劉文林

(云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650504)

一、問題的提出

(一)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任發(fā)展概述

習(xí)近平總書記指出：“人與自然是生命共同體。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存?！盵1]生態(tài)文明建設(shè)一直以來都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重大課題之一，解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題，是關(guān)乎國民生計(jì)和建設(shè)美好家園的大事。近年來，我國在立法層面和司法實(shí)踐層面都對生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，并取得了一定成效。

從立法層面看，“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”作為侵權(quán)責(zé)任的一種承擔(dān)方式，最早源于2015年起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 (法釋〔2015〕1號，以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)。其中，《環(huán)境公益訴訟解釋》第20條第1款規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式?！盵2]早在2016年制定《中華人民共和國民法總則》的征求意見稿中，立法者就已經(jīng)提出將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為一種獨(dú)立的民事侵權(quán)責(zé)任方式，之后幾經(jīng)刪改，最終未將該規(guī)定納入總則。2020年5月，我國通過了《中華人民共和國民法典》 (以下簡稱《民法典》)，在第7編“侵權(quán)責(zé)任編”第7章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”第1234條中確定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，將生態(tài)環(huán)境這類公共利益的損害納入民法私益的保護(hù)范圍，為環(huán)境民事公益訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了司法保障。

從實(shí)踐層面看，在2020年《民法典》正式確立“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”之前，司法實(shí)踐中就已經(jīng)在適用該責(zé)任解決環(huán)境侵權(quán)糾紛問題。例如，在“公益訴訟人福建省三明市人民檢察院與被告蘇某某、陳某某等環(huán)境污染責(zé)任糾紛”一案中，法院判決被告“本判決生效之日起六個(gè)月內(nèi)對尤溪縣林場熔煉廠周邊受污染環(huán)境(8.223 1畝)進(jìn)行修復(fù)(按照環(huán)保部門制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行)。”(1)參見福建省三明市中級人民法院(2016)閩04民初124號民事判決書。在“印江自治縣華鑫建材礦業(yè)有限公司非法占用農(nóng)地”刑事附帶民事訴訟一案中，法院判決被告“補(bǔ)植復(fù)綠不得少于12.662畝，并由林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)驗(yàn)收”(2)參見貴州省印江土家族苗族自治縣人民法院(2018)黔0625刑初49號刑事附帶民事判書。。

(二)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任存在的問題

雖然在立法層面和實(shí)踐層面，我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任都有所發(fā)展，但是通過梳理有關(guān)學(xué)理研究現(xiàn)狀和司法裁判文書可知，現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任還存在以下問題。

一是關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任司法適用的學(xué)理研究不足。2015年1月1日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》 (以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)修訂實(shí)施以后，有學(xué)者針對《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟制度的司法實(shí)踐情況進(jìn)行了實(shí)證分析[3]。同年，也有學(xué)者針對典型熱點(diǎn)個(gè)案進(jìn)行過實(shí)證研究[4]。2020年，有學(xué)者針對《侵權(quán)責(zé)任法》第15條在適用9年里所有“環(huán)境污染責(zé)任”案件中“恢復(fù)原狀”的司法領(lǐng)域適用情況進(jìn)行過實(shí)證研究[5]。但是，立法新規(guī)的實(shí)踐情況需要結(jié)合實(shí)施前后的不同情況對比分析，單一維度研究環(huán)境民事公益訴訟案件而忽略刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟案件，或者單純地研究典型個(gè)案等，都會使得研究樣本不全，從而造成研究結(jié)果的代表性不足。而且，《侵權(quán)責(zé)任法》中的環(huán)境污染責(zé)任的保護(hù)對象限于私益，《侵權(quán)責(zé)任法》并不直接保護(hù)生態(tài)環(huán)境本身，《民法典》第1234條保護(hù)的是侵害生態(tài)環(huán)境本身的行為，屬于公益[6]。目前，專門針對《民法典》“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”的司法適用實(shí)證研究比較欠缺，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的適用情況究竟如何，不得而知。

二是《民法典》生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任體系尚不完善?！睹穹ǖ洹穼τ谏鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任問題只是做了大致規(guī)定，至于該制度在司法實(shí)踐中該如何適用，例如修復(fù)方案、修復(fù)資金管理、修復(fù)監(jiān)督等問題均沒有做出進(jìn)一步規(guī)定，需要通過司法實(shí)踐探索來進(jìn)一步完善。因此，本文立足于2015年“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”首次司法探索適用，直至《民法典》頒布后的所有環(huán)境民事、刑事附帶民事公益訴訟案件，全方位、各角度綜合分析其適用情況。一方面，彌補(bǔ)現(xiàn)階段該制度的實(shí)證研究空白，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的學(xué)理發(fā)展做貢獻(xiàn)；另一方面，全面綜合分析該制度在司法實(shí)踐中存在的問題，并針對這些問題探索解決方案，完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任司法適用體系。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任案件司法實(shí)踐的現(xiàn)狀分析

