李 爽

(聊城大學(xué)，山東 聊城 252000)

一、我國(guó)分稅制財(cái)政分權(quán)制度的改革與發(fā)展

財(cái)政對(duì)國(guó)家治理體系起著支柱性與基礎(chǔ)性作用，財(cái)稅體制改革更是嵌入我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展全過(guò)程。從1994年分稅制改革到十八屆三中全會(huì)全面深化財(cái)稅體制改革，再到“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度，經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐與探索，我國(guó)財(cái)稅體制不斷完善。可以說(shuō)，1994年分稅制改革下拉開(kāi)了我國(guó)財(cái)稅體制改革的序幕，對(duì)我國(guó)以后的財(cái)稅體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。但經(jīng)過(guò)一系列調(diào)整，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理體制運(yùn)行出現(xiàn)中央與地方財(cái)政收支失衡、隱形債務(wù)、土地財(cái)政等問(wèn)題。由于財(cái)權(quán)、財(cái)力的上移及事權(quán)、支出責(zé)任的下放，地方政府面臨較大的財(cái)政資金壓力，進(jìn)而通過(guò)債務(wù)擴(kuò)張、出讓國(guó)有土地等方式緩解財(cái)政壓力。歸根溯源，這些問(wèn)題反映出我國(guó)分稅制改革貫徹不到位，這在省以下政府中尤為明顯。所以，在推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)與實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的征程中，仍要堅(jiān)持分稅制的財(cái)稅體制改革思路。因此，了解分稅制的形成與發(fā)展，對(duì)厘清我國(guó)財(cái)稅改革進(jìn)程并進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革至關(guān)重要。

(一)分稅制的形成

十一屆三中全會(huì)以后，財(cái)稅體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)，開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1979～1991年財(cái)稅體制改革以放權(quán)讓利為主題，對(duì)國(guó)家與企業(yè)、公民以及政府間的收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，建立起以流轉(zhuǎn)稅與所得稅為主的稅收制度?！袄亩悺庇?983～1984年正式實(shí)行，包括開(kāi)設(shè)新稅種、恢復(fù)關(guān)稅并建立涉外稅制等方面。在政府間收支劃分方面，中央與地方實(shí)行收入分成、分列各支，逐步形成財(cái)政包干制。隨著這種財(cái)政制度的運(yùn)行，其內(nèi)在弊端逐漸顯露，中央與地方財(cái)力分配格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)高于中央，地方財(cái)政支出也大大超過(guò)中央支出水平，省際政府財(cái)力差距擴(kuò)大。

為了扭轉(zhuǎn)這種失衡的財(cái)力分配格局，明確中央宏觀調(diào)控地位，1992年5月中央政治局會(huì)議提出實(shí)行分稅制以加快財(cái)稅體制改革進(jìn)程。隨后，6月份?關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制試點(diǎn)辦法?正式出臺(tái)，選取包括天津、武漢在內(nèi)的9個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)城市。1993年中共十四屆三中全會(huì)明確指出財(cái)政體制要逐步實(shí)現(xiàn)利稅分流與實(shí)施分稅制，用以事權(quán)為基礎(chǔ)的分稅制取代財(cái)政包干制度。1993年12月15日國(guó)務(wù)院正式發(fā)布?關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定?，標(biāo)志著我國(guó)正式建立一套由中央稅體系與地方稅體系組成的國(guó)家稅收體系，實(shí)現(xiàn)稅收收入在中央與地方之間的分配，設(shè)立中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，分級(jí)預(yù)算制度自此形成。

(二)分稅制的逐步調(diào)整與深化

1994年分稅制改革被認(rèn)為是我國(guó)財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，初步形成了一套比較規(guī)范的國(guó)家性財(cái)稅體系制度框架，鞏固了國(guó)家的中央財(cái)權(quán)，平衡了央地間收入分配關(guān)系。但是隨著財(cái)權(quán)與財(cái)力的不斷上移，財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題日益顯現(xiàn)，加重了地方財(cái)政緊張局面。為此，“構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架”這一理念在1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出，用來(lái)解決地方財(cái)政支出與財(cái)力不匹配問(wèn)題。此次支出端改革著重解決省以下財(cái)政管理體制支出與事權(quán)錯(cuò)配問(wèn)題，明確了省、市級(jí)政府支出責(zé)任不能直接轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，對(duì)縣、鄉(xiāng)的委托事務(wù)則需要配備專項(xiàng)資金進(jìn)行撥款，對(duì)于其他共同事務(wù)則合理劃分支出分擔(dān)比例，保障基層政府基本財(cái)力供給。2014年中央政治局提出深化財(cái)稅體制改革，充分發(fā)揮財(cái)稅體制在國(guó)家治理體系中的作用，合理劃分中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任。2016年國(guó)務(wù)院就推進(jìn)央地之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任問(wèn)題發(fā)布了指導(dǎo)文件，要求事權(quán)與支出責(zé)任劃分必須以“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一”為原則，這是央地間事權(quán)與支出責(zé)任的首次規(guī)范劃分。

