彭尚源 杜久彬 袁 成 唐素云 肖 誠 徐鵬飛

高校合同節(jié)水管理項目風(fēng)險防控的探索——以西南石油大學(xué)為例

彭尚源 杜久彬 袁 成 唐素云 肖 誠 徐鵬飛

[西南石油大學(xué)；樂山師范學(xué)院；成都中橫通科技有限公司]

高校合同節(jié)水管理是國家大力推行的節(jié)水服務(wù)模式，可借助于社會資本和服務(wù)公司的專業(yè)技術(shù)能力，快速解決高校節(jié)水管理問題。目前處于初步發(fā)展階段，面臨諸多難點(diǎn)，大多數(shù)高校不敢輕易嘗試。本課題通過對西南石油大學(xué)合同節(jié)水管理項目實施過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——項目的立項環(huán)節(jié)、服務(wù)商遴選、關(guān)鍵指標(biāo)的確定、財務(wù)支付、服務(wù)商的退出機(jī)制、運(yùn)行過程中的服務(wù)保障等環(huán)節(jié)進(jìn)行深入、細(xì)致、全面地研討，從風(fēng)險防控的角度進(jìn)行重點(diǎn)討論，以尋求一套積極穩(wěn)妥、切實可行的實施方案，并得出七大風(fēng)險防控措施，供將要實施同類項目的同行讀者參考。確保合同節(jié)水項目規(guī)范實施，風(fēng)險可控，形成學(xué)校、企業(yè)、社會多方共贏的局面。

高校；合同節(jié)水；風(fēng)險防控

引 言

我國是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一，淡水資源僅為世界平均水平的1/4，并且其分布極不均衡。[1]四川盆地內(nèi)各市除綿陽外，成都、自貢、德陽、遂寧、內(nèi)江、南充、廣安、資陽等市人均水資源均在1000立方米以下，屬嚴(yán)重缺水區(qū)。高等院校作為城市用水大戶，人員密集，教學(xué)、科研、生活用水均屬于供水重要保障群體，同時也是水資源浪費(fèi)的重要區(qū)域，高校節(jié)水成為城市節(jié)水的重點(diǎn)。

國家發(fā)改委2016年發(fā)布的《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》指出：“切實發(fā)揮政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等公共機(jī)構(gòu)在節(jié)水領(lǐng)域的表率作用，采用合同節(jié)水管理模式……”[2]目的是通過引入社會資本和專業(yè)的技術(shù)手段迅速實現(xiàn)節(jié)水效益，確保水資源浪費(fèi)現(xiàn)象得到有效遏止。目前高校水資源管理普遍存在如下七方面的問題：

一是人均用水量超標(biāo)，超定額現(xiàn)象普遍；

二是地下管網(wǎng)漏損嚴(yán)重，管道及閥門老化損壞，導(dǎo)致水壓不均衡影響高樓層用水現(xiàn)象突出；

三是計量體系不完善，量化管理難度大，不能開展水效分析和合理性分析；

四是管網(wǎng)資料不健全，缺乏信息化監(jiān)管手段，對異常用水很難及時發(fā)現(xiàn),難以鎖定漏水區(qū)域和位置，不能及時整改，造成水資源浪費(fèi)；

五是校內(nèi)還有許多老式用水終端，流量大，浪費(fèi)量大；

六是未充分利用非常規(guī)水源，對雨水、灰水也沒有回收利用；

七是管理制度體系不健全，宣教力度不夠，師生節(jié)水意識淡薄。

鑒于上述問題，高校都可以采取合同節(jié)水模式，引進(jìn)專業(yè)公司一次性投資，系統(tǒng)性解決，不僅節(jié)約寶貴的水資源，同時對高校提升水資源管理起到非常大的幫助作用。

一、西南石油大學(xué)實施合同節(jié)水管理的案例分析

（一）項目實施背景

西南石油大學(xué)成都校區(qū)占地近2000畝，各類建筑物面積近90萬平方米，在實施合同節(jié)水管理項目之前主要面臨兩大問題。一是供水管網(wǎng)壓力不均，在用水高峰期嚴(yán)重影響學(xué)生宿舍、部分教學(xué)樓、教師公寓的4樓以上的高樓層供水，雖經(jīng)與自來水公司溝通也未得到改善，已然成了學(xué)校后勤供水保障的一大痛點(diǎn)；二是，經(jīng)自來水公司遠(yuǎn)程監(jiān)測，學(xué)校地下管網(wǎng)在深夜的水流量每小時固定達(dá)150立方米左右，地下管網(wǎng)漏損非常嚴(yán)重。通過人均用水量測算，學(xué)校的年度人均用水量近70立方米，人均用水量超過行業(yè)先進(jìn)值20立方米。從兩個維度看出學(xué)校的節(jié)水空間至少在30%以上。在需要切實解決以上兩大問題的背景下，學(xué)校決定通過引入社會資本，采取合同節(jié)水管理模式解決學(xué)校的水資源管理和節(jié)水問題。