本研究通過“小包公法律實(shí)證分析平臺”(3)由華南師范大學(xué)人工智能法律應(yīng)用研究中心研發(fā)，利用人工智能、司法大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段與法學(xué)研究深度融合的智能法律服務(wù)平臺。，選取2015年1月1日至2022年4月23日期間，一審法院認(rèn)為被告的行為造成了“生態(tài)環(huán)境損害”或“造成環(huán)境污染并且導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害”的情形，或者裁判結(jié)果為判決被告承擔(dān)“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”責(zé)任的情形。同時(shí)，為了確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，在篩選了3 571份判決書后，剔除其中侵害法益為私益，原告主體為自然人的民事權(quán)益侵害案件502份，最終鎖定民事環(huán)境公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟判決書3 069份。經(jīng)整理分析，2015年至今，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任司法適用呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

(一)案件類型：以刑事附帶民事公益訴訟案件為主

生態(tài)環(huán)境損害與私益損害不同，環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為侵害的對象是群體乃至整個(gè)社會所共享的權(quán)益，其利益主體不是單個(gè)的個(gè)人，而是由眾多生活在環(huán)境中的個(gè)人所組成的“人類”。[2]換言之，生態(tài)環(huán)境損害侵害的是社會公共利益，對于侵害“生態(tài)環(huán)境”這種社會公共利益的行為，有些構(gòu)成民事違法行為，法院判決當(dāng)事人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任；有些則構(gòu)成刑事犯罪行為，法院在判決當(dāng)事人承擔(dān)刑事責(zé)任的同時(shí)，也會判決當(dāng)事人對生態(tài)環(huán)境承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)小包公法律實(shí)證分析平臺可知，從2015年1月1日至2022年4月23日，在 3 069 份生態(tài)環(huán)境損害案件中，被告人因?yàn)樾淌路缸锴趾ι鐣怖?，被檢察院同時(shí)提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟的案件共有 2 655 份，占比86.51%；由檢察院、國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件共有414份，占比13.49%.在生態(tài)環(huán)境損害后，法院判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的案件共有1 221份，其中,刑事附帶民事1 085份，占比88.86%；民事136份，占比11.14%.在司法實(shí)踐中，多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害案件都是刑事案件，而非民事案件?？梢?，不僅民事案件中法院適用了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，在刑事附帶民事訴訟判決中也大量適用了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

(二)案件年份分布：《民法典》的實(shí)施助推生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任大量適用

如圖1、圖2所示，生態(tài)環(huán)境損害案件數(shù)量年份分布具有三個(gè)特點(diǎn)：一是法院判決被告進(jìn)行 “生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的案件年份分布趨勢與生態(tài)環(huán)境損害案件總量分布趨勢一致。二是2020年生態(tài)環(huán)境損害案件呈“井噴式”增長。為何2020年前后兩年的案件數(shù)量呈現(xiàn)突增趨勢？探究2020年我國立法情況可知，2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過了《民法典》，侵權(quán)責(zé)任編第7章修改為“環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任”；為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件，2020年12月23日最高人民法院審判委員會分別對《環(huán)境公益訴訟解釋》以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》 (法釋〔2015〕12號，以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)解釋》)進(jìn)行了修正。由于《民法典》的通過，以及《環(huán)境公益訴訟解釋》《環(huán)境侵權(quán)解釋》的修正，司法實(shí)踐中法院對于生態(tài)環(huán)境損害案件的認(rèn)定有了實(shí)體法依據(jù)和訴訟法支撐，因此案件數(shù)量比往年增多。三是在實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任早在2020年正式納入《民法典》之前就已經(jīng)普遍適用，隨著《民法典》的通過及正式實(shí)施，其司法適用范圍逐漸擴(kuò)大。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害案件年份分布