二、我國(guó)預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展

以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政制度規(guī)范了中央與地方政府、政府與市場(chǎng)主體、公權(quán)體系與公民間的分配關(guān)系，建立了分級(jí)分稅體制框架，而預(yù)算管理體制則發(fā)揮著規(guī)范政府收支的作用。預(yù)算管理制度不僅是財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，還是現(xiàn)代財(cái)稅體制的關(guān)鍵內(nèi)容?，F(xiàn)代政府預(yù)算改革的著力點(diǎn)在于完善績(jī)效預(yù)算管理制度與全口徑預(yù)算制度，提高財(cái)政資金使用效率。因此，要深入了解財(cái)稅體制改革與發(fā)展的歷程與績(jī)效預(yù)算的改革背景，就不能忽視預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展。

(一)預(yù)算制度的初步形成(1949～1990年)

?中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)?初步建立起我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理框架，對(duì)我國(guó)預(yù)算決策管理工作發(fā)展提出了一個(gè)總體的決策要求和基本預(yù)算標(biāo)準(zhǔn):“劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡(jiǎn)節(jié)約，逐步平衡財(cái)政收支”。1949年12月，中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了?關(guān)于1950年度全國(guó)財(cái)政收支概算草案報(bào)告?，意味著第一個(gè)預(yù)算的圓滿完成，為新中國(guó)預(yù)算管理制度奠定了良好的基礎(chǔ)。自1950年開(kāi)始我國(guó)實(shí)施預(yù)算審核制度和決算制度，而1951年?預(yù)算決算暫行條例?正式對(duì)預(yù)算組織架構(gòu)、各級(jí)預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)決算編制流程做出詳細(xì)規(guī)定。至此，我國(guó)的預(yù)算管理制度開(kāi)始步入正軌。

(二)預(yù)算制度的法制化建設(shè)(1991～2010年)

繼?預(yù)算決算暫行條例?出臺(tái)以后，1991年國(guó)務(wù)院又頒布了?國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例?，進(jìn)一步完善了預(yù)算管理制度。1995年?預(yù)算法實(shí)施條例?正式頒布，將目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算中規(guī)定項(xiàng)目劃分為4個(gè)組成部分，分別是政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算；中央與地方預(yù)算編制制度也發(fā)生了變化，先各自單獨(dú)編制預(yù)算，最后再匯總成國(guó)家預(yù)算。

部門預(yù)算改革最早在地方層面興起，至1999年財(cái)政部發(fā)文推行中央層面的部門預(yù)算改革。隨后，中央又開(kāi)始對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度進(jìn)行改革。2001年3月?財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案?出臺(tái)，提出建立以“國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)管理制度”。在此基礎(chǔ)上，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度開(kāi)始實(shí)施。除此之外，隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府收支分類制度的改革也在不斷深入。2006年?政府收支分類改革方案?正式發(fā)布，明確了政府收入分類方式，增加了新的支出功能性分類和經(jīng)濟(jì)性分類方式，強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。

(三)現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展(2011年至今)

自2011財(cái)政部出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)以后，2012年又出臺(tái)文件對(duì)整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理制定工作規(guī)劃，為預(yù)算績(jī)效管理改革奠定基礎(chǔ)。2013年財(cái)政部出臺(tái)?預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架?，制訂了由項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)組成的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。同年11月十八屆三中全會(huì)要求深化以“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”為目標(biāo)的財(cái)稅體制改革，并提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。2014年新?預(yù)算法?出臺(tái)，增加包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的兩部預(yù)算，也就是說(shuō)地方政府在原先公布兩部預(yù)算基礎(chǔ)上還要增加兩部預(yù)算。

2015年財(cái)政部印發(fā)?中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法?，詳細(xì)規(guī)定了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核與應(yīng)用等內(nèi)容，全面覆蓋中央部門的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，并進(jìn)行了對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的試點(diǎn)。2018年國(guó)務(wù)院頒布?關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)?，對(duì)預(yù)算績(jī)效改革做出頂層規(guī)劃，指出用3～5年時(shí)間基本建成囊括各個(gè)方位、涵蓋各個(gè)過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系，開(kāi)啟了預(yù)算績(jī)效管理的新征程。

