程志高,李 丹

(1.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,成都 610065; 2.四川開放大學(xué) 文法學(xué)院,成都 610073)

一、問題的提出

隨著2020年我國脫貧攻堅和全面建成小康社會目標(biāo)的順利實現(xiàn),共同富裕逐漸成為時代發(fā)展的最強(qiáng)音。然而,由于先富地區(qū)的帶動作用具有局限性和差異性[1],中國廣大農(nóng)村地區(qū)特別是剛脫貧地區(qū)依然是共同富裕之路上的薄弱環(huán)節(jié)。目前,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃即將到期,防止返貧任務(wù)仍然艱巨,截至2021年8月底,全國共認(rèn)定防止返貧監(jiān)測對象500多萬人。習(xí)近平指出,“促進(jìn)共同富裕,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”[2]。

長久以來,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的張力一直是農(nóng)村社會發(fā)展面臨的重要阻滯因素。盡管近年來各地在新發(fā)展理念下愈加重視生態(tài)文明建設(shè),農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)取得積極成效,但大部分地區(qū)在推進(jìn)綠色發(fā)展、實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同上仍然做得不夠?！吨袊G色發(fā)展指數(shù)報告(2019)》指出[3],中國綠色發(fā)展水平表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異,而且區(qū)域間梯度差異明顯,對于西部廣大資源環(huán)境承載潛力較高的農(nóng)村地區(qū)而言,其對綠色發(fā)展水平的貢獻(xiàn)并沒有充分體現(xiàn)出來,尚未將資源稟賦和環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大推動力,這樣就很難以綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村共富,對于一些缺少充足資源與較強(qiáng)生態(tài)能力的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村而言更是如此。

綠色治理理論融合了生態(tài)環(huán)境和人類可持續(xù)發(fā)展、社會公平正義,強(qiáng)調(diào)優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境屬于最廣泛的民生福祉、最普惠的公共服務(wù)的重要組成部分,這與共同富裕追求的高質(zhì)量發(fā)展是一致的。因此,在后全面小康時代,如何從綠色治理出發(fā)來擺脫扶貧政策語境下形成的思維慣性,選擇新的邏輯路向,采取相應(yīng)的匹配政策,推動鄉(xiāng)村綠色共富,不僅是一個現(xiàn)實的政策話題,也是一個重要的學(xué)術(shù)議題,以及實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要課題。

二、綠色治理:理解共同富裕的一個新視角

近年來,學(xué)者們從不同側(cè)面對共同富裕的理論內(nèi)涵[4-6]、實現(xiàn)機(jī)制[7-10]、測量指標(biāo)[6,11-13]等進(jìn)行了深入研究。隨著黨在指導(dǎo)思想和實踐層面對共同富裕認(rèn)識的深化以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐,學(xué)界對共同富裕的研究在理論層面的思想基礎(chǔ)和框架體系大致已基本形成[14]。盡管如此,目前僅有沈滿洪[15]、耿百峰[7]等從生態(tài)文明、新發(fā)展理念等視角對共同富裕問題進(jìn)行了探究,缺少以綠色治理為視角對共同富裕內(nèi)涵的解析,因此,推動新時代鄉(xiāng)村共同富裕的邏輯路徑識別有待進(jìn)一步深化。

源于綠色運動、綠色行政、綠色政治的綠色治理,其繼承與發(fā)展的思想涵義、精神意蘊(yùn)、實際經(jīng)驗早就延伸至生態(tài)治理范疇之外,并擴(kuò)展至全部的公共治理領(lǐng)域。作為21世紀(jì)公共事務(wù)治理的新趨勢,綠色治理是指參與公共治理活動的各方主體遵循彼此信任、共同建設(shè)、共同治理、共同分享的規(guī)則,在綠色價值導(dǎo)向下,以平等的地位共同推動公共事務(wù)的處理,進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)、文化、社會、政治、經(jīng)濟(jì)各個方面協(xié)調(diào)運行、高質(zhì)量發(fā)展的治理行為或過程,它強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的整體性、價值的共識性、治理的多向度性、政策的精準(zhǔn)性[16]。綠色治理包括“綠色”和“治理”兩個維度,但兩者絕不是簡單的相加或修辭語關(guān)系。綠色更多承載它的價值屬性,是治理目標(biāo)的根本遵循;治理更多代表它的技術(shù)屬性,是綠色發(fā)展的實現(xiàn)路徑。從綠色治理的兩大屬性來看,其與共同富裕有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系,對于推動鄉(xiāng)村共富有著重要的促進(jìn)作用。

(一)綠色治理的價值屬性內(nèi)含高質(zhì)量發(fā)展,是推動鄉(xiāng)村共富的生態(tài)之基

從價值層面看,綠色治理中“綠色”倡導(dǎo)的生態(tài)、可持續(xù)、美好等理念與共同富裕追求的高質(zhì)量發(fā)展是內(nèi)在一致的。2005年,在談到浙江省的生態(tài)優(yōu)勢時,習(xí)近平指出,“如果能夠把這些生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢,那么綠水青山也就變成了金山銀山?！盵17]通過綠色治理,發(fā)揮綠色生態(tài)要素帶來的治理綜合效應(yīng),既可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展,亦能有效保障生態(tài)與環(huán)境效益,從而全面提升人民獲得感與幸福感,促進(jìn)生產(chǎn)、生活與生態(tài)等多方面的和諧,實現(xiàn)綠色共富。

