□田先紅

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

一、末端現(xiàn)象及問題

2021年3 月，筆者帶隊在T 縣環(huán)保局調(diào)研時，該局執(zhí)法大隊長熊某講到，環(huán)保局做的是末端工作，環(huán)保問題產(chǎn)生的源頭在企業(yè)、農(nóng)戶等生產(chǎn)者，但這些生產(chǎn)者的監(jiān)管應(yīng)該由住建局、經(jīng)信局、國土局、地方黨委政府等主體來監(jiān)管。如果上游的部門和環(huán)節(jié)沒有妥當(dāng)處理好，最后出現(xiàn)環(huán)保問題，要由環(huán)保局來兜底、“滅火”，向環(huán)保局問責(zé)。環(huán)保局成了“冤大頭”。上游部門遺留的問題越多，環(huán)保局“滅火”的壓力就越大。該大隊長的“訴苦”超出了我們的想象。

近年來，國家對環(huán)保問題高度重視。環(huán)保工作成為地方黨委政府的中心工作。黨委政府對環(huán)保工作的人力物力投入非常大。環(huán)保系統(tǒng)也成為垂管單位，環(huán)保局的權(quán)力地位大大提高。按常理，環(huán)保局應(yīng)該是一個實權(quán)部門，但在該大隊長的敘述中，環(huán)保局卻是一個居于基層治理鏈條末端、專門負(fù)責(zé)“滅火”的弱勢部門。

后在T縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)研時，該局副局長李某也介紹說，自從“以錢養(yǎng)事”改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”成為民辦非企業(yè)單位，被推向了市場?！捌哒景怂备闹茷楦鞣N服務(wù)中心，比如農(nóng)機服務(wù)中心、農(nóng)技服務(wù)中心、文化服務(wù)中心等。服務(wù)中心的工作人員不再享受事業(yè)編制待遇。政府向服務(wù)中心購買服務(wù)。但實際上這些服務(wù)中心都已名存實亡。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺失了“腿”，各種工作的安排、落實不再像改革之前那么順利。換言之，“以錢養(yǎng)事”改革之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了“末端結(jié)構(gòu)”，各種政策任務(wù)在鄉(xiāng)村社會落地面臨較大困難。

上述兩個訪談案例都表明了末端部門、末端治理在縣域基層治理中的重要性。事實上，在縣域治理中，除了環(huán)保局承擔(dān)著末端治理的任務(wù)外，還有其他一些部門（比如信訪局等）也發(fā)揮著類似的末端治理功能。信訪局的職能是處理信訪問題，但信訪問題并不是首先由信訪局產(chǎn)生的，而是在基層一線、在村莊、在各個單位產(chǎn)生的，只是這些問題以信訪的形式表現(xiàn)出來之后匯聚到了信訪局而已。信訪局也承擔(dān)著類似于“滅火”的職責(zé)。居于上游的部門產(chǎn)生的信訪問題越多，信訪局的壓力就越大。如果出現(xiàn)惡性信訪事件，除了要問責(zé)信訪當(dāng)事人所在單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府外，還可能要追責(zé)信訪局領(lǐng)導(dǎo)。信訪局自身并不具有解決信訪人反映問題的職權(quán)，而只能發(fā)揮協(xié)調(diào)、督辦的功能。至于協(xié)調(diào)、督辦的效果如何，則要看黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和各個涉事條條部門的配合力度。

上述現(xiàn)象啟發(fā)我們，在縣域治理體系中，有一些部門處于治理鏈條末端的位置，承擔(dān)“滅火”職責(zé)。盡管環(huán)保、信訪部門本身并不弱勢，但其末端處境使它們承受著更大的責(zé)任壓力，成為某種程度上的“兜底部門”。由此可以思考的問題是：縣域末端治理是如何形成的？它對于縣域治理有何意義？為何縣域末端治理會陷入困境？本文將主要以縣域環(huán)保治理為例，對上述問題展開分析。

二、研究回顧

目前學(xué)界的一些研究者使用了“末端治理”一詞，但并沒有將其發(fā)展成為可分析性的學(xué)術(shù)概念。從已有文獻來看，“末端治理”一詞較多地運用于環(huán)境研究領(lǐng)域。在該領(lǐng)域，末端治理主要指對已經(jīng)產(chǎn)生的污染物的治理，與“源頭治理”相對。有研究者認(rèn)為，“末端治理即是指在生產(chǎn)過程的末端，針對產(chǎn)生的污染物開發(fā)并實施有效的治理技術(shù)，使污染物對自然界及人類的危害降低”。相關(guān)研究注重分析環(huán)境污染末端治理的績效和策略選擇、末端治理與源頭控制（清潔生產(chǎn)）的績效比較等問題。

