李亞東

（七臺河市供排水有限責(zé)任公司，七臺河 154600）

我國煤炭資源型城市所在的區(qū)域一般都是資源富集地區(qū)，同時也是在長期計劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，按照從礦到局、從局到市的模式建立和發(fā)展起來的。一般是先有企業(yè)，然后是行政性的管理局，最后是管理局與城市或合并，這使得中國煤炭資源型城市大部分地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，所有制結(jié)構(gòu)單一，形成了煤炭資源型產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。如果資源型產(chǎn)業(yè)繁榮，則城市繁榮；若資源型產(chǎn)業(yè)衰敗，則城市衰退。無論是從資源枯竭的現(xiàn)實考量，還是從可持續(xù)發(fā)展的角度分析，煤炭資源型城市必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，這是資源枯竭城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇。我國大多數(shù)資源型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開始嚴(yán)重衰退，甚至導(dǎo)致城市發(fā)展缺乏后繼動力，勞動力出現(xiàn)較大規(guī)模失業(yè)的情況，此時的轉(zhuǎn)型因為規(guī)劃較為倉促，前期沉淀成本高昂，而造成了轉(zhuǎn)型過程困難重重。甚至有的城市因為轉(zhuǎn)型不成功，而直接被撤銷行政建制。

在我國長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源型城市的資源提供的單一職能也限制了城市轉(zhuǎn)型的動力和選擇。我國資源型城市轉(zhuǎn)型起步較晚，國務(wù)院認(rèn)定的第一、二、三批資源枯竭型城市一般是在資源新產(chǎn)業(yè)到了萎縮衰退時期才開始謀劃城市轉(zhuǎn)型。例如，七臺河市在萎縮枯竭時期，資源型產(chǎn)業(yè)通常已經(jīng)處于虧損狀態(tài)，自然也無力支持和發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，這樣城市轉(zhuǎn)型被迫從外部尋求資金支持。因此，從外部輸入的政策支持和財政支持對于我國資源型城市轉(zhuǎn)型的重要性也就不言而喻了。

由于我國的煤炭資源型城市較多，而且大多規(guī)模較大，各個城市的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和地理區(qū)位等都有較大的差異，因此不同城市通常選擇的轉(zhuǎn)型路徑也不相同，就是同一類型的城市之間也具有很大的差異。

煤炭城市存在的問題主要有以下幾點：煤炭城市資源枯竭，資源型產(chǎn)業(yè)衰退；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐面偏窄；生態(tài)環(huán)境惡化，治理難度大；失業(yè)嚴(yán)重，社會就業(yè)壓力大；城市布局不合理，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后；財政困難，資金不足；人才匱乏，觀念陳舊；政府與企業(yè)職能交錯，城市管理滯后；發(fā)展空間和后勁益顯不足；等等。

煤炭類城市煤炭類資源型城市是我國數(shù)量最多的資源型城市，這類城市一般開采歷史較長，人口眾多，而且環(huán)境一般較差。這類城市在轉(zhuǎn)型的過程中，首要任務(wù)通常是環(huán)境治理，包括沉陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)、土地恢復(fù)等。例如，雞西、七臺河、鶴崗、雙鴨山發(fā)展與煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的、具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，如煤化工業(yè)、建材業(yè)及電力等產(chǎn)業(yè)，又著眼于新型工業(yè)化道路，目前大力發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)和健康產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)機零部件等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，煤炭類資源型城市還大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)，并不斷加大對旅游業(yè)的投入，使城市從“黑色印象”向“綠色主題”轉(zhuǎn)化。

一、實現(xiàn)煤炭城市資源利用的集約化

我國煤炭資源型城市多形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于資源型城市特殊的先礦后城的形成機制，資源型城市在很大程度被賦予了資源提供的功能，因此其產(chǎn)業(yè)鏈大多集中在礦產(chǎn)品提供及初級加工上，經(jīng)營方式較為粗放。資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)長期以來只是向外輸出資源和初級加工產(chǎn)品，所獲利潤較低，在此情況下我國煤炭資源型城市在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的途徑上大多重視產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，既是資本或資源的集中使用，又是資本和資源的高效利用。其中突出表現(xiàn)為以下兩點。

