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一、引言

北京市作為中國(guó)的首都，承載著國(guó)際經(jīng)貿(mào)交往中心的重要功能。日前，北京市正在大力籌備和推動(dòng)國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”)建設(shè)，以期構(gòu)建以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主要特征的更高層次的改革開放新格局。在這一過(guò)程中，為維護(hù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)交往秩序的穩(wěn)定，北京市須提供充分的法治保障。構(gòu)建法治化的國(guó)際交流環(huán)境離不開發(fā)達(dá)的法律服務(wù)業(yè)，在利用本土優(yōu)質(zhì)法律人才資源和服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，北京市法律服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)外開放制度設(shè)計(jì)更是“兩區(qū)”建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法律服務(wù)行業(yè)以具有法執(zhí)業(yè)資格的律師和律師事務(wù)所為核心主體，隨著仲裁和調(diào)解等替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制在民商事領(lǐng)域的迅速發(fā)展，仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)和調(diào)解機(jī)構(gòu)也日漸成為重要的服務(wù)提供者。法律服務(wù)區(qū)別于其他服務(wù)行業(yè)，其本身具有深刻的主權(quán)性、政治性和專業(yè)性。北京市在推進(jìn)法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放的進(jìn)程中，如何處理北京市相關(guān)政策措施與國(guó)際條約和國(guó)家上位法的關(guān)系，如何確定法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放的空間和限度，如何平衡法律服務(wù)市場(chǎng)國(guó)際化水平與維護(hù)國(guó)家安全之間的關(guān)系，采取何種具體的開放模式和政策措施，均是極具有現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。

二、北京市法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放現(xiàn)狀

(一)北京市法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外國(guó)法律服務(wù)提供者具有較強(qiáng)的吸引力

根據(jù)司法部相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息，截至2020年，共有74家外國(guó)律師事務(wù)所在北京市設(shè)立代表機(jī)構(gòu)并提供法律服務(wù)，這一數(shù)量已遠(yuǎn)超全國(guó)其他城市。就外國(guó)律師事務(wù)所來(lái)源來(lái)看，其中38家律師事務(wù)所來(lái)自美國(guó)，14家來(lái)自英國(guó)，其余的多來(lái)自日本、韓國(guó)、瑞士、法國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家。就其規(guī)模來(lái)看，外國(guó)律所規(guī)模均不大，多為10人以下。在“一帶一路”倡議下，中國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易投資活動(dòng)日益頻繁，交易的復(fù)雜程度不斷增加，伴生了大量涉外法律服務(wù)需求。隨著中國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐加快，國(guó)際貿(mào)易、境外上市、海外并購(gòu)、外商直接投資、中資企業(yè)對(duì)外投資、涉外爭(zhēng)議解決等都是北京市法律服務(wù)市場(chǎng)熱門的涉外法律業(yè)務(wù)。在這些涉外業(yè)務(wù)中，當(dāng)事人通常對(duì)熟悉外國(guó)法和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的外國(guó)律師團(tuán)隊(duì)有較高的需求，且相關(guān)涉外業(yè)務(wù)可為律師事務(wù)所帶來(lái)高額收益。因此，近年來(lái)外國(guó)律師事務(wù)所駐京代表機(jī)構(gòu)的數(shù)量穩(wěn)步上升，北京市法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)境外法律服務(wù)提供者的吸引力日益增強(qiáng)。

(二)北京市外國(guó)法律服務(wù)提供者的經(jīng)營(yíng)模式和業(yè)務(wù)范圍較為單一

首先，在法律服務(wù)提供主體的經(jīng)營(yíng)模式方面，主要為在京設(shè)立代表辦公室，即外國(guó)律師事務(wù)所的分支機(jī)構(gòu)。外國(guó)律師尚不能取得中華人民共和國(guó)律師執(zhí)業(yè)資格，也無(wú)法以自然人流動(dòng)的形式在京提供法律服務(wù)。其他類別的法律服務(wù)提供主體目前無(wú)法進(jìn)入北京法律服務(wù)市場(chǎng)。在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，商事仲裁機(jī)制逐漸成為當(dāng)事人的重要法律爭(zhēng)端解決途徑，但目前境外知名仲裁機(jī)構(gòu)尚未在北京市建立常設(shè)機(jī)構(gòu)并開展業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。雖然部分中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)在仲裁員名冊(cè)中引入了外籍仲裁員，但僅能在個(gè)別當(dāng)事人選擇外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或仲裁員，且選擇北京作為仲裁地的情況下開展臨時(shí)仲裁。

其次，中國(guó)法律對(duì)外國(guó)律所代表機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制，在京外國(guó)律所在經(jīng)營(yíng)發(fā)展方面也面臨著一定的障礙和挑戰(zhàn)，其可以開展的具體業(yè)務(wù)主要限制在以下范圍：第一，向當(dāng)事人提供該外國(guó)律師事務(wù)所律師已獲準(zhǔn)從事律師執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)的國(guó)家法律的咨詢，以及有關(guān)國(guó)際條約、國(guó)際慣例的咨詢；第二，接受當(dāng)事人或者中國(guó)律師事務(wù)所的委托，辦理在該外國(guó)律師事務(wù)所律師已獲準(zhǔn)從事律師執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)的國(guó)家的法律事務(wù)；第三，代表外國(guó)當(dāng)事人，委托中國(guó)律師事務(wù)所辦理中國(guó)法律事務(wù)；第四，通過(guò)訂立合同與中國(guó)律師事務(wù)所保持長(zhǎng)期的委托關(guān)系辦理法律事務(wù)；第五，提供有關(guān)中國(guó)法律環(huán)境影響的信息。實(shí)踐中，外國(guó)律所的大部分工作多為交易性非訴訟業(yè)務(wù)，無(wú)法參與涉及中國(guó)國(guó)內(nèi)法和各類涉及訴訟程序的案件。

(三)北京市外國(guó)法律服務(wù)提供者面臨著較大的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力

