史際春 許俊偉

作為農(nóng)業(yè)大國，我國歷來重視“三農(nóng)”。繼黨的十九大為鄉(xiāng)村振興擘畫藍(lán)圖，脫貧攻堅的勝利更將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推至全面實施階段。然而，家庭承包制和脫貧攻堅一直以來關(guān)注的主要是農(nóng)民個體發(fā)展及其幫扶，對集體重視不夠，使得當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展仍面臨一些矛盾?？偟膩碚f，不僅農(nóng)村的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（以下簡稱公共產(chǎn)品和服務(wù)）供給因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分而力不從心，復(fù)雜的農(nóng)村社會關(guān)系處理也因村民自治能力相對較低而困難重重，廣大農(nóng)民還顧慮生老病死等生活問題而不能集中精力謀發(fā)展，農(nóng)民向好發(fā)展的要求尚未從根本上得到滿足。因此，重個體及其幫扶、輕集體的農(nóng)民個體及其發(fā)展權(quán)已無法因應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要，小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)無法使農(nóng)民增收，不利于農(nóng)村集體發(fā)展和鞏固，也固化著農(nóng)民個體意識從而制約村民自治和集體治理效能的提升，需要在集體維度上提供的農(nóng)村公用事業(yè)和社會保障的不足，則影響著農(nóng)民后顧之憂的解除。因此，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以農(nóng)民集體為主體的發(fā)展權(quán)——農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，使“三農(nóng)”能夠通過集體獲得更好發(fā)展。

本文試圖建構(gòu)農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，闡明其含義、意義和實現(xiàn)導(dǎo)向，希學(xué)界同仁可以共同探尋農(nóng)民依托集體發(fā)展的具體路徑，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)一份力量。

一、農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的生成機(jī)理和本質(zhì)闡發(fā)

在農(nóng)民個體發(fā)展權(quán)無法因應(yīng)鄉(xiāng)村振興要求的情況下，發(fā)展權(quán)的集體人權(quán)意涵、以人民為中心的人權(quán)理念與農(nóng)民向好發(fā)展的實踐吁求，共同構(gòu)筑起農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的內(nèi)在機(jī)理。

第一，發(fā)展權(quán)的集體人權(quán)意涵。人自為人那天起，便有了不可剝奪與轉(zhuǎn)讓的尊嚴(yán)，這也是人權(quán)產(chǎn)生的根源。人權(quán)是在人們不斷意識到自己應(yīng)有的尊嚴(yán)時產(chǎn)生的。一般認(rèn)為，第一代人權(quán)是在文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動時期，由新興資產(chǎn)階級反對中世紀(jì)神權(quán)和封建專制主義而提出的，“形成于美國和法國大革命時期”。[1]第一代人權(quán)旨在限制國家權(quán)力、拒斥國家干預(yù)，也被稱為消極人權(quán)或消極的權(quán)利。兩次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭給人類造成了嚴(yán)重創(chuàng)傷，對人權(quán)的蔑視發(fā)展為野蠻暴行，特別是出現(xiàn)了“格爾尼卡”“奧斯維辛”和南京等大屠殺慘劇，各國認(rèn)識到人權(quán)實現(xiàn)需要國家采取積極行動，聯(lián)合國大會遂于1948年通過并發(fā)布《世界人權(quán)宣言》，以此為起點(diǎn)，第二代人權(quán)形成。

1976 年，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》生效，合稱“人權(quán)兩公約”，構(gòu)成第二代人權(quán)的完整體系。第二代人權(quán)要求國家對經(jīng)濟(jì)社會生活積極作為，因此也被稱為積極人權(quán)或積極的權(quán)利，一定程度上反映了社會主義思想的勃興和蔓延。在“人權(quán)兩公約”中，“人權(quán)擴(kuò)大到集體、民族和國家層面，進(jìn)而拓展了人權(quán)的視野”。[2]而且，伴隨著20 世紀(jì)60 年代興起的殖民地民族獨(dú)立和民族解放斗爭，一批新興國家為了在獨(dú)立后改換面貌，更加強(qiáng)調(diào)以發(fā)展權(quán)為主的集體人權(quán)，第三代人權(quán)由此形成。1969 年阿爾及利亞正義與和平委員會發(fā)表的報告《不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展權(quán)利》首次主張“發(fā)展權(quán)”。