圖2 法院判決“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”案件年份分布

(三)案由分布：刑事、民事案由均相對集中

1.法院判決被告承擔(dān)“生態(tài)修復(fù)責(zé)任”的刑事案件案由：適用罪名集中

如圖3所示，法院判決被告承擔(dān)“生態(tài)修復(fù)責(zé)任”(包括替代修復(fù))的刑事附帶民事公益訴訟案件主要集中在10類，其中，非法捕撈水產(chǎn)品罪(370件)、濫伐林木罪(126件)、非法占用農(nóng)地罪(99件)占主要部分，集中分布在少數(shù)罪名。究其原因，通過對比分析該類型裁判文書得知，一方面，在理論上，此類刑事附帶民事案件所涉及的內(nèi)容要求被告承擔(dān)起“恢復(fù)原狀”的民事責(zé)任，因此法官會判決被告履行“生態(tài)修復(fù)”的義務(wù)。盡管有學(xué)者主張民法上“恢復(fù)原狀”不等于“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)”，二者有著本質(zhì)差別[7]。另一方面，在司法實(shí)踐中，此類案件的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”相較于與大氣污染、海洋污染、土壤污染等案件，其判決結(jié)果更容易達(dá)成，可通過增殖流放、補(bǔ)植復(fù)綠、異地恢復(fù)等方式實(shí)現(xiàn)。例如，在“燕某非法捕撈水產(chǎn)品罪一案”中，法院判決被告燕某在汕尾海域增殖放流價(jià)值不低于人民幣 23 760 元的魚苗進(jìn)行海洋生態(tài)修復(fù)，并有漁業(yè)部門監(jiān)督指導(dǎo)(4)參見廣東省汕尾市城區(qū)人民法院(2020)粵1502刑初184號刑事附帶民事判決書。。在“彭金良犯失火罪”一案中，法院判令“被告人彭金良應(yīng)于本判決生效之日起二年內(nèi)在被燒毀的148畝林地范圍內(nèi)按林業(yè)主管部門規(guī)劃植樹造林，保證成活率85%以上，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境。”(5)參見福建省德化縣人民法院(2018)閩0526刑初227號刑事附帶民事判決書。因此，由于該類刑事罪名的本身特點(diǎn)決定了其適用生態(tài)修復(fù)責(zé)任的便捷性，法院判決被告承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的刑事附帶民事案件罪名集中，主要分布在少數(shù)罪名。

圖3 法院判決被告承擔(dān)“生態(tài)修復(fù)責(zé)任”的刑事案件案由

2.環(huán)境民事公益訴訟案由：“生態(tài)破壞責(zé)任”糾紛獨(dú)立適用

由圖4可知，在414份生態(tài)環(huán)境損害民事案件中，案由分布較為集中，其中環(huán)境污染責(zé)任糾紛的案件150件，占比36.23%；侵權(quán)責(zé)任糾紛111件，占比26.81%；生態(tài)破壞45件，占比10.86%. 可見，《民法典》實(shí)施后，環(huán)境民事公益訴訟案件案由分布的突出特點(diǎn)在于“生態(tài)破壞責(zé)任”糾紛在司法實(shí)踐中成為一項(xiàng)獨(dú)立的案由，并且以“生態(tài)破壞”糾紛作為案由的案件比重也有了很大提高。《民法典》的頒布實(shí)施，為法院適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任提供了實(shí)體法依據(jù)，對保護(hù)環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

圖4 環(huán)境民事公益訴訟案由

(四)環(huán)境民事公益訴訟主體：原被告主體相對單一

1.原告主體：檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的主要力量

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020年修正)》第20條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！鄙鷳B(tài)環(huán)境損害類案件中，刑事附帶民事公益訴訟的原告主體為人民檢察院，在此不再贅述。《民法典》第1234條：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任?！蓖ǔＵJ(rèn)為，人民檢察院和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)是以上國家規(guī)定的機(jī)關(guān)[6]。何為法律規(guī)定的組織，根據(jù)現(xiàn)有法律和司法解釋規(guī)定，依法在社區(qū)的市級以上人民政府部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織為以上法律規(guī)定的組織[8]。因此，按照法律的規(guī)定，檢察院、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會環(huán)保組織有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。如圖5所示，雖然在414份環(huán)境民事公益訴訟案件中，排名前20的原告主體包含了法律規(guī)定的三類主體，但是人民檢察院提起的訴訟案件就有314份，占比75.85%. 學(xué)者江必新2019年的研究顯示，檢察院是提起環(huán)境民事公益訴訟的重要力量[9]，時(shí)至今日，檢察院依然是提起環(huán)境民事公益訴訟的主要主體。而其他原告主體，例如“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(17 件)”“中華環(huán)保聯(lián)合會(11件)”“自然之友(7件)”也緊隨其后，逐漸承擔(dān)起環(huán)境民事公益訴訟的職責(zé)。