一是把相關(guān)企業(yè)整合，依靠一個或少數(shù)幾個實力強的企業(yè)經(jīng)營資源型產(chǎn)業(yè)，而不是不論大中小企業(yè)都可涉足資源的采掘和利用。二是延伸煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，抓好煤炭資源的深度加工和綜合利用，覆蓋利潤獲取的全部階段。在原有的煤炭資源基礎(chǔ)上，利用其較好的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才方面的基礎(chǔ)，進(jìn)行資源產(chǎn)業(yè)的縱向延伸發(fā)展。由于資源的產(chǎn)業(yè)鏈比較長，現(xiàn)代科技條件下的深加工、精細(xì)加工，以及上游的基礎(chǔ)研究等都具有比較可觀的資源可資利用，通過對下游產(chǎn)品的深度開發(fā)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時建立資源的綜合利用產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，從而推動轉(zhuǎn)型。

這種煤炭資源利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集約化模式，適用于原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所依賴的臨近枯竭，而未完全枯竭，城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，原有資源的深加工技術(shù)先進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化。這種轉(zhuǎn)型路徑就是建立以煤炭深加工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群，利用其技術(shù)外溢，實現(xiàn)和其他產(chǎn)業(yè)群間的相互服務(wù)和促進(jìn)。

二、實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化

煤炭資源型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度依托某種特定資源，倘若出現(xiàn)煤炭資源枯竭，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)勢必日漸衰落。因此，煤炭資源型城市無論是選擇產(chǎn)業(yè)接續(xù)，還是產(chǎn)業(yè)替代，都必須做到使主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化。其中的原因包括兩點。

一是原有的資源無法維持原主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，除非在資源勘探方面取得突破，否則原主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的衰落是必然的；二是只有發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，才能擺脫產(chǎn)業(yè)發(fā)展對本地特定資源的過度依賴，從而為城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造更多可能性。

（一）鞏固傳統(tǒng)原有的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，延伸資源產(chǎn)品的深加工產(chǎn)業(yè)鏈

資源型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具有占優(yōu)勢地位的技術(shù)、人才和裝備基礎(chǔ)，在轉(zhuǎn)型初期，只有鞏固其基礎(chǔ)，才能保證轉(zhuǎn)型的順利開展。因此，首先要采取措施，挖掘現(xiàn)有資源的潛力，盡可能延長資源的使用期限，為促進(jìn)資源型企業(yè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。我國目前大多數(shù)資源枯竭型企業(yè)依然在挖掘資源的潛力，進(jìn)行較高強度的資源勘探工作，這能在一定程度上緩解因為資源枯竭而帶來的財政、社會穩(wěn)定等壓力。同時，這樣也有利于調(diào)整和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，最大限度地提高產(chǎn)品的附加值。比如我國的煤炭城市，在進(jìn)行集約化發(fā)展的同時，都大力發(fā)展高附加值的深度加工，提高精細(xì)化工等高附加值產(chǎn)品的比重。煤炭資源型城市還可以對煤系共伴生礦石資源進(jìn)行綜合利用和深加工項目，如大同著力發(fā)展煤炭的加工轉(zhuǎn)化及發(fā)展?jié)崈裘寒a(chǎn)品。依托單一產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)和裝備基礎(chǔ)，培育和發(fā)展出多種資源優(yōu)勢，是我國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中常見的路徑選擇。

（二）鼓勵非煤產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

資源型城市必須結(jié)合自身實際，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點。我國資源型城市通常選擇發(fā)展精細(xì)化工、新型農(nóng)業(yè)、食品、醫(yī)藥、新型建材等產(chǎn)業(yè)，如煤炭城市七臺河，除了繼續(xù)發(fā)展和壯大資源深加工轉(zhuǎn)化，還大力發(fā)展新型建材、機械加工制造業(yè)，同時大力培植綠色食品加工業(yè)、北藥開發(fā)業(yè)、飼料加工業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)。