正是在改變舊有秩序、提高人民生活水平的背景下，發(fā)展權(quán)概念得以明確。1977 年，聯(lián)大人權(quán)委員會認(rèn)可發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)，1979年聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》。從20 世紀(jì)80 年代起，發(fā)展權(quán)逐步向?qū)嵢蝗藱?quán)轉(zhuǎn)化，1986 年聯(lián)大一致通過《發(fā)展權(quán)利宣言》，可視為這一轉(zhuǎn)化的開端。以對現(xiàn)實社會的批判為契機(jī)，人權(quán)發(fā)展到發(fā)展權(quán)的高度，體現(xiàn)了“對人類在生產(chǎn)過程中結(jié)成的現(xiàn)實社會關(guān)系的規(guī)制，是現(xiàn)實社會關(guān)系發(fā)展到特定歷史階段的必然反映”。[3]普遍存在的貧窮與落后，凸顯了發(fā)展權(quán)在匡正社會不平等方面的作用，具有矯正實質(zhì)不公平、追求實質(zhì)公正的獨(dú)特價值。

第二，以人民為中心的人權(quán)理念。馬克思主義自產(chǎn)生之日起，便把推翻資本主義制度、建立新社會當(dāng)作目標(biāo)追求，為的是人的解放、勞動成果及財富的共享。中國共產(chǎn)黨一貫堅持人民立場，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大中國人民經(jīng)過艱苦卓絕的奮斗，取得新民主主義革命的勝利并建立中華人民共和國。在社會主義建設(shè)和改革開放過程中，也因為黨和國家堅持人民立場，我們得以在社會主義道路上大踏步向前。黨的十八大以來，“以人民為中心”時刻貫穿于改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等治國理政的實踐過程，開辟了中國特色社會主義新時代。因此，黨的十九大不僅明確提出要堅持“以人民為中心”，還將其確定為新時代中國特色社會主義的十四個基本方略之一。

總的來說，“以人民為中心”依托群體、集體共存共生的邏輯展現(xiàn)出來，相應(yīng)的人權(quán)理念吸收并注入中國傳統(tǒng)民本思想中能夠與集體主義有機(jī)結(jié)合的重要因子，是馬克思主義唯物史觀回應(yīng)新的時代變化所作出的話語表達(dá)。說到底，“就是讓全體中國人都過上更好的日子”。[4](p.134)以人民為中心的人權(quán)理念指引下的發(fā)展，能夠關(guān)注普通勞動者的感受和真實情況，要使全體人民作為創(chuàng)造美好生活的實踐主體參與、促進(jìn)并共享發(fā)展，進(jìn)而讓廣大人民擁有更多獲得感，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展動力。

第三，農(nóng)民向好發(fā)展的實踐吁求。人類自始即群居，起初以采集和漁獵為生，后發(fā)展為農(nóng)耕和畜牧。農(nóng)耕文明伴隨固定的村落，家族性大家庭構(gòu)成其基礎(chǔ)。在中國，由家庭構(gòu)成的戶，自古既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)個體，也是國家統(tǒng)治和社會管理的基本單位。隨著古老皇朝的門戶被列強(qiáng)的炮艦和商品打開，自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)方式受到?jīng)_擊和破壞，農(nóng)村陷入破敗，滋生了新的合作實踐。合作思想和合作運(yùn)動在20 世紀(jì)初悄然波及中國，直隸定縣人米迪剛參照日本模范町村的做法聯(lián)絡(luò)村民，展開經(jīng)濟(jì)合作，創(chuàng)立了“因利協(xié)社”——中國最早的農(nóng)村社區(qū)合作組織。①參見楊天競：《鄉(xiāng)村自治》，曼陀羅館1931年版，第202頁。此后，數(shù)次由政權(quán)推動的合作運(yùn)動不斷興起。[5](p.287)尤其在中華人民共和國成立后，在實現(xiàn)了“耕者有其田”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民集體合作在全國范圍內(nèi)揭開了新篇章。