與環(huán)境研究中的末端治理內(nèi)涵類似，個別實踐部門的工作者將末端治理與源頭防范相對。比如，有人指出為治理官場“逆淘汰”現(xiàn)象，應(yīng)該加強末端治理，強化對庸官的行政問責(zé)和監(jiān)督力度。另有人強調(diào)社會治安綜治創(chuàng)新應(yīng)該從末端治理轉(zhuǎn)向源頭防范。

在基層社會治理領(lǐng)域，有研究者將農(nóng)村、村莊、基層等同于末端。研究者認(rèn)為，“農(nóng)村是國家基層治理體系的末端，是基層及整個社會安定和諧的‘壓艙石’和‘穩(wěn)定器’”。這一視角主要是從地理、社會空間結(jié)構(gòu)來理解末端治理問題。相應(yīng)地，研究者提出創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的路徑也主要著眼于基層，包括推進公共服務(wù)下鄉(xiāng)、構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)等。

總體觀之，已有研究傾向于將末端等同于尾端、基層，將其與源頭相對，而沒有揭示末端治理的復(fù)雜機制。在末端治理領(lǐng)域，各個治理主體是如何互動的，其相互間關(guān)系狀況如何，帶來了什么困境，諸如此類問題，都需要深入探究。

本文側(cè)重從治理體系的角度來理解縣域末端治理問題，將末端治理放置于治理體系的整體結(jié)構(gòu)中去展開闡釋。筆者認(rèn)為，末端治理并不僅僅是在尾端、基層應(yīng)對一些問題，而且是涉及多個主體、多種關(guān)系的治理形態(tài)和機制。確切而言，筆者將基于條塊關(guān)系的視角分析縣域末端治理。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，末端治理的困境與條塊矛盾密切相關(guān)。所謂條條，是指從中央延續(xù)到基層的各層級政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門。塊塊，是指各個層級的地方政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級。條塊關(guān)系是指條條和塊塊在政府實際運作過程中形成的相互作用、相互影響的狀態(tài)。條塊體制是指以層級制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對口和“合并同類項”原則建立起來的從中央到地方各個層級的政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式。

所謂末端，就是治理鏈條或治理層級的尾端。它包括兩方面內(nèi)涵：一是末端結(jié)構(gòu)，即治理鏈條或?qū)蛹壩捕说臉?gòu)成，包括人員、組織、制度。末端結(jié)構(gòu)在基層治理中非常重要，因為它關(guān)乎治理任務(wù)能否落地、治理效能可否實現(xiàn)的問題。形象地說，末端結(jié)構(gòu)不僅是基層治理“最后一公里”的問題，而且是關(guān)系到基層“最后一厘米”能否打通的問題。二是末端治理，是某個部門所承擔(dān)的治理任務(wù)處于問題產(chǎn)生的最下游。這個部門相當(dāng)于“垃圾回收站”，負(fù)責(zé)回收、處理從上游各個部門生產(chǎn)、遺漏的“垃圾”。

末端并不等同于基層、一線?；鶎邮且粋€層級性的概念，指在體制結(jié)構(gòu)中處于較低層次的主體或空間，與中層、高層相對?；鶎拥膬?nèi)涵十分豐富，常用的表述有基層社會、基層治理、基層干部等。與基層相比，末端的層級性更弱。同時，末端的權(quán)變性更強。末端不僅存在于基層，而且可廣泛存在于其他治理空間和領(lǐng)域之中。

一線是從治理主體與治理客體之間關(guān)系來界定的?！耙痪€治理是指在一線場景中生成的治理形態(tài)，其治理內(nèi)容、治理規(guī)則和治理資源因一線場景的界定而呈現(xiàn)出緊迫性、權(quán)變性和動員性等特點，進而以一線場景中的‘問題’為核心凝聚為富有彈性的治理結(jié)構(gòu)?！睆闹卫眢w系的層次來講，末端與一線可能存在交叉重疊之處。但“一線治理是直接面對問題和群眾的治理形態(tài)，它不僅是末端的村莊治理，而且嵌入不同的體制層級……與‘末端治理’不同，一線治理的場景具有可轉(zhuǎn)換性與可傳遞性：可轉(zhuǎn)換性是指本來非一線的治理內(nèi)容在特定契機和情境下可能轉(zhuǎn)化為一線治理的內(nèi)容，促進一線治理場景的更替?？蓚鬟f性是指一線治理可以突破末端體制位置，并基于一線治理的場景轉(zhuǎn)換來配置治理單元”。

