王志鑫,吳大華

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045；2.貴州省社會科學(xué)院)

眾所周知，2005年第58屆世界衛(wèi)生大會新修訂的《國際衛(wèi)生條例》，是迄今為止應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件內(nèi)容最詳實(shí)、范圍最周全的國際公約。我國高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，中國不僅是該公約的締約國，也是該公約的倡導(dǎo)者與實(shí)踐者，已相繼出臺或修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下簡稱《應(yīng)急條例》)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律規(guī)范予以回應(yīng)。為進(jìn)一步提高公共衛(wèi)生應(yīng)急治理水平，中共中央、國務(wù)院2016年印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作提出了更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)與要求。這些舉措充分表明我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面所進(jìn)行的努力和成就。但隨著2019年新型冠狀病毒肺炎疫情的傳播與蔓延，其不僅對正常社會秩序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊，更給公眾帶來巨大的生命與財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)前，疫情防控已進(jìn)入常態(tài)化階段，我們在持續(xù)鞏固防疫成果的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識到此次疫情防控暴露出的諸多問題，尤其是公共衛(wèi)生應(yīng)急法制的滯后性和碎片化凸顯，亟需予以完善。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”[1]。鑒于此，通過系統(tǒng)梳理我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系，檢視其存在的關(guān)鍵問題，并在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的完善對策，希望對公共衛(wèi)生應(yīng)急防控有所裨益。

1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系之檢視

1.1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的現(xiàn)狀

法律體系是某個(gè)國家將其所有的法律規(guī)范按照某種邏輯范式與運(yùn)行規(guī)則分流重組成彼此互異的法律部門并由此構(gòu)造成內(nèi)在協(xié)調(diào)的有機(jī)整體[2]。從效力層次上看，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律規(guī)范主要由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件等組成。

1.1.1 憲法

《中華人民共和國憲法》第67條、第80條及第89條涉及緊急狀態(tài)宣布的層級、權(quán)限及程序等內(nèi)容，形成了公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的憲法來源；第21條強(qiáng)調(diào)國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、保障公眾健康的義務(wù)，構(gòu)成了公共衛(wèi)生應(yīng)急中醫(yī)療救援制度的憲法基礎(chǔ)；第13條明確了財(cái)產(chǎn)征收征用及補(bǔ)償制度，使公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中財(cái)產(chǎn)征用及事后補(bǔ)償制度得到憲法肯任?？梢?，我國憲法對公共衛(wèi)生應(yīng)急處置及緊急狀態(tài)下行政職權(quán)及其范圍作了相應(yīng)規(guī)定，為構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系奠定了基石。

1.1.2 法律

作為我國突發(fā)事件應(yīng)急處置的綱領(lǐng)性法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了突發(fā)事件的內(nèi)涵外延及調(diào)整界限，構(gòu)建了一個(gè)包含預(yù)防、處置及恢復(fù)等內(nèi)容的突發(fā)事件應(yīng)急制度體系。同時(shí)，國家分別針對不同領(lǐng)域中的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作相應(yīng)出臺了《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國疫苗管理法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》等法律。此外，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第19條、第20條明確了國家建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和傳染病防治體系的職責(zé)?！吨腥A人民共和國精神衛(wèi)生法》第14條規(guī)定各級政府應(yīng)在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)心理援助內(nèi)容，且在突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)及時(shí)開展心理援助工作。

1.1.3 行政法規(guī)

為細(xì)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置程序，國務(wù)院出臺了大量相關(guān)的行政法規(guī)。如《應(yīng)急條例》對政府及其部門在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置階段的相關(guān)職責(zé)作了全面規(guī)定，對有效預(yù)防與控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了依據(jù)。此外，《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實(shí)施條例》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護(hù)條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法規(guī)分別規(guī)定了進(jìn)出境動植物衛(wèi)生、國境衛(wèi)生、國內(nèi)交通衛(wèi)生、職業(yè)中毒預(yù)防及動物疫情防治等領(lǐng)域的公共衛(wèi)生應(yīng)急工作。

1.1.4 部門規(guī)章

國家衛(wèi)生健康委員會是主管全國公共衛(wèi)生健康工作的國務(wù)院組成部門，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控及醫(yī)療救援等工作。根據(jù)憲法、法律及行政法規(guī)的規(guī)定，該部門在其職權(quán)范圍內(nèi)制定了諸多有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急的部門規(guī)章，如《中華人民共和國傳染病防治法實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病預(yù)檢分診管理辦法》等對各級政府及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在傳染病預(yù)防及控制、疫情監(jiān)測及報(bào)告等方面的職責(zé)作了明確規(guī)定。此外，財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、公安部等部委機(jī)構(gòu)出臺了涉及人員調(diào)配、經(jīng)費(fèi)籌措、交通及物資保障、口岸及治安管理等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急事務(wù)的部門規(guī)章。

1.1.5 地方性法規(guī)