1955 年，黨的七屆六中全會通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，加快推動農(nóng)業(yè)合作化；1958年掀起人民公社化運(yùn)動，農(nóng)村普遍建立起人民公社。1962 年，黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了人民公社體制，其中一條重要的原則是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”[6](pp.615-647)。為釋放農(nóng)村發(fā)展活力，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，黨的十一屆三中全會提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心后，黨中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》作為1982年“一號文件”，肯定了各地農(nóng)村實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的各種責(zé)任制。自此，國家和社會日益重視農(nóng)民個體發(fā)展，特別是在脫貧攻堅過程中，國家對農(nóng)民個體的幫扶力度前所未有。脫貧攻堅的勝利不僅使農(nóng)民生活水平得到歷史性改善，也將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推至全面實施階段。然而，在市場化不斷加深和城鎮(zhèn)化水平快速提升的背景下，農(nóng)民在小規(guī)模分散經(jīng)營情況下“豐收難增收”，由于集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而大規(guī)模外出務(wù)工，造成了土地拋荒、村社區(qū)渙散、鄉(xiāng)村建設(shè)落后等現(xiàn)象，城鄉(xiāng)收入差距也沒有隨著農(nóng)業(yè)以分散經(jīng)營為主體和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而縮小。[7]多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)無力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，[8]集體作用的缺失又加劇了村民自治和農(nóng)村治理的不彰，甚至連基本的自治功能和社會保障都難以維系。廣大農(nóng)民難以單打獨(dú)斗在市場風(fēng)浪中搏擊，長此會削弱其合作的意識和能力，因而有必要引導(dǎo)農(nóng)民依托集體來抵御市場風(fēng)險、實現(xiàn)向好發(fā)展。鑒于農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制表現(xiàn)出的“重分輕統(tǒng)”，在新時代，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以農(nóng)民集體為主體的發(fā)展權(quán)，以農(nóng)民集體發(fā)展帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要。

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的重要子集之一，是一項具有衡平性、綜合性、動態(tài)性的社會連帶權(quán)。由于發(fā)展權(quán)在提煉之初就具備集體人權(quán)的意涵，將農(nóng)民集體與發(fā)展權(quán)結(jié)合，不僅能夠彰顯發(fā)展權(quán)的本質(zhì)，也真切地映射了《發(fā)展權(quán)利宣言》的內(nèi)在訴求，拓展了第三代人權(quán)的實現(xiàn)路徑。基于此，在準(zhǔn)確認(rèn)識發(fā)展權(quán)的前提下可以認(rèn)為，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是農(nóng)民集體在參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面發(fā)展以及享受其成果的過程中，主張協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)發(fā)展的一項基本人權(quán)；同時也是一項作為實然人權(quán)的新興權(quán)利，“是由經(jīng)驗事實觀察而來的思想或觀念”，[9]盡管可能法律上尚無明文規(guī)定，“但實際上能夠普遍地、一般地、經(jīng)常地影響人們資格、利益、主張等得以擁有、運(yùn)用和處分的情形”。[10]

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的核心是農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)是農(nóng)民集體的自治和黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)民集體的社區(qū)和社會發(fā)展、文化發(fā)展與生態(tài)發(fā)展，則是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)實現(xiàn)程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，缺少這些方面的有效聯(lián)動，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)就流于表面和形式。這同時表明，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是一項多元化、多層次的母體性基本權(quán)利，“是全面促進(jìn)農(nóng)民平等參與經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化活動并享有發(fā)展成果的一個高度抽象”，[11](p.477)而不是簡單的權(quán)利組合。一言以蔽之，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的歸宿應(yīng)當(dāng)是可以主張并共享的本集體及其所處政治經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中所有正當(dāng)?shù)陌l(fā)展利益，在此基礎(chǔ)上形成及享有發(fā)展機(jī)會、發(fā)展計劃、發(fā)展決策、發(fā)展成果，等等。賦予農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，就是讓農(nóng)民集體在參與、促進(jìn)、享受發(fā)展中實現(xiàn)發(fā)展，這需要黨和國家的引導(dǎo)、扶助和保障。

在性質(zhì)上，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是一種社會連帶權(quán)。受歷史與制度慣性的影響，當(dāng)前農(nóng)民在發(fā)展中仍然處于不利地位，比較利益的差距也相應(yīng)體現(xiàn)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，無情的市場規(guī)則與城鎮(zhèn)化的加快使這種差距表現(xiàn)得淋漓盡致。因為這種先天的劣勢，衡平性在傾斜性照顧與保護(hù)中展現(xiàn)。同時，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)勢必囊括發(fā)展的諸多方面，當(dāng)代發(fā)展的內(nèi)涵早已從經(jīng)濟(jì)發(fā)展延伸至全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，綜合性由此彰顯。當(dāng)然，發(fā)展是一個永不停歇的上升過程。動態(tài)性要求農(nóng)民集體在發(fā)展過程中，根據(jù)不同發(fā)展階段的不同發(fā)展特點(diǎn)制訂發(fā)展策略，以及不時調(diào)整發(fā)展目標(biāo)。