在后全面小康時代,只通過經(jīng)濟(jì)增加值這一單項指標(biāo)來評判社會發(fā)展進(jìn)步是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。共同富裕是以高質(zhì)量發(fā)展為前提和條件的[15]。高質(zhì)量發(fā)展絕不允許GDP的增長以嚴(yán)重破壞環(huán)境為代價,經(jīng)濟(jì)綠色化強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)化保障生態(tài)環(huán)境的方式來增加資本回報。以往一些地方高污染、高耗能的發(fā)展模式,盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,但對生態(tài)環(huán)境帶來的破壞卻明顯挫敗了人民群眾的幸福感和獲得感,嚴(yán)重時甚至引發(fā)尖銳的社會矛盾。通過辯證分析“綠水青山”與“金山銀山”間的關(guān)系,習(xí)近平指出,“綠水青山可帶來金山銀山,但金山銀山卻買不到綠水青山”[17],“要兼顧兩種追求,同時將良好的生態(tài)環(huán)境擺在首位,而良好的生態(tài)環(huán)境就意味著經(jīng)濟(jì)效益的增長。”[18]

對于脫貧地區(qū)和廣大鄉(xiāng)村發(fā)展而言,綠色治理既可以充分挖掘資源富余區(qū)域的生態(tài)潛力,發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì),使環(huán)境稟賦向著經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換,又能夠強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè),倡導(dǎo)低碳化綠色化發(fā)展,加大環(huán)保力度,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為中強(qiáng)調(diào)對環(huán)境均衡規(guī)律的遵循,改善農(nóng)民賴以生存發(fā)展的環(huán)境空間,促使缺少充足資源與較強(qiáng)生態(tài)能力的地區(qū)達(dá)到生態(tài)環(huán)境與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的協(xié)調(diào)進(jìn)步。

(二)綠色治理的技術(shù)屬性驅(qū)動多元協(xié)同發(fā)展,是推動鄉(xiāng)村共富的路徑保障

從技術(shù)層面看,治理強(qiáng)調(diào)的協(xié)同、合作、多元、差異化等取向與促進(jìn)共同富裕需要堅持的充分發(fā)揮不同市場主體地位作用,考慮區(qū)域差異性而不是無差別的整齊劃一,通過先富帶后富等原則亦是相通的。從主體上來看,綠色治理包括政府、各類市場主體、個人,其相互之間的地位是平等的;從治理對象上來看,綠色治理早已超越傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)議題,延伸到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及更廣泛的范疇;從治理方式來看,綠色治理強(qiáng)調(diào)多主體之間的相互協(xié)調(diào)、合作,弱化傳統(tǒng)的單一中心[19]。如圖1所示,在綠色社會系統(tǒng)中,主體以平等、合作、協(xié)調(diào)、互動的方式,以綠色價值為導(dǎo)向和基本遵循,對客體進(jìn)行整體性、全方位、多層次、多維度的治理,從而實現(xiàn)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展,建設(shè)高質(zhì)量的美好生活。

圖1 綠色社會系統(tǒng)(1)圖1內(nèi)容借鑒了楊立華和劉宏福的《綠色治理:建設(shè)美麗中國的必由之路》。

綠色治理是實現(xiàn)共同富裕的重要支撐。作為一項創(chuàng)新的治理方式和理念,綠色治理緊緊抓住鄉(xiāng)村振興與共同富裕的契合點和重難點,依托農(nóng)村地區(qū)綠色資源稟賦優(yōu)勢,發(fā)揮村“兩委”、致富帶頭人、村民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等多方力量,對農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)方式、生態(tài)建設(shè)和生存環(huán)境進(jìn)行現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化,積極創(chuàng)建人與自然和諧共生的綠色發(fā)展格局,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡恼衽d目標(biāo)提供了有效途徑。通過開辟新的綠色產(chǎn)業(yè)形態(tài)和發(fā)展模式,發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)公共產(chǎn)品,有利于充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)資源稟賦的獨特性和稀缺性,把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢,增加經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入,提升綠色資產(chǎn)價值,實現(xiàn)綠色資源資本化,為鄉(xiāng)村地區(qū)帶來長期有效的發(fā)展動能;通過生態(tài)補(bǔ)償方式構(gòu)建立體多元的項目體系,讓村民參與生態(tài)工程建設(shè)、公益性崗位獲得穩(wěn)定工資收入,有利于不斷拓寬就業(yè)渠道和收入來源,實現(xiàn)“家門口致富”;通過生態(tài)保護(hù)和建設(shè),協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)間的關(guān)系,有利于改善農(nóng)村地區(qū)自然社會環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,不斷提升共富質(zhì)量。

(三)綠色治理是經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會效益的有機(jī)統(tǒng)一,契合共同富裕對生態(tài)福利最大化的內(nèi)在要求