當(dāng)前，只有廣東省、北京市、天津市制定了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方性法規(guī)，其他省份大多通過制定省級政府規(guī)章落實(shí)《應(yīng)急條例》。與此同時(shí)，全國已有19個(gè)省份出臺了應(yīng)對突發(fā)事件的地方性法規(guī)。從名稱上看，絕大多數(shù)法規(guī)取用“突發(fā)公共事件應(yīng)對條例”名稱，也有像陜西省、上海市等少數(shù)省市采用“實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對法》辦法”名稱；從頒布時(shí)間看，所有法規(guī)均是2003年SARS爆發(fā)后出臺；從功能上看，這些法規(guī)都是作為《突發(fā)事件應(yīng)對法》在各省級區(qū)域的實(shí)施細(xì)則而存在；從修正情況看，目前已有湖南省、遼寧省、陜西省、上海市等4省市開展了修訂工作。

1.1.6 規(guī)范性文件

我國有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的規(guī)范性文件主要由國務(wù)院制定的五部國家級應(yīng)急預(yù)案組成。具體包括：《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確了突發(fā)事件的定義及分級標(biāo)準(zhǔn)、全國應(yīng)急反應(yīng)總體框架及國務(wù)院應(yīng)急管理職能；《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的內(nèi)涵與范圍、應(yīng)急組織架構(gòu)與職責(zé)、應(yīng)急保障、預(yù)案制作及更新等內(nèi)容；《國家突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》分別對重大動物疫情、重大食品安全事故及突發(fā)事件醫(yī)療衛(wèi)生救援等領(lǐng)域中的公共衛(wèi)生應(yīng)急事務(wù)作了相應(yīng)規(guī)定。

1.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系存在的問題

1.2.1 立法理念落后

當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急法律的創(chuàng)制理念大多停留在“應(yīng)急管理”層面，目的在于及時(shí)控制與消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會、經(jīng)濟(jì)的影響與危害，導(dǎo)致現(xiàn)有立法更多關(guān)注政府應(yīng)急權(quán)力的配置而對公民基本權(quán)利的保護(hù)重視不足。如健康權(quán)早已為國際人權(quán)法確立了基本人權(quán)地位，但我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律并未提出健康權(quán)概念，也未明確健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)步驟和政府保障義務(wù)。又如《傳染病防治法》雖規(guī)定了傳染病疫情報(bào)告、通報(bào)與公布制度，但現(xiàn)實(shí)中政府信息公開的不及時(shí)仍反映出疫情防控機(jī)制中的“信息羅生門”，公眾合理的知情權(quán)并未得到充分重視[3]。與此同時(shí)，隨著人類從工業(yè)社會進(jìn)入現(xiàn)代社會，建立在確定性基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律已然無法應(yīng)對充滿不確定性的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，工具理性在其立法邏輯中依然占據(jù)主導(dǎo)地位[4]。在該邏輯理性的導(dǎo)向下，現(xiàn)有法律為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)存在諸多不合理之處，如強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急處置與救援階段的權(quán)力配置，未足夠重視應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備階段以及監(jiān)測與預(yù)警階段的權(quán)力安排[5]；強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)的履行和強(qiáng)制性規(guī)制工具的應(yīng)用，忽略了公民個(gè)體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和多樣性的柔性規(guī)制工具[6]，從而導(dǎo)致政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力不足與公眾公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)意識的缺失。

1.2.2 立法模式不合理

雖然我國已頒布一系列突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律規(guī)范，但仍未形成系統(tǒng)且成熟的法律體系。除受立法技術(shù)水平影響外，還與我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急法律上所側(cè)重的分散立法模式有關(guān)。長期以來，我國按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型分別立法，分散立法模式下的一事一法特性非常顯明。雖然也有針對突發(fā)事件而制定的綱領(lǐng)性法律——《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但由于該法是在“宜粗不宜細(xì)”的立法思路指導(dǎo)下產(chǎn)生，大量有關(guān)具體程序和機(jī)制的規(guī)定處于缺失狀態(tài)，進(jìn)而致使該法的可操作性不強(qiáng)，甚至在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急實(shí)踐中難以適用[7]。實(shí)際上，鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)危害性及應(yīng)對緊急性，尤其是在信息交互不暢、公眾恐慌情緒大規(guī)模蔓延的階段，其發(fā)展態(tài)勢具有高度不確定性[8]。因此，要想在一部突發(fā)事件應(yīng)對的綱領(lǐng)性法律中統(tǒng)一且明確規(guī)定公共衛(wèi)生應(yīng)急處置措施是不科學(xué)也是難以成形。此種局面的出現(xiàn)將導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)對法律與公共衛(wèi)生應(yīng)急單行立法無法形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的關(guān)系，并最終影響公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系整體效能的發(fā)揮。