不論是狄驥的社會連帶主義法學(xué)派，還是以龐德為首的社會法學(xué)派，或是新現(xiàn)實主義法學(xué)派，西方法學(xué)家解釋了社會連帶對于規(guī)則與權(quán)利的重大意義。馬克思主義法學(xué)則以人是一切社會關(guān)系的總和為邏輯起點(diǎn)，科學(xué)闡釋了人的社會性和人類發(fā)展所倚賴的社會關(guān)聯(lián)性。農(nóng)民集體的發(fā)展與其他社會群體的發(fā)展互為前提，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的社會連帶性在當(dāng)前既表現(xiàn)為可加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)而暢通國內(nèi)循環(huán)，又有利于妥善應(yīng)對國際市場波動下農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商的難題進(jìn)而緩解現(xiàn)實國際秩序的負(fù)面影響。農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的價值和作用由此進(jìn)一步彰顯出來。

二、農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主客體界定

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主體即農(nóng)民集體，是指享有集體土地暨集體財產(chǎn)所有者地位的一定地域范圍內(nèi)的村民作為成員的集體，其客體及相應(yīng)內(nèi)容主要包括壯大村集體經(jīng)濟(jì)、提升村民自治和農(nóng)村治理效能、農(nóng)村社會保障的充分供給。

（一）農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主體——農(nóng)民集體

農(nóng)民歷來都被納入一種社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)民集體從農(nóng)耕時代最早的聚落到今天的村莊，無論基于血緣宗法還是地域、社區(qū)的紐帶，一直具有相對穩(wěn)定性。[12]在中國，進(jìn)入20 世紀(jì)后，伴隨君主專制的終結(jié)和現(xiàn)代國家的建設(shè)，國家政權(quán)與農(nóng)村的關(guān)系呈現(xiàn)出了復(fù)雜樣態(tài)，從城鄉(xiāng)之間和農(nóng)民與市民身份不甚清晰的劃界，發(fā)展到形成穩(wěn)定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從1953年開始，我國構(gòu)建起以統(tǒng)購統(tǒng)銷為核心、農(nóng)業(yè)集體化和戶籍制度為支撐的城鄉(xiāng)二元體制，以1958 年的《中華人民共和國戶口登記條例》出臺為標(biāo)志，城鄉(xiāng)之間形成了體制型的二元結(jié)構(gòu)；改革開放以來，市場成為資源配置的重要手段乃至起決定性作用，農(nóng)民集體生產(chǎn)和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷被取消，人民公社解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，21 世紀(jì)后戶籍身份對人口流動和就業(yè)不再有顯著影響，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)完成了向二元分層秩序的變遷。

在改革開放中，農(nóng)民集體呈現(xiàn)出一種削弱和解構(gòu)的過程，農(nóng)民個體的自主和自由相應(yīng)地得以最大程度擴(kuò)張。市場經(jīng)濟(jì)的固有秉性使得這樣的發(fā)展模式遭遇瓶頸和天花板，新時代中國特色社會主義要求探索一條高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展之路。好在法律框架并沒有變，村民自治、農(nóng)村土地集體所有等，當(dāng)年的合作化運(yùn)動為當(dāng)前農(nóng)民集體的勃興奠定了深厚基礎(chǔ)。農(nóng)民集體的功能需要重構(gòu)和強(qiáng)化，從集體生產(chǎn)勞動螺旋式上升為集體的經(jīng)營和發(fā)展，可歸結(jié)為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)。土地集體所有是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的根基，必須堅守。如果土地是私有而不是集體所有的話，我國就會像印度那樣——農(nóng)民基本生活既得不到滿足又無法展開相應(yīng)公共建設(shè)，①在印度以及很多沒有經(jīng)過土地改革的發(fā)展中國家，土地私有并不是農(nóng)民所有，而是地主所有，農(nóng)民依附于地主的土地生存。印度政府一旦征地，地主就唆使農(nóng)民去抗議，而農(nóng)民也愿意這樣做。因為如果土地被征收的話，他們不僅會失去賴以勞作的土地，也得不到分文補(bǔ)償，補(bǔ)償都是給地主的。與此同時，他們的抗?fàn)幰苍斐闪擞《鹊墓步ㄔO(shè)難以開展。農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)也就無從談起。因此，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地和其他集體財產(chǎn)的所有者，是作為該所有者成員的村民所組成的集體。

農(nóng)民集體由一定地域或區(qū)劃范圍內(nèi)的村民所組成，屬于社區(qū)范疇，并不是一種組織，但也需要通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制來形成并體現(xiàn)集體意志，即村民自治。農(nóng)民集體因此包含三個層次：第一個層次作為土地所有者的農(nóng)民集體，這是農(nóng)民集體最底層的法律基礎(chǔ)，其他權(quán)利和利益均由此派生；第二個層次是作為自治體的農(nóng)民集體，依托集體所有權(quán)和社區(qū)，實行村民自治，決定集體各方面各層次的各種事宜，并予貫徹實施；第三個層次是農(nóng)民集體的經(jīng)營，通過自治層面決策設(shè)立的各種組織機(jī)構(gòu)，包括投資經(jīng)營平臺、農(nóng)林牧場、工商企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、文藝和體育團(tuán)體、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，從而實現(xiàn)集體發(fā)展的目的。