三、條塊結(jié)構(gòu)中的縣域末端治理

科層體系包含著眾多部門。不同的部門承擔(dān)著差異化的職能和任務(wù)，在科層體系中居于不同的地位。韋伯曾指出，科層制存在著職務(wù)等級的和審級的原則，即有一個機構(gòu)的上下級安排固定有序的體系。與科層制以權(quán)力為基礎(chǔ)形成的等級體系不同，末端治理是依據(jù)不同部門在治理事務(wù)中的分工和次序而形成的。換言之，治理事務(wù)的階序決定了科層部門在行政鏈條中的位置。在縣域條塊體制中，各個部門（條條）分工不同，在縣域治理體系中的位置不同。有些部門居于治理事務(wù)階序的前端，有的居于中間，有的則居于末端。在治理鏈條中的不同位置，極大地影響著各部門的角色和行為。比如，從治理事務(wù)的階序來看，環(huán)保治理事務(wù)居于治理鏈條的末端。環(huán)保局就是一個末端部門，其所從事的環(huán)保工作屬于末端工作。環(huán)保治理事務(wù)極為充分地體現(xiàn)了縣域末端治理的特征。

（一）縣域末端治理事務(wù)的基本屬性

在縣域治理中，某些治理事務(wù)居于治理鏈條的末端，使其具有了末端屬性。這些部門需要應(yīng)對的治理事務(wù)，往往是由其他治理環(huán)節(jié)產(chǎn)生的。比如，環(huán)保局之所以成為末端治理部門，不是因為該部門權(quán)力地位低下，而是跟環(huán)保治理事務(wù)的末端屬性密切相關(guān)。環(huán)保治理事務(wù)主要包括水、大氣、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、督查和執(zhí)法工作等。如同基層形成矛盾、糾紛、沖突才能產(chǎn)生信訪問題一樣，只有當(dāng)水、大氣、生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題，比如帶來環(huán)境污染時，才能形成環(huán)保問題。而之所以出現(xiàn)環(huán)境污染，跟企業(yè)生產(chǎn)過程、居民生產(chǎn)生活等因素相關(guān)。解決環(huán)保問題的主要著力點，應(yīng)該是監(jiān)管企業(yè)和居民的生產(chǎn)生活過程。而這一任務(wù)絕非環(huán)保局一個部門所能承擔(dān)，它還涉及住建局、工信局、國土局、城管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府等眾多主體。在環(huán)境治理事務(wù)的鏈條中，環(huán)保局居于末端的位置，它只能負(fù)責(zé)環(huán)境指標(biāo)的監(jiān)測、環(huán)保工作的監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法等。前端的工作需要由其他部門承擔(dān)。只有當(dāng)環(huán)境指標(biāo)出現(xiàn)異常、環(huán)境污染成為顯性問題時，環(huán)保局才會走向前臺。