除業(yè)務(wù)領(lǐng)域的硬性限制外，外國(guó)律所在京的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)還面臨著中國(guó)國(guó)內(nèi)律所高速成長(zhǎng)和外國(guó)律所之間強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力，近年來(lái)也出現(xiàn)了一些外國(guó)律所因經(jīng)營(yíng)狀況不佳而關(guān)閉駐京代表機(jī)構(gòu)的情況，例如法朗克、凱威萊德、長(zhǎng)盛等律所關(guān)閉中國(guó)辦公室，路偉、高偉紳、年利達(dá)等律所出現(xiàn)合伙人轉(zhuǎn)入國(guó)內(nèi)律所的情況。雖然北京市涉外法律服務(wù)行業(yè)起步較晚，但近年來(lái)在全國(guó)居于領(lǐng)先水平，擁有律師事務(wù)所近三千家、律師隊(duì)伍超過(guò)3.7萬(wàn)人，約占全國(guó)總數(shù)的8.5%和7.2%。與此同時(shí)，近年來(lái)國(guó)家大力推進(jìn)涉外法制人才培養(yǎng)，北京市眾多一流高校提供了豐富的法律專業(yè)人才儲(chǔ)備，為北京市本土法律服務(wù)行業(yè)注入了巨大活力。上述因素為在京外國(guó)律所帶來(lái)了強(qiáng)勁的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

但是，高強(qiáng)度的競(jìng)爭(zhēng)壓力并不意味著北京市不存在進(jìn)一步開放法律服務(wù)市場(chǎng)的必要性。當(dāng)前外國(guó)律所的發(fā)展主要囿于較為緊縮的經(jīng)營(yíng)模式和業(yè)務(wù)范圍管理政策。在“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中，中外商事主體在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和技術(shù)貿(mào)易等領(lǐng)域的交往會(huì)進(jìn)一步催生大量的涉外法律服務(wù)需求。尤其在當(dāng)下國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦頻發(fā)的背景下，無(wú)論是與國(guó)際律所合作還是與境外企業(yè)、司法機(jī)構(gòu)接洽，乃至參與境外訴訟或仲裁，外國(guó)法律服務(wù)提供者因其國(guó)際化程度較高而更具業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)。法律服務(wù)市場(chǎng)綜合開放水平的提升可以為國(guó)際經(jīng)貿(mào)交往主體提供更加便捷高效的專業(yè)服務(wù)選擇空間，從而進(jìn)一步為國(guó)內(nèi)外律師事務(wù)所吸引更多案源和客戶，最終形成法律服務(wù)提供者和服務(wù)接受者雙向激勵(lì)的良性循環(huán)。

三、北京市提升法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放水平的政策空間

(一)中國(guó)在國(guó)際條約中的承諾是北京市法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放的最低標(biāo)準(zhǔn)

在多邊國(guó)際貿(mào)易規(guī)則下，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(World Trade Organization,以下簡(jiǎn)稱WTO)時(shí)，在《關(guān)稅與服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Trade in Services，以下簡(jiǎn)稱GATS)中對(duì)服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇等問(wèn)題做出了承諾。法律服務(wù)業(yè)作為服務(wù)貿(mào)易的一種具體類型受到了GATS的規(guī)制，但行使國(guó)家司法權(quán)的行為不在法律服務(wù)的范疇內(nèi)。具體而言，國(guó)際法律服務(wù)的提供方式主要為四種類型：第一，跨境提供，即東道國(guó)法律服務(wù)提供者通過(guò)電訊、網(wǎng)絡(luò)等各類通訊手段向境外當(dāng)事人提供法律服務(wù)；第二，境外消費(fèi)，即東道國(guó)當(dāng)事人出國(guó)，在境外獲得外國(guó)服務(wù)提供者所提供的法律服務(wù)；第三，商業(yè)存在，即外國(guó)律師事務(wù)所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在東道國(guó)設(shè)立分所或辦事機(jī)構(gòu)，為東道國(guó)當(dāng)事人提供法律服務(wù)；第四，自然人流動(dòng)，即外國(guó)法律服務(wù)提供者以自然人身份直接進(jìn)入東道國(guó)為該國(guó)當(dāng)事人提供法律服務(wù)。

GATS下的市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇義務(wù)并非一項(xiàng)普遍義務(wù)，而需成員方就各個(gè)服務(wù)貿(mào)易具體部門給予承諾。由于各成員方服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展水平并不均衡，GATS允許各成員方逐步開放本地市場(chǎng)。1994 年烏拉圭回合談判中，僅有25%的發(fā)展中國(guó)家就法律服務(wù)做出了開放承諾。中國(guó)加入WTO時(shí)在《中華人民共和國(guó)加入議定書》附件九《服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表第2條最惠國(guó)豁免清單》中對(duì)法律服務(wù)部門進(jìn)行了特殊承諾，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇方面做出了相當(dāng)水平的開放。對(duì)于法律服務(wù)的四種具體形式，中國(guó)對(duì)其他成員方的跨境服務(wù)和境外消費(fèi)未做任何市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇限制。但是對(duì)于法律服務(wù)部門的商業(yè)存在，我國(guó)通常僅承諾外國(guó)律師事務(wù)所以代表處的形式提供法律服務(wù)并限制其經(jīng)營(yíng)范圍。對(duì)于自然人流動(dòng)模式，中國(guó)則未在市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇方面做任何承諾。盡管與美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、中國(guó)香港等國(guó)家或地區(qū)相比，中國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)的開放程度尚不夠充分，但相對(duì)于WTO大多數(shù)成員，中國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放的時(shí)間是及時(shí)的，開放的力度和進(jìn)度也走在了世界前列。

自WTO多哈回合談判陷入僵局后，區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定迅速發(fā)展，隨著對(duì)外經(jīng)貿(mào)交往的日益深化，中國(guó)也在積極加入或牽頭商談重要的雙邊或區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定，并在部分協(xié)定下承擔(dān)一定的法律服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇義務(wù)，承諾水平與GATS基本保持一致。在中國(guó)區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的最新成果《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP)中，中國(guó)對(duì)法律服務(wù)部門的開放水平有進(jìn)一步提升，在自然人流動(dòng)方面做出了特殊承諾，允許協(xié)定締約方根據(jù)中國(guó)法律、法規(guī)和規(guī)則，在特定自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)以互派律師的形式開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

