古雪紅

（廣東海洋大學(xué)，廣東 湛江 524088）

在具體的高校預(yù)算績效評(píng)級(jí)過程當(dāng)中，主要將績效評(píng)價(jià)作為核心所在，對(duì)高校預(yù)算以及資金使用效果展開全面考核評(píng)價(jià)，通過預(yù)算績效評(píng)價(jià)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行更加全面、客觀的揭示，使管理層人員深入了解本單位總體發(fā)展情況、工作任務(wù)完成及業(yè)財(cái)融合程度，以此為基礎(chǔ)對(duì)高校資源配置情況展開優(yōu)化處理，最終達(dá)到預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)的高度融合。因此，構(gòu)建完善科學(xué)的高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是全面構(gòu)建績效管理評(píng)價(jià)體系的核心所在。

一、高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效管理起源及背景

近十年來，國家出臺(tái)了多部與預(yù)算績效管理相關(guān)的法律制度，對(duì)高校實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了政策理論基礎(chǔ)：自2011年起，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，首次明確了何為預(yù)算績效；2013年財(cái)政部頒布《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，從實(shí)際操作層面對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)行指導(dǎo)，具有現(xiàn)實(shí)操作意義。2015年，財(cái)政部修訂了《新預(yù)算法》，明確各地高校構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，將績效評(píng)價(jià)作為改進(jìn)預(yù)算編制的依據(jù)，打通預(yù)算績效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用的鏈條。2016年，教育部頒布《關(guān)于2015年預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的通知》，總結(jié)了教育績效評(píng)價(jià)的范圍。2017年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展項(xiàng)目支出績效自評(píng)工作的通知》，提出了項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的要求以及對(duì)所有財(cái)政項(xiàng)目支出績效進(jìn)行100%自評(píng)。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確創(chuàng)新預(yù)算管理方式，注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，要求構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，明確“花錢必問效、無效必問責(zé)”。提出實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

（二）高?？冃Ч芾砜蚣?/h3>

高校績效管理分別為事前績效評(píng)估、事中績效監(jiān)控以及事后績效評(píng)價(jià)與應(yīng)用。事前績效評(píng)估，主要根據(jù)國家、省市、單位發(fā)展規(guī)劃及文件政策等多方面內(nèi)容，針對(duì)立項(xiàng)的必要性、經(jīng)濟(jì)性以及可行性進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估；事中績效監(jiān)控，是在預(yù)算的執(zhí)行過程中對(duì)具體目標(biāo)執(zhí)行情況展開全面的監(jiān)督管理，建立完善的績效監(jiān)控工作機(jī)制，以此為基礎(chǔ)組織開展績效監(jiān)控，及時(shí)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況與績效目標(biāo)之間的偏差進(jìn)行整改；事后績效評(píng)價(jià)與應(yīng)用，是對(duì)績效的全面完成與執(zhí)行情況、預(yù)算資金的產(chǎn)出效益與結(jié)果展開評(píng)估，重點(diǎn)在于對(duì)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果反映的各類問題進(jìn)行優(yōu)化處理，推動(dòng)預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信，逐步提升高校的整體預(yù)算績效管理水平。

（三）高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的難點(diǎn)

意識(shí)形態(tài)及預(yù)算績效管理未形成專業(yè)化格局。近年來，黨中央國務(wù)院要求全面實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)，預(yù)算績效管理工作得以快速推進(jìn)，然而，績效管理并未完全滲入到日常工作，只作事后評(píng)價(jià)，流于表面，未能真正發(fā)揮績效的監(jiān)督促進(jìn)作用。

權(quán)責(zé)劃分不清晰、跨部門協(xié)同機(jī)制未形成。當(dāng)前高校預(yù)算績效管理工作大部分僅僅暫掛財(cái)務(wù)部門，工作職責(zé)劃分不清，職能部門推諉應(yīng)付現(xiàn)象頻現(xiàn)，無法協(xié)同高效整合學(xué)校資源配置，有效執(zhí)行預(yù)算績效管理。