三、分稅制與預(yù)算管理制度的現(xiàn)狀

一方面，中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡。雖然分稅制以“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”為基本原則，但工作中心在財(cái)政收入的分配關(guān)系上，忽視了財(cái)政支出的劃分。分稅制實(shí)行以后，中央與地方政府之間是一級(jí)政府匹配一級(jí)事權(quán)與財(cái)政，而隨著財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下降，分稅制與地方財(cái)政的匹配性減弱，地方財(cái)政壓力問(wèn)題不斷凸顯出來(lái)。一些具有國(guó)家屬性的公共事務(wù)交由地方負(fù)責(zé)，而中央對(duì)一些區(qū)域性事項(xiàng)承擔(dān)過(guò)多責(zé)任。除此以外，中央與地方的共享稅在地方所有稅種中居于主要地位，稅源高度集中于中央，地方缺乏主體稅種，對(duì)稅收的管理權(quán)限較少，造成地方可以掌握的稅源也比較少，繼而導(dǎo)致地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度高。而隨著基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，地方承擔(dān)支出責(zé)任越來(lái)越多，財(cái)政支出項(xiàng)目增多加重了地方財(cái)政壓力。長(zhǎng)此以往，地方政府會(huì)通過(guò)自身管理權(quán)限以尋求財(cái)政資金來(lái)源，地方債務(wù)規(guī)模可能會(huì)愈來(lái)愈大，甚至可能會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政可持續(xù)性。

另一方面，預(yù)算公開(kāi)范圍有限，財(cái)政透明度低。2008年以前國(guó)際財(cái)政透明度改革重點(diǎn)關(guān)注公開(kāi)披露的財(cái)政信息的內(nèi)容與范圍；2008年金融危機(jī)后各國(guó)政府開(kāi)始重視財(cái)政透明度問(wèn)題，著重提高公眾參與度。我國(guó)財(cái)政透明度制度建設(shè)起步較晚。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布?中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例?，明確規(guī)定縣以上各級(jí)人民政府及其部門需公開(kāi)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告。預(yù)算公開(kāi)是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，是政府信息公開(kāi)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。公開(kāi)透明既是現(xiàn)代財(cái)政的基本特征，也是法治政府的基本要義，對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系有著重要意義。財(cái)政透明度是衡量政府信息公開(kāi)程度的重要指標(biāo)，財(cái)政透明度越高，政府公開(kāi)的財(cái)政預(yù)決算和財(cái)政收支等信息就越多。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公布的?省級(jí)財(cái)政透明度報(bào)告?，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)預(yù)決算信息公開(kāi)制度不夠完善，制定的財(cái)政信息公開(kāi)項(xiàng)目主要涉及大類項(xiàng)目，缺乏更加細(xì)致深入的小類項(xiàng)目。由于缺乏詳細(xì)的財(cái)政信息公開(kāi)流程與公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府對(duì)預(yù)決算公開(kāi)口徑的認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，政府之間公開(kāi)形式也存在差異。此外，省級(jí)政府財(cái)政透明度差異大，公開(kāi)不及時(shí)。對(duì)外公開(kāi)的信息往往滯后于財(cái)政活動(dòng)發(fā)生的時(shí)間，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府行為缺乏及時(shí)的事后監(jiān)督。

四、政策建議

一是優(yōu)化中央與地方收入分配體系。要優(yōu)化事權(quán)與財(cái)權(quán)在中央與地方之間的分配，一方面需要中央增強(qiáng)對(duì)事權(quán)與支出的責(zé)任，減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)，建立更加科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，使得地方財(cái)力能夠合理匹配事權(quán)；另一方面地方政府需要規(guī)范財(cái)政預(yù)決算管理，提高財(cái)政支出效率。此外，完善地方稅體系也必不可少。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立完善的地方稅體系，地方稅種較少。要平衡與優(yōu)化中央與地方收入分配體系，就需要依據(jù)地方建設(shè)需求與地區(qū)資源實(shí)際情況，拓展地方稅征收方式，設(shè)立地方主體稅種，激發(fā)地方政府稅收活力，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任的平衡。

二是全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)程，提高財(cái)政透明度?，F(xiàn)代財(cái)政預(yù)算要求體現(xiàn)預(yù)算全面性原則，將政府資金全部納入預(yù)算。此外，公開(kāi)透明原則要求提高政府預(yù)算信息的公開(kāi)程度。財(cái)政透明度不僅對(duì)地方財(cái)政預(yù)算管理具有重要意義，而且能夠防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，還需要從以下角度著手:一是完善地方財(cái)政預(yù)算信息數(shù)據(jù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式、公布方式與獲取方式，優(yōu)化地方數(shù)據(jù)庫(kù)，提高財(cái)政數(shù)據(jù)質(zhì)量，簡(jiǎn)化操作流程，增加數(shù)據(jù)獲得的便利性。二是落實(shí)監(jiān)督反饋機(jī)制。順暢監(jiān)督渠道，提高問(wèn)責(zé)效力。在公布財(cái)政信息的同時(shí)，也要提供反饋聯(lián)系方式，針對(duì)公民疑惑的問(wèn)題及時(shí)提供解釋或進(jìn)行整改，強(qiáng)化公眾監(jiān)督作用。