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,生態(tài)福利在人民群眾生活幸福指數(shù)中的地位不斷凸顯,“生態(tài)”“治理”等關(guān)鍵詞也成為衡量共同富裕的重要指標(biāo)[11]?！熬G色發(fā)展”“人與自然和諧共生”,已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本要求,也是共同富裕對生態(tài)福利最大化的內(nèi)在要求。習(xí)近平指出,“環(huán)境就是民生,青山就是美麗,藍(lán)天也是幸福?！盵20]生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活方式問題[21]。從全局和長遠(yuǎn)來看,生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅不會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙,反而有助于催生新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)和增長點,帶來越來越多的綠色發(fā)展紅利,促進(jìn)綠色福利和效用最大化。

綠色治理的兩大屬性耦合協(xié)同,實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會效益的有機(jī)統(tǒng)一,符合共同富裕對生態(tài)福利最大化的內(nèi)在要求。首先,最直接的是經(jīng)濟(jì)效益。綠色治理作為一種改進(jìn)生產(chǎn)和生活環(huán)境的新型治理方式和理念,它將自然生態(tài)環(huán)境納入增長要素范疇,調(diào)節(jié)綠色產(chǎn)品的初次分配和再分配,對于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有促進(jìn)作用。其次,綠色治理更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益。促進(jìn)共同富裕最有效的手段是發(fā)展經(jīng)濟(jì),但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能犧牲生態(tài)環(huán)境,因此,通過綠色發(fā)展來實現(xiàn)高質(zhì)量共富成為一種必然選擇。綠色治理以綠色發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng),全面改進(jìn)傳統(tǒng)粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,以綠色發(fā)展為主導(dǎo)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,促進(jìn)綠色生態(tài)資源產(chǎn)品化、商品化、產(chǎn)業(yè)化,對于提升農(nóng)村地區(qū)生態(tài)福利、增強(qiáng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展后勁具有重要意義。再者,綠色治理具有突出的社會文化效益。在綠色產(chǎn)業(yè)化的過程中,通過打造民族特色文化、地方民俗文化、傳統(tǒng)國學(xué)文化、紅色文化、農(nóng)耕文化等,有利于推動優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展,從而提升基層群眾的精神面貌及文化自信,促進(jìn)人民精神富裕。

三、綠色治理助推鄉(xiāng)村共富的邏輯進(jìn)路

由于社會問題的復(fù)雜性、公共價值的多維度和政策目標(biāo)的多元化,導(dǎo)致大部分政策變遷過程都不是一蹴而就的,而是以漸進(jìn)方式居多[22]。這就意味著從貧困治理到鄉(xiāng)村振興,從全面小康到共同富裕,既要保持政策的相對穩(wěn)定性,做好政策的相互銜接,更要考慮政策隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的適應(yīng)性,對其進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,構(gòu)建新的邏輯路徑。如圖2所示,從綠色治理的視角來看,在推動鄉(xiāng)村共富的進(jìn)程中,要考慮治理的可持續(xù)性、多元性、整體性,多維度實現(xiàn)政策模式、主體、客體和工具等四輪轉(zhuǎn)向,構(gòu)建基于綠色價值導(dǎo)向、符合生態(tài)文明理念的新型治理模式。

圖2 綠色治理視角下從脫貧奔小康到鄉(xiāng)村共富的邏輯進(jìn)路

(一)從運動模式轉(zhuǎn)向常態(tài)模式,激發(fā)鄉(xiāng)村共富的持續(xù)活力

運動模式源于管理中的壓力型體制,是“動員-命令”體制在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下的變體。一套可以高效利用社會資源、匯聚社會合力的動員體系固然對于政策目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要作用,成功完成全面小康目標(biāo)的重要原因之一就在于依托社會主義體制的優(yōu)勢匯聚合力成就宏偉事業(yè),構(gòu)建起一套“超?！钡纳鐣訂T制度[23],包括配套獎懲體制、業(yè)績考核機(jī)制、晉升考評機(jī)制等,為貧困地區(qū)和貧困人口脫貧提供了機(jī)制與組織架構(gòu)支撐。然而,從行政邏輯上講,中國基層治理通常強(qiáng)調(diào)對鄉(xiāng)村政府自身運行是否有效的衡量,而非以社會運行是否有效為標(biāo)尺,分割二者的后果便是,盡管超常規(guī)的運動治理極大提升了各級政府運行的效率,但對整個社會運行而言卻并非如此。