圖5 環(huán)境民事公益訴訟原告主體分布

2.被告主體：自然人占比遙遙領(lǐng)先

為方便統(tǒng)計(jì)，筆者將3 069份刑事附帶民事公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟案件中的被告主體，按照其性質(zhì)及實(shí)踐情況分為自然人、法人(公司)與其他(個(gè)體戶、村委會、專業(yè)合作社)。被告為自然人的案件數(shù)最多，有2 656件，占比86.54%；公司居其次，有370件，占比12.06%；個(gè)體戶有35件，占比1.14%；村民委員會有6件，占比0.19%；養(yǎng)豬專業(yè)合作社有2件，占比0.07%. 由此可見，實(shí)踐中絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟都是針對自然人提起的，在司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟仍然普遍存在“捏軟柿子”“不敢啃硬骨頭”的現(xiàn)象[10]。

(五)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)形式：生態(tài)修復(fù)責(zé)任成為主力

部分刑事附帶民事公益訴訟案件及環(huán)境民事公益訴訟案件，法院并沒有支持原告的訴訟請求(162份)，在其余2 907份案件中，按照法院的判決結(jié)果，生態(tài)環(huán)境損害案件的責(zé)任承擔(dān)形式主要為賠禮道歉、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境損害賠償、替代修復(fù)、停止侵害、恢復(fù)原狀等(如圖6所示)。出乎意料的是，實(shí)踐中法院對大部分案件都會判決被告公開賠禮道歉，此類案件占比37.11%. 其次，判決被告直接進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)類案件為占比34.50%，替代修復(fù)占比7.37%.不容忽視的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任在實(shí)踐中也被法官廣泛適用，其占比為14.95%. 然而，在司法實(shí)踐中，停止侵害、消除危險(xiǎn)的適用并不多，一方面由于該類案件本身數(shù)量就不多，另一方面停止侵害的大量內(nèi)容要求被告積極作為，需付出的經(jīng)濟(jì)成本(如拆除設(shè)施、進(jìn)行無害化處理)、政治決策、技術(shù)支持等原因，法院不會草率做出判決[3]。

圖6 責(zé)任承擔(dān)形式

三、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任司法適用存在的問題

(一)環(huán)境民事公益訴訟適用不足

隨著2020年《民法典》的制定，環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)“井噴”之勢，但由于環(huán)境民事公益訴訟案件整體數(shù)量較少，環(huán)境民事公益訴訟依然存在適用不足的問題。一方面，在案件類型分布上，環(huán)境民事公益訴訟案件(414件)與刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟案件(2 655件)分布相差較大，絕大多數(shù)案件都是由檢察機(jī)關(guān)提起刑事訴訟后附帶提起環(huán)境民事公益訴訟的，直接由檢察機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的社會環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件則占比較少。另一方面，訴訟主體上，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的社會環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件占比較少，大多數(shù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)或社會環(huán)保組織，自2015年至2022年，近7年期間僅提起過1起或者2起環(huán)境民事公益訴訟，例如，蘭州市生態(tài)環(huán)境局、中山市環(huán)境科學(xué)會、郴州市陽光志愿者協(xié)會等。更多的環(huán)保組織自成立以來均未提起過環(huán)境民事公益訴訟，并沒有充分發(fā)揮環(huán)保組織應(yīng)承擔(dān)的社會義務(wù)。因此，我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任呈現(xiàn)刑事附帶民事公益訴訟占比過大，環(huán)境民事公益訴訟適用不足等問題。

(二)生態(tài)環(huán)境修復(fù)判決內(nèi)容不明確

生態(tài)修復(fù)的目的是恢復(fù)被破壞環(huán)境的正常功能，包括將環(huán)境要素恢復(fù)至破壞生態(tài)行為發(fā)生前的狀態(tài)和合理期間內(nèi)維護(hù)的義務(wù)。[11]態(tài)環(huán)境修復(fù)具有復(fù)雜性，需要制定具體可執(zhí)行的修復(fù)方案，才能保證修復(fù)效果的實(shí)現(xiàn)。然而在司法實(shí)踐中，大多數(shù)法官只是判決被告進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)或者支付替代修復(fù)的費(fèi)用，至于如何修復(fù)、修復(fù)到何種程度、修復(fù)日期、監(jiān)督驗(yàn)收等問題均未做出明確規(guī)定。例如，在“閆振江土壤污染責(zé)任糾紛”一案中，法院僅僅是判決被告“治理修復(fù)或替代修復(fù)被污染的土壤，達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)”(6)參見山東省日照市中級人民法院(2019)魯11民初345號民事判決書。，并沒有做過多的要求說明；在“廣元市虎星建材有限公司生態(tài)破壞責(zé)任糾紛”一案中，法院僅判決被告“在期限內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)603 122.89元，資金用途為異地補(bǔ)植復(fù)綠?！?7)參見四川省廣元市中級人民法院(2021)川08民初23號民事判決書。以上修復(fù)判決內(nèi)容都不明確，并不具有可執(zhí)行性。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)判決要有詳細(xì)的修復(fù)方案，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的才可實(shí)現(xiàn)。在修復(fù)方案的制定上，通過小包公法律實(shí)證分析平臺的數(shù)據(jù)可知，實(shí)踐中法院判決被告按照制定的修復(fù)方案進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案件占比僅為6.84%；大部分判決書中都沒有具體可行的修復(fù)方案，占比93.16%，這種沒有具體修復(fù)方案的判決書，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用效果會大打折扣，很多判決書可能因修復(fù)內(nèi)容不明確而淪為一紙空文。

