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對(duì)種子基地涉種違法案件“兩法銜接”的思考與探討

2022-11-16 03:04勇,夏
種子 2022年8期
關(guān)鍵詞:玉米種子行政處罰主管部門

薛 勇,夏 葉

(張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì),甘肅 張掖 734000)

糧安天下,種為糧先。種子是農(nóng)業(yè)的芯片,農(nóng)作物種業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè),張掖作為國(guó)家級(jí)雜交玉米種子生產(chǎn)基地,常年穩(wěn)定“100萬(wàn)畝”(6.7萬(wàn)hm2)左右的雜交玉米種子生產(chǎn)面積,年產(chǎn)玉米種子達(dá)4.5億kg,占全國(guó)大田玉米年用種量的50%,在國(guó)家種業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位越來(lái)越突出。近年來(lái),通過(guò)基地種子管理部門強(qiáng)化監(jiān)管,農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門嚴(yán)厲打擊,查處了一批涉種違法行為大案要案,有力維護(hù)了張掖國(guó)家級(jí)雜交玉米種子生產(chǎn)基地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序,但在涉種涉刑案件“兩法銜接”中也存在一些難點(diǎn)和問(wèn)題,通過(guò)分析和思考涉種涉刑案件行政處罰和刑事處罰的“競(jìng)合適用”,探討提出“處罰后移送”、“移送后處罰”和“免刑后再處罰”的解決途徑,以利于涉種涉刑違法案件有效查辦,切實(shí)保障種子基地良好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。

1 兩法銜接的背景和意義

行政犯罪行為,既違反了行政法律法規(guī),應(yīng)當(dāng)受到行政主管部門的行政處罰,同時(shí)也違反了刑事法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的刑事處罰,因此就出現(xiàn)行政主管部門和司法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為處罰“兩法銜接”的問(wèn)題。而如何做好“兩法銜接”,更好地發(fā)揮行政主管部門與司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作、有效配合的作用,是執(zhí)法實(shí)踐的一個(gè)難題。

在2000年之前,行政主管部門如何向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件,缺乏明確的法律規(guī)定。直至2001年4月份,國(guó)家層面制定發(fā)布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》,首次提出“兩法銜接”的概念,對(duì)加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接提出明確要求,要求建立有效的協(xié)作機(jī)制,對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序違法行為構(gòu)成犯罪的,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。2001年7月份,國(guó)務(wù)院頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《移送規(guī)定》),通過(guò)法規(guī)形式進(jìn)一步明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉嫌犯罪案件向公安機(jī)關(guān)移送的要求,同時(shí)將有案不移和移案不接責(zé)任納入規(guī)定。2011年2月9日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了有關(guān)國(guó)家部委《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》,進(jìn)一步完善了“兩法銜接”機(jī)制。《法制中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025)》中再次強(qiáng)調(diào)了要健全行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接機(jī)制。建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法“兩法銜接”工作機(jī)制,能夠充分發(fā)揮刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的作用,有效整合執(zhí)法資源,對(duì)違反社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的違法行為形成打擊合力,實(shí)現(xiàn)依法行政、公正執(zhí)法,全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè),保障中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展大局。

2 種子基地涉種違法案件“兩法銜接”現(xiàn)狀

隨著《中華人民共和國(guó)種子法》(以下簡(jiǎn)稱《種子法》)2015年11月第二次修訂并實(shí)施,國(guó)家加大了種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管和行政處罰力度,增加了違法人員的從業(yè)禁止規(guī)定[1],并設(shè)定第九十一條專條規(guī)定違反《種子法》構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。對(duì)照《刑法》第一百四十條、第一百四十七條和第二百二十五條規(guī)定,有關(guān)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的罪責(zé)主要包括生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、生產(chǎn)銷售假劣種子罪和非法經(jīng)營(yíng)罪,當(dāng)出現(xiàn)上述犯罪特征和達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn),涉種違法案件按照《移送規(guī)定》依法移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任,實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰銜接,形成打擊合力。近年來(lái)種子基地涉種違法案件“兩法銜接”情況主要有以下三類:

2.1 種子生產(chǎn)過(guò)程中的“兩法銜接”

在雜交玉米種子已種植生產(chǎn),但生產(chǎn)還未結(jié)束,種子尚未收獲階段,通過(guò)基地檢查發(fā)現(xiàn)或受理相關(guān)人員舉報(bào)涉嫌未取得主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證生產(chǎn)或未按照許可證規(guī)定生產(chǎn)種子的違法行為,執(zhí)法部門在調(diào)查抽樣取證過(guò)程中,按照《種子法》第七十七條規(guī)定責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為,當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自己的違法責(zé)任后,及時(shí)對(duì)違法種植生產(chǎn)的雜交玉米制種田進(jìn)行粉碎銷毀,主動(dòng)終止了違法行為,執(zhí)法部門經(jīng)調(diào)查取證認(rèn)定違法種植的雜交玉米制種田已銷毀,無(wú)法認(rèn)定貨值金額,無(wú)違法所得,按照《種子法》第七十七條規(guī)定,處以3萬(wàn)元以下罰款;個(gè)別案件采取以雜交種子制種合同保產(chǎn)值認(rèn)定貨值金額,并按照《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《追訴標(biāo)準(zhǔn)》)和《移送規(guī)定》移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任,但此類移送案件,公安機(jī)關(guān)認(rèn)為未發(fā)生種子經(jīng)營(yíng)行為,未構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪,退回行政主管部門處理。

2.2 種子生產(chǎn)結(jié)束后的“兩法銜接”

在雜交玉米種子生產(chǎn)已成熟并收獲,種子鮮果穗在晾曬階段,受理相關(guān)人員舉報(bào)涉嫌未取得主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證生產(chǎn)或未按照許可證規(guī)定生產(chǎn)種子的違法行為,在調(diào)查抽樣取證過(guò)程中,當(dāng)事人對(duì)違法生產(chǎn)的雜交玉米種子果穗銷毀或轉(zhuǎn)商處理,主動(dòng)終止違法行為,執(zhí)法部門經(jīng)調(diào)查取證后,依據(jù)《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第三十六條的規(guī)定,生產(chǎn)的種子已進(jìn)入干燥環(huán)節(jié),認(rèn)定有種子經(jīng)營(yíng)行為,按雜交種子種植合同保產(chǎn)值等方式計(jì)算貨值金額并按照《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和《移送規(guī)定》移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。此類移送案件,公安機(jī)關(guān)大多認(rèn)為違法行為輕微,未造成社會(huì)危害,退回行政主管部門處理。行政主管部門依法予以行政處罰。

2.3 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后的“兩法銜接”

在雜交玉米種子生產(chǎn)結(jié)束收獲并銷售后,受相關(guān)人員舉報(bào)、在外地經(jīng)銷商處查獲或造成種植損失追溯種子來(lái)源,出現(xiàn)涉嫌未取得主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、未按照許可證規(guī)定生產(chǎn)種子或生產(chǎn)假劣種子違法行為,經(jīng)執(zhí)法部門調(diào)查取證計(jì)算貨值金額后按照《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和《移送規(guī)定》移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。此類移送案件,公安機(jī)關(guān)以非法經(jīng)營(yíng)罪或生產(chǎn)銷售假劣種子罪立案?jìng)刹?,追究刑事?zé)任。