鄉(xiāng)村共富具有長期性和復(fù)雜性,對基層治理提出了新的考驗,但國內(nèi)一些基層政府治理公共事務(wù)的能力已經(jīng)弱化。近年來,由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)急劇變革帶來的人口流動以及農(nóng)民群體分化,慢慢弱化了傳統(tǒng)村莊生產(chǎn)生活共同體的意識,導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村政府集體動員能力下降,基層組織缺乏較強(qiáng)的服務(wù)管理實力,在發(fā)動、組織群眾上面臨著更大壓力[24]。加之扶貧過程中難免出現(xiàn)的部分區(qū)域窮困家庭和非窮困家庭間的矛盾,破壞了區(qū)域范圍內(nèi)的利益均衡格局,沖擊到傳統(tǒng)的互助互濟(jì)模式,更進(jìn)一步弱化了基層組織的動員能力、團(tuán)體活動能力。鄉(xiāng)村治理能力的弱化虛化,導(dǎo)致一方面難以為脫貧群眾返貧的防御以及相對窮困的緩解發(fā)揮充足的支持作用,另一方面無法組織充足的資源來進(jìn)一步完成在鄉(xiāng)村地區(qū)展開的振興任務(wù)。這就意味著,進(jìn)入后全面小康時代后,仍以運動式治理來推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展顯然不合適。促進(jìn)共富的治理模式具有更強(qiáng)的常規(guī)化、內(nèi)在性特點,應(yīng)轉(zhuǎn)變原來的“超常”工作模式,全面運用扶貧工作沉淀的動員經(jīng)驗與人力資源,重點提升村級黨組織行動能力,從培養(yǎng)打造農(nóng)村本土人才隊伍出發(fā),在鄉(xiāng)村地區(qū)重新搭建社會動員體系,強(qiáng)化基層自治能力,以重構(gòu)產(chǎn)業(yè)、管理、文化、環(huán)境等的方式,滿足村民在社會參與、收入增長、生態(tài)改善、文化服務(wù)等多元發(fā)展方面的訴求,助力鄉(xiāng)村長效化發(fā)展。

(二)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治,打造鄉(xiāng)村共富的協(xié)同合力

過去一段時間,我國一直將扶貧工作作為黨和政府的一項重要工作,在扶貧政策制定方面形成了一套“強(qiáng)內(nèi)部拍板、弱外部參與”的輸出模式。這一模式單向地重視政府自身從上至下的決策輸出,盡管有專家學(xué)者、企事業(yè)單位等社會力量參與其中,但占據(jù)主導(dǎo)位置的始終是各級黨政部門,且具有絕對話語權(quán)。作為扶貧對象的廣大基層群眾更多是作為被動參與者,而非治理主體的一員。由于忽視了基層群眾等民間力量的作用,導(dǎo)致一些幫扶政策在實際執(zhí)行中缺乏一定的協(xié)同性?，F(xiàn)代社會體制的繁雜性和諸多非確定性因素需要不同社會構(gòu)成部分聯(lián)合在一起,共同來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)。這就意味著,原來由政府作為主要主體的政策輸出方式開始面臨難題,基層民眾以及民間團(tuán)體也要參與到政策制定和共同治理工作中來,合力推進(jìn)鄉(xiāng)村共富。

多元化的共富治理策略要求在決策流程中積極引入群眾、民間團(tuán)體,他們是新時代共富政策制定工作中不可或缺的關(guān)鍵構(gòu)成,同時是強(qiáng)化決策效力與公允性的有益渠道。共富政策的設(shè)計主體中缺少群眾力量的參與,帶來的一個直接后果就是政府實施短視和自私行動的可能性加大,進(jìn)而誘發(fā)政府職能失靈甚至“權(quán)錢交易”等情況,最終影響共同富裕進(jìn)程。若簡單地把共富決策認(rèn)為是職能部門的單向職責(zé),不重視吸引群眾和民間力量加入,將會同時弱化其效率性和公允性。在利益訴求日益多元化、復(fù)雜化的今天,僅憑借個別政治專家、威望者無法繼續(xù)有效滿足民間大眾群體的利益訴求。因此,民主化共富策略的重點在于是否可以有效地將基層民眾以及民間團(tuán)體引入到?jīng)Q策流程中來,并以共同交流的形式了解他們在利益方面的建議和需求。共富目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于在協(xié)同主體范疇引入基層民眾和民間力量,應(yīng)當(dāng)普遍收集民間百姓智慧,主動喚醒合力,不能僅僅依靠單一主體的獨立決策來實現(xiàn)。要防止片面地認(rèn)為鄉(xiāng)村共富的主要責(zé)任僅僅在于基層政府,應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)下的管理制度、經(jīng)濟(jì)主體主導(dǎo)下的市場制度以及大眾群體主導(dǎo)下的社會制度互相合作、互相約束,從而實現(xiàn)管理主體的多元化、協(xié)同化。

(三)從以村為主轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合,提升鄉(xiāng)村共富的均衡應(yīng)力

基于生態(tài)學(xué)和綠色政治學(xué)的綠色治理,要求采用系統(tǒng)、整體、關(guān)聯(lián)和可持續(xù)的思維范式思考并解決治理中的問題。對于城鄉(xiāng)治理而言,促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)一融合發(fā)展成為現(xiàn)代化國家的突出標(biāo)識。20世紀(jì)初,英國學(xué)者埃比尼澤·霍華德(Ebenezer Howard)就提出“田園城市”思想,其核心觀點是城市和鄉(xiāng)村必須成婚……把一切最生動活潑的城市生活優(yōu)點和美麗、愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起[25]。推進(jìn)鄉(xiāng)村共富的進(jìn)程中,要轉(zhuǎn)變扶貧工作中就農(nóng)村談農(nóng)村的現(xiàn)象,要以共享理念為指導(dǎo),堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,提高基層治理水平,立足更高維度、更高層次推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村的一體化發(fā)展。