1.2.3 法律體系存在立法空白

當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系存在空白或不具體的情況，主要表現(xiàn)為：一是緊急狀態(tài)立法不一致。我國憲法雖明確了緊急狀態(tài)的決策與宣布機(jī)構(gòu)，但缺乏對緊急狀態(tài)的權(quán)威解釋及具體運(yùn)行制度的規(guī)定，不利于具體事態(tài)的應(yīng)對[9]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第49條、第50條規(guī)定政府在突發(fā)事件中可采取相應(yīng)處置措施，但未從分級分類角度考慮，導(dǎo)致它們在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中無法準(zhǔn)確適用緊急狀態(tài)。二是缺乏突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急綜合性法律。雖然從形式上看《突發(fā)事件應(yīng)對法》具備公共衛(wèi)生應(yīng)急基本法的特征，但其更多體現(xiàn)為綱領(lǐng)性的法律功能和作用，加之條文過于原則與抽象，可操作性不強(qiáng)，且施行以來未及時(shí)修訂與調(diào)整，其實(shí)施狀況不甚理想[10]。而《應(yīng)急條例》最初是根據(jù)《傳染病防治法》制定而來，后雖歷經(jīng)修訂，但仍存在法律位階低、內(nèi)容不完善、與上位法不銜接等問題，極大削弱了其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的作用[11]。

1.2.4 法律體系結(jié)構(gòu)與運(yùn)行失衡

受立法模式影響，當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，主要表現(xiàn)為：一是法律體系結(jié)構(gòu)失衡。雖然當(dāng)前各地對公共衛(wèi)生應(yīng)急立法的重視程度普遍有所提高，但各省立法進(jìn)度不一，全國只有約七成的省份就突發(fā)事件或突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對一律制定了條例或?qū)嵤┺k法[12]。同時(shí)，地方性法規(guī)中的重復(fù)立法現(xiàn)象明顯[13]，如全國各地的“突發(fā)事件應(yīng)對條例”基本上照搬照抄《突發(fā)事件應(yīng)對法》，并未凸顯地方特征。二是法律條文之間不協(xié)調(diào)。如《傳染病防治法》第43條規(guī)定了宣布與解封疫區(qū)的機(jī)關(guān)，而《應(yīng)急條例》第26條則規(guī)定疫情發(fā)生后，國務(wù)院或相應(yīng)的地方政府依據(jù)衛(wèi)生部門的評估建議決定是否啟動預(yù)案。兩個(gè)法條之間缺少了對宣布和解除“應(yīng)急時(shí)期”程序的規(guī)定，進(jìn)而缺乏對應(yīng)急強(qiáng)制手段實(shí)施與取消時(shí)限的規(guī)定，產(chǎn)生了強(qiáng)制手段的運(yùn)行時(shí)間超過應(yīng)急時(shí)期的法律風(fēng)險(xiǎn)[14]。三是法律運(yùn)行存在越位現(xiàn)象。如公共衛(wèi)生應(yīng)急法制與預(yù)案的理想運(yùn)行狀態(tài)是先制定法律隨后通過預(yù)案予以執(zhí)行[15]。但在相關(guān)立法缺乏、滯后且可操行性顯弱的背景下，應(yīng)急預(yù)案逐漸成為地方各級政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要依據(jù)。雖然應(yīng)急預(yù)案具備變通性、系統(tǒng)性及實(shí)效性等優(yōu)勢，甚至在應(yīng)急時(shí)期顯現(xiàn)出“柔法”特性，但這種被人為拉大的作用往往逾越了公共衛(wèi)生應(yīng)急法律的權(quán)威性，容易成為某些人員與機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)或謀取非法利益的手段。

1.2.5 法律制度缺失與不完善

當(dāng)前，主要有以下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度處于缺失或不完善的狀態(tài)：一是應(yīng)急信息公開制度不健全。及時(shí)且準(zhǔn)確地向社會發(fā)布公共衛(wèi)生應(yīng)急信息，是政府的一項(xiàng)法定義務(wù)，也是防止社會和公眾陷入恐慌、督促政府及時(shí)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要手段。但在現(xiàn)有立法中，存在著信息公開的規(guī)定過于原則與抽象、具體程序不清晰、信息發(fā)布權(quán)限設(shè)置不合理等一系列問題[16]。二是應(yīng)急管理部門之間的橫向協(xié)調(diào)與合作制度不健全?，F(xiàn)有立法過于強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的上下級機(jī)構(gòu)關(guān)系調(diào)整，忽視了對政府及部門間的橫向協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的構(gòu)建，導(dǎo)致發(fā)生于橫向部門間的相互推諉現(xiàn)象較為普遍[17]。三是行政應(yīng)急責(zé)任制度不完善?，F(xiàn)有立法出于提供政府充足應(yīng)急措施以有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考慮，注重規(guī)定政府享有何種行政應(yīng)急權(quán)力，但對政府公共衛(wèi)生應(yīng)急處置責(zé)任規(guī)定較少；且現(xiàn)有責(zé)任規(guī)定存在偏柔性及不嚴(yán)密等問題[18]。四是社會參與制度不完善。一直以來，以社團(tuán)組織及志愿者為代表的社會力量在公共衛(wèi)生應(yīng)急過程中所發(fā)揮的積極作用早已為社會與民眾所認(rèn)可。但現(xiàn)有立法對如何調(diào)動社會力量尤其是社團(tuán)組織及志愿者參與公共衛(wèi)生應(yīng)急工作積極性的規(guī)定較少，僅有規(guī)定依然停留在宏觀規(guī)劃和原則宣示層面，難以適應(yīng)公共衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)踐需要[19]。五是公民權(quán)益保障制度有待健全。鑒于在公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下，公民基本權(quán)利乃至國家法治原則極易受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這也從側(cè)面反映出緊急行政權(quán)是一種極易被濫用的權(quán)力[20]，所以特別需要運(yùn)用法律對公民權(quán)利予以保障，以此實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下行政權(quán)力和公民權(quán)利的平衡。但反觀當(dāng)下我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律，不僅缺少有關(guān)公民在應(yīng)急狀態(tài)下的實(shí)體性權(quán)利保護(hù)規(guī)定，更缺失有關(guān)公民在應(yīng)急狀態(tài)下的程序性權(quán)利保護(hù)規(guī)定[21]。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系與理念的國際考察

