馬翠萍

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》指出，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)應(yīng)著力構(gòu)建公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有1000萬(wàn)～1000萬(wàn)畝［1］，倘若這部分土地入市，其土地增值收益如何在地方政府、集體、農(nóng)民之間分配是該項(xiàng)改革的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。如果這個(gè)問(wèn)題處理不好，不僅會(huì)影響政府提供基本公共服務(wù)的能力，而且會(huì)給農(nóng)民基本權(quán)益保障和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)術(shù)界就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配問(wèn)題還存在較大分歧，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要圍繞“誰(shuí)有資格參與入市土地增值收益分配”以及“入市土地增值收益如何分配”展開(kāi)。

對(duì)于“誰(shuí)有資格參與入市土地增值收益分配”問(wèn)題，學(xué)術(shù)界形成了“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私”“公私兼顧”三種主流觀點(diǎn)?！皾q價(jià)歸公”觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，“漲價(jià)歸公”是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的最優(yōu)制度安排［2］，這是因?yàn)?，從農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)讓利用過(guò)程中形成的價(jià)值來(lái)看，農(nóng)民集體對(duì)增值貢獻(xiàn)其實(shí)是有限的［3］，最主要的貢獻(xiàn)來(lái)自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中，土地財(cái)政就蘊(yùn)藏著“漲價(jià)歸公”的深層邏輯［4］。雖然“漲價(jià)歸公”觀點(diǎn)在20世紀(jì)之后就逐漸淡化，但針對(duì)土地增值收益分配的爭(zhēng)論并沒(méi)有停止［5］。主張“漲價(jià)歸私”的學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)本身就是有價(jià)值的，農(nóng)民集體是土地產(chǎn)權(quán)所有者，基于產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)，農(nóng)民集體應(yīng)該享有土地的全部增值收益［6-7］。從法理上來(lái)講，地方政府沒(méi)有參加土地增值收益分配的依據(jù)［8］，但政府可采取稅收手段調(diào)節(jié)過(guò)高所得［9］。在“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”的爭(zhēng)論中，衍生出了土地增值收益應(yīng)“公私兼顧”的折中思想［10-12］。他們認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)在國(guó)家和產(chǎn)權(quán)所有者間共享，而且這應(yīng)是未來(lái)土地制度改革的方向［13］。這是因?yàn)?，由宗地外投資輻射性引發(fā)的增值和人為變換土地用途等因素引發(fā)的增值部分，理應(yīng)歸公并由社會(huì)公平分享［14］，但同時(shí)他們認(rèn)為，應(yīng)對(duì)政府的分成收益加以限制［15］。誠(chéng)然，政府從農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中直接獲取收益無(wú)法理依據(jù)，但作為社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者、建設(shè)者和管理者，政府從農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中分享一定比例的收益是合理的［16］。

近年來(lái)，隨著土地制度改革的推進(jìn)，學(xué)術(shù)界進(jìn)一步討論了“入市土地增值收益如何分配”的問(wèn)題，但相關(guān)研究并不多，且多為案例研究。學(xué)者們更多的是試圖參照土地征收下地方政府、集體、農(nóng)戶增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)，合理量化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配［17］，但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民很難在土地入市與國(guó)家征收兩種情況下獲得大體相當(dāng)?shù)氖找妫?8］。2015年國(guó)家設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，為入市土地增值收益如何分配提供了鮮活的研究樣本。吳昭軍認(rèn)為，在初次分配中應(yīng)以產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，政府應(yīng)以稅收方式調(diào)節(jié)土地增值收益，參與二次分配［19］。周小平、馮宇晴、余述瓊以廣西北流市為例，對(duì)比分析了土地入市與土地征收兩種模式下土地增值收益分配的差異［20］。他們認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配要?jiǎng)討B(tài)對(duì)標(biāo)土地征收的收益分配，以保證兩種模式下收益分配的大體平衡，至于利益主體的分配比例則應(yīng)因地而異。呂賓、楊景勝發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)的土地增值收益分配呈現(xiàn)顯著的區(qū)域特征，具體可分為城鄉(xiāng)接合部類型、農(nóng)村地區(qū)類型、城市規(guī)范管理類型三種，并建議入市土地增值收益在國(guó)家與集體之間分成收益比例量化為3∶7左右，在未建立收益統(tǒng)籌的地區(qū)，集體與個(gè)人之間分成收益比例量化為2∶8［21］。