在國(guó)際投資條約中，中國(guó)在既往條約框架下多采取準(zhǔn)入后國(guó)民待遇的模式，市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題由締約國(guó)國(guó)內(nèi)法加以規(guī)范。在此種模式下法律服務(wù)領(lǐng)域的外商投資受到了較為嚴(yán)格的限制。但近年來(lái)，中國(guó)逐步開始在國(guó)際投資條約中采取準(zhǔn)入前國(guó)民+負(fù)面清單的締約模式，在最新談判完成的《中歐全面投資協(xié)定》(EU-China Comprehensive Agreement on Investment，以下簡(jiǎn)稱中歐CAI)中，中國(guó)改變了以往與歐盟各成員國(guó)簽訂投資協(xié)定的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)而采用準(zhǔn)入前國(guó)民+負(fù)面清單的新做法。不過(guò)，根據(jù)目前公布的條約文本附件，中國(guó)在負(fù)面清單中依然對(duì)法律服務(wù)行業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，禁止外國(guó)投資者參與中國(guó)法律事務(wù)，禁止外國(guó)國(guó)民參加中國(guó)法律職業(yè)資格考試并成為中國(guó)律師事務(wù)所合伙人，而只允許外國(guó)投資者以代表辦公室的形式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。

雖然中國(guó)在多邊條約和區(qū)域性經(jīng)貿(mào)條約中對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)仍存在著諸多限制，但這并不意味著北京市在國(guó)際規(guī)則的制約下不再具有進(jìn)一步開放市場(chǎng)的空間。條約對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇等問(wèn)題的有限承諾是中國(guó)在加入簽署該條約時(shí)對(duì)其他締約國(guó)做出的最低承諾，若中國(guó)政府和各級(jí)地方政府在相關(guān)領(lǐng)域?qū)ν鈬?guó)法律服務(wù)提供者的管理和限制措施比條約中的規(guī)制更加嚴(yán)格，則意味著中國(guó)違反了國(guó)際條約下承諾承擔(dān)的義務(wù)。但中國(guó)政府和各級(jí)地方政府在條約承諾基礎(chǔ)上進(jìn)一步開放市場(chǎng)，促進(jìn)法律服務(wù)部門的自由化，則是中國(guó)遵守并履行國(guó)際條約下義務(wù)的表現(xiàn)。換言之，中國(guó)在國(guó)際條約中的承諾是中國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)開放的最低標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家在條約下的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則和給予外國(guó)法律服務(wù)的待遇標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變的。在大多數(shù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約中，進(jìn)一步推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化均被視為條約的目的和宗旨，締約方對(duì)此通常保有更高的期許。例如GATS規(guī)定各成員方應(yīng)自 WTO 協(xié)定生效之日起五年內(nèi)和此后期間定期進(jìn)行談判，以期逐步實(shí)現(xiàn)更高水平的自由化。因此，在國(guó)際法層面，中國(guó)簽訂的國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約并不會(huì)對(duì)北京市法律服務(wù)市場(chǎng)的進(jìn)一步對(duì)外開放造成任何限制和障礙。

(二)北京市法律服務(wù)市場(chǎng)在國(guó)內(nèi)法規(guī)則下的開放空間

中國(guó)加入WTO后對(duì)國(guó)內(nèi)法中涉及對(duì)外貿(mào)易管理體系的法律、法規(guī)和政策進(jìn)行了修改，以履行中國(guó)在國(guó)際多邊經(jīng)貿(mào)法律體系下的義務(wù)。司法部在2001年和2004年制定頒布了《外國(guó)律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《司法部關(guān)于執(zhí)行〈外國(guó)律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例〉的規(guī)定》，專門調(diào)整外國(guó)律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和管理問(wèn)題，確立了中國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)以對(duì)外國(guó)律所開放為中心的制度模式，對(duì)外國(guó)律所的準(zhǔn)入方式、許可程序、律所及其代表資格、業(yè)務(wù)范圍、人員聘用和居留收費(fèi)等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。上述兩份文件在法律性質(zhì)上屬于行政規(guī)章，是當(dāng)前我國(guó)有關(guān)法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放和管理的專門性規(guī)定中具有最高效力層級(jí)的國(guó)內(nèi)法規(guī)范。規(guī)章中的條文內(nèi)容均為被管理者不可根據(jù)其主觀意志加以改變的強(qiáng)制性行政規(guī)定，具體條文模式多為禁止性規(guī)范和命令性規(guī)范。除此類專門性規(guī)定外，2020年生效的《中華人民共和國(guó)外商投資法》也對(duì)法律服務(wù)領(lǐng)域的投資活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)制。在《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2020 年版)》中，中國(guó)禁止外國(guó)投資者投資中國(guó)法律事務(wù)(提供有關(guān)中國(guó)法律環(huán)境影響的信息除外)，不得成為國(guó)內(nèi)律師事務(wù)所合伙人。這意味著，外國(guó)律所和律師個(gè)人依然不得在中國(guó)通過(guò)設(shè)立企業(yè)的形式開辦經(jīng)營(yíng)獨(dú)立的律所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，也不得以合伙形式參與中國(guó)境內(nèi)律所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

因此，對(duì)于此類強(qiáng)制性法律法規(guī)，在無(wú)其他相同或更高效力等級(jí)的規(guī)范對(duì)其內(nèi)容做例外性變更或修改的情況下，北京市政府在制定相關(guān)地方性法規(guī)和政策措施時(shí)不得違反上述規(guī)則對(duì)外國(guó)法律主體服務(wù)形式、程序、資質(zhì)和范圍的規(guī)定。為配合和保障上位法的有效實(shí)施，北京市司法局已制定了《北京市律師事務(wù)所管理辦法實(shí)施細(xì)則》，將上位法中有關(guān)法律服務(wù)市場(chǎng)開放的強(qiáng)制性規(guī)則轉(zhuǎn)化為地方性法律規(guī)范。在未來(lái)“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中，積極提升法律服務(wù)市場(chǎng)開放水平的同時(shí)，北京市在未經(jīng)上級(jí)政府部門批準(zhǔn)或授權(quán)的情況下，仍不得準(zhǔn)許外國(guó)法律服務(wù)提供主體采取其他經(jīng)營(yíng)模式，不得擴(kuò)張其經(jīng)營(yíng)范圍或降低其資質(zhì)要求，在準(zhǔn)入過(guò)程中和準(zhǔn)入后均應(yīng)根據(jù)上位法和地方性法律法規(guī)的要求對(duì)外國(guó)法律服務(wù)提供者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。

