武 銳 高 陽

(山東省財金政企投資控股有限公司，山東 濟南 250199；山東社會科學院 財政金融研究所，山東 濟南 250002)

一、引言

農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出(以下簡稱“農(nóng)地退出”)作為一項創(chuàng)新性制度安排，已在我國多地開展實踐探索并形成各有側(cè)重的退出模式，制度設(shè)計所遵循的依法自愿有償基本原則逐步確立。該項政策涉及多方利益主體，且受限于不同地區(qū)的資源稟賦差異，農(nóng)民退出意愿影響因素復雜多元、補償標準缺乏公允標準等問題客觀存在。細化農(nóng)地退出(特別是永久性退出)機制的有償性原則，厘清其補償標準確定的目標導向，是順利解決上述現(xiàn)實難題的關(guān)鍵所在。

在堅持有償退出原則的前提下，農(nóng)地退出政策研究的重點需要轉(zhuǎn)向有償性原則如何體現(xiàn)、補償標準的確定應(yīng)遵循何種原則等問題。關(guān)于補償標準的確立依據(jù)，學界有多種觀點。第一種觀點是以土地征收標準為參考，在戶籍改革中推進的退出補償多采用此類標準。由于土地征收的公益屬性，此標準遠低于農(nóng)民自愿退出的期望補償，將其作為農(nóng)地自愿退出的標準顯然缺乏可操作性。第二種觀點是以農(nóng)地的經(jīng)濟價值確定退出補償標準。在我國現(xiàn)行制度下，農(nóng)地經(jīng)濟價值實際包含了現(xiàn)狀用途經(jīng)濟價值和發(fā)展權(quán)價值。對于永久性農(nóng)地退出方式而言，農(nóng)民既放棄了農(nóng)地現(xiàn)狀用途經(jīng)濟價值，也放棄了未來農(nóng)地轉(zhuǎn)換為其他高經(jīng)濟效益用途時的補償。對上述兩類價值進行等價補償，是市場化等價交換原則的體現(xiàn)。第三種觀點則是從維護退出農(nóng)地農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，倡導為其提供就業(yè)、農(nóng)村社會保障、戶籍制度等方面的保障機制，或者為退地后自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民建立可持續(xù)發(fā)展保障機制等等。在上述三種觀點中，第一種的計劃經(jīng)濟色彩較濃，第二種則完全由市場定價，二者應(yīng)用于指導實踐均有其局限性。第三種觀點契合現(xiàn)階段破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動城鎮(zhèn)化進程和加快鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，但是具體細化的補償機制仍有待進一步探討。

功能視角可作為研究我國農(nóng)村土地制度及政策的有力突破口。農(nóng)地的生產(chǎn)資料屬性及生產(chǎn)功能是其最基本的屬性和功能。從經(jīng)濟功能和社會功能的角度劃分，農(nóng)地的經(jīng)濟功能包括農(nóng)民收入、穩(wěn)定預期、資產(chǎn)保值增值等，社會功能包括保障農(nóng)民就業(yè)、平抑風險、替代農(nóng)村人口社會保障等。農(nóng)地福利保障功能可細分為生存保障、集體互惠、財產(chǎn)享益和情感寄托等功能，農(nóng)地的生存保障功能不斷弱化，福利功能尤其是財產(chǎn)功能逐步顯現(xiàn)并增強。農(nóng)地福利保障功能與制度保障功能和社區(qū)保障共同發(fā)揮作用,并因農(nóng)村流動性增強而表現(xiàn)出功能上的轉(zhuǎn)化。多項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地承載的功能相對復雜，受到所在地區(qū)、群體特征、農(nóng)戶分化等多項因素影響。例如在滬郊的農(nóng)村，制度化社會保障體系和穩(wěn)定性非農(nóng)就業(yè)使農(nóng)地功能呈現(xiàn)“去保障化”趨勢，虛高的地租使農(nóng)地收益效應(yīng)得到強化；對長三角地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使大量農(nóng)戶從事非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地保障仍會顯著抑制農(nóng)地退出意愿；以山區(qū)為主的欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)地在很大程度上仍然起著社會保障作用。學界亦已開始關(guān)注農(nóng)地主要功能由生產(chǎn)功能優(yōu)先轉(zhuǎn)向財產(chǎn)功能優(yōu)先的傾向，以及農(nóng)地功能由保障農(nóng)民的福利功能轉(zhuǎn)向強化農(nóng)民的財產(chǎn)功能的趨勢。