現(xiàn)有研究為本文奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，但仍存在一定局限和不足。如從時(shí)間維度來(lái)看，早期對(duì)入市土地的研究受制于當(dāng)時(shí)法律約束，研究主要集中于主張建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市合法制度，入市土地增值收益分配并不是研究的重點(diǎn)。隨著20世紀(jì)90年代原國(guó)土部在安徽、廣東開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，學(xué)者們開(kāi)始更多地關(guān)注土地入市后的增值收益分配問(wèn)題，產(chǎn)生了“漲價(jià)歸誰(shuí)”的探討，但是并沒(méi)有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。2015年后圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)開(kāi)展的學(xué)術(shù)討論，切實(shí)豐富和推進(jìn)了入市土地增值收益分配的研究，但囿于改革時(shí)間較短，試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)入市土地增值收益的分配方案、分配比例差異較大。2018年國(guó)務(wù)院在總結(jié)改革試點(diǎn)情況報(bào)告中提及，“從內(nèi)容上來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在平衡國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多”①《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。，因而建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配制度尚需深入探索，這正是本文的出發(fā)點(diǎn)。

本文可能的學(xué)術(shù)和社會(huì)貢獻(xiàn)體現(xiàn)在：立足農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度合法化的大背景，嘗試以國(guó)家首批農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)為研究樣本，聚焦入市土地增值收益分配這一關(guān)鍵問(wèn)題，從利益主體視角，較為全面、系統(tǒng)地梳理試點(diǎn)地區(qū)政府、集體（包括村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村小組集體）、農(nóng)戶參與土地增值收益分配的依據(jù)、參與分配的形式、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配額度等制度安排問(wèn)題。這不僅能豐富和推進(jìn)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究?jī)?nèi)容，而且可為國(guó)家建立公平合理的土地入市增值收益分配制度提供決策參考，為全國(guó)其他地區(qū)開(kāi)展相關(guān)工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成本收益分析

2015年，國(guó)家在15個(gè)縣（市、區(qū)）①國(guó)家首批15個(gè)入市試點(diǎn)地區(qū)為：北京市大興區(qū)、山西省晉城市澤州縣、遼寧省鞍山市海城市、吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)、黑龍江省綏化市安達(dá)市、上海市松江區(qū)、浙江省湖州市德清縣、河南省新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)玉林市北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省成都市郫縣、貴州省遵義市湄潭縣、甘肅省定西市隴西縣。由于每個(gè)試點(diǎn)都是各省（區(qū)、市）唯一地區(qū)，為簡(jiǎn)化表述，本文后續(xù)僅用“某?。▍^(qū)、市）試點(diǎn)”代表，不再贅述具體試點(diǎn)地區(qū)。該項(xiàng)改革經(jīng)歷了三次延期，最近一次延期是在2018年底，全國(guó)人大常委會(huì)決定將“三塊地”改革調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。本文選擇首批試點(diǎn)地區(qū)的原因包括：一是首批試點(diǎn)地區(qū)改革時(shí)間跨度最長(zhǎng)，改革效果和問(wèn)題更容易呈現(xiàn)；二是首批15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自始至終都以土地入市為重點(diǎn)開(kāi)展試點(diǎn)工作。采取自上而下的模式開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革工作。從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及土地取得、土地開(kāi)發(fā)、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)，成本支出貫穿集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所有環(huán)節(jié)，其中土地出讓環(huán)節(jié)以土地出讓金形式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值；在各環(huán)節(jié)，涉及的利益主體以不同程度、不同方式對(duì)入市土地增值產(chǎn)生貢獻(xiàn)。需要說(shuō)明的是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以采用出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償使用方式入市，入市方式不同，增值收益分配也不盡相同。為更好地詮釋入市土地增值收益分配相關(guān)問(wèn)題，這里僅對(duì)出讓方式進(jìn)行研究。

（一）土地取得環(huán)節(jié)