（二）縣域末端治理事務(wù)生產(chǎn)過程的隱蔽性

縣域末端治理事務(wù)具有可見性，但其生產(chǎn)過程則是隱蔽的。在縣域治理鏈條中，居于前端、中端的部門工作不力，產(chǎn)生了治理問題，最終在末端才得以顯現(xiàn)。在很大程度上，末端治理事務(wù)的生產(chǎn)過程具有隱蔽性。環(huán)境污染問題就是在一系列相對隱蔽的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中形成的。比如，房地產(chǎn)企業(yè)施工時，是否采取了必要的防塵措施。這需要住建局進行監(jiān)管。灑水車是否及時上街灑水、治理揚塵，又涉及城管局是否履職到位的問題。所有這些生產(chǎn)、監(jiān)管過程，對于環(huán)保局而言，都是隱性的。環(huán)保局不會也無力去跟蹤、督查所有的生產(chǎn)和監(jiān)管過程。一旦上游治理過程失序，必然會在末端產(chǎn)生一些不利后果，形成環(huán)境污染的負(fù)外部性。治理這些負(fù)外部性的責(zé)任、后果轉(zhuǎn)移到了環(huán)保局。位于前端的住建局、城管局等部門若不承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任，就缺乏足夠的動力去加強環(huán)境督查工作，甚至可能暗中默許或放任企業(yè)、居民的環(huán)境污染行為。當(dāng)越來越多的環(huán)境污染問題涌現(xiàn)時，環(huán)保局的責(zé)任和壓力就越大。T縣環(huán)保局執(zhí)法大隊長熊某說：“前面沒疏通，后面要我們?nèi)ザ?，整個失控，我們?nèi)ァ疁缁稹蜏绮悔A?！保ㄔL談筆記，20210325XH）可見，末端治理事務(wù)的形成，跟居于縣域治理鏈條前端和中端的部門的監(jiān)管效果密切相關(guān)。居于治理鏈條末端的部門承受著前端和中端監(jiān)管不力產(chǎn)生的負(fù)外部性。尤其在條塊結(jié)構(gòu)中，部門利益是分化的，不同部門可能為了自身利益而甩鍋給其他部門。如此，居于末端的部門將面臨更為不利的境地。

（三）縣域末端治理機構(gòu)的中轉(zhuǎn)站角色

在縣域治理中，環(huán)保局、信訪局等部門承擔(dān)著末端治理的責(zé)任。這些部門主要扮演著中轉(zhuǎn)站的角色。它們自身并不直接處理事務(wù)，而是將受理的各類投訴、案件等轉(zhuǎn)辦到相關(guān)責(zé)任單位。例如，環(huán)保局的主要職責(zé)就是負(fù)責(zé)監(jiān)測、監(jiān)察和執(zhí)法等工作。環(huán)保問題形成的末端結(jié)果具有顯性特征。環(huán)保局可以通過各種指標(biāo)來監(jiān)測是否出現(xiàn)了環(huán)境污染問題。比如PM2.5 是否達標(biāo)，是否出現(xiàn)霧霾，水質(zhì)是否被污染等。一旦出現(xiàn)環(huán)保問題，環(huán)保局可以發(fā)布預(yù)警，進行跟蹤督查、轉(zhuǎn)辦、交辦。若已經(jīng)產(chǎn)生環(huán)境污染，那么環(huán)保局只能進行治理、處罰。環(huán)保局通過禁止、處罰等手段來堵住環(huán)保的漏洞，將環(huán)境污染的負(fù)外部性消化掉。但環(huán)保問題督查和治理的效果，仍然取決于黨委政府的支持力度和其他部門的協(xié)同配合程度。如果缺乏其他行政主體的支持，那么環(huán)保問題同樣難以解決。比如，當(dāng)居民投訴某地出現(xiàn)環(huán)保問題時，環(huán)保局只能將居民投訴案件進行轉(zhuǎn)辦、交辦，至于能否解決，則需要相關(guān)責(zé)任部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府出面。如果相關(guān)責(zé)任部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府未能及時解決，那么居民可能將責(zé)任歸咎于環(huán)保局。因此，環(huán)保局充當(dāng)著環(huán)保事務(wù)的協(xié)調(diào)者、“中轉(zhuǎn)站”角色。環(huán)保局并非環(huán)境問題的直接責(zé)任主體，并不具備單獨、直接處理環(huán)保案件的權(quán)限。除了環(huán)保局外，信訪局也扮演著類似的角色。信訪局自身并不具備直接處理信訪事項的權(quán)力，而是將各類信訪案件依據(jù)責(zé)任歸屬轉(zhuǎn)交到相關(guān)責(zé)任單位，由責(zé)任單位予以處理。信訪局充當(dāng)了信訪案件的“中轉(zhuǎn)站”角色。

總結(jié)而言，在縣域條塊結(jié)構(gòu)中，不同部門居于不同位置，承擔(dān)著不同的治理事務(wù)。居于末端的部門承擔(dān)了末端治理的責(zé)任。末端治理事務(wù)的形成過程具有隱蔽性，承擔(dān)末端治理責(zé)任的部門無法全程跟蹤末端治理事務(wù)的生產(chǎn)過程。末端治理事務(wù)產(chǎn)生之后，其治理成效也并非末端部門所能左右，而取決于其他前端和中端行政主體的支持、配合程度。條塊體制下，部門利益的分化加劇了縣域末端治理的困境。環(huán)保局、信訪局等末端部門扮演著“中轉(zhuǎn)站”“回收站”角色，它們只能更多地倚重黨委政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的支持來推動工作。