未建立核心指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，核心指標(biāo)的界定，共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)的粗陋設(shè)置，難以真實(shí)評(píng)價(jià)高校預(yù)算管理的社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益，且因高校的定位、發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域特性，重視程度不夠等，導(dǎo)致預(yù)算管理體系實(shí)際建設(shè)過程中難以建立績效指標(biāo)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。處于不同區(qū)域以及教育層次的高校，必須根據(jù)實(shí)際情況建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，從而促進(jìn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建效率與構(gòu)建質(zhì)量的穩(wěn)步提升。

指標(biāo)設(shè)計(jì)不全面。目前大部分高校指標(biāo)設(shè)計(jì)粗放且不夠全面，基本偏重于短期行為評(píng)價(jià)，忽略學(xué)校中長期事業(yè)及戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)；指標(biāo)基本集中于財(cái)務(wù)量化指標(biāo)及過程性指標(biāo)，較少關(guān)注師生發(fā)展、教學(xué)改革、創(chuàng)新能力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益方面的定性定量指標(biāo)衡量。

二、構(gòu)建高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體原則

高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為預(yù)算績效管理的內(nèi)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)遵循以下設(shè)立原則。

（一）目標(biāo)導(dǎo)向原則

總體績效目標(biāo)應(yīng)緊密圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、中長期發(fā)展目標(biāo)、年度工作要點(diǎn)等，并同時(shí)結(jié)合內(nèi)外部監(jiān)督者關(guān)注事項(xiàng)進(jìn)行設(shè)定。

首先，政府部門作為經(jīng)費(fèi)供給部門，主要考量高校的服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量、資金使用情況等，在于通過高等教育進(jìn)一步提升公民綜合文化素質(zhì)，為國家經(jīng)濟(jì)、科技及社會(huì)發(fā)展進(jìn)步起到良好的促進(jìn)作用?；谝陨夏繕?biāo)，高校在預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中需要突出高校各項(xiàng)資金的執(zhí)行情況與使用效益；其次，為社會(huì)群眾，包括家長、學(xué)生等，這部分群體希望通過高等教育來滿足就業(yè)工作等基本需求，同時(shí)對(duì)高校提供的教學(xué)、后勤等服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量進(jìn)行考量；最后，教職員工的綜合能力、學(xué)術(shù)水平、導(dǎo)課能力及受喜愛程度等，均反映高校教育水平情況，亦需設(shè)置指標(biāo)做出綜合評(píng)價(jià)。因此在構(gòu)建高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際過程中，應(yīng)當(dāng)遵循目標(biāo)導(dǎo)向的基本原則，設(shè)置符合實(shí)際的預(yù)算績效管理目標(biāo)。

（二）績效評(píng)價(jià)與激勵(lì)約束原則

健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度，強(qiáng)化績效管理，績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和激勵(lì)約束機(jī)制掛鉤，以強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算安排的剛性約束，激發(fā)績效管理的內(nèi)生動(dòng)力。將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于二級(jí)單位部門績效、個(gè)人績效考評(píng)范疇，對(duì)部門績效好的政策和項(xiàng)目優(yōu)先保障，對(duì)績效一般的政策和項(xiàng)目督促改進(jìn)，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的政策項(xiàng)目予以調(diào)整，對(duì)低效無效的政策和項(xiàng)目調(diào)減預(yù)算或暫緩安排。以績效評(píng)價(jià)結(jié)果完善落實(shí)整改責(zé)任制，責(zé)任落實(shí)到人，“花錢必問效、無效必問責(zé)”，將軟制度真正轉(zhuǎn)變?yōu)橛布s束。

（三）部門預(yù)算原則與綜合預(yù)算相結(jié)合原則

在高校的具體預(yù)算中，主要包括了校內(nèi)綜合預(yù)算以及部門預(yù)算，每年度高校二級(jí)預(yù)算單位需要根據(jù)部門職能、年度工作計(jì)劃及中長期規(guī)劃編制校內(nèi)預(yù)算，財(cái)務(wù)部門匯總后編制預(yù)算草案，并及時(shí)上報(bào)審議，作為部門預(yù)算編制基礎(chǔ)。同時(shí)部門預(yù)算編制完成，經(jīng)批復(fù)后，將預(yù)算指標(biāo)更加科學(xué)合理地分配至職能部門與二級(jí)單位，確保財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，確保各項(xiàng)事務(wù)與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略方向一致，提升資金的使用質(zhì)量與使用效率。同時(shí)，高校二級(jí)單位在申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目的過程中，還要對(duì)項(xiàng)目內(nèi)容的可行性進(jìn)行考核評(píng)估，制定出更加詳細(xì)的預(yù)算績效目標(biāo)，確保具體目標(biāo)能夠得到更好的實(shí)現(xiàn)。