一般來(lái)說(shuō)，入市途徑不同，土地取得成本也不盡相同。結(jié)合國(guó)家首批入市試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來(lái)看，入市途徑一般分為就地入市、調(diào)整入市和綜合整治入市三種。就地入市是指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊在合規(guī)條件下，且已具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件，可直接進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，土地取得成本主要包括收回建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償、勘測(cè)定界、方案編制、地價(jià)評(píng)估等前期工作費(fèi)、統(tǒng)籌管理費(fèi)等。調(diào)整入市針對(duì)的是農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，一般由集體經(jīng)濟(jì)組織先復(fù)墾后形成建設(shè)用地指標(biāo)再進(jìn)行易地入市。以調(diào)整土地在產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例，入市土地取得成本包括收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、青苗和建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償、復(fù)墾指標(biāo)費(fèi)、耕地占用稅、勘測(cè)定界、方案編制、地價(jià)評(píng)估等。綜合整治入市主要針對(duì)城中村、連片農(nóng)村集體建設(shè)用地。在符合規(guī)劃的前提下，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)各種地類土地進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)墾、建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，在依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合空間規(guī)劃的存量及新增集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市②前提是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地未被征收或者未納入儲(chǔ)備范圍。。綜合整治入市土地取得成本包括復(fù)墾費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)用、安置區(qū)建設(shè)、拆舊等支出。從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地取得成本的核算，應(yīng)按實(shí)際取得核算成本，但可入市的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地往往很難追溯歷史成本，一般試點(diǎn)地區(qū)采用重置成本③重置成本是指重新購(gòu)置或建造同樣生產(chǎn)（服務(wù)）能力的資產(chǎn)目前所要花費(fèi)的全部支出。來(lái)代替，或者參考本區(qū)域土地征收、土地收儲(chǔ)的平均成本確定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市平均成本。

（二）土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)

土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的成本支出主要是前期土地開(kāi)發(fā)性支出，如“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，除此之外，還包括一些相關(guān)費(fèi)用（如需要支付的銀行貸款本息）。從理論上講，土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)涉及的土地增值收益主要是投資性增值，包括由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來(lái)的直接投資性增值和由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值［22］。直接投資性增值主要是對(duì)某一宗地進(jìn)行路、水、電、氣等的直接投資，從而產(chǎn)生增值。輻射性增值主要是對(duì)非本宗地外的投資，如周邊各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)的建設(shè)，雖然這些建設(shè)并非針對(duì)該宗地，但會(huì)在一定程度上輻射到該宗土地，從而增加該宗地出讓、租賃收益。從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來(lái)看，入市土地的開(kāi)發(fā)主體可以是地方政府，也可以是入市地塊所有者，當(dāng)然也可以由集體土地所有權(quán)人委托第三方（如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）實(shí)施前期開(kāi)發(fā)，以達(dá)到土地供應(yīng)條件。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，一般由集體對(duì)符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行簡(jiǎn)單的土地整理后，政府對(duì)入市地塊進(jìn)行“三通一平”“五通一平”“七通一平”，自此入市土地就完成了從生地到熟地的轉(zhuǎn)變。開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)是政府具備參與土地增值收益分配資格的重要現(xiàn)實(shí)依據(jù)，政府在此環(huán)節(jié)以計(jì)征土地增值收益調(diào)節(jié)金①調(diào)節(jié)金是指村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有者身份，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，應(yīng)向政府繳納的費(fèi)用。（以下簡(jiǎn)稱“調(diào)節(jié)金”）方式參與入市土地增值收益分配。

（三）土地出讓環(huán)節(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織（村股份經(jīng)濟(jì)合作社或村經(jīng)濟(jì)合作社）及村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者、出讓者。在當(dāng)前制度下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歸集體所有，這種集體公有制既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排［23］。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓環(huán)節(jié)，入市主體委托有資質(zhì)的中介組織或者國(guó)土主管部門(mén)評(píng)估出讓宗地的土地使用權(quán)價(jià)格，從而獲得入市土地收益，涉及的成本支出主要是計(jì)提業(yè)務(wù)費(fèi)用和拍賣費(fèi)等②部分試點(diǎn)地區(qū)（如甘肅隴西）按照一定比例計(jì)提業(yè)務(wù)費(fèi)用。其中，拍賣出讓的按3%計(jì)提，其他按2%計(jì)提。。