四、條塊關(guān)系與縣域末端治理困境的成因

末端治理關(guān)乎縣域治理績效。末端治理要取得較好效果，需要依靠條條與條條、條條與塊塊之間的密切協(xié)同配合。末端治理出現(xiàn)的問題，則與條塊體制中的張力、矛盾和沖突相關(guān)。在中國條塊體制中，條塊分割是常態(tài)。每個條條部門都傾向于保護自身利益，實現(xiàn)自身利益最大化。因此，條塊分割很容易導(dǎo)致各個條條各自為政的局面，進而造成政策執(zhí)行梗阻。正如研究者指出，條塊分割容易帶來條塊矛盾，進而導(dǎo)致資源分散，影響縣域政府推進工作落地的力度。在統(tǒng)一的集中體制下，不同條條、不同塊塊和條條與塊塊之間，實際上存在著目標(biāo)、利益的分殊，形成所謂“碎片化的權(quán)威”（fragmented authority）狀況。條塊之間的張力和矛盾，影響著縣域末端治理的效果。

（一）條條與條條之間的矛盾影響著末端治理成效

在條塊體制中，條條之間相對“閉合”。這表現(xiàn)為：一是條條之間各自為戰(zhàn)，彼此缺少應(yīng)有的配合與協(xié)調(diào)；二是條條之間相互沖突。各職能部門之間對同一事項的看法不一致，在工作中缺乏協(xié)調(diào)與合作。職能部門的缺點是相互分割，甚至相互競爭，它們在完成各自職能時不可避免地缺少合力。條條相互分割的狀態(tài)，勢必影響縣域末端治理的成效。

仍以環(huán)保工作為例，環(huán)境治理事務(wù)涉及多個條條部門。環(huán)保問題治理需要疏堵結(jié)合，形成合力，才能取得更好的效果。實際情況卻是，條條之間的張力和矛盾影響著環(huán)境治理的效果。

一是條條之間合力難以形成。不同的條條在環(huán)境治理中扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的作用。住建局、城管局等居于治理鏈條上游的部門應(yīng)該發(fā)揮疏通的功能。這些部門應(yīng)該加大對企業(yè)、居民生產(chǎn)生活過程的監(jiān)管，盡量減少污染物的排放。環(huán)保局作為末端治理部門，在環(huán)保問題治理中主要發(fā)揮監(jiān)測、預(yù)警、交辦、執(zhí)法和協(xié)調(diào)的功能。但環(huán)保問題的治理，還需要其他條條部門的支持與配合。盡管環(huán)保部門的地位較以往得以提高，工作經(jīng)費更為充足，辦公環(huán)境得到改善，但它跟其他條條部門屬于同一級別。環(huán)保部門并不能直接指揮、協(xié)調(diào)其他部門，尤其是一些強勢部門，更不會受環(huán)保局支配。居于治理鏈條上游的部門還可以“甩鍋”給末端的環(huán)保局，由環(huán)保局承擔(dān)前端治理不力產(chǎn)生的負(fù)外部性。

二是條條之間責(zé)任邊界模糊。在條塊體制下，不同條條具有不同分工，承擔(dān)不同職責(zé)。當(dāng)某項工作需要各個條條協(xié)同配合時，由于具體工作責(zé)任分配存在模糊地帶，無法完全清晰地劃分，從而導(dǎo)致各個條條互相推諉。在環(huán)保治理實踐中，就經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門與其他條條部門之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以厘清的情況。比如，在T 縣，農(nóng)村污水處理管網(wǎng)、廠房建設(shè)責(zé)任原本由縣住建局承擔(dān)，但住建局不愿意承擔(dān)這一工作，因為農(nóng)村污水末端處理工作由環(huán)保局承擔(dān)，住建局負(fù)擔(dān)建設(shè)成本，卻不能獲得農(nóng)村污水處理工作的績效?？h里原計劃將這一工作協(xié)調(diào)交付到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村局也不愿意接手。最終，只能由縣環(huán)保局爭取上級項目資金來完成農(nóng)村污水處理管網(wǎng)和廠房建設(shè)工作。再如，在秸稈禁燒工作上，不同條條部門也存在分歧。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主張允許農(nóng)民焚燒秸稈，加強秸稈綜合利用，提升土壤肥力。且當(dāng)?shù)貫樯絽^(qū)，地塊分散，農(nóng)民焚燒秸稈并不容易像平原地帶那樣產(chǎn)生大氣污染。但環(huán)保局認(rèn)為焚燒秸稈容易污染大氣，因此堅決不同意農(nóng)民焚燒秸稈。兩個部門圍繞秸稈焚燒這一問題產(chǎn)生分歧。由于權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以厘清，各條條部門之間互相推諉、扯皮并不鮮見。若居于治理鏈條前端、中端的條條部門拒不履行責(zé)任，那么最終后果往往只能由居于末端的條條承擔(dān)。