三、高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主要構(gòu)建措施

近年來各地高校積極響應(yīng)國家政策，加大預(yù)算績效管理推進(jìn)力度與實(shí)施程度，但高校預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系整體建設(shè)仍較為粗放，為了更好地促進(jìn)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系發(fā)揮實(shí)際作用，有效解決實(shí)際問題，必須充分結(jié)合高校實(shí)際發(fā)展情況構(gòu)建完善的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要構(gòu)建措施分為以下幾方面內(nèi)容。

（一）完善高?？冃гu(píng)價(jià)管理體系

績效管理遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，需建立以校長書記為組長，其他校領(lǐng)導(dǎo)為副組長的預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)預(yù)算績效管理工作直接負(fù)責(zé)。同時(shí)，下設(shè)的工作小組負(fù)責(zé)具體管理工作，促進(jìn)不同部門之間的溝通互動(dòng)，確保預(yù)算績效管理信息共享應(yīng)用，協(xié)同高效。

積極構(gòu)建完善的績效管理鏈條，第一，開展事前績效評(píng)估機(jī)制，針對(duì)高校內(nèi)部重大項(xiàng)目，展開必要的事前績效評(píng)估，進(jìn)一步明確建設(shè)項(xiàng)目的必要性、合理性、經(jīng)濟(jì)性以及可行性，為建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，第二，對(duì)高?？冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及執(zhí)行進(jìn)度展開雙監(jiān)控，建立完善的績效監(jiān)控工作機(jī)制，確?？冃ПO(jiān)控工作效率與工作質(zhì)量穩(wěn)步提升；第三，事后績效評(píng)價(jià)，對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況與專項(xiàng)項(xiàng)目完成情況展開科學(xué)合理的評(píng)估，在特別情況下還可以引入社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與。

以評(píng)價(jià)促管理，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果完善管理制度、優(yōu)化管理措施，提升整體管理質(zhì)量與管理水平。

（二）引入平衡計(jì)分卡建設(shè)高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫

高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建是績效管理體系的重要內(nèi)容。高校績效指標(biāo)設(shè)置，主要遵循著以下兩點(diǎn)基本需求，一是定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)盡可能地進(jìn)行量化處理，對(duì)于不可量化或不便量化的指標(biāo)必須要進(jìn)行系統(tǒng)性的定性分析；二是適用性與可操作性相結(jié)合，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定需要考慮自身特點(diǎn)，明確指標(biāo)的具體內(nèi)容，有實(shí)際可操作性，并確?？冃繕?biāo)的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用形成完整的閉環(huán)體系。指標(biāo)設(shè)置過程中還需通過科學(xué)合理的梳理，明確績效指標(biāo)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，確保指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)能夠與同區(qū)域、同層次的高?；疽恢?，保障績效指標(biāo)的橫向可比性。

高?？冃е笜?biāo)體系設(shè)置可引入平衡計(jì)分卡的概念，根據(jù)實(shí)際情況構(gòu)建符合自身發(fā)展態(tài)勢(shì)的指標(biāo)體系，確保能夠全面客觀的衡量高校預(yù)算投入產(chǎn)出實(shí)效性，提高預(yù)算管理能力及學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力。

BSC即平衡計(jì)分卡（BalancedScoreCard），從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)角度，將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值。平衡計(jì)分卡作為重要的績效管理工具，經(jīng)過幾十年的推廣與應(yīng)用，得到了充分的認(rèn)可。打破了以往績效評(píng)價(jià)只偏重財(cái)務(wù)指標(biāo)考量等短期行為，平衡了財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、短期指標(biāo)和中長期指標(biāo)、內(nèi)部群體與外部監(jiān)督者之間的關(guān)系。