因此，不同主體視角下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益可以用如下等式表示：政府享有的土地增值收益=調(diào)節(jié)金-政府投入的開(kāi)發(fā)成本；集體享有的土地增值收益=集體土地出讓價(jià)款-調(diào)節(jié)金-土地取得成本-集體投入的開(kāi)發(fā)成本-其他稅費(fèi)支出；土地增值總收益=政府享有的土地增值收益+集體享有的土地增值收益=集體土地出讓價(jià)款-土地取得成本-總開(kāi)發(fā)成本-其他稅費(fèi)支出，其中，總開(kāi)發(fā)成本是政府投入的開(kāi)發(fā)成本與集體投入的開(kāi)發(fā)成本的總和。

三、利益主體視角下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配的實(shí)踐探索

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益分配涉及的主體包括試點(diǎn)層面的縣（市、區(qū)）政府（以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)縣政府”）、集體（村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、小組集體）和農(nóng)戶。其中，試點(diǎn)縣政府以調(diào)節(jié)金形式參與入市土地增值收益分配，農(nóng)戶與集體就入市土地凈增值收益進(jìn)行內(nèi)部分配。

（一）試點(diǎn)縣政府計(jì)征調(diào)節(jié)金方式、考量因素、計(jì)征依據(jù)較為統(tǒng)一

依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)期間，試點(diǎn)縣政府除征收一般稅項(xiàng)外③試點(diǎn)期間，受讓方須向所在縣（市、區(qū)）人民政府繳納與契稅相當(dāng)?shù)钠醵愓{(diào)節(jié)金，一般按成交價(jià)款的3%～5%繳納。，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市征收調(diào)節(jié)金，其目的是在稅法暫時(shí)沒(méi)有覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況下，用以調(diào)節(jié)土地增值收益。該辦法進(jìn)一步規(guī)定，試點(diǎn)期間省、市不參與調(diào)節(jié)金分成。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，在綜合考慮入市土地用途、入市地塊區(qū)位、入市方式、交易方式等因素后，試點(diǎn)縣政府主要采用分類、分級(jí)方式計(jì)提調(diào)節(jié)金［24］。從整體來(lái)看，試點(diǎn)縣政府征收調(diào)節(jié)金的方式主要有兩種：一種是以入市土地成交總價(jià)款為計(jì)征基數(shù)，調(diào)節(jié)金計(jì)征比例設(shè)置為總價(jià)款的8%～50%；另一種是以入市土地總價(jià)款扣除取得土地、土地整理開(kāi)發(fā)、稅費(fèi)等成本之后的土地增值收益為計(jì)征基數(shù)，調(diào)節(jié)金計(jì)征比例設(shè)置為5%～60%。由于兩種計(jì)征方式各有所長(zhǎng)，如第一種方式計(jì)算簡(jiǎn)便、易于操作，第二種計(jì)征方式更具合理性，因而兩種計(jì)征方式在試點(diǎn)地區(qū)被采用情況大體相當(dāng)。

事實(shí)上，試點(diǎn)地區(qū)計(jì)征調(diào)節(jié)金遵循的原則較為一致，即在其他條件相同情況下，入市土地收益越高，調(diào)節(jié)金計(jì)征比例也越高。一般來(lái)說(shuō)，在其他條件相同的情況下，對(duì)商服用地征收調(diào)節(jié)金的比例高于對(duì)工業(yè)用地的計(jì)征比例，規(guī)劃區(qū)內(nèi)計(jì)征比例高于規(guī)劃區(qū)外計(jì)征比例。如浙江試點(diǎn)以入市土地成交總價(jià)款為基數(shù)計(jì)征調(diào)節(jié)金，入市地塊位于縣城規(guī)劃區(qū)的，試點(diǎn)縣政府對(duì)商服類用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)類用地分別計(jì)征48%、24%的調(diào)節(jié)金；入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，試點(diǎn)縣政府對(duì)商服類用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)類用地分別計(jì)征40%、20%的調(diào)節(jié)金；入市土地位于其他地塊的，試點(diǎn)縣政府對(duì)商服類用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)類用地分別計(jì)征32%、16%的調(diào)節(jié)金。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)表1），無(wú)論是不同計(jì)征方式下，還是同一計(jì)征方式下，試點(diǎn)地區(qū)計(jì)征調(diào)節(jié)金比例跨度都很大，其原因無(wú)非是為了保證利益主體在土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間獲得相對(duì)平衡的收益。如，為平衡試點(diǎn)縣政府在土地征收轉(zhuǎn)用和入市下獲得相對(duì)平衡的收益，四川試點(diǎn)參考前期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中政府可計(jì)提的收益，確定調(diào)節(jié)金計(jì)征比例下限為13%；參考國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中政府獲得的收益水平，確定調(diào)節(jié)金計(jì)征比例上限為30%。浙江試點(diǎn)為平衡政府收益，參照國(guó)有土地出讓提取基金②用于社會(huì)公共利益的社會(huì)保障、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?項(xiàng)基金。的比例（約占出讓總價(jià)的16%），設(shè)置調(diào)節(jié)金計(jì)征比例下限為16%。相較之下，吉林試點(diǎn)調(diào)節(jié)金的計(jì)征比例設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市下集體和農(nóng)民所得平均土地增值收益與征地情況下集體和農(nóng)民獲得的收益大體相當(dāng)。