（二）條條與塊塊之間的矛盾影響末端治理效果

條條承擔(dān)著監(jiān)督塊塊的職能，但條條常常存在管理權(quán)威不足的問題。條條管理權(quán)威的下降，使自身的能力受到諸多限制，沒有足夠的能力保障政策的實施，導(dǎo)致中央政府在宏觀調(diào)控時力不從心、鞭長莫及。有些職能部門需要其他部門的配合才能更好地完成，但它們又無法調(diào)動其他部門的資源。此時，條條往往離不開地方黨委政府的支持與配合。

環(huán)保治理事務(wù)也一樣。環(huán)保部門開展工作，需要地方黨委政府的支持。按照規(guī)定，地方黨委政府承擔(dān)環(huán)保工作的主責(zé)。環(huán)保工作是地方黨委政府的中心工作之一。然而，地方黨委政府面臨著多重目標(biāo)考核壓力。對于地方黨委政府而言，經(jīng)濟發(fā)展是其優(yōu)先目標(biāo)。發(fā)展是硬道理，是最重要的中心工作，其他工作只要不出問題、不被追責(zé)即可。在某種程度上，環(huán)保工作與經(jīng)濟發(fā)展存在競爭關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展可能需要以犧牲環(huán)境為代價。在經(jīng)濟發(fā)展壓力下，地方黨委政府可能選擇犧牲環(huán)保，所以，地方黨委政府在環(huán)保工作上可能面臨動力不足的問題。在某些條件下，地方黨委政府可能要求環(huán)保部門放緩監(jiān)管，為經(jīng)濟發(fā)展讓路。雖然地方黨委政府面臨上級的環(huán)?？己藟毫?，但是目標(biāo)考核操作空間較大，不一定能真正發(fā)揮效力。如果缺乏地方黨委政府的強力支持，那么環(huán)保局的工作開展將面臨較大難度。

概言之，縣域末端治理的成效與條塊之間關(guān)系狀況密切相關(guān)。若條條與條條之間、條條與塊塊之間關(guān)系融洽，相互合作，協(xié)同治理，那么縣域末端治理將能取得較好成效。反之，末端治理容易陷入困境。因此，條塊關(guān)系的整合對于改進縣域末端治理具有重要意義。

五、走出末端治理困境：縣域條塊關(guān)系整合

要走出末端治理困境，就要加強條塊關(guān)系整合。條塊關(guān)系整合主要有三條路徑：一是縱向的層級間（塊塊）整合，實質(zhì)就是上下級之間的控制；二是條條與塊塊之間的整合，包括塊塊對條條資源的整合以及條條對塊塊權(quán)力的借用；三是條條之間的整合，主要是不同部門之間的協(xié)同配合關(guān)系。對于縣域末端治理而言，條塊關(guān)系整合主要涉及后兩條路徑。

（一）強化末端治理機構(gòu)的權(quán)力地位

末端治理機構(gòu)的地位影響著末端治理成效。要更加充分發(fā)揮末端治理機構(gòu)的監(jiān)督職能，勢必要增強其地位和話語權(quán)，使它在與塊塊的博弈中占據(jù)上風(fēng)，或者至少擺脫塊塊的束縛和壓制。因此，對于某些重要的條條部門實行垂直管理，顯然更有利于實現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控意圖，提升末端治理成效。