(三)生態(tài)環(huán)境修復(fù)缺少監(jiān)督

由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)本身的復(fù)雜性，生態(tài)修復(fù)需要制定科學(xué)、系統(tǒng)、可行的修復(fù)方案。但是，即便有可行的修復(fù)方案，還需要有對應(yīng)的權(quán)利人對修復(fù)過程監(jiān)督和修復(fù)效果進(jìn)行評估驗(yàn)收。2015年12月3日，國務(wù)院辦公廳制定了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，經(jīng)過試點(diǎn)以后，2017年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。在以上兩個(gè)“方案”中，均有對生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定(8)2015年12月3日國務(wù)院辦公廳制定的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定：“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督。賠償權(quán)利人對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督?！?2017年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對該條未做修改。。在司法實(shí)踐中，只有部分法院在判決書中明確提出由相關(guān)責(zé)任人或權(quán)利人對生態(tài)環(huán)境修復(fù)情況或修復(fù)方案的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，大多數(shù)法院并沒有做出明確規(guī)定。據(jù)小包公法律實(shí)證分析平臺的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，在法院判決被告直接進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的 1 006 份裁判文書中，明確由相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)監(jiān)督的判決書僅有65份，占比6.46%，其余941份判決書均未規(guī)定生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督問題。

(四)修復(fù)資金管理不合理

《民法典》第1234條、第1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。但是，具體如何管理侵權(quán)人賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，《民法典》并沒有做出規(guī)定。實(shí)踐中，對于修復(fù)資金管理制度也在不斷探索中，根據(jù)小包公法律實(shí)證分析平臺的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，在 1 006 份裁判文書中，僅有319份判決書對修復(fù)資金的管理方式做出了規(guī)定。如圖7所示，在通常情況下，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理方式主要有以下幾類。

圖7 修復(fù)資金管理形式

一是由檢察院管理。該種管理方式是法院判決被告將修復(fù)資金支付至公益訴訟起訴人檢察院的賬戶。例如，在“寧波高新區(qū)米泰貿(mào)易有限公司、郎溪華遠(yuǎn)固體廢物處置有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛”一案中，法院判決被告“賠償非法進(jìn)口固體廢物(銅污泥)的處置費(fèi) 1 053 700 元,支付至上海市人民檢察院第三分院公益訴訟專門賬戶?！?9)參見上海市第三中級人民法院(2019)滬03民初11號民事判決書。在刑事附帶民事公益訴訟案件“李某濫伐林木罪”一案中，法院判令“被告李某向附帶民事公益訴訟起訴人橫縣人民檢察院支付生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi) 116 507.00 元，此款用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境?！?10)參見廣西壯族自治區(qū)橫縣人民法院(2021)桂0127刑初11號刑事附帶民事判決書。

二是由法院管理。即法院判決被告將修復(fù)資金支付至法院自己管理的賬戶。例如，在“邢臺市寧波緊固件有限公司、趙建輝環(huán)境污染責(zé)任糾紛”案中，法院判決“本判決生效之日起十日內(nèi)將傾倒坑塘水面 407 520 kg危險(xiǎn)廢物(廢鹽酸)所造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償金 2 399 477.76 元、鑒定費(fèi) 125 000 元,總計(jì)人民幣 2 524 477.76 元支付至邢臺市中級人民法院賬戶?！?11)參見河北省邢臺市中級人民法院(2018)冀05民初35號民事判決書。

三是由地方財(cái)政局管理。例如，在“重慶市南川區(qū)林業(yè)局與被告張某1、張某2生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛一案”案件中，法院直接判決被告“交付至重慶市南川區(qū)財(cái)政局專用賬戶，用于替代修復(fù)?！?12)參見重慶市第三中級人民法院(2019)渝03民初16號民事判決書。在“海南省人民檢察院第一分院與澄邁中興橡膠加工廠有限公司環(huán)境污染糾紛”一案中，法院判決被告“于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償應(yīng)急處置費(fèi)用 363 395 元、生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用 337 316 元、鑒定費(fèi) 268 000 元、專家咨詢費(fèi) 7 504.15 元，合計(jì) 976 215.15 元，以上款項(xiàng)支付至澄邁縣財(cái)政局財(cái)政性資金賬戶?！?13)參見海南省海口市中級人民法院(2018)瓊01民初737號民事判決書。