實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的一體化發(fā)展,重點在于堅持城鄉(xiāng)融合的發(fā)展理念,圍繞以人為中心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,加強(qiáng)頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃,完善配套制度體系,在城市和鄉(xiāng)村之間及時打造資源均等互換、雙向傳輸?shù)臋C(jī)制性途徑。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比,新型城鎮(zhèn)化將城鄉(xiāng)視為一種有效均衡的系統(tǒng),通過將低碳、環(huán)保、集約、可持續(xù)等理念引入其中,引導(dǎo)人們將關(guān)注城鎮(zhèn)規(guī)模增長轉(zhuǎn)化為關(guān)注豐富城鎮(zhèn)的品質(zhì)內(nèi)涵。這樣能夠更有效地在城市與鄉(xiāng)村間分配土地、資金、技術(shù)、人才等各項資源,使二者在發(fā)展中彼此支持,從而有利于為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供支撐、開辟市場,使農(nóng)業(yè)具備更強(qiáng)的創(chuàng)造本領(lǐng)與競爭優(yōu)勢,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長;有利于為更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供充分的工作崗位和發(fā)展平臺,滿足城鄉(xiāng)人口分享社會進(jìn)步成果的需求,使城市和鄉(xiāng)村都實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展;有利于構(gòu)建完善的人居環(huán)境配套規(guī)則機(jī)制,維護(hù)好古村落、古建筑、歷史文化遺跡,讓廣大農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出兼具特殊民族風(fēng)情與突出時代意蘊(yùn)的風(fēng)貌,促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。要以縣級行政區(qū)域為單位,通過中心城鎮(zhèn)建設(shè),打造服務(wù)城鄉(xiāng)群眾的區(qū)域核心,著力普及基本公共設(shè)施與服務(wù),推動基本公共服務(wù)重點向基層地區(qū)、基層百姓拓展,提升基層政府的整體服務(wù)能力。要協(xié)調(diào)好保障質(zhì)量與普及范圍間的關(guān)系,圍繞基礎(chǔ)公共服務(wù)的兜底性、普及性、基本性,重點打造基于“七有”的國家基礎(chǔ)公共服務(wù)體系[8],兜住鄉(xiāng)村共富的基本底線。

(四)從幫扶導(dǎo)向轉(zhuǎn)向改革導(dǎo)向,增強(qiáng)鄉(xiāng)村共富的內(nèi)生動力

政策工具是政府治理的核心[26]。對于一項公共政策的目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn),關(guān)鍵的一點在于采取的政策工具,以及這些政策工具是否適用于政策的有效實施[27]。我國在解決貧困問題的進(jìn)程中,考慮到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧困地區(qū)自身造血能力弱等現(xiàn)實問題,政策工具選擇上主要運用自上而下的“命令控制型”手段,較少發(fā)揮以市場調(diào)節(jié)為重點的“激勵創(chuàng)新型”政策工具,其內(nèi)生邏輯在于科層體制下以政績考核評價為基礎(chǔ)的逐級行政控制。具體而言,在各階段扶貧過程中,一貫遵循的是政府主導(dǎo)的幫扶模式,即政府通過下達(dá)脫貧任務(wù)指令,對扶貧工作進(jìn)行安排布置,并通過財政資金與項目支持來發(fā)展落后窮困地區(qū)。幫扶導(dǎo)向更多意味著依靠外在“輸血式”發(fā)展,這一模式在特定歷史條件下有其合理之處。盡管在精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅中試圖擺脫這一點,但對于一些資源條件不具備的地方,仍然是依靠政府投入為主。從1980年我國開始財政扶貧工作以來,中央財政專項扶貧資金年均增長超過10%(見圖3),特別是脫貧攻堅階段達(dá)到了歷史最高峰,而這還不包括各類其他專項資金。

圖3 1980-2020年各階段中央財政專項扶貧資金年均增長情況[28]

以幫扶為目標(biāo)導(dǎo)向的脫貧方式盡管其效率突出,但弊端也顯而易見,容易導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象,一直被詬病。在后全面小康時代,推動共同富裕無論從空間維度還是從時間維度上,都不可能再以幫扶為主,需要用“改革導(dǎo)向”替代“幫扶導(dǎo)向”的模式,喚醒積累的豐富資源以及所有主體的內(nèi)在動能[29]。振興鄉(xiāng)村尤其是實現(xiàn)共富的重點是要推動“輸血式”扶持轉(zhuǎn)化為“造血式”發(fā)展,激發(fā)沉淀在農(nóng)村的各類資源的內(nèi)生動力,改變脫貧人口的“等靠要”思想,為實現(xiàn)綠色共富、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興提供全新思路。這就意味著政府首先要改進(jìn)、創(chuàng)新政策工具,考慮到共同富裕目標(biāo)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性,在進(jìn)一步完善脫貧幫扶政策機(jī)制、保證幫扶政策的相對穩(wěn)定和持續(xù)供給的基礎(chǔ)上[30],要通過“放管服”不斷建立完善共同富裕的市場化激勵機(jī)制和現(xiàn)代化保障系統(tǒng)[31],真正通過市場競爭和物質(zhì)激勵調(diào)動脫貧地區(qū)和脫貧戶勤勞致富的內(nèi)生動力。