伴隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)法律服務(wù)行業(yè)的迅速發(fā)展和涉外法律服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，近年來(lái)國(guó)家積極嘗試在前述規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升中國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)的總體對(duì)外開放水平，引進(jìn)更多優(yōu)質(zhì)境外法律服務(wù)資源。例如，在律師服務(wù)領(lǐng)域，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于深化律師制度改革的意見》中將加強(qiáng)涉外法律服務(wù)工作作為充分發(fā)揮律師在全面依法治國(guó)中的重要作用的舉措之一，并強(qiáng)調(diào)要“探索律師事務(wù)所聘請(qǐng)外籍律師擔(dān)任顧問(wèn)，增強(qiáng)律師事務(wù)所辦理國(guó)際法律業(yè)務(wù)的能力”。2017年司法部、外交部、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)的意見》，指出發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程、形成對(duì)外開放新體制、應(yīng)對(duì)維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定新挑戰(zhàn)的需要。隨后，司法部又下發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)內(nèi)律師事務(wù)所聘請(qǐng)外籍律師擔(dān)任法律顧問(wèn)試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)國(guó)內(nèi)律所聘請(qǐng)外籍法律顧問(wèn)的具體資質(zhì)要求、聘任程序和業(yè)務(wù)范圍等問(wèn)題進(jìn)行了具體規(guī)定。在上述改革舉措之下，外國(guó)律師以自然人流動(dòng)的形式在中國(guó)市場(chǎng)提供法律服務(wù)具有了制度空間和實(shí)踐可能性，北京、上海和廣州等城市由司法部賦予審查備案權(quán)力，可以率先通過(guò)特定區(qū)域試點(diǎn)形式發(fā)展中外律所互派法律顧問(wèn)等合作模式。此外，近年來(lái)國(guó)家在自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)過(guò)程中不斷加大律師服務(wù)行業(yè)和爭(zhēng)端解決機(jī)制發(fā)展的支持力度，這也為自貿(mào)區(qū)所在城市的法律服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步開放提供了機(jī)遇。在國(guó)家各類涉外法律服務(wù)政策改革舉措的綜合作用下，北京市在“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中獲得了充分的法律服務(wù)市場(chǎng)開放規(guī)則創(chuàng)新空間。

四、上海市自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)市場(chǎng)開放經(jīng)驗(yàn)及成效

上海市與北京市一樣受到前文提及的國(guó)際條約和國(guó)家立法關(guān)于法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放管理體系的調(diào)整和制約，但上海自由貿(mào)易區(qū)建立以來(lái)，上海市依托自由貿(mào)易區(qū)的特殊地位，在法律服務(wù)市場(chǎng)方面進(jìn)行諸多新嘗試，其制度和政策的實(shí)施路徑對(duì)北京市“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中提升法律服務(wù)市場(chǎng)開放水平具有重要示范作用。

(一)國(guó)家對(duì)上海自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)市場(chǎng)開放的政策支持

上海自貿(mào)區(qū)對(duì)外國(guó)律所、外國(guó)律師與仲裁機(jī)構(gòu)開放和管理的探索與嘗試來(lái)自國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的特別授權(quán)，自2013年起，國(guó)務(wù)院四次發(fā)布的規(guī)范性文件均重點(diǎn)關(guān)注了上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律服務(wù)行業(yè)和爭(zhēng)議解決機(jī)制的開放與發(fā)展。首先，在律師服務(wù)和律所制度方面，國(guó)務(wù)院在2013年發(fā)布的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放范圍，在其附件《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放措施》中，律師服務(wù)行業(yè)受到了重點(diǎn)關(guān)注，授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)探索密切中國(guó)律師事務(wù)所與外國(guó)(港澳臺(tái)地區(qū))律師事務(wù)所業(yè)務(wù)合作的方式和機(jī)制。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，文件再次強(qiáng)調(diào)要在律師服務(wù)等領(lǐng)域開展國(guó)際合作。其次，在商事爭(zhēng)端解決方面，國(guó)務(wù)院在2015年和2017年先后發(fā)布的《進(jìn)一步深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》和《全面深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》兩份文件中，均明確提出要將國(guó)際知名仲裁和調(diào)解等爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)引入上海自貿(mào)區(qū)，從而為經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)議的解決提供便利，加強(qiáng)中外商事主體的權(quán)益保障，進(jìn)而打造亞太地區(qū)的爭(zhēng)議解決中心。2019年7月，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，擴(kuò)大上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)營(yíng)范圍，文件再次強(qiáng)調(diào)允許境外知名仲裁及爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)經(jīng)上海市人民政府司法行政部門登記并報(bào)國(guó)務(wù)院司法行政部門備案，在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，就國(guó)際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭(zhēng)議開展仲裁業(yè)務(wù)，并對(duì)仲裁程序的順利開展提供司法支持。

(二)上海市有關(guān)法律服務(wù)市場(chǎng)開放的具體措施及相應(yīng)成果

在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，上海市政府及相關(guān)部門迅速響應(yīng)，制定了相關(guān)政策的具體實(shí)施細(xì)則?！吨袊?guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》為法律服務(wù)行業(yè)的進(jìn)一步開放提供了制度框架。