2.1 《國際衛(wèi)生條例》(2005)中體現(xiàn)的尊重人權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理念

經(jīng)過多年公共衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)踐，國際社會已逐漸認(rèn)識到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律的價(jià)值目標(biāo)在于促進(jìn)與保護(hù)健康，深層次的權(quán)利脈絡(luò)是為了尊重與保障人權(quán)。歷史與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，保障人權(quán)是成功防控傳染病的重要策略[22]。故《國際衛(wèi)生條例》(2005)確立了“充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”理念，并專辟第3章(對旅行者的特別條款)予以落實(shí)。同時(shí)，國際社會逐漸將長期以來的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理理念提升至公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理念，即“前攝性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”理念，這意味著公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)從事后圍堵轉(zhuǎn)向及早發(fā)現(xiàn)并從源頭控制。為此，《國際衛(wèi)生條例》(2005)將“前攝性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”理念覆蓋至所有公共衛(wèi)生應(yīng)急措施上，明確世衛(wèi)組織在國際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的主體地位，賦予其相關(guān)法律職權(quán)，并提出國家“公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力”建設(shè)準(zhǔn)則。

2.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的域外國家考察——以美國和日本為例

2.2.1 美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系

美國較早對公共衛(wèi)生應(yīng)急進(jìn)行立法，已形成從聯(lián)邦到各州法律、總統(tǒng)命令以及政策指南為主體架構(gòu)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系。具體包括：一是聯(lián)邦法律?！堵?lián)邦災(zāi)害緊急救援法》《災(zāi)害救助法》《災(zāi)難救助與緊急援助法》確立了聯(lián)邦政府在防災(zāi)減災(zāi)、救援及重建等方面的職責(zé)?！度珖o急狀態(tài)法》對“緊急狀態(tài)”的程序、期限及權(quán)力做出規(guī)定[23]?！睹绹鴻z疫法》《公共衛(wèi)生威脅與突發(fā)事件法案》《公共衛(wèi)生安全以及生物恐怖主義的警戒與應(yīng)對法》《衛(wèi)生執(zhí)業(yè)人員的應(yīng)急志愿者統(tǒng)一法案》《(流感)大流行與全災(zāi)害應(yīng)變法案》確認(rèn)了政府在檢驗(yàn)檢疫、生物安全防控、應(yīng)急志愿者管理及醫(yī)療衛(wèi)生資源配置等方面的職責(zé)。二是各州法律。美國分別在2001年和2003年制定了《州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)示范法》《州公共衛(wèi)生示范法》等示范性法律，以此推動全美各州公共衛(wèi)生應(yīng)急立法進(jìn)程，至今已有44個(gè)州級的171項(xiàng)立法提案引用或部分引用示范法律的內(nèi)容。三是總統(tǒng)指令。“911”事件發(fā)生后，美國發(fā)布了多份有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的總統(tǒng)指令，如《國內(nèi)突發(fā)事件管理》《國家準(zhǔn)備》《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全與恢復(fù)能力》等。四是政策指南。依據(jù)法律與總統(tǒng)指令，以美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局為代表的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不斷制定相關(guān)政策指南以指導(dǎo)具體應(yīng)急工作。如《公共衛(wèi)生服務(wù)突發(fā)事件反應(yīng)指南》《突發(fā)事件后的公共衛(wèi)生服務(wù)指南》突出了公共衛(wèi)生服務(wù)在突發(fā)事件應(yīng)對中的支撐作用，《國家災(zāi)難醫(yī)療反應(yīng)》(系統(tǒng)綱領(lǐng))《聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃》《城市醫(yī)療應(yīng)對系統(tǒng)》等明確了醫(yī)療衛(wèi)生反應(yīng)系統(tǒng)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的輔助功能。

2.2.2 日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系

研究歷時(shí)性的問題需要在目前的譜系研究基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)案時(shí)間性的變化，以動態(tài)傳播視角下的多學(xué)科思考，搭建動態(tài)的營造區(qū)劃框架。以營造尺為例，20世紀(jì)以前較為緩慢的文化交流速度以及受到地緣封閉性的影響，大部分地區(qū)采用的營造尺依舊是由師徒傳承而來的，為后續(xù)研究學(xué)者調(diào)查古民居尺系提供了有利條件。但隨著20世紀(jì)后閩浙文化的頻繁交流，溫州工匠、江西匠師入閩謀生，即使在福建地區(qū)也不時(shí)出現(xiàn)浙尺、贛東用尺等[7]。