表1 試點(diǎn)地區(qū)計(jì)征調(diào)節(jié)金基數(shù)及計(jì)征比例

（二）村集體經(jīng)濟(jì)組織可按照一定比例提取土地增值凈收益

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓總價(jià)款在扣除政府計(jì)征的調(diào)節(jié)金、土地取得成本、整理開(kāi)發(fā)成本以及相應(yīng)稅費(fèi)后為入市土地凈增值收益，由集體經(jīng)濟(jì)組織所有，該部分收益可由集體與農(nóng)戶進(jìn)行分配。

從整體來(lái)看，如果農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，其入市收益就歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理。如果入市土地歸屬村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村小組集體經(jīng)濟(jì)組織，2/3的試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定村級(jí)層面可按照一定比例提取土地增值凈收益，但各地區(qū)根據(jù)入市土地權(quán)屬設(shè)置了跨度較大的村集體留存比例（見(jiàn)表2，下頁(yè)）。其中，入市土地屬于村集體所有的，如海南試點(diǎn)、貴州試點(diǎn)、甘肅試點(diǎn)、四川試點(diǎn)分別要求設(shè)置不少于30%、40%、60%、80%的集體留存比例作為集體積累。遼寧試點(diǎn)則要求集體留存比例不能超過(guò)入市土地凈增值收益的20%。浙江試點(diǎn)要求按入市方式的不同分類使用，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓方式入市的，其入市收益作為集體積累，統(tǒng)一列入集體公益金進(jìn)行管理。對(duì)于入市土地歸屬村民小組所有的，首先允許在村級(jí)層面提取一定比例的公益金，其余收益歸村小組集體所有。如河南試點(diǎn)規(guī)定，村集體提取公益金的比例不高于30%，其余收益留歸村小組集體。部分試點(diǎn)允許村小組將分成收益進(jìn)一步在成員間分配，如甘肅試點(diǎn)、浙江試點(diǎn)允許村集體對(duì)入市土地增值收益提取10%的公益金，其余收益可在村小組成員間分配。

表2 首批試點(diǎn)地區(qū)土地增值收益集體與成員分配情況

對(duì)于村集體留存收益，試點(diǎn)地區(qū)通常有兩種使用方式：第一種是將分成收益以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)?？赏ㄟ^(guò)對(duì)外投資、購(gòu)買物業(yè)服務(wù)等用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，期間農(nóng)戶可以享受收益現(xiàn)金分紅。如浙江試點(diǎn)規(guī)定，村集體取得的土地增值收益可作為新型集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以股權(quán)增值方式追加量化為成員股權(quán)，并設(shè)置三年期限，期限內(nèi)持股人可將持有的股份以抵押的方式向銀行貸款，期限結(jié)束后，持股人可選擇以股份換現(xiàn)金。第二種是將分成收益直接統(tǒng)籌用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益設(shè)施配套建設(shè)、農(nóng)民社會(huì)保障等方面的支出。如甘肅試點(diǎn)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地增值收益統(tǒng)籌用于本村集體基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施配套等建設(shè)支出，以及對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難群眾的社保補(bǔ)貼和特困救助；河南試點(diǎn)規(guī)定，公益金主要用于全村修路、用電、用水、醫(yī)療保險(xiǎn)等公益事業(yè)支出。此外，也可以同時(shí)采取這兩種方式使用集體留存收益，如四川試點(diǎn)對(duì)入市土地增值收益提取80%的集體留存，其中40%作為集體資產(chǎn)管理公司公積金，并按公司股權(quán)設(shè)置量化到股東；10%作為風(fēng)險(xiǎn)金，主要用于村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控；另外30%作為公益金，用于村級(jí)公共福利。上海試點(diǎn)規(guī)定，集體獲得的入市分成收益主要用于本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性再投資發(fā)展、改善本社集體組織成員的生產(chǎn)和生活配套設(shè)施條件、民生項(xiàng)目等支出。