首先，在外國(guó)律所和外國(guó)律師的引入和管理方面，經(jīng)上海市司法局等部門批準(zhǔn)，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)創(chuàng)設(shè)了中外律師事務(wù)所聯(lián)營(yíng)制度，并在律師自然人流動(dòng)方面提升了開放水平?！吨袊?guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中外律師事務(wù)所聯(lián)營(yíng)的實(shí)施辦法》規(guī)定，已在上海或者中國(guó)其他城市設(shè)立代表機(jī)構(gòu)滿3年且同時(shí)在上海設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，最近3年內(nèi)未受過(guò)中國(guó)監(jiān)管部門的行政處罰的外國(guó)律師事務(wù)所代表處可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)與中國(guó)律所開展聯(lián)營(yíng)業(yè)務(wù)，但聯(lián)營(yíng)申請(qǐng)主體須為中國(guó)律師事務(wù)所。另外,在聯(lián)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍方面，參與聯(lián)營(yíng)業(yè)務(wù)的外國(guó)律師事務(wù)所及其駐華代表機(jī)構(gòu)、代表和雇員不得辦理中國(guó)法律事務(wù)。對(duì)于自然人流動(dòng)，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中外律師事務(wù)所互派律師擔(dān)任法律顧問(wèn)的實(shí)施辦法》規(guī)定，具有5年以上在外國(guó)律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，具有較強(qiáng)的辦理所在國(guó)及國(guó)際法律事務(wù)的能力，最近3年內(nèi)未受過(guò)執(zhí)業(yè)地所在國(guó)及中國(guó)律師監(jiān)管部門的行政處罰或行業(yè)處分的外國(guó)律師具有擔(dān)任法律顧問(wèn)的資格。外國(guó)律師在自貿(mào)區(qū)擔(dān)任法律顧問(wèn)期間不得從事或者宣稱可以從事中國(guó)法律服務(wù)，不得成為內(nèi)資所的合伙人，不得參與其內(nèi)部管理。2015年，美國(guó)貝克·麥堅(jiān)時(shí)律師事務(wù)所駐上海代表處積極響應(yīng)政策要求，與中國(guó)奮迅律師事務(wù)所合作，共同成立了第一家位于上海自貿(mào)區(qū)的中外律師事務(wù)所聯(lián)營(yíng)辦公室。2019年8月，英國(guó)史密夫斐爾律師事務(wù)所和科偉律師事務(wù)所獲上海市司法局批準(zhǔn)，正式在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立聯(lián)營(yíng)辦公室，據(jù)統(tǒng)計(jì)這是上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)第六家中外聯(lián)營(yíng)辦公室。

其次，在境外仲裁機(jī)構(gòu)引入方面，在國(guó)務(wù)院政策的支持下，中國(guó)大陸地區(qū)外的國(guó)際知名仲裁機(jī)構(gòu)紛紛通過(guò)設(shè)立代表處的方式開展仲裁業(yè)務(wù)，自2015年香港國(guó)際仲裁中心正式入駐上海自貿(mào)區(qū)起，目前已有新加坡國(guó)際仲裁中心和國(guó)際商會(huì)仲裁院等仲裁機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)處理國(guó)際商事仲裁業(yè)務(wù)。目前，瑞典的斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院也表示有意向在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立代表處，相關(guān)政策取了積極效果。2019年，上海市司法局發(fā)布了《境外仲裁機(jī)構(gòu)在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》，對(duì)境外仲裁機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)制定了全面的資質(zhì)要求、設(shè)立程序和管理監(jiān)督的具體規(guī)則?！掇k法》規(guī)定，符合條件的在外國(guó)和中國(guó)香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)合法成立的不以營(yíng)利為目的仲裁機(jī)構(gòu)及中國(guó)加入的國(guó)際組織設(shè)立的開展仲裁業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，可向上海市司法局提出申請(qǐng)?jiān)谏虾Ｗ再Q(mào)區(qū)臨港新片區(qū)登記設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。此類仲裁機(jī)構(gòu)可就國(guó)際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭(zhēng)議開展的涉外仲裁業(yè)務(wù)包括：案件受理、庭審、聽證、裁決；案件管理和服務(wù)；業(yè)務(wù)咨詢、指引、培訓(xùn)、研討。

五、“兩區(qū)”建設(shè)背景下北京市法律服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)外開放路徑

(一)以國(guó)家安全為市場(chǎng)開放底線，建立穩(wěn)定有序的市場(chǎng)環(huán)境

2015年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》正式實(shí)施，其條文明確國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。國(guó)家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國(guó)家安全，構(gòu)建國(guó)家安全體系，走中國(guó)特色國(guó)家安全道路。法律作為維護(hù)國(guó)家社會(huì)秩序和國(guó)家利益的重要工具，本身具有較強(qiáng)的政治屬性，因此法律服務(wù)市場(chǎng)的開放與國(guó)家政治安全具有密切聯(lián)系。從國(guó)家主權(quán)視角來(lái)看，司法主權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要表現(xiàn)形式，而律師制度和爭(zhēng)端解決制度則是司法制度的重要組成部分。法律服務(wù)市場(chǎng)的開放固然能夠在一定程度上滿足經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)下的現(xiàn)實(shí)需求，但若片面地站在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化的立場(chǎng)，對(duì)外國(guó)法律服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)模式不加任何限制和管理，勢(shì)必會(huì)損害國(guó)家主權(quán)，擾亂社會(huì)秩序，甚至泄露國(guó)家機(jī)密，進(jìn)而威脅國(guó)家安全。外國(guó)法律服務(wù)提供者在本國(guó)提供法律服務(wù)時(shí)，往往需要與當(dāng)事人、證人、相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)接觸，收集證據(jù)或了解有關(guān)情況，這就可能使其有更多的機(jī)會(huì)接觸國(guó)家機(jī)密并使這些機(jī)密泄露；在另一方面，外國(guó)法律服務(wù)提供者在提供法律服務(wù)的過(guò)程中也可能自覺或不自覺地傳播其所在國(guó)主導(dǎo)的法律意識(shí)和法治理念，而這些意識(shí)和理念可能是本國(guó)主流意識(shí)形態(tài)所不能容忍的。此外，北京市本身具有特殊的政治屬性，因而在法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放的過(guò)程中不能違反國(guó)家安全的底線要求。