日本遵循立法先行思路，制定了一系列公共衛(wèi)生應(yīng)急法律，建構(gòu)起種類齊全、系統(tǒng)完備、多維立體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系[24]。具體包括：一是確立《災(zāi)害對策基本法》在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急領(lǐng)域的基本法地位。該法明確了從中央到各級政府、社會組織及公民等不同群體在公共衛(wèi)生應(yīng)急中的職責(zé)與義務(wù)，詳盡規(guī)定了防災(zāi)組織體系及其責(zé)任，災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急對策及緊急事態(tài)處置，災(zāi)后修復(fù)及財(cái)政金融措施等內(nèi)容[25]。二是積極發(fā)揮專項(xiàng)法律在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的作用。日本厚生勞動省根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)出臺了《健康危機(jī)管理基本指南》《健康危機(jī)管理調(diào)整會議設(shè)置章程》《地域健康危機(jī)管理基本指針》等專項(xiàng)法律，為構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系提供了法律框架。三是不斷修訂與完善公共衛(wèi)生應(yīng)急法律規(guī)范。自上世紀(jì)90年代以來，日本逐步完成了對《食物中毒健康危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》《關(guān)于傳染病的健康事件實(shí)施要領(lǐng)》《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》《飲用水健康危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》等法律的修訂工作。同時(shí)，日本根據(jù)公共衛(wèi)生發(fā)展實(shí)際，及時(shí)調(diào)整相關(guān)法律的規(guī)制范圍，如2001年美國炭疽病毒攻擊事件發(fā)生后，日本立即將炭疽病毒列入《傳染病控制法》的規(guī)制范圍，并制定《可能產(chǎn)生炭疽等污染時(shí)的應(yīng)對》等一系列法律制度予以應(yīng)對。

2.3 小結(jié)

《國際衛(wèi)生條例》(2005)是當(dāng)今國際社會在公共衛(wèi)生治理問題上形成共識的具體體現(xiàn)，其所包含的諸多理念對各個(gè)國家公共衛(wèi)生應(yīng)急法律的制定具有重要指導(dǎo)作用。雖然此次新冠疫情的爆發(fā)暴露出美日兩國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制方面所存在的內(nèi)生缺陷，但通過研究《國際衛(wèi)生條例》(2005)法律理念與美日兩國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，對建設(shè)與完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系仍具有一定的借鑒與參考意義。總體而論，《國際衛(wèi)生條例》(2005)強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；美日兩國強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生應(yīng)急法制建設(shè)，尤其重視基本法律與專項(xiàng)法律的創(chuàng)制與修訂、非常規(guī)狀態(tài)下公民權(quán)利的保障、行政應(yīng)急權(quán)力的規(guī)制及應(yīng)急管理資源的整合，并構(gòu)建了內(nèi)容全面、均衡完善的法律體系。

3 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的構(gòu)想

3.1 深化突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律應(yīng)對的體系理念

3.1.1 樹立多元善治理念

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，客觀上要求在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對問題上，不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，更需要發(fā)揮社團(tuán)組織、公民、志愿者的主體作用；不僅需要政府防控工作的熱情與激情，更需要政府應(yīng)急工作的理性與規(guī)范。這就需要樹立現(xiàn)代善治理念，在引入國家治理體系現(xiàn)代化所蘊(yùn)含的控權(quán)、民主、理性、科學(xué)等善治理念的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有法律理念從“行政管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣卫怼?；從“授?quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱貦?quán)”；淡化現(xiàn)有法律中的工具主義意識，消除“重實(shí)體、輕程序”的落后觀念，從而把突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作納入法治軌道。

3.1.2 貫徹人權(quán)保障與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理念

國際人權(quán)法與《國際衛(wèi)生條例》(2005)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)表明，為控制疫情而采取強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)以尊重與保障人權(quán)為首要依據(jù)，且在無法避免狀態(tài)下對公民權(quán)利的限制也應(yīng)滿足公開透明、程序正當(dāng)及適度性等原則的要求。這就要求在公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中貫徹人權(quán)保障理念，具體包括：在憲法中明確緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利限制的范圍、限度及最低標(biāo)準(zhǔn)，并對生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利予以直接規(guī)定；在公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中載明尊重與保障人權(quán)，并以此作為解決法律適用沖突的準(zhǔn)則。同時(shí)，應(yīng)將《國際衛(wèi)生條例》(2005)的“前攝性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”理念引入公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中，使得法律運(yùn)行的重點(diǎn)從疫情事后防控轉(zhuǎn)向事前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。此外，確立國家疾病預(yù)防控制部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的主導(dǎo)地位，并賦予其依托全國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的權(quán)限與職責(zé)：一是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行監(jiān)測、評估、調(diào)查、核實(shí)、報(bào)送及發(fā)布；二是組織全國的“公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力”建設(shè)。