（三）農(nóng)戶間分配以公平為前置條件，具體分配方案由村集體民主協(xié)商決定

關(guān)于入市土地凈增值收益在農(nóng)戶間的分配，試點(diǎn)地區(qū)一般只給出原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，至于成員間具體分配方案，包括分配范圍和對(duì)象、分配額度、分配比例、兌現(xiàn)方式、爭(zhēng)議處理等問(wèn)題則交由村集體決定。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，入市收益屬村集體的，一般由村委會(huì)提出分配草案，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后實(shí)施。入市收益屬村民小組的，一般由村委會(huì)會(huì)同村民小組組長(zhǎng)提出分配草案①但浙江試點(diǎn)規(guī)定，村民小組的入市收益分配應(yīng)委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社（或村經(jīng)濟(jì)合作社）對(duì)入市收益進(jìn)行分配。，經(jīng)村民小組會(huì)議討論后實(shí)施。

四、入市土地增值收益分配制度效果評(píng)價(jià)

國(guó)家首批農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)對(duì)相關(guān)利益主體參與土地增值收益分配的依據(jù)、方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了差異化探索（見(jiàn)表3）。實(shí)踐顯示，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打破了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，降低了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的交易費(fèi)用，改善了資源配置和收入分配［23］，將土地非農(nóng)化的收益更多地留在農(nóng)村、留給集體和農(nóng)民，并在一定程度上緩解了因征地而導(dǎo)致的政府與農(nóng)民之間的矛盾［25］。

表3 試點(diǎn)地區(qū)入市土地的收益分配

與此同時(shí)，國(guó)家首批農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)在收益分配上還存在一些共性問(wèn)題，具體表現(xiàn)在如下方面：

一是有關(guān)入市調(diào)節(jié)金的管理辦法不盡規(guī)范。依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，調(diào)節(jié)金按入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收。但從試點(diǎn)情況來(lái)看，試點(diǎn)縣政府計(jì)征調(diào)節(jié)金存在計(jì)征基數(shù)不確定、計(jì)征依據(jù)不統(tǒng)一的問(wèn)題，這就導(dǎo)致無(wú)論是按入市土地成交總價(jià)款，還是按入市土地凈增值收益一定比例計(jì)征調(diào)節(jié)金，都存在調(diào)節(jié)金計(jì)征比例跨度較大的問(wèn)題。此外，目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)節(jié)金的法律性質(zhì)不明確，制度設(shè)計(jì)具有非正式性。

二是現(xiàn)有入市土地收益分配制度沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。有關(guān)研究顯示，試點(diǎn)縣政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收轉(zhuǎn)用下可獲得的收益占土地出讓總價(jià)款的70%左右［26］，顯著高于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市下試點(diǎn)縣政府計(jì)征的8%～50%的調(diào)節(jié)金，這在一定程度上削弱了地方政府推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織力量薄弱，農(nóng)民權(quán)益難以得到有效保障。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。這意味著在現(xiàn)有制度下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織職能邊界仍未有清晰的界定。如不少試點(diǎn)規(guī)定，在入市土地增值收益分配時(shí)，入市收益屬村集體的，由村委會(huì)提出入市土地增值收益分配草案，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后實(shí)施。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，村民范圍與具有土地權(quán)益的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍并不是完全重合的，疊加村民委員會(huì)自身組織能力建設(shè)不足問(wèn)題，如果由村民委員會(huì)提出入市土地增值收益分配草案，就可能出現(xiàn)難以在經(jīng)濟(jì)利益方面充分表達(dá)和代表農(nóng)民集體成員訴求的情況［27］。