在這一研究領(lǐng)域，鮮有文獻從農(nóng)地功能視角探討農(nóng)地退出的補償原則問題。如何以科學的補償機制實現(xiàn)對農(nóng)地諸多功能的替代，應(yīng)作為農(nóng)地退出機制設(shè)計的核心問題。以功能替代原則作為補償標準所奉行的原則，在理念層面更具普適性，在操作層面更加靈活，因此更易為各利益相關(guān)方所接受。鑒于此，本文基于農(nóng)地功能觀視域?qū)Ω母镩_放以來農(nóng)地退出政策演變進行梳理，進而提出現(xiàn)階段農(nóng)地永久性退出政策的設(shè)立初衷和核心目標，通過分析等價交換原則下推動農(nóng)地退出所面臨的現(xiàn)實困境，探討基于功能替代原則設(shè)計農(nóng)地退出補償機制的政策意義與實踐價值，提出運用功能替代原則深化農(nóng)地退出制度改革的可行路徑。

二、農(nóng)地制度演變進程中的農(nóng)地功能轉(zhuǎn)變

農(nóng)地退出是基于我國農(nóng)村特定發(fā)展階段、特殊制度環(huán)境和復雜現(xiàn)實條件而提出的一項政策性命題。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，戶籍制度與土地制度是最重要的制度安排。從制度演變角度來看，農(nóng)地退出是我國農(nóng)村土地制度不斷適應(yīng)人地關(guān)系變動的產(chǎn)物。改革開放以來的土地承包權(quán)退出政策大致可以劃分為三個階段：第一階段嚴格管制進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)產(chǎn)權(quán)歸屬(1978—2006年)，第二階段強調(diào)依法保護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)(2007—2013年)，第三階段審慎開啟長久不變條件下的土地承包權(quán)退出改革試點(2014年至今)。研究作為農(nóng)地制度組成部分的農(nóng)地退出政策，需要結(jié)合我國戶籍制度改革演進，對農(nóng)地功能的轉(zhuǎn)變進行分階段分析。

(一)嚴格限制階段：從就業(yè)保障功能到失業(yè)保險功能

從1958年戶籍制度確立到20世紀80年代末，城鎮(zhèn)戶籍的保障功能和就業(yè)功能遠大于農(nóng)村戶籍。農(nóng)民享受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”(農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口)政策必須將農(nóng)地永久退還給村集體，獲得包括分配工作在內(nèi)的城市居民社會待遇，同時免除農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)籌提留的義務(wù)。這一時期農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的積極性極高，國家對其進行計劃管理和總量控制。例如1988年實際“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口為425萬，1989年和1990年全國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口分別計劃控制在350萬和230萬。計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)地主要承擔農(nóng)民就業(yè)功能，進城落戶農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶籍及其附帶的城鎮(zhèn)就業(yè)保障功能，必須同步放棄農(nóng)地所對應(yīng)的農(nóng)業(yè)就業(yè)功能。

20世紀90年代以后，政府給予土地承包權(quán)退出的農(nóng)戶一次性經(jīng)濟補償，不再安排永久性就業(yè)，城鎮(zhèn)戶籍的就業(yè)保障功能大幅削弱。2003年3月1日起實施的《農(nóng)村土地承包法》對于農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)退出采取分類管理方式：承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包地交回；承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)或依法進行流轉(zhuǎn)。2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅，保留農(nóng)村戶籍以持有土地承包經(jīng)營權(quán)的成本再次降低。至此，農(nóng)民保留土地承包經(jīng)營權(quán)的預期收益已顯著高于持有成本，外出務(wù)工或進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民寧可拋荒也不會主動將承包經(jīng)營權(quán)交還集體組織。這一時期隨著城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)功能的喪失，農(nóng)地開始更多承擔外出務(wù)工或落戶小城鎮(zhèn)農(nóng)民的失業(yè)保險功能。