3 存在的問(wèn)題

3.1 存在責(zé)不同罰的問(wèn)題

以(2020)甘0723刑初27號(hào)任某1非法經(jīng)營(yíng)案為例,被告人任某某2019年未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證生產(chǎn)迪卡653雜交玉米種子60畝(4 hm2),收獲種子32 330 kg,以每公斤7.4元的價(jià)格銷售6 000 kg,銷售價(jià)值44 400元,剩余種子被農(nóng)業(yè)部門依法扣押。法院認(rèn)為任某1違反法律規(guī)定,未取得主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證非法生產(chǎn)玉米種子,擾亂了種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序,情節(jié)嚴(yán)重[2],其行為按照《中華人民共和國(guó)刑法》第二百二十五條的規(guī)定,構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。判處有期徒刑一年,緩刑一年六個(gè)月,并處罰金15 000元;扣押的種子依法予以沒(méi)收,由主管部門依法處理后上繳國(guó)庫(kù)[3]。被告人上訴后,中級(jí)人民法院(2020)甘07刑終62號(hào)《刑事裁定書》裁定駁回上訴,維持原判[4]。本案中未取得主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證玉米種子當(dāng)事人被處罰金15 000元,剩余的26 330 kg 迪卡653雜交玉米種子被依法沒(méi)收,以每公斤7.4元價(jià)格計(jì)算,貨值194 842元,合計(jì)財(cái)產(chǎn)罰239 242元,同時(shí)被判處有期徒刑一年,緩刑一年六個(gè)月的刑罰。而對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行行政處罰,按照《種子法》第七十七條規(guī)定,應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收違法所得和種子,并處貨值金額三倍以上五倍以下罰款。當(dāng)事人共生產(chǎn)種子32 330 kg,銷售價(jià)格為每公斤7.4元,貨值金額為239 242元,罰款取中間值四倍為956 968元,沒(méi)收違法所得為44 400元,沒(méi)收種子26 330 kg價(jià)值194 842元,合計(jì)財(cái)產(chǎn)罰1 196 210元,就財(cái)產(chǎn)罰而言,行政處罰是刑事責(zé)任的5倍,存在責(zé)不同罰的問(wèn)題。而且刑事處罰較輕的罰金和緩刑容易造成違法行為人二次違法,例如(2020)甘07刑終39號(hào)鄭某非法經(jīng)營(yíng)案,違法行為人鄭某2015年因無(wú)證生產(chǎn)種子犯非法經(jīng)營(yíng)罪被判處有期徒刑三年,緩刑五年,并處罰金5萬(wàn)元;2017年繼續(xù)因無(wú)證生產(chǎn)種子犯非法經(jīng)營(yíng)罪被判刑[5]。

3.2 存在只刑不罰的問(wèn)題

在一些行政犯罪案件中,在對(duì)當(dāng)事人判處刑罰的同時(shí),當(dāng)事人還存在行政責(zé)任需要追究予以行政處罰?!斗N子法》第七十五、七十六、七十七條分別規(guī)定了生產(chǎn)假種子、劣種子和無(wú)證、未按許可證規(guī)定生產(chǎn)種子違法行為的行政處罰,不僅包括沒(méi)收種子和違法所得、罰款、吊銷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的處罰,而且增加規(guī)定了行業(yè)禁入條款,明確規(guī)定種子企業(yè)或者有關(guān)單位的法定代表人、主管人員因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假、劣種子違法被判處有期徒刑以上刑罰的,自刑罰執(zhí)行結(jié)束之日起五年內(nèi)不得擔(dān)任種子企業(yè)法定代表人、高級(jí)管理人員;單位被吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得擔(dān)任種子企業(yè)的法定代表人、高級(jí)管理人員;新修訂《行政處罰法》也將“限制從業(yè)”列入行政處罰種類。行政主管部門在案件移送公安機(jī)關(guān)立案后就結(jié)案,對(duì)犯罪行為還需要行政主管部門進(jìn)行吊銷許可證、禁業(yè)規(guī)定等行政處罰的情況常常不主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查處理,未完全履行《種子法》的法定責(zé)任,存在只刑不罰的問(wèn)題。

3.3 存在未罰未刑的“空擋”問(wèn)題

在實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)對(duì)一些受理舉報(bào)或移送的涉種涉刑案件,由于違法行為不構(gòu)成犯罪等原因,沒(méi)有追究違法行為人刑事責(zé)任,但違法行為應(yīng)該給予行政處罰,司法機(jī)關(guān)應(yīng)該在作出決定后將案件移送行政主管部門進(jìn)行處理。但是,我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政主管部門向司法機(jī)關(guān)移送案件規(guī)定的比較多,但缺乏對(duì)司法機(jī)關(guān)案件辦理中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的違法行為如何向行政主管部門移送案件的相關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致存在既未予以刑事處罰也未予以行政處罰“空擋”的問(wèn)題。