（二）采購過程管理

1.采購方案方式：根據(jù)招標(biāo)法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定，本項目采取競爭性磋商方式進(jìn)行采購。

2.合同簽定：雙方本著公平公正、互惠互利的原則進(jìn)行友好磋商，特別就合同中雙方的責(zé)權(quán)利以及變動因素、退出機(jī)制條款反復(fù)討論、深化細(xì)化，最終形成一致意見簽定合同。

（三）項目實施內(nèi)容

合同約定項目實施內(nèi)容包括：更新部分給水管道，地下給水管網(wǎng)的探查、復(fù)測、成圖，部分區(qū)域二次供水系統(tǒng)建設(shè)，完善給水管網(wǎng)計量體系，在線監(jiān)測信息化平臺建設(shè)，節(jié)水型用水終端普及，雨水收集利用及節(jié)水灌溉系統(tǒng)建設(shè)，水資源管理體系建設(shè)。

以上內(nèi)容的實施，需要同時滿足學(xué)校正常用水和節(jié)水型高校建設(shè)的需要。

（四）項目實施管理

為確保項目的施工安全和質(zhì)量，邀請學(xué)校規(guī)劃、基建等部門技術(shù)專家組成顧問團(tuán)隊，對本項目實施中的安全、技術(shù)、質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管和把關(guān)。

1.施工管理。服務(wù)商應(yīng)首先對項目整體實施方案和專項實施方案進(jìn)行優(yōu)化、深化、細(xì)化。項目實施過程進(jìn)行嚴(yán)格管理，著重施工安全、質(zhì)量、工期，確保項目保質(zhì)保量按時完工。

2.嚴(yán)格驗收。由甲方代表會同技術(shù)顧問進(jìn)行過程驗收、專項驗收和項目整體驗收，根據(jù)進(jìn)度實時跟進(jìn)執(zhí)行。

3.規(guī)范審計。根據(jù)學(xué)校管理要求及項目管理需要，按照學(xué)校審計部門對項目審計的相關(guān)規(guī)定對項目開展審計工作，確保學(xué)校的合法權(quán)益不受侵害。

4.資料管理。根據(jù)相關(guān)的施工規(guī)范及驗收標(biāo)準(zhǔn)要求，項目相關(guān)的所有文檔、會議記錄、過程資料全部收集整理歸檔，以便隨時調(diào)用、查閱。

（五）項目實施效果

從項目實施一年后的運(yùn)行情況來看，西南石油大學(xué)合同節(jié)水模式是成功的，一方面解決了供水壓力不均的問題，提升了學(xué)校師生供水舒適度；另一方面節(jié)水效果顯著，年度節(jié)水率達(dá)37%，節(jié)水量達(dá)88萬立方米，節(jié)水收益達(dá)200萬元以上。

圖1 2019-2021年用水對比圖

西南石油大學(xué)作為四川成都第一所采用合同節(jié)水管理模式的高校，在項目實施過程中并沒有多少行業(yè)經(jīng)驗可以參考，同時面臨諸多問題，經(jīng)過反復(fù)商議論證，以“目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向，以規(guī)范流程為保障，以合作雙贏為指導(dǎo)思想，以建立示范標(biāo)桿為美好愿望”。把規(guī)避風(fēng)險放在首位，不斷地探索試行。本課題研究主要圍繞項目全過程關(guān)鍵風(fēng)險防控展開論述。

二、高校合同節(jié)水管理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險防控

（一）項目實施的立項流程

高校要采用合同節(jié)水管理服務(wù)模式首先須明確項目實施的必要性、可行性、要達(dá)成的目標(biāo)；經(jīng)過深度調(diào)研學(xué)校目前面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)，需要解決的問題；根據(jù)學(xué)校的用水?dāng)?shù)據(jù)分析，須具有適量的節(jié)水空間，這是引進(jìn)社會資本和服務(wù)商的基礎(chǔ)條件；初步測算需要服務(wù)商節(jié)水改造及運(yùn)行管理的投資金額，和投資收益進(jìn)行匹配；初步起草對服務(wù)商的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，明確規(guī)則底線等。列舉部分具體要素供讀者參考：