(二)依法保護階段：保障功能逐步弱化與財產(chǎn)功能開始顯化

隨著土地承包經(jīng)營權(quán)不再成為獲取城市戶籍的前提，土地流轉(zhuǎn)在不改變農(nóng)民與村集體間土地承包關(guān)系的前提下，可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，因此具備了廣闊的實施空間。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方不局限于喪失勞動能力的老年農(nóng)民、進城農(nóng)戶和外出務(wù)工農(nóng)民。居住在村農(nóng)民將零碎土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體以獲取租金，同時受雇于規(guī)模經(jīng)營主體并獲取工資的情況亦較為普遍。從廣義上講，土地流轉(zhuǎn)可以被視為一種具備市場化定價、短期性和可逆性等特征的農(nóng)地退出方式，并且是一種過渡性方式。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地實質(zhì)上承擔了“離地”“離農(nóng)”農(nóng)民的部分社會保障功能，并通過規(guī)?；?jīng)營為居住在村農(nóng)民提供了更高收入。農(nóng)地保障功能弱化和財產(chǎn)功能顯化的趨勢日益明顯。

作為農(nóng)村戶籍制度改革的重要配套措施，一些地區(qū)開始了初步的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)退出試點。例如成都市溫江區(qū)2006年推出“雙放棄”，市郊農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，獲得城鎮(zhèn)戶籍并享受社會保障。重慶市2010年農(nóng)村戶籍制度改革試點中設(shè)計了“退三進五”改革方案?！巴巳笔侵皋r(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村林地使用權(quán)等三項權(quán)利，其中對土地承包經(jīng)營權(quán)進行現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償；“進五”是指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等五項政策。陜西省2010年左右在全省范圍內(nèi)推進了舉家進城落戶農(nóng)民退出承包地、宅基地工作。“土地換社?！边壿嬒碌难a償方案較好地滿足了農(nóng)民的福利性、保障性訴求，但經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和近郊農(nóng)民的財產(chǎn)性訴求卻通常難以得到兼顧。

2013年，黨的十八屆三中全會提出加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。在此背景下，針對有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶開展政策設(shè)計，引導其自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)(特別是長期乃至永久退出土地承包經(jīng)營權(quán))能夠進一步提升農(nóng)地配置效率，與戶籍相脫鉤、長期或永久性農(nóng)地退出政策的推出順理成章。

(三)審慎試點階段：農(nóng)地承載的功能更加復雜化多元化

在政策層面，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿有償退出的基本原則逐步確立。2014年底“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”被納入第二批國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)試驗任務(wù)。2016年中央一號文件提出支持引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。2018年12月29日新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！?021年中央一號文件明確提出：“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法?！痹谶@一政策框架下，進城落戶農(nóng)民可享有城鎮(zhèn)戶籍所附帶的各項福利，同時在承包期內(nèi)保留土地承包經(jīng)營權(quán)，并通過土地流轉(zhuǎn)獲取現(xiàn)金收益，對應(yīng)了更加復雜多元的農(nóng)地功能。

目前我國農(nóng)地功能呈現(xiàn)出就業(yè)功能持續(xù)弱化、保障性功能更加多元、財產(chǎn)性訴求加速顯現(xiàn)等階段性特征。農(nóng)村就業(yè)人口的結(jié)構(gòu)加速變化。在第二階段初期的2006年末，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶中以農(nóng)業(yè)收入為主的占到58.4%，較1996年減少7.2個百分點；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中51歲及以上的占到32.5%。2016年末，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中55歲及以上的占到33.6%；規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶，占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶的1.9%。農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民收入中的比重持續(xù)降低。2021年全國農(nóng)村居民人均可支配經(jīng)營凈收入6566元，僅占到農(nóng)村居民人均可支配收入的34.7%。

可見，農(nóng)地退出政策的提出基于我國城鎮(zhèn)化進程進入后期、化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題進入關(guān)鍵期、農(nóng)村土地制度改革進入攻堅期的特定歷史背景，理應(yīng)具有特殊的政策定位。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地規(guī)?；?jīng)營需求和轉(zhuǎn)戶農(nóng)民成因復雜的農(nóng)地保有意愿之間的矛盾，正在成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待解決的現(xiàn)實問題。