3.2 確立科學(xué)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系模式

完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系離不開科學(xué)的法律創(chuàng)制模式。基于我國公共衛(wèi)生應(yīng)急立法實(shí)踐與立法技術(shù)水平的考慮，應(yīng)采用統(tǒng)一立法模式與分散立法模式相結(jié)合的二元立法模式。一是通過統(tǒng)一立法強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急法律的系統(tǒng)性與全面性，弱化當(dāng)前不協(xié)調(diào)的立法狀態(tài)，提高現(xiàn)有法律間的聯(lián)動性與效能性，促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置資源的優(yōu)化配置。二是通過結(jié)合分散立法中一事一法與一階段一法模式，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)做出研判與調(diào)整，提高法律的前瞻性與靈活性，積極回應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的現(xiàn)實(shí)需要。三是在采用二元立法模式時(shí)也應(yīng)通過明確公共衛(wèi)生應(yīng)急立法的標(biāo)準(zhǔn)與要求，及時(shí)克服某些法律存在的抽象性問題，以提高法律的執(zhí)行力。

3.3 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系建設(shè)的具體路徑

3.3.1 補(bǔ)足立法空白，完善法制體系

首先，制定《緊急狀態(tài)法》。鑒于當(dāng)前憲法有關(guān)緊急狀態(tài)規(guī)定的缺失，以及公共衛(wèi)生應(yīng)急法律對緊急狀態(tài)的無從適用，有必要完善憲法對緊急狀態(tài)的規(guī)定與制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》。一是在憲法中設(shè)立緊急狀態(tài)專章，明確緊急狀態(tài)的內(nèi)涵與外延，細(xì)化補(bǔ)充緊急狀態(tài)宣布與決定的程序，從而為緊急狀態(tài)法律的準(zhǔn)確適用提供扎實(shí)的憲法根據(jù)。二是依據(jù)憲法相關(guān)規(guī)定制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》。該法的基本內(nèi)容應(yīng)包括：確立進(jìn)入或退出緊急狀態(tài)的程序性標(biāo)準(zhǔn)、行政機(jī)關(guān)行使行政緊急權(quán)的程序與范圍、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利與義務(wù)的界限、應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)行規(guī)則及應(yīng)急組織體系等[26]。三是在設(shè)計(jì)具體法律條款時(shí)，應(yīng)根據(jù)緊急狀態(tài)的不同類型和層次分級分類配置應(yīng)急權(quán)力，明確行政應(yīng)急權(quán)力的實(shí)施邊界及權(quán)利限制界限，以保持公權(quán)力與私權(quán)利的動態(tài)平衡[27]。

其次，制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法》。為打破當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急綜合性法律的缺失局面，從節(jié)約立法資源、縮短修訂周期的角度考量，立法機(jī)關(guān)可將《應(yīng)急條例》升級為法律。該法可引入《國際衛(wèi)生條例》(2005)中的“前攝性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”理念，重點(diǎn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警及應(yīng)急準(zhǔn)備工作以及在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后至進(jìn)入緊急狀態(tài)前的應(yīng)急處置、救援及重建工作予以關(guān)注。同時(shí)，為避免應(yīng)急處置中公權(quán)與私權(quán)、公利與私利之間的沖突，應(yīng)基于程序性與系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)理念，明確各類主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的權(quán)限范圍，如行政應(yīng)急處置措施與程序，行政應(yīng)急權(quán)力的程序、內(nèi)容及監(jiān)督機(jī)制，公民基本權(quán)利的保護(hù)與限制，輔助機(jī)構(gòu)的職責(zé)與義務(wù)、社會團(tuán)體組織的責(zé)任與義務(wù)，公共補(bǔ)償與司法救濟(jì)的界限及相關(guān)法律責(zé)任機(jī)制等，并注重實(shí)施細(xì)則的制定。

3.3.2 優(yōu)化體系結(jié)構(gòu)，提高法律體系的邏輯自洽性

首先，完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》。一是根據(jù)突發(fā)事件變化狀況及公共衛(wèi)生應(yīng)急法治需求，及時(shí)對該法進(jìn)行更新與調(diào)整。如日本自1961年制定《災(zāi)害對策基本法》以來，日本中央防災(zāi)會議依據(jù)防災(zāi)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，對該法進(jìn)行了多達(dá)二十幾次不同程度的修訂。如此密集的修訂次數(shù)有效提高了該法的生命力和活力，為指導(dǎo)日本政府與民眾應(yīng)對各種突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用。二是在保持該法基本原則與本質(zhì)屬性不變的前提下，要從非常規(guī)的角度看待該法的修正與完善，既要認(rèn)識到該法在應(yīng)急決策與處置方面的“彈性”，也要認(rèn)識到該法在應(yīng)急準(zhǔn)備方面的“剛性”。因此，要細(xì)化該法原則性的規(guī)定，提高柔性條文的硬度，收緊法律責(zé)任寬松的口子等。