四、后全面小康時代推動鄉(xiāng)村綠色共富的政策供給

(一)加強(qiáng)法律法規(guī)供給,重塑綠色共富的價值導(dǎo)向

現(xiàn)階段我國正處在竭力構(gòu)建生態(tài)文明的進(jìn)程之中,構(gòu)建法治化生態(tài)文明成為中國特色社會主義法治建設(shè)的重中之重,但中國綠色發(fā)展政策呈現(xiàn)明顯的理念性與非約束性特征,具有法治化與制度性的成果并不多。習(xí)近平總書記有關(guān)鄉(xiāng)村振興、共同富裕的重要論述以及十九大、十九屆五中全會的決議等指明了農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展方向,但是要將中央精神落到實處,法律法規(guī)保障不可或缺。

推進(jìn)共同富裕法治化建設(shè),要秉承“立法先行”的理念,在立法活動中引入綠色價值和生態(tài)文明理念并明確其重要定位,將“兩山理論”等作為共富的重要立法依據(jù),賦予其基礎(chǔ)性根本性的地位,而不是僅僅作為一種簡單的環(huán)保策略予以對待。在實際操作中打造為共富目標(biāo)服務(wù)的立法機(jī)制,從制度與法律層面彰顯共富的綠色價值導(dǎo)向。要從國內(nèi)城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的實際發(fā)展?fàn)顩r與基本情況出發(fā),抓緊制定促進(jìn)共同富裕行動綱要,提出科學(xué)可行、符合國情的指標(biāo)體系和考核評估辦法,做好共同富裕的頂層政策設(shè)計,基于國家最高立法形成一套囊括法律法規(guī)、政策規(guī)范在內(nèi)的分層次、系統(tǒng)性法律制度[32],為綠色富裕提供根本保障。具體而言,可以通過在立法中增加與環(huán)保政策有關(guān)的制度、法治因素,豐富完善涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生態(tài)政策法規(guī),從生產(chǎn)、消費等多方面促進(jìn)鄉(xiāng)村綠色共富。生產(chǎn)方面,鼓勵支持農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和條件適宜的鄉(xiāng)村大力發(fā)展光伏太陽能、沼氣等生物質(zhì)能、風(fēng)能、地?zé)岬刃滦涂稍偕茉?。消費方面,在著力擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)中等收入群體規(guī)模的基礎(chǔ)上,推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民需求側(cè)改革,以綠色理念升級和加強(qiáng)基層群眾的消費需求,如大力推進(jìn)綠色家電、新能源汽車等綠色產(chǎn)品下鄉(xiāng),對購買綠色標(biāo)識產(chǎn)品的消費者加大補(bǔ)貼力度。

(二)深化產(chǎn)權(quán)制度改革,盤活綠色共富的資源效益

近年來中國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加,截至2019年,全國60.2萬個村擁有農(nóng)村集體資產(chǎn),其中僅賬面資產(chǎn)就達(dá)6.5萬億元,但分布很不均勻,據(jù)統(tǒng)計,75%以上的資產(chǎn)集中在14%的村。東部、中部、西部地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)分別占64.7%、17.7%和17.6%[33]。為此,要深入開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,通過對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的明確界定、農(nóng)村資源要素的整合利用、農(nóng)業(yè)主體的活力激發(fā)等方面措施,建立高質(zhì)量的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系,夯實農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共富的體制基礎(chǔ)。

一方面,通過開展農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)、資金等“三資”清理,以村或村民小組為單位,對村組集體所有的貨幣資金、土地、林地、山嶺、水域、灘涂等自然資源和村組集體投資興建的茶園、水庫、房屋、建筑物等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、材料物資、債權(quán)等其他資產(chǎn)進(jìn)行股權(quán)量化,按人量股,按戶頒發(fā)股權(quán)證書;并搭建流轉(zhuǎn)交易平臺,發(fā)展中介評估機(jī)構(gòu),建立擔(dān)保服務(wù)體系,鼓勵集體“三資”流轉(zhuǎn)經(jīng)營,促進(jìn)股權(quán)自由流動,增加農(nóng)村集體“三資”經(jīng)營收益。如四川省巴中市通過開放林業(yè)資源流轉(zhuǎn)權(quán),企業(yè)與農(nóng)戶分別將林相差、林分質(zhì)量低的商品林,按活立木蓄積量作價入股,整鄉(xiāng)整村組團(tuán)流轉(zhuǎn),適地適樹進(jìn)行改造,建成北部中部核桃產(chǎn)業(yè)長廊、東部南部“萬畝林”示范基地,同時大力發(fā)展“林+禽、林+果、林+藥、林+菜、林+牧”等林下經(jīng)濟(jì),有效拓展了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展空間。另一方面,活用土地政策,大力開展土地增減掛鉤,從省級層面進(jìn)行統(tǒng)籌,利用土地整治后的土地節(jié)余指標(biāo)在省內(nèi)跨縣、市進(jìn)行流轉(zhuǎn),使政策利好變成真金白銀,有效破解農(nóng)村公共事務(wù)資金短缺難題。通過整合農(nóng)村閑置土地資源,將集體資產(chǎn)產(chǎn)生的效益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、困難群體救助、黨員教育培訓(xùn)管理和村風(fēng)民風(fēng)培育等方面,改變原來農(nóng)村布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后和臟亂差等問題,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境,助力鄉(xiāng)村共富。