1.項目實施的必要性，主要從學(xué)校面臨的現(xiàn)狀、困難和需要解決的問題進(jìn)行分析；

2.項目實施的可行性，主要從國家政策的符合性、學(xué)校具備的基礎(chǔ)條件、節(jié)水空間、投資收益、運(yùn)行管理以及通過調(diào)研獲取的經(jīng)驗等分析是否可行；

3.節(jié)水空間、投資收益比是確保成功引入投資服務(wù)商的基礎(chǔ)條件，服務(wù)商的投資額、投入運(yùn)行管理成本都和學(xué)校的節(jié)水空間相關(guān)；

4.上會立項須確定的關(guān)鍵指標(biāo)，如測算投資額、節(jié)水基數(shù)、節(jié)水收益預(yù)估、效益分享比例區(qū)間、財務(wù)支付預(yù)算、招標(biāo)方式、退出機(jī)制、底線條件等。

上校務(wù)立項會議前，準(zhǔn)備好所有的匯報材料、調(diào)研數(shù)據(jù)、實施方案和可行性分析報告，并與校領(lǐng)導(dǎo)及各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就項目的必要性和可行性分別進(jìn)行詳細(xì)匯報、溝通，讓參會人員充分了解，達(dá)成共識，順利立項。解決項目流程合規(guī)性問題，杜絕項目流程風(fēng)險。

（二）節(jié)水收益的財務(wù)支付

合同節(jié)水項目的財務(wù)支付參考《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》國辦發(fā)〔2010〕25號“（三）完善相關(guān)會計制度。各級政府機(jī)構(gòu)采用合同能源管理方式實施節(jié)能改造，按照合同支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出視同能源費(fèi)用進(jìn)行列支。事業(yè)單位采用合同能源管理方式實施節(jié)能改造，按照合同支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出計入相關(guān)支出?！盵3]財務(wù)部門每年按合同約定的節(jié)水基數(shù)作固定預(yù)算，預(yù)算經(jīng)費(fèi)一部分支付自來水公司的水費(fèi)，另一部分按合同約定向服務(wù)商支付節(jié)約水費(fèi)的收益。財務(wù)支付有據(jù)可依，規(guī)避財務(wù)支付風(fēng)險。

（三）項目的招標(biāo)依據(jù)

高校合同節(jié)水項目的服務(wù)商遴選都須采取招標(biāo)方式確定服務(wù)商，根據(jù)高校合同節(jié)水項目的特性，參考政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法“第三條符合下列情形的項目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：

1.政府購買服務(wù)項目；

2.技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；

3.按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目?！?/p>

應(yīng)當(dāng)采取政府采購競爭性磋商的方式招標(biāo)服務(wù)商，規(guī)避服務(wù)商遴選的招標(biāo)風(fēng)險。

（四）服務(wù)商投資額確認(rèn)

高校合同節(jié)水核心是引入社會資本和專業(yè)技術(shù)服務(wù)解決學(xué)校的水資源管理和水資源浪費(fèi)問題，由服務(wù)商全面投資進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造和合同期內(nèi)運(yùn)行管理的所有經(jīng)費(fèi)。服務(wù)商的投資額是項目的重要焦點(diǎn)之一，應(yīng)當(dāng)主要從四方面進(jìn)行風(fēng)險防控：

1.須投資改造的項目，通過招投標(biāo)環(huán)節(jié)已經(jīng)明確，包括改造項目的投資預(yù)算、工程清單、工期約定、設(shè)備材料材質(zhì)約定，服務(wù)商須按合同約定實施；

2.在項目實施過程中須由學(xué)校委派的第三方監(jiān)理單位和學(xué)校的甲方代表共同進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)管，如根據(jù)實際情況需要發(fā)生調(diào)整變更，在對學(xué)校更有利的前提下，商議達(dá)成一致方可變更；

3.項目實施完畢，須由學(xué)校委派的第三方審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程量審計，確定投資額，并依法出具審計報告，作為歷史檔案；