（三）要促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，煤炭資源型城市被視為資源產(chǎn)品生產(chǎn)基地，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，一般礦業(yè)采掘和初級加工，以及部分機械工業(yè)等組成的重工業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有較大比重，而且主要提供煤炭產(chǎn)品的初級產(chǎn)品，深加工和精細(xì)加工比重小，大部分處于礦用產(chǎn)品利用產(chǎn)業(yè)鏈的上游，這樣就容易造成利潤微薄。同時，由于工業(yè)比重過大，煤炭資源枯竭后城市發(fā)展乏力。所以，資源型城市轉(zhuǎn)型要大力發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)，使城市的功能更為完善，同時也更好地促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展是發(fā)揮城市功能的必要前提。

我國資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中都正視三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，強調(diào)根據(jù)本地實際，優(yōu)化調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建第一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。例如我國的七臺河市，其規(guī)劃是利用自身的發(fā)展能力，首先為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，同時中后期實現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在第三產(chǎn)業(yè)方面，著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，圍繞連鎖經(jīng)營、超級市場、物流配送和電子商務(wù)等現(xiàn)代流通方式下功夫，積極發(fā)展中介服務(wù)業(yè)，以此帶動現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展利用現(xiàn)代技術(shù)積極推動信息、咨詢、旅游、房地產(chǎn)、社區(qū)服務(wù)和社會化服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實踐證明，我國資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中一般都是通過建立多元的工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群，構(gòu)建合理的資源產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)比例，同時大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)不依賴資源的工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、鼓勵多種所有制經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運行

企業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主體，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要載體。只有企業(yè)成功轉(zhuǎn)型了，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型才有可靠的基礎(chǔ)。資源型城市在轉(zhuǎn)型初期多是單一的所有制結(jié)構(gòu)，對在市場經(jīng)濟(jì)條件下資源或存量要素順暢地流動極為不利，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。當(dāng)前資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，必須充分促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)形式的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國的資源型城市在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，對傳統(tǒng)的國有企業(yè)進(jìn)行了改制提升，資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中國有性質(zhì)企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，但是隨著資源枯竭，這類企業(yè)經(jīng)營發(fā)生困難，因為長期的體制弊端，造成企業(yè)活力不足，人浮于事，效益低下。因此，我國的煤炭資源型國有企業(yè)進(jìn)行了股份制改造、公司制改革，通過改革，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)重新煥發(fā)了活力，同時鼓勵民營資本參與國有性質(zhì)企業(yè)的資產(chǎn)重組，支持其對國有企業(yè)的兼并、收購、租賃、控股和參股，根據(jù)具體情形建立多元的產(chǎn)權(quán)體制

在對大型國有企業(yè)進(jìn)行改革的同時，我國資源型城市還對部分中小國有企業(yè)進(jìn)行了改制退出。由于中小企業(yè)實力較弱，設(shè)備和技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，資金不足，甚至經(jīng)營已陷入困頓。這部分中小企業(yè)大部分被逐步淘汰，或一次性整體出售，或分次漸次出售。對于部分嚴(yán)重資不抵債，無法繼續(xù)經(jīng)營的資源型企業(yè)進(jìn)行企業(yè)債權(quán)債務(wù)、固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)、職工安置、社會負(fù)擔(dān)等的綜合處理，進(jìn)行了規(guī)范性破產(chǎn)，或者在破產(chǎn)后進(jìn)行重組。通過破產(chǎn)處理，原有資產(chǎn)得到了優(yōu)化組合，能夠更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。