近十多年來，隨著環(huán)境問題的日益突出，國家對環(huán)保問題日益重視，之前以塊為主的環(huán)保管理體制弊端日益顯現(xiàn)。加強環(huán)境部門的垂直管理，重構(gòu)環(huán)境治理領(lǐng)域的條塊關(guān)系格局勢在必行。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，提出加快解決“以塊為主”的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，推動實施地方環(huán)保部門的垂直管理。國家試圖通過環(huán)保部門垂直管理來提高環(huán)保部門的地位，強化其環(huán)境監(jiān)督職能。環(huán)保部門的垂直管理取得一定成效。但從T縣環(huán)保局反饋的情況來看，環(huán)保局的垂直管理改革也存在一些問題。

一是條條獲得的資源支持減少。（1）人力資源支持不足。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，T 縣環(huán)保局人員十分緊缺。實行垂管后，環(huán)保局的人事編制由上級環(huán)保部門控制。上級環(huán)保部門為縣環(huán)保局確定的編制數(shù)額過少，縣環(huán)保局又缺乏自主招聘人員的權(quán)力。實行垂管后，縣委縣政府不再負(fù)責(zé)為環(huán)保局招聘工作人員?？h環(huán)保局的人員編制數(shù)量遠遠無法滿足環(huán)保局功能擴張的需求。T縣環(huán)保局目前總共有43人（含環(huán)保執(zhí)法大隊），局機關(guān)基本上一個科室1—3人?！凹影嗍浅B(tài)，一個人不叫調(diào)度，調(diào)度什么？調(diào)度的是你的休息時間。只能見縫插針、精打細算去開展工作?！保ㄔL談筆記，20210325LSX）（2）工作經(jīng)費支持不足。實行垂管后，上級為縣環(huán)保局撥付的資金非常有限，不能滿足工作需求。環(huán)保局工作人員的工資待遇也沒有得到改善。此外，實行垂管后，環(huán)保局已經(jīng)不是縣黨委政府的“親生兒子”，縣黨委政府在財政資金撥付上不會優(yōu)先考慮環(huán)保局。正如T 縣環(huán)保局副局長盧某所說：“（縣）政府整合各部門資金，但是政府要考慮全盤，（考慮）自己的親生的兒子?！保ㄔL談筆記，20210325LSX）在缺乏經(jīng)費的情況下，環(huán)保局的工作開展面臨困境，工作人員的積極性也受到影響。

因此，實行垂直管理后的環(huán)保局處于“兩不管”的尷尬境地。一方面，上級環(huán)保部門難以充分滿足縣環(huán)保局的人員、經(jīng)費需求；另一方面，縣級政府又因為環(huán)保局不是自己的“親生兒子”而不愿意為其提供各種資源。在“兩不管”狀態(tài)下，縣環(huán)保局難以獲得充足的資源來開展工作。

二是縣域條塊關(guān)系進一步復(fù)雜化。已有研究揭示出垂直管理的條條與塊塊之間的復(fù)雜關(guān)系。比如，有研究者指出，“由于一些條條的黨群關(guān)系仍屬地方政府管理，即使全部關(guān)系都歸上級主管的條條，也由于在衣食住行等后勤保障、社會治安等方面全部要靠地方政府解決，使地方政府可以對它們進行各種形式的控制。例如，垂直條條負(fù)責(zé)人的任命或提升往往要征求地方政府的建議或參考意見；在業(yè)務(wù)和工作開展上只有依靠地方政府的配合才能順利進行；如果垂直管理的部門‘得罪’了地方政府，地方政府可以動用停水、斷電以及‘反腐敗’等手段對它們進行警告或懲罰”。

實行垂管后，縣環(huán)保局與縣黨委政府的關(guān)系更難以理順?？h環(huán)保局不僅難以發(fā)揮對縣黨委政府的監(jiān)督作用，而且從縣黨委政府獲得的工作支持減少。缺少縣黨委政府的支持，縣環(huán)保局開展工作步履維艱。雖然縣環(huán)保局的人財物都不再歸縣黨委政府管理，但是環(huán)保局工作人員的上班和生活地點仍在縣域，不可能不受制于縣黨委政府。因此，環(huán)保局垂管在強化其獨立性的同時，也使得縣域條塊關(guān)系更為復(fù)雜。環(huán)保局難以真正擁有自主性。

可見，國家推行地方環(huán)保部門垂直管理，實際上是要重新構(gòu)建環(huán)境治理領(lǐng)域的條塊關(guān)系，改進環(huán)境末端治理的效果。地方環(huán)保部門垂直管理，有利于增強環(huán)保部門的獨立性，強化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力，改進縣域末端治理成效，但仍然面臨著如何進一步理順條塊關(guān)系的問題。