開放法律服務(wù)市場(chǎng)的目的是最大限度地滿足中國(guó)的法律服務(wù)消費(fèi)者及外國(guó)的法律服務(wù)消費(fèi)者在中國(guó)對(duì)高質(zhì)量法律服務(wù)的可得性要求，而非是對(duì)外國(guó)服務(wù)主體實(shí)現(xiàn)絕對(duì)自由化，即使在法律服務(wù)市場(chǎng)開放程度極高的其他國(guó)家和地區(qū)，也依然存在對(duì)外國(guó)法律服務(wù)提供主體的種種限制。為保障國(guó)家安全，北京市在法律服務(wù)市場(chǎng)開放過(guò)程中可以采取一定的限制性措施。首先，應(yīng)當(dāng)以“兩區(qū)”為限，進(jìn)行小范圍試點(diǎn)。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)內(nèi)法律服務(wù)市場(chǎng)開放情況的整體評(píng)估，及時(shí)對(duì)政策和規(guī)則漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，隨著“兩區(qū)”的發(fā)展進(jìn)程穩(wěn)定有序地?cái)U(kuò)大開放的區(qū)域范圍。其次，在準(zhǔn)入階段對(duì)外國(guó)法律服務(wù)提供者的資質(zhì)進(jìn)行審查，禁止在執(zhí)業(yè)或經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有違法行為的主體進(jìn)入北京市的法律服務(wù)市場(chǎng)，在發(fā)現(xiàn)具有威脅國(guó)家安全的因素存在時(shí)及時(shí)終止其準(zhǔn)入程序。再次，行政許可過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格約束外國(guó)法律服務(wù)主體的經(jīng)營(yíng)范圍，僅在非敏感行業(yè)和不涉及國(guó)家根本安全的民商事法律領(lǐng)域嘗試制度創(chuàng)新，并及時(shí)觀察市場(chǎng)動(dòng)向和影響。對(duì)于外國(guó)法律服務(wù)提供者參與中國(guó)法律業(yè)務(wù)應(yīng)繼續(xù)采取審慎態(tài)度，嚴(yán)禁外國(guó)法律服務(wù)主體參與中國(guó)憲法、刑法、行政法和婚姻家庭法及訴訟等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。最后，在外國(guó)法律服務(wù)主體進(jìn)入北京市場(chǎng)后，應(yīng)繼續(xù)對(duì)其經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，防止其在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)侵犯國(guó)家司法主權(quán)和政治經(jīng)濟(jì)安全的行為。

(二)依托“兩區(qū)”建設(shè)豐富外國(guó)法律服務(wù)主體的經(jīng)營(yíng)模式

在國(guó)家政策層面，2020年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的通知，并對(duì)《深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)工作方案》進(jìn)行了批復(fù)。兩份文件明確了北京市“兩區(qū)”建設(shè)的基本方向，規(guī)定要強(qiáng)化自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的多元化法治保障，推進(jìn)專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的開放，這為北京市外國(guó)法律服務(wù)提供模式的多元化發(fā)展提供了政策指引。通過(guò)豐富外國(guó)法律服務(wù)主體的經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)中外律師和中外律所的合作交流，可以使客戶在面臨復(fù)雜的國(guó)際法律業(yè)務(wù)問(wèn)題時(shí)獲得高效便捷的“一站式”服務(wù)。

對(duì)于律師服務(wù)而言，雖然其所屬的專業(yè)服務(wù)被納入了“兩區(qū)”建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展方向，但前述國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策性文件中明確禁止境外人士參加中國(guó)法律職業(yè)資格考試并取得中國(guó)律師執(zhí)業(yè)資格，因此短期內(nèi)北京市律師服務(wù)業(yè)的自然人流動(dòng)開放仍需保持在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。參考上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，北京市可以通過(guò)試點(diǎn)的方式允許外籍律師以法律顧問(wèn)的身份進(jìn)入北京市法律服務(wù)市場(chǎng)，從而增強(qiáng)中國(guó)本土律所處理涉外法律業(yè)務(wù)特別是外國(guó)法業(yè)務(wù)的綜合能力。前已備述，北京市已被列為開展國(guó)內(nèi)律師事務(wù)所聘請(qǐng)外籍律師擔(dān)任外國(guó)法律顧問(wèn)的試點(diǎn)城市，北京市司法局已發(fā)布《北京律師事務(wù)所聘請(qǐng)外籍律師擔(dān)任外國(guó)法律顧問(wèn)試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》。在“兩區(qū)”范圍內(nèi)，北京市可充分利用司法部授權(quán)下的政策空間，進(jìn)一步針對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)的實(shí)際需求制定引入外籍律師擔(dān)任法律顧問(wèn)的具體實(shí)施方案。在具體實(shí)施規(guī)則中，應(yīng)對(duì)外籍律師的執(zhí)業(yè)資格和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行明確限定，促進(jìn)外籍律師與國(guó)內(nèi)律所分工協(xié)作，為“兩區(qū)”范圍內(nèi)國(guó)際跨境交往提供有關(guān)國(guó)際條約、國(guó)際慣例和外國(guó)法等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)咨詢和代理服務(wù)。

在“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中，北京市可在具體工作方案中吸收上海市法律服務(wù)市場(chǎng)開放經(jīng)驗(yàn)，豐富律所的多元組織形態(tài)，嘗試發(fā)展中外聯(lián)營(yíng)的新模式。在上海自貿(mào)區(qū)開始實(shí)施中外律師事務(wù)所聯(lián)營(yíng)制度后，第一家建立聯(lián)營(yíng)辦公會(huì)的中方律所即為北京市的律師事務(wù)所，可見北京市本土律所在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中具有與外國(guó)律師事務(wù)所聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)需求。對(duì)于合營(yíng)機(jī)制下外國(guó)律所的經(jīng)營(yíng)范圍，依然應(yīng)當(dāng)將中國(guó)國(guó)內(nèi)法業(yè)務(wù)排除在外。有觀點(diǎn)認(rèn)為，聯(lián)營(yíng)機(jī)制下外國(guó)律所及其駐華代表處仍然不得處理與中國(guó)法律有關(guān)的事務(wù)，且原來(lái)可以執(zhí)業(yè)的中方律師不能在雙方合作中提供涉及刑事或行政事務(wù)的法律服務(wù)，導(dǎo)致外國(guó)律師在這兩個(gè)“緊箍咒”下可以發(fā)揮的作用非常有限。但實(shí)際上，中外雙方的法律服務(wù)者仍然具有大量的業(yè)務(wù)領(lǐng)域可以涉獵，且根據(jù)北京市“兩區(qū)”建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn)，國(guó)際民商事非訴法律業(yè)務(wù)種類將更加豐富。對(duì)于中方法律服務(wù)從業(yè)者而言，可以在提升自身的語(yǔ)言能力、了解外資所的工作方式的同時(shí)，為律所進(jìn)一步擴(kuò)展涉外業(yè)務(wù)、實(shí)現(xiàn)真正國(guó)際化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；對(duì)于外國(guó)法律從業(yè)者而言，合營(yíng)模式下其可以進(jìn)一步了解中國(guó)客戶的市場(chǎng)需求，更好地融入中國(guó)的涉外法律體系，從而獲得更多的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。在相關(guān)資質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍的限制外，對(duì)于合營(yíng)機(jī)構(gòu)中外雙方的人員、業(yè)務(wù)和收益分配的安排，應(yīng)當(dāng)允許合營(yíng)方根據(jù)其意思自治通過(guò)合營(yíng)協(xié)議靈活安排。