四是集體內(nèi)部“誰(shuí)有資格參與分配”問(wèn)題亟待厘清。由于入市土地增值收益涉及金額較大，試點(diǎn)地區(qū)均出臺(tái)了有關(guān)土地增值收益分配的政策性文件，在農(nóng)戶內(nèi)部分配首先強(qiáng)調(diào)公平性。目前入市土地增值收益在農(nóng)戶間分配的矛盾主要集中在村內(nèi)“外嫁女”“入贅男”以及戶口不在本地的常住居民等特殊群體，有關(guān)他們是否有資格分享土地增值收益的爭(zhēng)議較大。雖然各地結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)了本地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定管理辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)，但差異較大。從越來(lái)越多的針對(duì)農(nóng)村集體成員資格發(fā)生的民事訴訟案件來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格亟須在國(guó)家立法層面予以明確。事實(shí)上，對(duì)于入市土地增值收益分配中的爭(zhēng)議，試點(diǎn)地區(qū)也在嘗試進(jìn)行破解，如浙江試點(diǎn)規(guī)定，對(duì)分配方案存在糾紛的，采取在村級(jí)層面（村股份經(jīng)濟(jì)合作社或村經(jīng)濟(jì)合作社）預(yù)留相應(yīng)比例分配資金（不低于10%）的處理方式，在縣主管部門(mén)或司法部門(mén)下達(dá)處理意見(jiàn)或決定后，再進(jìn)行分配。另外，分配范圍或?qū)ο蟛淮_定引致的一個(gè)結(jié)果是，集體將入市土地增值收益妥協(xié)為按人頭平均分配。誠(chéng)然，平均分配的方式在短期可能是有效的，能夠一定程度上壓制表面的矛盾，但這是以侵犯部分農(nóng)戶的權(quán)益為代價(jià)的，長(zhǎng)期勢(shì)必會(huì)引發(fā)農(nóng)村的社會(huì)矛盾和沖突。

五是入市土地地價(jià)管理有待進(jìn)一步規(guī)范。事實(shí)上，60%的試點(diǎn)地區(qū)制定了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)管理規(guī)定或者辦法，但規(guī)范性有待完善。如在基準(zhǔn)地價(jià)方面，廣西試點(diǎn)規(guī)定，城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估范圍已覆蓋的，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可參照城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)執(zhí)行；城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估范圍未覆蓋的，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可參照城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)末級(jí)基準(zhǔn)地價(jià)執(zhí)行。也有部分試點(diǎn)地區(qū)先期直接參照國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)體系執(zhí)行，如黑龍江試點(diǎn)、重慶試點(diǎn)。在地價(jià)確定方面，部分試點(diǎn)由入市主體委托有資質(zhì)的公司或者土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，如四川試點(diǎn)、浙江試點(diǎn)。浙江試點(diǎn)進(jìn)一步規(guī)定，入市土地起始價(jià)應(yīng)在評(píng)估價(jià)的基礎(chǔ)上由集體決策確定。部分試點(diǎn)則規(guī)定由國(guó)土資源行政主管部門(mén)對(duì)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估，如廣西試點(diǎn)。在入市土地底價(jià)方面，廣西試點(diǎn)、四川試點(diǎn)均規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓底價(jià)不得低于所在區(qū)域城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)。廣西試點(diǎn)進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估范圍未覆蓋的區(qū)域，不得低于其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)末級(jí)城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)。廣東試點(diǎn)、上海試點(diǎn)規(guī)定入市地價(jià)原則上不得低于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%。山西試點(diǎn)則規(guī)定入市土地底價(jià)不得低于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的80%。海南試點(diǎn)規(guī)定入市土地底價(jià)不得低于入市成本，不得低于出讓宗地所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)的70%，也不得低于國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

五、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度的優(yōu)化建議

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是集體土地資本化和土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整的過(guò)程，該項(xiàng)改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系較為復(fù)雜，需審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