其次，加強(qiáng)地方公共衛(wèi)生應(yīng)急立法建設(shè)。要在我國這樣人口眾多、環(huán)境地理特征差異明顯且發(fā)展不均衡的國家實(shí)施全國性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律，就必須對法律中抽象性原則加以具體化與地域化，以更好符合地方應(yīng)急實(shí)踐需要。一是借鑒美國“州公共衛(wèi)生法律示范項(xiàng)目”。全國人大及常委會可通過示范法律創(chuàng)制、宣教、培訓(xùn)、探討及征詢等能力建設(shè)活動，檢查評估各地公共衛(wèi)生應(yīng)急立法實(shí)踐，指導(dǎo)幫助各省級人大在授權(quán)范圍內(nèi)制定或修改本區(qū)域的公共衛(wèi)生應(yīng)急地方性法規(guī)，及時(shí)消除諸多省份在公共衛(wèi)生應(yīng)急法制建設(shè)上存在的滯后現(xiàn)象。二是提高地方公共衛(wèi)生應(yīng)急立法的整體水平。各省級立法機(jī)構(gòu)應(yīng)基于本區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急實(shí)踐，制定契合公共衛(wèi)生法治需求的具體法規(guī)，并積極引導(dǎo)學(xué)者、專家、律師及學(xué)術(shù)團(tuán)體參與立法，不斷提升法規(guī)的專業(yè)化與科學(xué)化程度。同時(shí)，應(yīng)主動與鄰近地區(qū)的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通與協(xié)商，在保持各自特色內(nèi)容的基礎(chǔ)上，謀求在立法宗旨、規(guī)范內(nèi)容、法律責(zé)任等方面形成共識、相互補(bǔ)益、實(shí)施聯(lián)動，進(jìn)而不斷推動各地公共衛(wèi)生應(yīng)急工作協(xié)同發(fā)展。

再次，保持突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制與預(yù)案的一致性。當(dāng)前，公共衛(wèi)生應(yīng)急法制和預(yù)案正處于此消彼長的分離狀態(tài)，其本質(zhì)在于制度供給與需求的不對稱。因此，通過加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急法制資源供給，明確應(yīng)急預(yù)案的權(quán)限，從而促進(jìn)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展。一是提高公共衛(wèi)生應(yīng)急立法的預(yù)見性。應(yīng)樹立適度“超前性”立法思維，不斷改進(jìn)立法技術(shù)，竭力實(shí)現(xiàn)先導(dǎo)性立法，提高法律條文的可操作性，消除滋生應(yīng)急預(yù)案越位與無序發(fā)展的土壤。當(dāng)然，對于預(yù)案中那些經(jīng)過公共衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)踐檢驗(yàn)的原則、規(guī)則等內(nèi)容，可在法律中有所體現(xiàn)。二是理順公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案與法制的關(guān)系。通過加快立法與修訂現(xiàn)有法律法規(guī)等方式，強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急法制與預(yù)案的協(xié)調(diào)性，明確應(yīng)急預(yù)案權(quán)力的邊界與范圍，防止其無限擴(kuò)張與濫用，以保障在公共衛(wèi)生應(yīng)急中立法與執(zhí)法的協(xié)同與互助[28]。

最后，清理各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律規(guī)范。我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急方面存在大量的各類型及層級的法律、法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件，它們彼此獨(dú)立又相互交織，存在一定的沖突現(xiàn)象，亟需予以規(guī)范。因此，在完善上位法的基礎(chǔ)上，逐漸規(guī)范各類公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中的相關(guān)法律術(shù)語、分類分級標(biāo)準(zhǔn)、行政緊急權(quán)的適用范圍及行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體等內(nèi)容。同時(shí)，加強(qiáng)對下位法的修訂、廢止及解釋工作，尤其要清理那些與上位法存在沖突且部門利益傾向嚴(yán)重的規(guī)章及規(guī)范性文件。

3.3.3 建立健全重要法律制度

首先，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息公開制度。當(dāng)前，除了將知情權(quán)寫入《憲法》以作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利外，還應(yīng)盡快構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息公開制度。一是依據(jù)法律明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級分類標(biāo)準(zhǔn)，并制定與之相對應(yīng)的應(yīng)急信息公開準(zhǔn)則，其應(yīng)當(dāng)包括應(yīng)急信息公開的事項(xiàng)、時(shí)限、范圍、程度、方式及程序等內(nèi)容，以提升信息公開規(guī)則的透明度與可操作性。二是及時(shí)修訂、補(bǔ)充及細(xì)化現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中有關(guān)信息公開的相關(guān)規(guī)定，不斷提高信息公開條款的執(zhí)行力與強(qiáng)制力。三是通過調(diào)整應(yīng)急信息發(fā)布權(quán)限、制定信息發(fā)布預(yù)案、拓寬信息發(fā)布渠道、強(qiáng)化社會網(wǎng)絡(luò)輿情研判、加強(qiáng)信息溝通等舉措，不斷完善公共衛(wèi)生應(yīng)急信息收集、分析及發(fā)布機(jī)制。四是確立公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的信息共享制度。政府或公共部門在將原始的疫情信息向社會開放的同時(shí)，也應(yīng)重視各社會主體共享的有序性，尤其注重個(gè)人信息的尊重和保護(hù)[29]。