（二）強化塊塊對條條的整合功能

縣域末端治理困境更主要的是由于條條之間缺乏協(xié)調(diào)配合，未能形成治理合力所致。因此，要走出末端治理困境，不僅要凸顯環(huán)保局、信訪局等末端治理機構(gòu)的地位，而且更需要強化條條之間的整合。加強條條之間整合主要依托于塊塊（黨委政府）的權(quán)力。

同一層級的條條權(quán)力地位大體相當(dāng)（少數(shù)權(quán)勢部門除外），因此，僅靠條條自身難以實現(xiàn)有效整合。在實踐中，地方黨委政府一般通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等臨時機構(gòu)的方式來實現(xiàn)對條條的整合。地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長或指揮部指揮長（政委）。各個條條部門的負(fù)責(zé)人成為領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部的成員。領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部的辦公室一般設(shè)在牽頭該項工作的條條部門，由其負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部的日常協(xié)調(diào)工作。牽頭的條條部門只能以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義出面協(xié)調(diào)其他部門（比如開會、籌集資金等），其實質(zhì)上是代表地方黨委政府行使權(quán)力。

以環(huán)保工作為例，環(huán)保部門難以直接去協(xié)調(diào)同級的其他部門，而需要依靠地方黨委政府的權(quán)威進行協(xié)調(diào)。這意味著，條塊關(guān)系的整合須依托于由地方黨委政府牽頭的環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組。尤其是一些涉及面廣、任務(wù)量大的環(huán)保治理事務(wù)，更是離不開地方黨委政府的支持。

領(lǐng)導(dǎo)小組在中國國家治理的各領(lǐng)域中廣泛存在。作為一種促進條塊合作的非常設(shè)機構(gòu)，它有助于充分整合公共管理資源，實現(xiàn)綜合治理。領(lǐng)導(dǎo)小組有助于重塑條塊關(guān)系，使條條與塊塊由分割走向協(xié)同。它通過政治壓力傳導(dǎo)、職責(zé)結(jié)構(gòu)調(diào)整與協(xié)作風(fēng)險控制等機制促進地方政府條塊關(guān)系的優(yōu)化。依托地方黨委政府的權(quán)威，環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組可以協(xié)調(diào)相關(guān)部門處理環(huán)保問題，從而解決條塊分割體制下的權(quán)威碎片化問題。但是領(lǐng)導(dǎo)小組更側(cè)重于運動式治理，在攻堅克難方面有其優(yōu)勢，而大量的環(huán)保工作屬于日常事務(wù)，地方政府不可能將日常事務(wù)都納入領(lǐng)導(dǎo)小組議事日程，否則政府部門將不堪重負(fù)。

六、結(jié)語

總之，縣域末端治理的成效，既依賴于環(huán)保局等末端部門履行治理責(zé)任，又需要前端治理（過程治理）的支持與配合。前端與末端相互協(xié)同、疏堵結(jié)合，才能形成末端治理的合力。末端治理不僅是環(huán)保局等末端部門的責(zé)任，而且是居于上游的黨委政府、行業(yè)部門的共同責(zé)任。末端問題的產(chǎn)生，跟前端治理的失序密切相關(guān)。減少末端問題的發(fā)生，應(yīng)該將主要工作放在前端治理環(huán)節(jié)上，強化前端部門的工作責(zé)任，防止前端部門履職不力而向末端部門甩鍋。例如，環(huán)保局的主要職責(zé)是對環(huán)境問題進行監(jiān)測、預(yù)警、督辦。一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，只要環(huán)保局履行了監(jiān)管職責(zé)，那么不應(yīng)該將主要責(zé)任歸咎到環(huán)保局。否則，就容易從環(huán)保問責(zé)變成問責(zé)環(huán)保，形成環(huán)保責(zé)任泛化的局面。

此外，縣域末端治理的困境在很大程度上與條塊分割的體制相關(guān)。在條塊體制下，某些部門正式權(quán)力地位的提升并不能解決部門協(xié)調(diào)和條塊分割的難題，而需要依托黨委政府的權(quán)威出面統(tǒng)籌。末端治理的困境也展現(xiàn)出科層治理體系及其運行機制的復(fù)雜性。如何進一步理順條塊關(guān)系，加強條塊整合，使體制優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為治理效能，仍然任重道遠。