(三)落實(shí)境外仲裁機(jī)構(gòu)的引入，建設(shè)具有吸引力的國(guó)際爭(zhēng)議解決中心

商事仲裁的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)被世界銀行集團(tuán)列為衡量投資環(huán)境和法治環(huán)境的重要指標(biāo)。高度發(fā)達(dá)的仲裁業(yè)和完善的仲裁機(jī)制，將為國(guó)家或仲裁機(jī)構(gòu)所在城市發(fā)展全球性的金融、商務(wù)、物流、貿(mào)易中心提供有力的保障。對(duì)于仲裁機(jī)構(gòu)是否受制于GATS下中國(guó)做出的開放承諾，目前尚有爭(zhēng)議，但前已備述，GATS下的中方法律服務(wù)市場(chǎng)開放義務(wù)僅是最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)承諾中未提及的仲裁機(jī)構(gòu)開放市場(chǎng)并不會(huì)違反中國(guó)在GATS下的條約義務(wù)。國(guó)務(wù)院在《中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中已明確允許境外知名仲裁機(jī)構(gòu)在區(qū)內(nèi)開展國(guó)際商事、投資等領(lǐng)域爭(zhēng)議的仲裁業(yè)務(wù)。在引入仲裁機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，北京市的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打造仲裁目的地，而非單純的仲裁機(jī)構(gòu)聚集地。所謂仲裁目的地，是要真正把國(guó)際商事仲裁案件提交到中國(guó)來(lái)，由中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)或者在中國(guó)的仲裁機(jī)構(gòu)解決。

打造仲裁目的地的前提是吸引國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)在北京市開展常設(shè)性運(yùn)營(yíng)，對(duì)國(guó)際商事仲裁案件進(jìn)行程序管理，為法律爭(zhēng)議當(dāng)事方提供多元化的服務(wù)選擇。吸引仲裁機(jī)構(gòu)落戶北京市并以北京作為仲裁地，既可以實(shí)現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)管理的屬地化，又可以實(shí)現(xiàn)仲裁司法審查的屬地化，從而降低爭(zhēng)議解決過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要通過(guò)便利的行政措施降低境外仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁員在準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的障礙，提供更加寬松的運(yùn)營(yíng)空間。

首先，在境外仲裁機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入程序方面，應(yīng)當(dāng)提供具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，明確境外仲裁機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件和申請(qǐng)程序，保障符合要求的國(guó)際知名仲裁機(jī)構(gòu)能夠高效便捷地完成行政審批流程。對(duì)此，2020年北京市司法局發(fā)布《境外仲裁機(jī)構(gòu)在中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理辦法》，為在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)引入境外仲裁機(jī)構(gòu)提供了行政管理層面的指引。其次，具有專業(yè)背景的高水平仲裁員是仲裁機(jī)構(gòu)順利運(yùn)行并吸引案源的核心要素，仲裁員并非仲裁機(jī)構(gòu)的常任雇員，而是需要根據(jù)案件需求在特定時(shí)間和地點(diǎn)提供服務(wù)。為吸引國(guó)際知名仲裁員，北京市相關(guān)機(jī)構(gòu)可以在“兩區(qū)”范圍內(nèi)針對(duì)仲裁員出入境、工作居留、外匯結(jié)算和稅收繳納等問(wèn)題提供合理的優(yōu)惠政策。最后，境外仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁員引入過(guò)程中將面臨著融入與適應(yīng)北京市法律服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境的問(wèn)題，北京市相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)在行政層面支持中外仲裁機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)開展交流，幫助境外仲裁機(jī)構(gòu)了解“兩區(qū)”建設(shè)的制度規(guī)則，促進(jìn)仲裁行業(yè)的有序發(fā)展和良性競(jìng)爭(zhēng)。

外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)入北京市提供爭(zhēng)端解決法律服務(wù)需要仲裁地司法體系的配合與支持。外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)將北京市作為仲裁地的仲裁實(shí)踐雖早已存在，但仲裁裁決承認(rèn)與執(zhí)行一直是難以解決的問(wèn)題，其原因就在于中國(guó)現(xiàn)行法律制度中存在著諸多與國(guó)際商事仲裁通行理論和實(shí)踐不一致之處。若不能尋找到有效的解決途徑，即使通過(guò)行政支持將境外仲裁機(jī)構(gòu)引入北京，根據(jù)當(dāng)事人意思自治原則，中外當(dāng)事人考慮到仲裁裁決在未來(lái)得到執(zhí)行過(guò)程中的便利性問(wèn)題，依然有可能選擇其他更具司法保障優(yōu)勢(shì)的城市作為仲裁地，從而使得仲裁機(jī)構(gòu)的引入成為徒勞。以上海自貿(mào)區(qū)為例，雖然國(guó)際商會(huì)仲裁院、新加坡國(guó)際仲裁中心和香港國(guó)際仲裁中心等國(guó)際知名仲裁機(jī)構(gòu)均已入駐，但這些機(jī)構(gòu)目前均未能在自貿(mào)區(qū)內(nèi)受理并管理案件，只是停留在市場(chǎng)推廣和協(xié)助境外受理案件在大陸開庭等領(lǐng)域。北京市在引入境外仲裁機(jī)構(gòu)的過(guò)程中應(yīng)著力解決這一問(wèn)題。