推動多種所有制經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。社會主義經(jīng)濟(jì)是“以公有制為主體、多元所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，這有利于國有企業(yè)的改制和提升，有利于勞動力的安置和轉(zhuǎn)移，并創(chuàng)造社會財富，提供稅收和解決就業(yè)。我國資源型城市在轉(zhuǎn)型的過程中，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，放寬了市場準(zhǔn)入機制，大力招商引資，提升城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的水平和速度。例如煤城七臺河，長期以來國有企業(yè)（礦務(wù)局）一枝獨秀，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，為了促進(jìn)七臺河市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，市政府出臺了一系列支持煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策措施，從提高企業(yè)地位、幫助籌融資、提高辦事效率推動了全市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展來看，煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的主要模式就是產(chǎn)業(yè)接續(xù)和產(chǎn)業(yè)替代，即按產(chǎn)業(yè)鏈的延伸推進(jìn)多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和開辟新的產(chǎn)業(yè)，以實現(xiàn)城市發(fā)展的周期轉(zhuǎn)換；從轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量看，煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型主要是市場主導(dǎo)模式、政府主導(dǎo)模式、政府和市場共同主導(dǎo)模式和自由放任模式。對于何種模式更適用于我國，這首先要比較煤炭資源型城市的差異。我國的資源型城市多是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，這就導(dǎo)致了國外資源型城鎮(zhèn)中產(chǎn)業(yè)工人受市場影響而流動性較強，而國內(nèi)資源型企業(yè)的從業(yè)工人相對固定，流動性較小。

我國的煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型雖然在很大程度上借鑒了西方的模式與路徑，但是考慮到本地的特點，資源型城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型應(yīng)該考慮的因素主要有以下幾點。

第一，重視產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的宏觀謀劃，規(guī)劃必須先行。任何成功的轉(zhuǎn)型都是規(guī)劃先行。通過對本地資源的科學(xué)分析，制定實事求是的發(fā)展規(guī)劃，為確定轉(zhuǎn)型模式、方向、戰(zhàn)略提供依據(jù)，同時還可以聚合各方力量依照規(guī)劃而形成轉(zhuǎn)型的凝聚力。

第二，重視政府對城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的財政支持。為保障城市衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行，政府必須采取較大幅度的財政支持。采取適度的財政扶持政策，增強資源型城市的再生能力：由于資源型城市的發(fā)展特點決定了城市自我調(diào)控能力有限，因此必須借助市場機制的力量解決轉(zhuǎn)型過程中存在的各種問題，又要有財政扶持政策配合，而不能完全放手由市場機制解決，不然可能會引起嚴(yán)重的社會問題。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)交替的過程中，為吸引外地企業(yè)的進(jìn)入，必然要出臺優(yōu)惠政策，同時也要著力解決好人員轉(zhuǎn)移、安置和培訓(xùn)問題，并為之支出一筆費用。為順利實現(xiàn)企業(yè)和政府角色的轉(zhuǎn)換，還必須為剝離企業(yè)辦社會體系付出巨額的成本。這些投入都是必不可少的，所以制定相應(yīng)的資源型城市財政援助政策十分必要。

第三，選擇切實的城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)整政策。大力推動資源型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是以提高城市的資本、技術(shù)、知識的密集程度為目標(biāo)的新興替代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對完成城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整極為必要和關(guān)鍵。各個資源型城市的資源條件、地理位置和物質(zhì)基礎(chǔ)千差萬別，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇的過程中，絕不能簡單地照搬照抄其他城市經(jīng)驗，而必須因地制宜、揚長避短，審慎選擇有發(fā)展?jié)摿η疫m合本地具體情況的產(chǎn)業(yè)，制定切實有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)整措施，這對于煤炭資源型城市能否成功實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型極為關(guān)鍵。

一般而言，吸納就業(yè)能力強的勞動密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是這種新興產(chǎn)業(yè)的首選。資源枯竭型城市在城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，要著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，同時不能忽略居民的就業(yè)、教育等民生問題。煤炭城市資源型主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)的衰退，必然造成大量工人失業(yè)的現(xiàn)象，若解決不好，就及易造成嚴(yán)重的社會問題，因此能夠容納足夠多的勞動力是城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須面對的重要問題。新確立的產(chǎn)業(yè)還應(yīng)當(dāng)具備引領(lǐng)帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，這能夠在一定程度上支撐帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，能夠帶動一系列產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在常規(guī)的新興替代產(chǎn)業(yè)中，旅游業(yè)的基本特點是就業(yè)門檻低，吸納就業(yè)能力強，特別是吸納本地各個層次人員就業(yè)的能力極強，屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，且不乏與其直接關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)，在帶動地方經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展方面具有無限潛力。所以，我國多數(shù)煤炭資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中優(yōu)先考慮把發(fā)展旅游業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重點選擇，這是具有現(xiàn)實依據(jù)的。