第一，現(xiàn)階段仍應(yīng)延用調(diào)節(jié)金制度來(lái)調(diào)節(jié)入市土地增值收益，并對(duì)涉及的關(guān)鍵問(wèn)題予以明確。自探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革以來(lái)，無(wú)論是早期改革試點(diǎn)、2015年國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)，還是2020年試點(diǎn)結(jié)束后自發(fā)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的地區(qū)，地方政府都采取了計(jì)征調(diào)節(jié)金的形式來(lái)調(diào)節(jié)入市土地的增值收益?？紤]到政策的穩(wěn)定性，建議在現(xiàn)階段仍將調(diào)節(jié)金作為調(diào)節(jié)土地增值收益的主要手段，并對(duì)調(diào)節(jié)金征收主體、征收繳庫(kù)、征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、使用管理、法律責(zé)任等進(jìn)行明確，嚴(yán)格規(guī)范內(nèi)部分配和使用辦法。如有關(guān)調(diào)節(jié)金的使用分配，建議按比例在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分級(jí)使用，并向基層傾斜。隨著不動(dòng)產(chǎn)稅制度的完善，最終應(yīng)利用土地增值稅對(duì)入市土地增值收益進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第二，在國(guó)家層面出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)，解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定隨意性強(qiáng)、差異化大的問(wèn)題。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，解決入市土地增值收益分配對(duì)象不清的問(wèn)題，較為方便可行的手段是結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，目前迫切需要在國(guó)家層面通過(guò)立法建立統(tǒng)一成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建議將成員資格認(rèn)定納入正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。成員資格認(rèn)定應(yīng)統(tǒng)籌考慮戶籍、土地承包、居住狀況以及村莊義務(wù)履行情況等，明確成員資格取得、喪失和保留的具體情形［28］。取消成員資格要謹(jǐn)慎，不能以“戶籍”要素作為唯一裁定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)充分考慮成員是否以土地為基本生活來(lái)源、是否取得城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障等因素。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員未獲得生存保障的情況下，一般不宜認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。對(duì)“外嫁女”“回遷戶”“嫁城女”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等特殊群體成員資格界定，要嚴(yán)格遵循唯一性原則，避免這些群體的利益“兩頭空”或“兩頭占”。

第三，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府、村民自治組織的關(guān)系，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。加快出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)《村民委員會(huì)組織法》《民法典》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)容存在沖突的地方予以明確。如《民法典》中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，是獨(dú)立的民事主體，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，而《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定由村民委員會(huì)行使集體經(jīng)濟(jì)組織的各種權(quán)利，這些立法上的沖突，需要在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》時(shí)予以研究解決［29］。在厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府、村民自治組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)入市土地增值分成收益采用購(gòu)買物業(yè)服務(wù)、投資、入股等形式進(jìn)行再投資，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，要轉(zhuǎn)變地方政府職能，淡化其在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的“參與人”角色，強(qiáng)化“監(jiān)管人”角色，加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的管理，加強(qiáng)土地用途監(jiān)管能力建設(shè)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供制度保障。

第四，完善“三資”（資金、資源、資產(chǎn)）監(jiān)管平臺(tái)功能建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平和效率。目前，試點(diǎn)地區(qū)對(duì)集體分成的土地增值收益一般納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理。建議依據(jù)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善“三資”平臺(tái)管理功能建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)網(wǎng)絡(luò)化管理。鑒于集體資產(chǎn)的存在形式和運(yùn)行方式越來(lái)越復(fù)雜，應(yīng)加快監(jiān)管功能模塊開(kāi)發(fā)，對(duì)入市土地收益能夠做到“全流程”跟蹤監(jiān)管、實(shí)時(shí)查詢、信息互聯(lián)共享；各縣（市、區(qū)）應(yīng)設(shè)置專職人員負(fù)責(zé)“三資”管理平臺(tái)的操作，并定期指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管工作人員和代理會(huì)計(jì)開(kāi)展農(nóng)村“三資”管理系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)工作；各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村監(jiān)管單位要對(duì)平臺(tái)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，定期對(duì)信息公開(kāi)情況進(jìn)行檢查。

第五，盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地各類用途的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合入市土地用途、使用年限、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、使用權(quán)設(shè)立方式等制定與城鎮(zhèn)國(guó)有土地相統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價(jià)體系。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、再轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)的情況下，土地所有權(quán)人有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。在基準(zhǔn)地價(jià)體系未建立前，建議參照國(guó)有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系執(zhí)行；同時(shí)，縣（市、區(qū)）國(guó)土部門(mén)及交易中心等部門(mén)應(yīng)積極培育農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)交易中介組織，為入市交易提供地價(jià)評(píng)估、交易代理、環(huán)境評(píng)估等服務(wù)。

第六，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與其他改革的協(xié)同配套。試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐顯示，已完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，能夠更好地推進(jìn)該項(xiàng)改革工作。建議進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快推進(jìn)集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)主體。要做好與征地制度改革同步推進(jìn)的研判，努力實(shí)現(xiàn)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革與征地制度改革的協(xié)同配套。