三、農(nóng)地退出的政策初衷與等價交換原則下的現(xiàn)實困境

探討農(nóng)地退出政策的政策初衷，是設(shè)立分層次分階段政策目標以及明確其最終政策目標的前提，更是評價各項退出模式適用性和推廣性的關(guān)鍵。

(一)現(xiàn)階段農(nóng)地退出的政策初衷和核心目標

從現(xiàn)實層面來看，農(nóng)地退出政策回應(yīng)了進城農(nóng)民和土地規(guī)模經(jīng)營主體的需求。一方面，農(nóng)村土地的保障性功能不斷弱化。農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，農(nóng)地的就業(yè)供給和基本保障功能逐步弱化，“離地”“離農(nóng)”農(nóng)民的財產(chǎn)性訴求加速顯現(xiàn)。另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對于土地規(guī)模化供給提出了更高要求。土地流轉(zhuǎn)作為經(jīng)營主體與農(nóng)戶間相對短期的契約行為，已難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)、高投資強度、長回報周期等特征相匹配。為解決上述矛盾，需要充分考慮農(nóng)民的保障、就業(yè)、財產(chǎn)等多方面訴求，同時盡量滿足土地規(guī)模經(jīng)營主體獲得連片土地的成本控制需求，引導農(nóng)民自愿有償退出成為可行的政策選擇。

從政策定位來看，農(nóng)地退出應(yīng)當被視作保障進城落戶農(nóng)民發(fā)展機會的階段性政策。國家大力保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)并建立自愿有償退出機制，更多是出于解決城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)歷史遺留問題的考慮。農(nóng)地退出應(yīng)作為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程平穩(wěn)推進的兜底性政策，而非屬意為成功市民化的農(nóng)民提供世代享有的收益。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，進城落戶農(nóng)民實現(xiàn)市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱。通過保留承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可在承包期內(nèi)獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，并保留返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的機會，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的風險和成本得到有效降低。值得注意的是，盡管一些地區(qū)保障農(nóng)民市民化所需的成本較低，農(nóng)地退出政策仍應(yīng)提供不低于農(nóng)民保留承包經(jīng)營權(quán)所獲得的收益，否則必然難以推進。

(二)實踐中多方妥協(xié)下形成的等價交換原則

近年來，按照全國改革試驗區(qū)任務(wù)要求，四川、重慶、寧夏等地開展了相關(guān)試點并取得了積極成效。由于各地資源稟賦、發(fā)展條件、政府財力、農(nóng)民偏好等因素的差異，在實踐中形成了多種形式的農(nóng)地退出模式。試點地區(qū)的政策創(chuàng)新側(cè)重點各有不同，涉及以農(nóng)地交換現(xiàn)金補償、農(nóng)地交換村集體經(jīng)濟組織股權(quán)、農(nóng)地交換社會保障等多種補償形式。

總體來看，試點模式中的補償標準設(shè)立主要遵循市場化等價交換原則，這是農(nóng)戶、村集體、地方政府、規(guī)模經(jīng)營主體等多方妥協(xié)下的結(jié)果。由于農(nóng)民對永久退出承包經(jīng)營權(quán)存在諸多顧慮，在同一試點模式中農(nóng)地長期退出和永久退出方案并存的情況較為普遍。長期退出通常是農(nóng)民退出本輪承包期剩余期限的承包經(jīng)營權(quán)以獲得一次性補償，其補償標準以土地流轉(zhuǎn)租金為基準，認可該補償報價的農(nóng)民自愿退出并獲得補償。對于永久退出而言，各地補償標準差異較大，但是大多與所退土地的市場價值、預計產(chǎn)生的經(jīng)濟效益正相關(guān)。例如浙江省嘉興市對進入城市就業(yè)并繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險但是沒有放棄承包權(quán)的農(nóng)戶，按照置換社會保障的補償標準，以一次性貨幣補償?shù)姆绞綋Q取土地承包權(quán)；四川省內(nèi)江市對永久退出且以農(nóng)地換現(xiàn)金的農(nóng)戶，按照土地流轉(zhuǎn)價格的2倍，以30年計算，給予3萬元/畝一次性補償。

(三)以等價交換原則推進農(nóng)地退出所面臨的困局

基于等價交換原則設(shè)計補償方案，需要評估農(nóng)民所讓渡承包經(jīng)營權(quán)的市場定價價值，進而為農(nóng)民提供等價的財產(chǎn)性或保障性補償，本質(zhì)上是將土地未來收益貼現(xiàn)至當前并預支。以該原則設(shè)定補償標準具有一定合理性，易為各方所接受，但是其對于農(nóng)地退出的引導作用薄弱，并可能導致兩方面負面影響。