(三)優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局,夯實綠色共富的物質(zhì)基礎(chǔ)

發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是綠色助富的重要內(nèi)容和動能來源,中國大部分鄉(xiāng)村都擁有較為豐富的綠色資源,包括農(nóng)業(yè)資源、旅游資源、紅色文化資源等,為其綠色產(chǎn)業(yè)化提供了良好的前提條件。要充分利用當(dāng)?shù)鼐G色資源稟賦,打造綠色化產(chǎn)業(yè),樹立名牌生態(tài)產(chǎn)業(yè),打造、支持、引入諸多發(fā)展模式來促進(jìn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)的成長。

一是通過經(jīng)濟(jì)幫扶、政策鼓勵等措施,引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展有機(jī)果蔬、生態(tài)養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè),扶持農(nóng)戶大力發(fā)展特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、特色林業(yè)等,實現(xiàn)農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以四川革命老區(qū)通江縣、蒼溪縣為例,分別依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢,打造木耳、獼猴桃等生態(tài)種植項目,均在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境方面取得明顯成效,有效推動了這些地方擺脫貧困、走向了鄉(xiāng)村振興。二是通過細(xì)化和延長產(chǎn)業(yè)鏈,提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值。20世紀(jì)90年代,日本學(xué)者金村奈良臣提出“六次產(chǎn)業(yè)”的概念。所謂六次產(chǎn)業(yè)就是鼓勵農(nóng)戶延長產(chǎn)業(yè)鏈條,不僅種植農(nóng)作物(第一產(chǎn)業(yè)),而且還要從事農(nóng)產(chǎn)品加工(第二產(chǎn)業(yè))并且與流通、銷售農(nóng)產(chǎn)品(第三產(chǎn)品)結(jié)合起來,即讓第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)“接二連三”推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,以獲得更多的增值價值[34]。三是大力發(fā)展康養(yǎng)旅游、紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游等,形成“旅游+農(nóng)業(yè)、旅游+文化、旅游+康養(yǎng)、旅游+體育、旅游+美食、旅游+水利、旅游+生態(tài)”的產(chǎn)業(yè)融合模式,構(gòu)建滿足現(xiàn)代旅游市場需求的多元化、多層次、立體化產(chǎn)品體系。當(dāng)然,在發(fā)展生態(tài)旅游時,必須考慮到環(huán)境的承載力,實現(xiàn)綠色資源和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?！吨袊鴤鹘y(tǒng)村落保護(hù)調(diào)查報告(2017)》顯示,盡管近年來中國傳統(tǒng)村落和民俗文化保護(hù)取得了很大成績,但由于旅游開發(fā)導(dǎo)致游客大量涌入,對這些地方的環(huán)境承受能力提出了嚴(yán)峻考驗,相當(dāng)一部分旅游熱門村落面臨環(huán)境污染甚至破壞的威脅[35]。

(四)完善試點政策配套,探索綠色共富的先行機(jī)制

政策試點是指上級政府在特定地域或特定部門所進(jìn)行的具有探索與試驗性質(zhì)的改革[36]。作為一種漸進(jìn)式的政策創(chuàng)新擴(kuò)散模式,政策試點是我國公共決策過程中一個重要的政策工具,無論從其發(fā)生機(jī)理還是實踐過程來看,都具有鮮明的中國特色。綜合中國特色社會主義40余年的發(fā)展經(jīng)驗可知,以部分試點為開端,在獲取成功后概括經(jīng)驗,再通過中央政策與規(guī)范推行至更廣的范圍,成為我國改革發(fā)展取得成功的底層邏輯和重要路徑。