4.服務(wù)商的日常運(yùn)行管理及維修，由學(xué)校指定的管理部門進(jìn)行監(jiān)管、考評、核定，納入年終考核結(jié)算。

通過上述方式確定服務(wù)商的投資額，規(guī)避投資不實的風(fēng)險。

（五）和投資服務(wù)商合同簽訂

高校合同節(jié)水項目，和投資服務(wù)商的合同約定內(nèi)容非常重要，是項目風(fēng)險防控的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，合同中除了需要明確投資額、收益分享和服務(wù)細(xì)則等一些常規(guī)條件，更重要的是須針對服務(wù)商的退出機(jī)制、合作期間的變化因素的處理、紅線條款、安全保障做出明確要求，本文重點(diǎn)從以下三方面展開研討。

1.退出機(jī)制

（1）合同期滿正常退出

項目移交前，服務(wù)公司應(yīng)對學(xué)校指派的操作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其能夠承擔(dān)相應(yīng)的操作和實施維護(hù)要求，實現(xiàn)移交后運(yùn)營管理銜接的連續(xù)性。

雙方應(yīng)按照約定辦理項目移交手續(xù)，即服務(wù)公司將合同約定界限內(nèi)的項目所有權(quán)和運(yùn)營管理權(quán)移交給校方。項目移交內(nèi)容主要包括實體移交和文件移交。項目移交過程中服務(wù)商應(yīng)保證項目運(yùn)行正常，運(yùn)行參數(shù)滿足合同移交條款的約定要求。項目移交后，校方應(yīng)對本項目的全部設(shè)計資料承擔(dān)保密義務(wù)。

（2）因客觀原因提前解約

效益分享期未滿,但因客觀原因?qū)е潞贤瑹o法再繼續(xù)執(zhí)行,無法執(zhí)行合同的一方應(yīng)提前半年書面通知另一方,經(jīng)雙方友好協(xié)商，根據(jù)服務(wù)商已投資服務(wù)年限、收益狀況、結(jié)合現(xiàn)行財務(wù)法規(guī)，按現(xiàn)行財務(wù)折舊制度進(jìn)行折舊核算。

2.合作期間變動因素及控制預(yù)案

節(jié)水率達(dá)標(biāo)考核。直接將節(jié)水率的目標(biāo)實現(xiàn)與服務(wù)商的經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。年度實際節(jié)水率達(dá)標(biāo)則按達(dá)標(biāo)比例分享，若實際節(jié)水率未達(dá)標(biāo)，則服務(wù)商分享比例須按階梯式向下調(diào)整。

水價變動因素的考量與處理。以現(xiàn)行水價為基礎(chǔ)，水價上浮超過5%時，超出部分服務(wù)商的分享比例下調(diào)；水價下調(diào)超過5%時，服務(wù)商享有全部節(jié)水效益。

用水人數(shù)變動的處理。校區(qū)人數(shù)增加或減少量超過約定值時，按確定的年度人均用水量乘以增加（或減少）人員的數(shù)量為正常用水增加量，節(jié)水效益結(jié)算時，減去（或加上）增加量來計算節(jié)水效益。

用水建筑面積變動的處理。甲方新建樓宇需新增用水的，修建新樓等采取安表計量，由甲方回收水費(fèi)，在節(jié)水量核定時將用水減去后核定水量。

3.紅線條款約定

服務(wù)商為達(dá)節(jié)水目的，采取非正常手段，嚴(yán)重影響學(xué)校師生的正常生活用水，甲方有權(quán)勒令乙方強(qiáng)制退出，一切不良后果和經(jīng)濟(jì)損失由乙方自己承擔(dān)。

（六）項目實施管理風(fēng)險防控

為確保項目的施工安全和質(zhì)量，邀請學(xué)校規(guī)劃、基建等部門技術(shù)專家組成顧問團(tuán)隊，對本項目實施過程的安全、技術(shù)、質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管和把關(guān)，從施工過程管理、驗收標(biāo)準(zhǔn)、審計規(guī)范、資料管理建檔等全方位嚴(yán)謹(jǐn)監(jiān)管，確保項目質(zhì)量。