四是設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶。即設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟資金專項(xiàng)賬戶，管理生態(tài)修復(fù)資金的使用情況。例如，“公益訴訟起訴人遵義市人民檢察院與被告肖某1、肖某2生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任民事公益訴訟”一案中，法院判決“肖某1、肖某2應(yīng)當(dāng)立即向遵義市環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶預(yù)付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi) 1 606 294.59 元?！?14)參見貴州省遵義市中級人民法院(2020)黔03民初391號民事判決書。

五是由政府環(huán)保部門負(fù)責(zé)管理。例如，環(huán)保局、自然資源局、生態(tài)局。在“江蘇省環(huán)保聯(lián)合會與被告德司達(dá)(南京)染料有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案”，法院判決被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用人民幣 2 428.29 萬元，交付至江蘇省環(huán)境保護(hù)廳賬戶，用于生態(tài)修復(fù)。(15)參見江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民初1203號民事判決書。在刑事附帶民事公益訴訟“曾宏明、龍巖市永定區(qū)人民檢察院非法占用農(nóng)用地罪”一案中，法院判令“被告曾某某自本判決生效之日起三日內(nèi)一次性給付被毀林地20.78畝的生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償金人民幣 10 390 元,此款支付至龍巖市永定區(qū)自然資源局生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理賬戶。”(16)參見福建省龍巖市永定區(qū)人民法院(2020)閩0803刑初16號刑事附帶民事判決書。

雖然以上管理方式多樣，實(shí)則存在諸多問題。首先，由法院、檢察院管理修復(fù)資金的方式，會增加法院、檢察院的工作負(fù)擔(dān)，法院、檢察院每天要處理大量的案件，同時(shí)也要收取各種形式的費(fèi)用，因而無暇于應(yīng)付管理修復(fù)資金的使用情況。其次，法院、檢察院對生態(tài)修復(fù)問題并不專業(yè)，由法院、檢察院管理，實(shí)際修復(fù)人的修復(fù)工作對接問題可能存在困難。實(shí)踐中，多數(shù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件之所以由法院、檢察院管理修復(fù)資金，是因?yàn)檫@類案件的公益訴訟起訴人就是檢察院，因此法院只能判決由原告檢察院自己管理修復(fù)資金，或者判決法院自己管理修復(fù)資金。最后，如果交由地方財(cái)政管理修復(fù)資金，可能會出現(xiàn)入賬后被挪作他用、取回困難等問題，無法保證修復(fù)資金被真正用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)[12]。因此，實(shí)踐中便出現(xiàn)了由法院、檢察院、地方財(cái)政管理修復(fù)資金不合理，但又沒有合適的資金管理方式的問題，最終大部分案件的修復(fù)資金問題還是只有由法院、檢察院來管理。

四、完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任司法適用體系的建議

(一)推動(dòng)環(huán)保組織積極參與環(huán)境民事公益訴訟

刑事附帶民事公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量比例大致為6 ∶1。其中，在環(huán)境民事公益訴訟中，大多數(shù)案件又由檢察機(jī)關(guān)提起，這不僅體現(xiàn)出環(huán)境民事公益訴訟適用不足的問題，也體現(xiàn)出環(huán)保組織積極性不足的問題。究其原因，相比社會環(huán)保組織而言，檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，其更有能力提起環(huán)境民事公益訴訟和承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。而社會環(huán)保組織，一方面需要考慮律師費(fèi)、差旅費(fèi)以及高昂的鑒定費(fèi)等費(fèi)用，需要有雄厚的財(cái)力支撐；另一方面，環(huán)保組織作為公益訴訟起訴人敗訴的風(fēng)險(xiǎn)更大，一旦敗訴，其前期支付的所有巨額經(jīng)費(fèi)將付之東流，這對于環(huán)保組織而言可能是致命的打擊。實(shí)踐中，即使有環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，也是具有相當(dāng)實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的全國性組織，例如，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友等。此外，地方性的環(huán)保組織為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要么不提起環(huán)境公益訴訟，要么就以自然人為被告提起環(huán)境公益訴訟。因此，如何激發(fā)地方性環(huán)保組織活力，鼓勵(lì)其積極參與、提起訴訟，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是當(dāng)下需要考慮的問題。在經(jīng)濟(jì)上，為解決其后顧之憂，國家或者地方政府，應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟專項(xiàng)基金，支持其積極參與生態(tài)文明建設(shè)。有學(xué)者提出，如果社會組織敗訴，上述相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”或“環(huán)境公益基金”支付[13]。在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)上，檢察院作為國家機(jī)關(guān)，應(yīng)該利用自己的優(yōu)勢，在環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，通過提供法律咨詢服務(wù)、協(xié)助調(diào)查取證、幫助損害鑒定等方式給予支持，盡可能避免敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