一方面，地方政府或村集體推動農(nóng)地退出的積極性與農(nóng)民農(nóng)地退出偏好難以匹配。在等價交換原則下，決定農(nóng)地退出政策能否實施的是現(xiàn)狀用途經(jīng)濟價值而非人地分離情況，難以解決農(nóng)地配置效率低下的問題。農(nóng)地大范圍退出可以為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體提供長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，對于推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的積極作用顯而易見。但是，在等價交換原則下，決定農(nóng)地退出政策的是否實施，取決于農(nóng)地現(xiàn)狀用途經(jīng)濟價值和發(fā)展權(quán)價值。在實踐中，農(nóng)地退出的補償資金來源主要有政府墊資、村集體出資和土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方出資。土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方不能改變耕地用途，很多轉(zhuǎn)入方只能將農(nóng)地改種經(jīng)濟作物以獲得更高收益，因此僅意愿支付農(nóng)地現(xiàn)狀用途經(jīng)濟價值。為了達到等價交換所需的補償標準，通常需要地方政府墊付農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值。農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值的兌現(xiàn)條件苛刻、不確定性強、時間周期長，容易導致地方政府或村集體推動農(nóng)地退出的積極性不高。對于土地經(jīng)營收益較高的區(qū)域而言，土地流轉(zhuǎn)價格相對更高且流轉(zhuǎn)更加便利，農(nóng)民退地積極性不高，社會資本和地方政府推動土地連片經(jīng)營的積極性卻較高。由此，最終導致等價交換原則下的農(nóng)地退出政策局限于個別試點區(qū)域，難以大范圍推廣。

另一方面，按照市場價值確定的農(nóng)地補償標準較低，無法全面替代農(nóng)地實際功能，難以充分滿足農(nóng)戶發(fā)展需求。在等價交換原則下，不同農(nóng)地的經(jīng)濟價值差距較大，補償標準的差距客觀存在。特別是對于地理位置不佳的部分“空心村”“空殼村”而言，農(nóng)地經(jīng)濟價值較低是普遍現(xiàn)象。盡管有大量農(nóng)民進城和大量土地閑置，亟待進行土地資源優(yōu)化配置，卻往往因為市場化確定的補償標準過低而難以實現(xiàn)。對成都市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的保障需求、情感需求、發(fā)展需求均高出成都市現(xiàn)行補償標準。對于大部分進城農(nóng)民而言，農(nóng)地退出補償不足以彌補其與市民在受教育程度、職業(yè)技能等方面的差距，實現(xiàn)市民化的難度較大。即使同步退出宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，也難以完全覆蓋其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面需求。在不能通過土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)退出以獲得發(fā)展保障的情況下，農(nóng)民保留農(nóng)地既能通過土地流轉(zhuǎn)獲得相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流，也能獲得農(nóng)地的就業(yè)和農(nóng)村住宅的居住兩項“兜底”保障，最終其退出決策會趨于保守，不利于從根本上破解小農(nóng)生產(chǎn)格局和“半城鎮(zhèn)化”難題。

可見，在等價交換原則指導下，以純粹市場化定價的方式提供農(nóng)地退出補償，僅能部分替代農(nóng)村土地的保障功能，難以體現(xiàn)農(nóng)村土地發(fā)展性功能，因此很難推動進城落戶農(nóng)民大規(guī)模進行永久性土地退出，需要明確農(nóng)地退出補償政策設(shè)計的功能替代原則，充分發(fā)揮其引導農(nóng)民自愿退出承包經(jīng)營權(quán)的作用。

四、基于功能替代原則推動農(nóng)地退出的政策意義與實踐價值

在政策設(shè)計中遵循功能替代原則，是指將充分替代原有政策的核心功能作為政策設(shè)計的出發(fā)點，這是一種從功能觀出發(fā)的政策設(shè)計理念。該原則能夠較好地保障政策目標對象利益，因此適用于解決相對復雜的現(xiàn)實問題，理應(yīng)為社會主義宏觀調(diào)控理論與實踐創(chuàng)新所重點關(guān)注。基于功能替代原則開展農(nóng)地補償制度設(shè)計，應(yīng)在充分考慮現(xiàn)有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所承載功能的基礎(chǔ)上，以不降低農(nóng)地為農(nóng)民提供的各項保障和福利水平作為首要目標。在農(nóng)地承載功能多元化和農(nóng)民農(nóng)地退出意愿復雜化交織的現(xiàn)實困境下，基于功能替代原則開展退出機制設(shè)計，具備積極的政策意義和實踐價值。