在持續(xù)深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中,國內(nèi)基層地區(qū)迎來了重構(gòu)價值功能、改革總體架構(gòu)的階段,但以振興鄉(xiāng)村的方式實現(xiàn)龐大基層人口的現(xiàn)代化,在全球范圍是絕無僅有的,缺少現(xiàn)成模式可供參考,應(yīng)當(dāng)建立國家試點和地方自發(fā)試點相結(jié)合的共富發(fā)展試點示范機(jī)制,通過試點先行、典型引路,最后逐步推廣。一方面,要從國家層面推動試點,彰顯共同富裕這一國家目標(biāo)的權(quán)威性。2021年國家出臺關(guān)于支持浙江建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見,賦予浙江在推動收入分配制度改革、公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享等7個方面先行示范的改革任務(wù)[37]。要以浙江共同富裕示范區(qū)建設(shè)為帶動,在推動鄉(xiāng)村共富中以“試點”創(chuàng)新方式,提煉篩選一批具有實際可行性、可復(fù)制的政策機(jī)制。另一方面,要鼓勵基層創(chuàng)新,以部分地區(qū)創(chuàng)造的代表性成效引領(lǐng)整體和全局的改革,逐步從政策試點轉(zhuǎn)向制度示范,為鄉(xiāng)村共富提供新的經(jīng)驗借鑒和理論支持。如浙江省抓住碳達(dá)峰和碳中和對激活鄉(xiāng)村生態(tài)資產(chǎn)的機(jī)遇,創(chuàng)新林業(yè)碳匯生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,提出“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)林產(chǎn)業(yè)+金融”模式,打造產(chǎn)權(quán)交易平臺,將富余的林業(yè)資源盤活轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢,實現(xiàn)了“活樹變活錢、葉子變票子、青山變銀行”。目前這一模式已上升為國家政策。

(五)強(qiáng)化村級黨建引領(lǐng),筑牢綠色共富的治理根基

鄉(xiāng)村黨組織是黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基,也是領(lǐng)導(dǎo)核心。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在推動鄉(xiāng)村綠色共富中的作用,不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織建設(shè),解決農(nóng)村基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題,使其成為鄉(xiāng)村振興、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等當(dāng)前政策和決策部署落實的排頭兵。

一是通過靈活方式創(chuàng)新鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)形式。如組織富裕村和欠發(fā)展村建立聯(lián)合黨支部,在聯(lián)合黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,依托專業(yè)合作社建立若干黨支部,形成“產(chǎn)業(yè)+合作社+黨支部”的新模式,進(jìn)而通過先富帶動輻射后富,實現(xiàn)黨組織在鄉(xiāng)村共富中的引領(lǐng)作用。二是加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)。注重盤活農(nóng)村人才資源,從本村生產(chǎn)致富能手、外出經(jīng)商務(wù)工返鄉(xiāng)人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人、鄉(xiāng)村黨員醫(yī)生中培養(yǎng)選拔村黨組織書記,繼續(xù)開展選派駐村“第一書記”,積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任村支部書記。通過實行村黨組織及書記、黨員專業(yè)大戶領(lǐng)辦創(chuàng)辦專業(yè)合作社,發(fā)揮“頭雁”領(lǐng)航致富作用。三是構(gòu)建以黨建為引領(lǐng)、自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為支撐的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)民是鄉(xiāng)村共富的主力軍,要尊重其主體地位,激發(fā)村民參與村規(guī)民約制訂、集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的主動性。要不斷豐富黨組織生活,結(jié)合本鄉(xiāng)本土實際和地方特色風(fēng)俗文化,開展主題教育活動,在改水改廁等村容村貌改造中引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè),幫助農(nóng)民更新觀念,強(qiáng)化衛(wèi)生意識,培育文明習(xí)慣。要強(qiáng)化對基層“微權(quán)力”的監(jiān)督,加大黨務(wù)公開和村務(wù)公開力度,推行村級小微權(quán)力清單制度,規(guī)范村級權(quán)力運行,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化,確保農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民幸福。

五、結(jié) 語

“三農(nóng)”問題歷來是中國社會一個關(guān)系國計民生的根本性問題,在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的征程中,農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化不能缺位,這是中國式現(xiàn)代化的題中之義。從擺脫貧困到實現(xiàn)共同富裕絕不是一蹴而就的,特別是對中國廣大農(nóng)村而言,還有一段較長的路要走。鄉(xiāng)村作為人與自然耦合共生和協(xié)同演化的主戰(zhàn)場,良好的自然生態(tài)環(huán)境曾經(jīng)是傳統(tǒng)村落經(jīng)久不衰的物質(zhì)基礎(chǔ)和寶貴財富,在推進(jìn)鄉(xiāng)村共富的進(jìn)程中,牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅持生態(tài)文明和綠色發(fā)展依然是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)美麗中國的重要資本[38]。

共同富裕作為社會主義的本質(zhì),關(guān)系著中華民族偉大復(fù)興的實現(xiàn)。5億多鄉(xiāng)村人口的共富道路仍然任重而道遠(yuǎn),尤其是對于剛剛擺脫貧困、步入小康的近1億脫貧人口而言更是如此。加之中國農(nóng)村地域廣闊,農(nóng)民人口數(shù)量龐大,不同地區(qū)之間農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的具體情況差異較大,在追求共富道路上面臨的問題也不盡一樣。綠色治理符合新發(fā)展理念的內(nèi)在要求,在后全面小康時代,推動鄉(xiāng)村共富的綠色邏輯在于打破既有的政策慣性,從政策導(dǎo)向、政策主體、政策對象、政策工具、政策執(zhí)行等多方面進(jìn)行創(chuàng)新,加大政策供給力度,充分發(fā)揮各地資源稟賦優(yōu)勢,增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動力,推動綠色共富。