4 解決途徑

因?yàn)樾姓幜P與刑事處罰二者的性質(zhì)、形式、理論基礎(chǔ)等存在差異,對(duì)行政犯罪行為并不能相互吸收,如果二者不能合理適用,就會(huì)給行政執(zhí)法和刑事司法實(shí)踐帶來(lái)難題,有損法律的公正性和權(quán)威性。通過(guò)對(duì)涉種涉刑違法案件現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的思考分析,提出行政處罰與刑事處罰“競(jìng)合適用”,采取“處罰后移送”、“移送后處罰”和“免刑后再處罰”的解決途徑。

4.1 處罰后移送的競(jìng)合適用

行政犯罪的處理,雖然應(yīng)遵循刑事優(yōu)先的原則,但《行政處罰法》第三十五條明確規(guī)定當(dāng)事人的違法行為已被行政主管部門罰款,人民法院對(duì)其犯罪行為判處罰金時(shí),相應(yīng)罰金應(yīng)當(dāng)折抵;《移送規(guī)定》第十一條規(guī)定行政主管部門在移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告、吊銷許可證等處罰決定的不停止執(zhí)行;而且《行政處罰法》第五十七條規(guī)定了行政主管部門案件調(diào)查終結(jié)后,負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別作出行政處罰、不予行政處罰、移送司法機(jī)關(guān)的決定,這里的“分別”作出,并沒(méi)有否定移送司法機(jī)關(guān)前作出行政處罰決定的做法。因此,在涉種涉刑違法案件中,農(nóng)業(yè)行政主管部門可以采取處罰后移送的競(jìng)合適用,先對(duì)違法行為人依法作出沒(méi)收違法所得和種子、罰款、吊銷許可證、禁業(yè)等行政處罰決定,然后再將涉嫌犯罪行為移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

4.2 移送后處罰的競(jìng)合適用

對(duì)于一些情況復(fù)雜,因行政執(zhí)法手段較弱,違法行為人難以查找,容易造成違法種子證據(jù)滅失的涉種涉刑違法案件,農(nóng)業(yè)主管部門在初步調(diào)查核實(shí)涉嫌違法犯罪證據(jù)后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān),借助公安機(jī)關(guān)強(qiáng)力的偵查手段,配合公安機(jī)關(guān)查辦案件。司法機(jī)關(guān)作出刑事處罰后,農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)已經(jīng)判處罰金的,按照《行政處罰法》第三十五條規(guī)定,違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處罰金,行政機(jī)關(guān)尚未給予罰款的,不再給予罰款。但不同罰則可予再處罰,農(nóng)業(yè)行政主管部門可以采取移送后處罰的競(jìng)合適用,依據(jù)《種子法》規(guī)定,對(duì)違法行為人依法作出吊銷許可證、禁業(yè)等的行政處罰決定,切實(shí)履行法律職責(zé)。

4.3 免刑后再處罰的競(jìng)合適用

對(duì)于公安機(jī)關(guān)在案件辦理中發(fā)現(xiàn)違法行為人沒(méi)有犯罪事實(shí),或犯罪事實(shí)顯著輕微,不需要追究刑事責(zé)任,但應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的涉種違法案件,農(nóng)業(yè)農(nóng)村主

管部門、公安部門和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立信息共享、溝通協(xié)調(diào)的配合機(jī)制,通過(guò)法規(guī)層面,補(bǔ)充完善司法機(jī)關(guān)向行政主管部門移送案件的相關(guān)規(guī)定,由公安部門及時(shí)將案件移送農(nóng)業(yè)行政主管部門,確保違法行為得到應(yīng)該的行政處罰。

總之,對(duì)涉種涉刑違法行為合理地適用“兩法銜接”,行政處罰和刑事處罰“競(jìng)合適用”,才能確保《種子法》的有效實(shí)施,有效發(fā)揮法律法規(guī)在種子生產(chǎn)基地監(jiān)管中利劍作用,嚴(yán)厲打擊違法行為,維護(hù)種子生產(chǎn)基地良好秩序,切實(shí)保障國(guó)家用種安全。

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