(一)功能替代原則有利于破解以等價交換原則推進農(nóng)地退出所面臨的困局

在實踐中遵循功能替代原則，充分考慮農(nóng)地的功能演變及其引致的農(nóng)民訴求變化，開展差異化個性化的補償方式和標準設(shè)計，能夠較好解決以等價交換原則推進農(nóng)地退出所面臨的現(xiàn)實困境。

一方面，功能替代原則能夠較好匹配地方政府或村集體推動農(nóng)地退出積極性與農(nóng)民自愿退出農(nóng)地的偏好。在這一原則指導下，地方政府和村集體需要科學、多角度設(shè)計補償方式和標準，從而更好地實現(xiàn)對于農(nóng)地現(xiàn)有功能的替代，農(nóng)民對其政策接受度將獲得顯著提升。在設(shè)計補償土地發(fā)展權(quán)價值中，不僅關(guān)注提供直接的現(xiàn)金補償方案，政府方面可以充分利用已有的醫(yī)療、教育等資源從農(nóng)地社會保障功能出發(fā)設(shè)計相應(yīng)的補償方案，為退出農(nóng)地的農(nóng)民提供更好的社會保障條件，從而激發(fā)其退地積極性，同時此舉還可能適當減少政府直接的資金支出，也間接提高了政府推動農(nóng)地退出的積極性。在土地經(jīng)營收益較高的區(qū)域，大量農(nóng)民意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動而非進城務(wù)工。出于維護農(nóng)地承載的農(nóng)民就業(yè)功能考慮，此類區(qū)域既可以暫緩推進農(nóng)地退出，也可以通過發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社、壯大集體經(jīng)濟組織等為農(nóng)民提供同等就業(yè)機會以引導農(nóng)地退出。相較于等價交換原則，遵循功能替代原則有望避免地方政府對農(nóng)民離地決策的過度干預，充分維護農(nóng)民利益。

另一方面，基于功能替代原則設(shè)定的農(nóng)地退出補償標準可以大幅超過農(nóng)地經(jīng)濟價值，從而加強政策設(shè)計的引導作用，增強政策設(shè)計的靈活性。在農(nóng)地價值不高的區(qū)域，農(nóng)地主要發(fā)揮失業(yè)保險功能和對農(nóng)民市民化的支持功能。在此類區(qū)域推動農(nóng)地退出，必須提供遠高于農(nóng)地市場價值的補償，才能夠?qū)ι鲜龉δ苓M行替代。而地方政府在缺乏頂層設(shè)計依據(jù)和上級政策支持的條件下，很難有能力提供大幅高于征地補償?shù)霓r(nóng)地退出補償。而將農(nóng)地退出問題置于破解城鄉(xiāng)二元困境、實現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化、推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的宏觀視野下考慮，確立功能替代原則為農(nóng)地退出補償?shù)闹笇г瓌t，可以充分釋放各級政府現(xiàn)有的各類資源稟賦，為各級政府多渠道籌措資金、科學全面設(shè)計農(nóng)地退出補償方案、充分保障進城落戶農(nóng)民公平發(fā)展機會指明了方向。

(二)功能替代原則有利于破解農(nóng)地退出意愿差異化的現(xiàn)實約束

制約農(nóng)地退出大范圍推廣的制度瓶頸和現(xiàn)實制約眾多，退出補償方案和標準與農(nóng)戶訴求之間的“匹配難”是影響退出工作推進的直接因素，基于功能替代原則開展政策設(shè)計有望助力破解這一難題。