其次，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急部門橫向協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。為有序及高效執(zhí)行公共衛(wèi)生應(yīng)急法律規(guī)范，除需要政府按照縱向性的行政等級原則統(tǒng)一規(guī)劃與安排外，還需多個(gè)同級部門的通力合作才可成行。一是在公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中明確行政部門的具體職責(zé)外，還可賦予其他機(jī)關(guān)參與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理事務(wù)的職能，如人大對公共衛(wèi)生應(yīng)急法制的監(jiān)督職能、軍事機(jī)關(guān)參與公共衛(wèi)生應(yīng)急救援的職能、地方自治團(tuán)體參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置與善后重建的職能等。二是確立公共衛(wèi)生應(yīng)急部門橫向協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。通過完善涉及橫向部門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、信息共享機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容的法律規(guī)定，確立同級政府各部門及人大、軍隊(duì)、地方自治團(tuán)體在公共衛(wèi)生應(yīng)急各階段職能的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。三是通過構(gòu)建包括利益表達(dá)、利益磋商、利益協(xié)議、利益補(bǔ)償、利益協(xié)調(diào)監(jiān)督以及利益糾紛裁決在內(nèi)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，推動公共衛(wèi)生應(yīng)急部門利益協(xié)調(diào)從政策調(diào)整向法律調(diào)整轉(zhuǎn)型，以消弭和化解各應(yīng)急部門間的利益糾葛和沖突[30]。

再次，健全社團(tuán)組織和志愿者參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的法律制度。鑒于社團(tuán)組織和志愿者在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中的重要作用，應(yīng)盡快將社團(tuán)組織和志愿者的參與行為納入法制框架內(nèi)。正如美國通過《災(zāi)難救助與緊急援助法》《衛(wèi)生執(zhí)業(yè)人員的應(yīng)急志愿者統(tǒng)一法案》等法律，建立了社團(tuán)組織及衛(wèi)生應(yīng)急志愿者參與災(zāi)害救援處置的相關(guān)法律制度。一是在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確社團(tuán)組織和志愿者參與的權(quán)利、義務(wù)及程序等內(nèi)容；二是在公共衛(wèi)生應(yīng)急綜合性法律中確立社團(tuán)組織及志愿者參與的專業(yè)化(衛(wèi)生培訓(xùn)、專業(yè)救護(hù)等)保障制度，提高社團(tuán)組織與志愿者的參與能力；三是通過政策引導(dǎo)、組織管理及制度保障，促進(jìn)社團(tuán)組織及志愿者積極、有序及高效地參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置。

復(fù)次，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件行政應(yīng)急責(zé)任制度。相比其他治理主體，政府在治理資源方面所具備的客觀及絕對優(yōu)勢，凸顯了行政機(jī)關(guān)及政府官員依法且積極履行應(yīng)急管理職責(zé)的重要性。因此，有必要進(jìn)一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件行政應(yīng)急責(zé)任制度。一是根據(jù)各行政部門職責(zé)在公共衛(wèi)生應(yīng)急中的緊要層次，酌情提升某些行政責(zé)任在公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中的規(guī)范程度，以提高行政應(yīng)急責(zé)任規(guī)定的整體剛性。二是在公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中明確官員問責(zé)的程序、原則、考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展階段確定不同的責(zé)任追究準(zhǔn)則，促進(jìn)行政應(yīng)急責(zé)任追究制度化、規(guī)范化。三是進(jìn)一步細(xì)化政府相關(guān)應(yīng)急職責(zé)，通過單行立法將其轉(zhuǎn)化為具體可量化的考核指標(biāo)并作為政府目標(biāo)績效考核的重要組成部分，以督促政府積極落實(shí)自身責(zé)任。四是進(jìn)一步完善行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，不僅強(qiáng)化諸如立法監(jiān)督、司法審查等法律監(jiān)督，還要規(guī)定媒體監(jiān)督等多種社會監(jiān)督[31]。

最后，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民權(quán)利保障制度。鑒于在公共衛(wèi)生應(yīng)急場景下，可將公民劃分為直接受害者、一般公民及以醫(yī)務(wù)工作者、基層行政人員為代表的特殊群體，故可從以下三方面完善公民權(quán)利保障制度。一是通過構(gòu)建應(yīng)急處置、醫(yī)療救治、疫情補(bǔ)助等制度，保障直接受害者的權(quán)利能夠得到及時(shí)救濟(jì)。二是政府為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件而不得已對一般公民權(quán)利采取限制措施時(shí)，法律應(yīng)首要明確權(quán)利限制的基本原則，如相稱性原則、合法性原則、裁量性原則等[32]，并在這些基本原則的指引下設(shè)定權(quán)利限制的取消時(shí)限及程序等內(nèi)容。三是法律應(yīng)明確醫(yī)務(wù)人員、基層行政人員等特殊群體在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置期間的權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任，并在知識培訓(xùn)、防護(hù)裝備、薪酬津貼等方面給予以支持[33]，以加大對特殊群體權(quán)益的保障力度。