高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫構(gòu)建包括財(cái)務(wù)層面、內(nèi)部教學(xué)科研管理層面、學(xué)習(xí)與成長層面及顧客（學(xué)生）層面四個(gè)維度。一是財(cái)務(wù)層面指標(biāo)設(shè)置包括預(yù)算支出執(zhí)行率、經(jīng)費(fèi)自給率、人員收入增長率、生均事業(yè)支出增長率等，通過過程管理實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)資金使用進(jìn)度及投放使用效果，調(diào)整使用方向，提高資金效率；二是內(nèi)部教學(xué)科研管理層面指標(biāo)設(shè)置包括生均事業(yè)支出、教職工人均經(jīng)費(fèi)、教師人均科研經(jīng)費(fèi)、生師比等，還可從橫向管理角度細(xì)分學(xué)科建設(shè)、師資建設(shè)、教學(xué)建設(shè)及科研建設(shè)等方面設(shè)立具體指標(biāo)，適時(shí)控制成本，調(diào)整教學(xué)科研資金投入比例；三是學(xué)習(xí)與成長層面指標(biāo)設(shè)置包括教師培訓(xùn)費(fèi)比率、教學(xué)名師數(shù)量、高級(jí)教師增長比例、網(wǎng)絡(luò)授課比率、高級(jí)教師承擔(dān)核心課程比例、教師人均教學(xué)經(jīng)費(fèi)等，多層次考核教師隊(duì)伍成長程度；四是顧客（學(xué)生）層面指標(biāo)設(shè)置包括學(xué)生學(xué)習(xí)滿意度、優(yōu)秀畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）成果及獲獎(jiǎng)情況、圖書訪問量、電子圖書下載量、應(yīng)屆本科生初次就業(yè)率、體質(zhì)測(cè)試達(dá)標(biāo)率、用人單位對(duì)畢業(yè)生滿意度等，全面考察學(xué)生的培育與成長。

（三）加大信息化技術(shù)運(yùn)用手段

在建設(shè)高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)際過程當(dāng)中，全員參與，加強(qiáng)信息化技術(shù)的應(yīng)用，能夠?yàn)楦咝ｎA(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)帶來快捷高效的便利，并且在專項(xiàng)績效指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)當(dāng)中，還可以進(jìn)一步引入預(yù)算管理模塊，確?？冃Ч芾砟軌蚺c預(yù)算管理之間進(jìn)行同步申報(bào)與同步管理，推進(jìn)預(yù)算與績效管理無紙化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。同時(shí)，通過建設(shè)校園場(chǎng)景的方式，也能夠促進(jìn)人事、科研、采購、資產(chǎn)及財(cái)務(wù)管理等系統(tǒng)連接，突破原本的信息孤島，從而為高?？冃Ч芾砉ぷ鞯目茖W(xué)化轉(zhuǎn)變奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。并且通過信息化手段的應(yīng)用，能夠?qū)⒏咝ｎA(yù)算評(píng)估系統(tǒng)涉及的各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容及各類評(píng)價(jià)行為，及時(shí)向教職員工公開，確保高校內(nèi)部工作人員參與預(yù)算績效管理工作，客觀敦促職能部門及負(fù)責(zé)人承擔(dān)責(zé)任。通過信息化技術(shù)的應(yīng)用來對(duì)評(píng)價(jià)執(zhí)行的具體過程以結(jié)果進(jìn)行全面監(jiān)督，以此提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)執(zhí)行的公正性與客觀性，從根本上提高高?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用價(jià)值，穩(wěn)步促進(jìn)高校的全面發(fā)展。

四、結(jié)束語

高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)，屬于全過程管理模式，重要環(huán)節(jié)在于建立科學(xué)合理的高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因此，需要進(jìn)一步提高高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的重視程度，緊跟時(shí)代發(fā)展的腳步，加大績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)效率與建設(shè)質(zhì)量，確保各項(xiàng)資金利用率穩(wěn)步提升的同時(shí)，降低各類風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生概率，從而為高校的可持續(xù)發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用。