農(nóng)民的農(nóng)地退出意愿受到多重因素共同影響。在地區(qū)差異擴大、農(nóng)戶分化加速、土地流轉(zhuǎn)難度不一、農(nóng)民認知偏差、情感寄托需求等現(xiàn)實因素的影響下，農(nóng)地承擔的功能更加復雜，表現(xiàn)為農(nóng)民農(nóng)地退出意愿的多層次和疊加性特征。多位學者開展了相關(guān)調(diào)查研究。在滬、蘇、浙等相對發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶中，對農(nóng)地依賴性較弱的農(nóng)戶更傾向于退出，對農(nóng)地依賴性強的更傾向于保障性補償(就業(yè)機會或社會保障)而非純經(jīng)濟補償；冀、魯、豫三省農(nóng)戶更易接受政府征地和換工資性收入方式(養(yǎng)老保險、退休金等)；與子女分戶承包的老夫妻農(nóng)戶普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年齡越大，退出承包地換取增加社會保障的意愿越強烈；農(nóng)村社會保障對進城務(wù)工人員的農(nóng)地退出意愿影響顯著；由于非農(nóng)業(yè)戶口價值的降低，農(nóng)村進城買房家庭進城落戶的愿望并不強烈，土地退出意愿不強。差異化的退出意愿難以通過統(tǒng)一的退出補償方案和標準滿足，而應(yīng)通過覆蓋面更廣和相對個性化的退出政策予以滿足。

基于功能替代原則設(shè)計補償機制，能夠較好滿足農(nóng)戶差異化的補償訴求。對于城市郊區(qū)農(nóng)民而言，農(nóng)地的失業(yè)保險功能生效空間較小，財產(chǎn)性功能更加突出，補償方案可以提高貨幣補償比例。老年農(nóng)民特別是子女進城就業(yè)生活的農(nóng)民，存在退出土地換取高標準社會保障的需求，補償方案可以側(cè)重于社會保障功能。特別是對于欠發(fā)達地區(qū)的“空心村”“空殼村”，以高于市場價值的標準提供退地補償，在為規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件的同時，可以為進城農(nóng)民市民化提供有力支持。

(三)功能替代原則更加契合農(nóng)地退出政策的政策定位

確保農(nóng)村土地集體所有制不動搖、確保農(nóng)民權(quán)益不受損、切實保障國家糧食安全和生態(tài)安全是農(nóng)地退出制度設(shè)計的大前提。作為保障進城落戶農(nóng)民發(fā)展機會的階段性政策，農(nóng)地退出制度創(chuàng)新還需要優(yōu)先解決現(xiàn)階段改革所面臨的主要現(xiàn)實問題，并在政策設(shè)計層面予以充分考慮。面對人地分離、規(guī)模化經(jīng)營等人地關(guān)系的新變化，當前階段農(nóng)地退出政策設(shè)計至少應(yīng)兼顧三方面任務(wù)：一是解決好農(nóng)村土地利用效率低的問題，使農(nóng)地資源更好地為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐；二是充分保障“離地”“離農(nóng)”農(nóng)民的利益，適當延續(xù)農(nóng)地的保障功能，降低城鎮(zhèn)化進程中的系統(tǒng)性社會風險；三是圍繞推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，充分保障其發(fā)展機會，確定科學合理的補償方式和標準以引導進城落戶農(nóng)民退出土地承包權(quán)。

隨著剖宮產(chǎn)的普及,臨床上剖宮產(chǎn)子宮瘢痕妊娠的患者逐年增加,瘢痕妊娠有著較高的隱匿性,臨床發(fā)病缺少特異性,但預后極差,若沒有得到及時、有效的控制會引發(fā)大出血、子宮破裂等,嚴重需要進行子宮切除治療,危及孕婦的生命安全。子宮瘢痕妊娠屬于婦科急診,需要進行早期診斷和治療,從而保證孕婦的生命安全,改善預后[1]。隨著臨床檢測技術(shù)的不斷提升,經(jīng)腹、經(jīng)陰聯(lián)合彩超逐漸發(fā)揮了其檢測優(yōu)勢,以其檢查簡單易操作、無創(chuàng)痛苦小、定位準確、成像清晰等特點被廣泛應(yīng)用在婦科疾病的診治和療效分析中,本文分析了經(jīng)腹和經(jīng)陰道聯(lián)合彩超在剖宮產(chǎn)子宮瘢痕妊娠診斷中所發(fā)揮的價值,如下。