目前，中國(guó)《仲裁法》的修改工作已啟動(dòng)，完善涉外仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則和涉外仲裁裁決承認(rèn)與執(zhí)行制度已成為立法趨勢(shì)，但法律規(guī)則修改仍有一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。在《仲裁法》得到最終修改前，需要通過(guò)司法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中發(fā)揮能動(dòng)性，突破當(dāng)前仲裁立法中的局限。例如，在判斷仲裁協(xié)議效力問(wèn)題時(shí)，中國(guó)法院常按照法院地法要求當(dāng)事人約定明確仲裁機(jī)構(gòu)，并從字面含義上將其限定于在中國(guó)設(shè)立的仲裁委員會(huì)，進(jìn)而認(rèn)定當(dāng)事方選任境外仲裁機(jī)構(gòu)的協(xié)議無(wú)效。為解決這一問(wèn)題，最高人民法院近年來(lái)逐漸改變了不認(rèn)可約定境外仲裁機(jī)構(gòu)在中國(guó)內(nèi)地仲裁的仲裁協(xié)議效力的立場(chǎng)，在司法實(shí)踐中開始承認(rèn)其合法性和有效性。在最高人民法院的指導(dǎo)下，北京市中級(jí)人民法院在仲裁裁決承認(rèn)與執(zhí)行問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)采取更為寬松合理的法律解釋方法。2021年最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于人民法院為北京市國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)、中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》，再次強(qiáng)調(diào)支持境外知名仲裁及爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，提供相應(yīng)的司法保障和支持。因此，北京市司法機(jī)關(guān)可以借此路徑在“兩區(qū)”范圍內(nèi)就司法審查的相關(guān)問(wèn)題采取創(chuàng)新舉措。

在行政支持和司法保障之外，實(shí)現(xiàn)打造仲裁目的地的建設(shè)目標(biāo)還需要重點(diǎn)解決北京市作為仲裁中心與其他國(guó)際仲裁中心所產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，突出北京市在爭(zhēng)議解決領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和特色。在亞太地區(qū)，新加坡和中國(guó)香港已在國(guó)際商事仲裁和替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，吸引了大量中國(guó)民商事爭(zhēng)議案件；上海市已在其先行的自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中吸引了眾多國(guó)際知名仲裁機(jī)構(gòu)的入駐。上述情況將不可避免地對(duì)北京市國(guó)際爭(zhēng)端解決中心的籌建帶來(lái)一定抑制作用。根據(jù)《中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》和《深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)工作方案》的相關(guān)規(guī)劃，“兩區(qū)”發(fā)展目標(biāo)并非限定在傳統(tǒng)貨物貿(mào)易領(lǐng)域，而是聚焦于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)貿(mào)易和投資活動(dòng)自由化，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立了科技創(chuàng)新片區(qū)、國(guó)際商務(wù)服務(wù)片區(qū)和高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)，著眼于發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物與健康、科技服務(wù)、數(shù)字貿(mào)易、文化貿(mào)易和跨境金融等產(chǎn)業(yè)，具有鮮明的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色。在引入境外仲裁機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，北京市相關(guān)行政和司法部門應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)境外仲裁機(jī)構(gòu)重點(diǎn)服務(wù)“兩區(qū)”范圍內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和電子商務(wù)等熱點(diǎn)法律問(wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

北京市法律服務(wù)市場(chǎng)在中國(guó)現(xiàn)行的法律框架下進(jìn)行了一定程度的對(duì)外開放，取得了良好的發(fā)展成果，但面對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中法治保障的新需求，與其他具有影響力的法律服務(wù)和國(guó)際爭(zhēng)端解決中心城市相比，北京市的法律服務(wù)業(yè)對(duì)外開放程度依然相對(duì)保守。服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展是北京市“兩區(qū)”建設(shè)中的核心關(guān)切，在國(guó)家相關(guān)政策支持下，北京市在法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放的制度和規(guī)則創(chuàng)新方面享有較大的發(fā)展空間。上海市依托其城市特點(diǎn)，在外國(guó)律師、外國(guó)律所和以商事仲裁為核心的國(guó)際爭(zhēng)議解決領(lǐng)域積累了一定的準(zhǔn)入和管理經(jīng)驗(yàn)，可以為北京市的相關(guān)制度構(gòu)建提供參考。同時(shí)，在“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中，北京市不應(yīng)忽視其自身的政治屬性，須謹(jǐn)慎處理國(guó)家安全與對(duì)外開放的平衡關(guān)系，在制度和規(guī)則發(fā)展中劃定底線。在非敏感的民商事領(lǐng)域，北京市應(yīng)通過(guò)規(guī)則創(chuàng)設(shè)、行政措施和司法保障等多重路徑，積極增強(qiáng)外國(guó)法律服務(wù)主體和服務(wù)模式的多樣性與靈活性，充分依托“兩區(qū)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，打造爭(zhēng)端解決領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)立足北京城市特點(diǎn)，服務(wù)全球市場(chǎng)的根本目標(biāo)。

① 《外國(guó)律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第十五條。

② 具體內(nèi)容參見GATS第1條第3款。

③ 具體內(nèi)容參見GATS第20條。

④ 具體內(nèi)容參見《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》附件二：《服務(wù)具體承諾表》——中國(guó)服務(wù)承諾表。

⑤ 具體內(nèi)容參見《中國(guó)歐盟投資協(xié)定談判——中方清單》附件一。

⑥ 具體內(nèi)容參見GATS第19條。

⑦ 實(shí)踐案例參見：《最高人民法院關(guān)于寧波市北侖利成潤(rùn)滑油有限公司與法莫萬(wàn)馳公司買賣合同糾紛一案仲裁條款效力問(wèn)題請(qǐng)示的復(fù)函》；《最高人民法院關(guān)于申請(qǐng)人安徽省龍利得包裝印刷有限公司與被申請(qǐng)人 BP Agnati S.R.L 申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力案的請(qǐng)示的復(fù)函》。