(二)明確具體的生態(tài)修復(fù)方案

將生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案作為判決書的一部分，明確修復(fù)內(nèi)容。根據(jù)《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第4.11條的規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)，指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為將生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)至基線狀態(tài)”。如何將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到“基線”狀態(tài)，需要有具體明確的修復(fù)判決。將修復(fù)方案作為判決書的組成部分，可使“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”判決內(nèi)容明確具體，提高生態(tài)修復(fù)的可執(zhí)行性。例如，實(shí)踐中有的法院在判決之前已經(jīng)確定了專業(yè)的修復(fù)方案，在“丁某某環(huán)境污染民事公益訴訟” 一案中，法院判決被告“按照巴塘縣林業(yè)和草原局出具的《巴塘縣拉哇鄉(xiāng)索英村2020年2月25日森林火案植被恢復(fù)方案》在四川省巴塘縣夏邛鎮(zhèn)波麻尼開始補(bǔ)植復(fù)綠，并承擔(dān)連續(xù)三年的管護(hù)責(zé)任，三年后株數(shù)保存率必須達(dá)80%以上?！?17)參見四川省甘孜藏族自治州中級人民法院(2020)川33民初18號民事判決書。有的法院在判決前沒有確定好修復(fù)方案，而是要求被告制定修復(fù)方案，又如，在“大方綠塘煤礦有限責(zé)任公司環(huán)境污染民事公益訴訟”一案中，法院判決被告“委托具有專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)著手實(shí)施對大方岔河水庫下游河流水體和底泥造成的污染恢復(fù)原狀，若十五日內(nèi)未完成對外委托和制定修復(fù)方案，則立即按向其指定的賬戶支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用人民幣 42.260 74 萬元?！?18)參見貴州省畢節(jié)市中級人民法院(2020)黔05民初148號民事判決書。而有的法院則對之前制定的修復(fù)方案給予認(rèn)可，再如，在“衢州迅通物流有限公司、中國平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司衢州中心支公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛”一案中，法院對廣東環(huán)科院和廣西環(huán)科院聯(lián)合做出的《損害評估報(bào)告》和《土壤修復(fù)方案》給予認(rèn)可(19)參見廣西壯族自治區(qū)玉林市中級人民法院(2019)桂09民初90號民事判決書。。因此，對于類似具有創(chuàng)新性、可行性的判決，應(yīng)當(dāng)積極借鑒。在制定修復(fù)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極咨詢專家意見、社會公眾意見，確保修復(fù)方案的專業(yè)性和可行性。

(三)指定生態(tài)修復(fù)監(jiān)督管理人

探索以負(fù)有生態(tài)監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)為主，檢察院、法院、社會環(huán)保組織、專家輔助人、公眾等為輔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督體系，確保修復(fù)成效?！睹穹ǖ洹飞鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的高效落實(shí)，除了需要具有可行的修復(fù)方案、內(nèi)容明確的修復(fù)判決外，對于修復(fù)過程的實(shí)施以及修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收，還需要具有明確的修復(fù)監(jiān)督管理人。實(shí)踐中，對于生態(tài)修復(fù)監(jiān)督管理人的做法主要有以下幾種形式：一是由檢察院作為監(jiān)督管理人。這類案件大多是由檢察院作為原告提起的環(huán)境公益訴訟。例如，前述“大方綠塘煤礦有限責(zé)任公司環(huán)境污染民事公益訴訟”一案中，法院判決被告對外委托修復(fù)或者期限內(nèi)未委托修復(fù)則支付修復(fù)費(fèi)用，由檢察院監(jiān)督實(shí)施。二是由環(huán)保部門監(jiān)督實(shí)施。例如，在“遼源市人民檢察院訴潘洪濱侵權(quán)責(zé)任糾紛”一案中，法院判決“被告潘某某于2022年10月1日前在遼源市龍山區(qū)壽山鎮(zhèn)山灣村四組非法采礦區(qū)域，種植楊樹 2 265 株，補(bǔ)種樹木當(dāng)年存活率達(dá)到85%，由遼源市自然資源局負(fù)責(zé)驗(yàn)收。”(20)參見吉林省遼源市中級人民法院(2021)吉04民初110號民事判決書。三是由社會環(huán)保組織監(jiān)督實(shí)施。在“公益訴訟起訴人紹興市人民檢察院與被告陳某3、陳某2、陳某1侵權(quán)責(zé)任糾紛公益訴訟”一案中，法院判決“履行情況由紹興市野生動(dòng)植物保護(hù)協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督和確認(rèn)?！?21)參見浙江省紹興市中級人民法院(2020)浙06民初356號民事判決書。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國《環(huán)境公益訴訟解釋》的規(guī)定(22)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》第十二條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”。，負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門本身就具有法定的監(jiān)督義務(wù)，提起訴訟之前其沒有履行好自身的法定義務(wù)，在其他組織提起訴訟之后，其更應(yīng)該積極參與訴訟當(dāng)中，對法院修復(fù)生態(tài)的判決負(fù)有監(jiān)督實(shí)施的義務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)以負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體，其他組織輔助之。