基于功能替代原則設(shè)計補償機制，能夠較好滿足上述目標要求。在提高土地利用效率方面，功能替代較等價交換原則的政策針對性更強，可以引導更多農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)，為規(guī)模經(jīng)營主體提供長期穩(wěn)定、大規(guī)模連片的土地，提升土地生產(chǎn)資料供給質(zhì)量。在保障“離地”“離農(nóng)”農(nóng)民利益方面，功能替代原則能夠提供多元化組合式的退出補償方案，充分保障其利益訴求。各地可立足實際，設(shè)立嵌入政策框架的社會保障機制，對不同年齡、不同就業(yè)能力農(nóng)戶提供分類補償方案，最大限度減少農(nóng)民永久退出承包地的后顧之憂。在支持進城落戶農(nóng)民發(fā)展方面，功能替代原則通過為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供發(fā)展機會，能夠兼顧土地要素和勞動力要素的優(yōu)化配置，具有很強的實踐性。農(nóng)地退出政策的初衷不是由政府出資按照農(nóng)地市場價值對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)進行“贖買”，而是旨在提供制度創(chuàng)新加快破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，引導推動農(nóng)村土地和勞動力等資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，使進城農(nóng)民獲得更加公平的發(fā)展機會。

(四)功能替代原則有助于解答若干存在爭議的制度性難題

關(guān)于農(nóng)地退出選擇永久退出方式還是長期退出方式問題，目前尚存在爭議。從功能替代觀點出發(fā)，二者對應(yīng)的農(nóng)地功能不同，應(yīng)選擇不同的解決思路。永久退出的農(nóng)戶放棄農(nóng)地的全部功能并且該過程不可逆，因此應(yīng)獲得相應(yīng)經(jīng)濟、社會、文化等功能的替代補償。長期退出的農(nóng)戶在退出期滿后有權(quán)再次承包土地，本質(zhì)上是由村集體“背書”的期限更長、契約關(guān)系更加穩(wěn)定的高水平土地流轉(zhuǎn)，因此可以參照土地流轉(zhuǎn)，通過市場機制確定補償標準。從現(xiàn)實來看，允許永久退出和長期退出方式并存符合農(nóng)地退出改革的階段性特征。對于已實現(xiàn)市民化的進城農(nóng)民，不再需要農(nóng)地提供的就業(yè)保障，引導其永久退出農(nóng)地并獲得相應(yīng)補償，能夠理順農(nóng)村人地關(guān)系。對于正處于市民化進程中的進城農(nóng)民，農(nóng)地所承載的失業(yè)保險等功能無法被完全替代，允許其采用長期退出方式分享土地收益具有合理性。

關(guān)于農(nóng)地退出的補償資金來源問題，2017年中央一號文件提出“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補償”。在實踐中，地方政府通常為村集體墊付退出補償，并期望通過規(guī)?；r(nóng)地的更高土地流轉(zhuǎn)租金收回墊付資金，這本質(zhì)上是等價交換原則下的政府低水平有償投入。功能替代原則允許地方政府出于保障進城農(nóng)民利益等考慮提供更高水平無償投入，為補償方案設(shè)計提供了另外一種思路。與此同時，除加大財政投入外，進一步理順農(nóng)村土地資源配置機制，暢通各類規(guī)模經(jīng)營主體承接土地承包經(jīng)營權(quán)的渠道，亦有助于拓寬農(nóng)地退出的補償資金來源。

關(guān)于進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是否應(yīng)聯(lián)動退出問題亦存在爭議。從功能替代觀點出發(fā)，宅基地使用權(quán)承載了農(nóng)民的基本居住功能，集體收益分配權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)戶的世代積累，與土地承包權(quán)的功能均無天然聯(lián)系。因此，現(xiàn)階段不宜強制聯(lián)動退出上述三項權(quán)益，但是在制度設(shè)計和實踐試點中可以逐步探索協(xié)同退出的具體路徑。

五、研究結(jié)論與相關(guān)建議

農(nóng)地自愿有償退出機制設(shè)計是現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的重要一環(huán)，本文聚焦其中的補償原則問題，結(jié)合學界觀點和各地試點實踐開展了理論探討和政策討論?，F(xiàn)階段農(nóng)地功能的復雜化多元化演變趨勢應(yīng)作為我國農(nóng)地退出補償機制設(shè)計的重要背景和前提。實踐中的試點模式主要遵循等價交換原則設(shè)計農(nóng)地退出補償方式和標準，難以充分滿足進城農(nóng)民的發(fā)展需求，亦難以較好解決農(nóng)地配置效率低下問題，存在一定的優(yōu)化空間。將功能替代原則作為補償原則來推動農(nóng)地退出，契合其政策初衷和核心目標，有助于破解補償方案和標準與農(nóng)戶訴求之間的匹配難題，具有一定的政策意義與實踐價值。