（七）對服務(wù)商的考評機(jī)制

高校合同節(jié)水管理服務(wù)的關(guān)鍵落地點(diǎn)是“服務(wù)”二字，服務(wù)商對此類項目的正確定位應(yīng)該是三分建設(shè)，七分服務(wù)，只有通過長期的專業(yè)服務(wù)才能確保項目的真正成功，服務(wù)商須長期不間斷地為學(xué)校提供專業(yè)高效的節(jié)水管理運(yùn)行服務(wù)，對服務(wù)商的服務(wù)評價和監(jiān)督也是重要風(fēng)險防控節(jié)點(diǎn)之一。

1.責(zé)任和邊界的劃分

服務(wù)公司在合同期內(nèi)，為學(xué)校提供給水系統(tǒng)的日常運(yùn)營管理，運(yùn)管過程中，對服務(wù)商的工作內(nèi)容及范圍，雙方應(yīng)劃分責(zé)任邊界，分清責(zé)任主體，落實責(zé)任到位，根據(jù)責(zé)任主體的不同，學(xué)校相關(guān)部門應(yīng)監(jiān)督或協(xié)助服務(wù)商完成相應(yīng)工作，這是避免項目運(yùn)行過程中發(fā)生扯皮、推諉現(xiàn)象的重要舉措。

2.建立例會及應(yīng)急溝通機(jī)制

項目運(yùn)行管理中應(yīng)建立例會制度，每月召開一次會議，會議解決以下問題：服務(wù)公司向校方主管部門匯報期間內(nèi)用水情況及相關(guān)數(shù)據(jù)，提交相應(yīng)報表及相關(guān)資料；校方主管部門傳達(dá)校方新的指示或精神；雙方開展技術(shù)和經(jīng)驗交流等。建立應(yīng)急機(jī)制，對處理不同突發(fā)情況的參與人員、材料采供、處理方式、責(zé)任主體、費(fèi)用支付等預(yù)先明確或現(xiàn)場會議進(jìn)行處理。

3.監(jiān)督及考核機(jī)制

針對節(jié)水目標(biāo)完成情況及服務(wù)質(zhì)量，校方相關(guān)部門應(yīng)建立監(jiān)督考評機(jī)制和指標(biāo)體系，定期對服務(wù)公司進(jìn)行考評，其結(jié)果與服務(wù)公司的經(jīng)濟(jì)收益掛鉤。

支付的政策依據(jù)。按國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門 國辦發(fā)[2010]25號《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》中相關(guān)規(guī)定進(jìn)行列支。

結(jié)束語

節(jié)約水資源是全社會的共同責(zé)任和共同使命，高校采取合同節(jié)水管理服務(wù)模式能起到立竿見影的效果，不受經(jīng)費(fèi)不足的限制，不受專業(yè)技術(shù)不夠的約束，不受專業(yè)人員不足的困擾，既為高校解決實際困難，又能使社會資本得到很好的發(fā)揮，使服務(wù)公司既能獲取收益，又為社會解決了就業(yè)問題，總體來看，高校合同節(jié)水管理服務(wù)模式值得大力推廣應(yīng)用。

但合同節(jié)水模式目前還處于初步發(fā)展階段，在實踐過程中還存在諸多難點(diǎn)。決策層受不可預(yù)知的風(fēng)險點(diǎn)困擾，雖有國家政策大力推廣，但行業(yè)還缺乏規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化，再加上水資源管理直接影響學(xué)校師生的生活保障，使大多數(shù)高校不敢輕易嘗試。西南石油大學(xué)為高校成功樹立了標(biāo)桿典范，并總結(jié)上述風(fēng)險防控實施經(jīng)驗供讀者參考，希望將要采取合同節(jié)水的同行重點(diǎn)關(guān)注合同節(jié)水的“服務(wù)”屬性和保障功能。合同節(jié)水項目后期的維護(hù)運(yùn)營需要校企雙方不斷加強(qiáng)溝通、探索，本著“保障第一，合作共贏”的理念才能攜手共創(chuàng)美好校園。

[1]中國淡水資源現(xiàn)狀[EB/OL].(2021-08-21)[2022-05-05]百度文庫.https://wenku.baidu.com/view/644f238b4128915f804d2b160b4e767f5acf80ee.html?fr=income4-doc-search.

[2]發(fā)改環(huán)資[2016]1629號,關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見[EB/OL].( 2016-08-04)[2022-05-05].中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站. https:// www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201608/t20160804_963142.html?code=&state=1

[3]國辦發(fā)〔2010〕25號,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知[EB/OL]. (2010-04-05)[2022-05-05].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-04/05/content_4879.htm.

（責(zé)任編輯：趙相華）