(四)建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金

生態(tài)環(huán)境損害的利益是生態(tài)環(huán)境本身，原告提起環(huán)境民事公益訴訟勝訴以后，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金或生態(tài)環(huán)境損害賠償并不屬于原告?zhèn)€人，該部分資金應(yīng)當(dāng)用于生態(tài)修復(fù)。但是，如何管理、由誰來管理該部分資金則成為實(shí)踐難題。由于文中所列舉的由檢察院、法院、地方財(cái)政等作為修復(fù)資金管理人并不合理，為科學(xué)合理地管理修復(fù)資金，更好地維護(hù)公共利益，最高人民法院也發(fā)布過關(guān)于修復(fù)資金管理的意見(23)2014年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，其中第14條指出“探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，將環(huán)境賠償金專款用于恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境公共利益。”。經(jīng)過司法實(shí)踐探索，一些法院建立了環(huán)境公益訴訟“救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶”，并且確定了資金管理人，負(fù)責(zé)將該項(xiàng)資金用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)[13]。例如，在刑事附帶民事訴訟“董永污染環(huán)境罪”一案中，法院判決“被告人董某于本判決生效后十日內(nèi)向徐州市環(huán)境保護(hù)公益基金專項(xiàng)資金賬戶繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用人民幣 12 000 元”(24)參見徐州鐵路運(yùn)輸法院(2018)蘇8601刑初4號刑事附帶民事判決書。。有的法院判令“限被告于本判決生效后三十日內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境受損期間服務(wù)功能損失 79 613.8 元，該款匯入遵義市環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶?！?25)參見貴州省遵義市中級人民法院(2020)黔03民初391號民事判決書。因此，以上建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的制度，既緩解了法院管理修復(fù)資金的壓力，又便捷了生態(tài)修復(fù)資金的使用，更大程度地維護(hù)社會公共利益，并且值得其他法院借鑒。

(五)探索適合生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的判決

生態(tài)文明建設(shè)不僅僅是政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或環(huán)保組織的工作，良好生態(tài)環(huán)境的維護(hù)更需要全體人民的共同參與。為了更好地警示教育公眾愛護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會公共利益，司法中一些法院通過了以“履行公益勞動(dòng)替代生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的創(chuàng)新司法判決形式(見表1)，既救濟(jì)了被損害的生態(tài)環(huán)境，又對當(dāng)事人起到了警示教育作用，提升了全民生態(tài)文明素養(yǎng)，可謂一舉兩得。

表1 “履行公益勞動(dòng)替代生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的創(chuàng)新判決形式

綜上可知，這類要求被告履行公益活動(dòng)的判決需要滿足三個(gè)條件：一是案件本身不適合直接生態(tài)修復(fù)；二是當(dāng)事人需要賠償?shù)纳鷳B(tài)損害賠償金或者替代修復(fù)金的數(shù)額不大；三是有專門的監(jiān)督管理人對公益活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。首先，如果案件本身就非常適合直接履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，就沒必要判決侵權(quán)人以履行公益活動(dòng)的替代方式教育侵權(quán)人。其次，對于生態(tài)損害賠償數(shù)額不大的案件，如果直接判決當(dāng)事人進(jìn)行支付賠償金，對于侵權(quán)人而言無關(guān)痛癢，其完全可以犧牲小額賠償金繼續(xù)實(shí)施損害生態(tài)環(huán)境的行為。最后，如果履行公益活動(dòng)的判決沒有專門人員負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，則該判決很容易落為一紙空文。因此，此類要求被告從事一定時(shí)長公益活動(dòng)的判決，一方面以轉(zhuǎn)移的方式保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，另一方面警示教育了侵權(quán)人，既提高了生態(tài)環(huán)境修復(fù)判決的可執(zhí)行性，又激發(fā)了民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱情，值得其他法院推廣借鑒。