（二）農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的客體解析

第一，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民集體需要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來為其他方面的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)可以歸結(jié)為村集體經(jīng)濟(jì)，村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，農(nóng)村和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)就無所依歸，無從談起。就目前而言，分散務(wù)農(nóng)不可能讓農(nóng)民增加收入，農(nóng)民個體從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動包括外出務(wù)工則難以承受市場波動和風(fēng)險，壯大村集體經(jīng)濟(jì)理應(yīng)成為農(nóng)民實現(xiàn)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，黨和國家也力圖引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在正確的方向上發(fā)展壯大。而且，“正是由于以往的集體化經(jīng)歷和‘大包干’以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，人們才有了通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來振興鄉(xiāng)村的想法”，[13]新形勢下需要依靠壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)村的全面發(fā)展。

2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是“集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式”。這既是新時代社會主義公有制在“三農(nóng)”中的表現(xiàn)，也是對人民公社延續(xù)下來的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有制和生產(chǎn)關(guān)系的積極揚(yáng)棄。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并不必然否定統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，家庭經(jīng)營仍可在尊重農(nóng)民個體意愿的情況下繼續(xù)維持。[14]但是為了農(nóng)民集體能夠更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須深入創(chuàng)新和改革，讓農(nóng)民個體更多參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)民組織起來，因地因時制宜開展相應(yīng)的經(jīng)營活動，包括工商文旅等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；在農(nóng)業(yè)方面，既可在集體分工中由少數(shù)能手專業(yè)化耕作集體土地，林牧漁業(yè)亦然，也可以各種創(chuàng)新方式將家庭小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營合理對接。

第二，提升村民自治和農(nóng)村治理效能。村或農(nóng)村社區(qū)實行村民自治，是我國的一項基本制度，也是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)行使和實現(xiàn)的基礎(chǔ)。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜山縣果作村選舉產(chǎn)生了第一個村民委員會，此舉得到黨中央肯定，于1982 年為《憲法》所確認(rèn)。1982 年《憲法》明確規(guī)定，村民委員會為農(nóng)村基層社會的群眾性自治組織。村民自治暨村民委員會在土地管理、興修水利、治安維護(hù)、社區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。然而，中國人歷來自治能力和自治水平相對不高，個體自立自強(qiáng)、參與公共事務(wù)和公共管理的意識不足，所謂“各人自掃門前雪”“搭便車”“槍打出頭鳥”等，加上土地承包“單干”和市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的個人逐利意識，導(dǎo)致農(nóng)民的集體觀念日漸淡薄，村民自治和農(nóng)村治理陷入低迷狀態(tài)，面對農(nóng)村錯綜復(fù)雜社會關(guān)系的調(diào)整舉步維艱，比如一些地方出現(xiàn)的“村霸”“巨貪”、村民忍聲吞氣、集體事務(wù)處理不公、社區(qū)及其建設(shè)停滯等。

為系統(tǒng)應(yīng)對村民自治無力、農(nóng)村治理中歷史遺留和現(xiàn)實存在的問題，要抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)這一“牛鼻子”?！肮?、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府?！盵15](p.305)村民自治和農(nóng)村治理不彰的主要因素，是農(nóng)村黨組織一把手未能發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用、黨組織班子軟弱渙散，為此，黨中央總結(jié)各地經(jīng)驗，自2015 年起，推行選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記的做法取得了較好的效果。這在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，對于農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的行使和實現(xiàn)仍是至關(guān)重要的。2021 年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，由于村民自治的能力和農(nóng)村治理水平的提高不可能一蹴而就，這一做法須長期堅持。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以鄉(xiāng)村黨建為支柱，為更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，自治、法治、德治協(xié)同共筑的中國農(nóng)村治理目標(biāo)應(yīng)運(yùn)而生。這是人民當(dāng)家作主、依法治國和道德育人的有機(jī)統(tǒng)一，三者既不是各自推進(jìn)，也不是簡單疊加，而是要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下以農(nóng)民的集體意識增強(qiáng)為前提，實現(xiàn)動態(tài)融合發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第45 條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對村民自治給予指導(dǎo)和支持，以增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的能力。通過黨和政府的引導(dǎo)、指導(dǎo)和扶助，可望激發(fā)村民自治活力、筑牢農(nóng)村法治底線、提高鄉(xiāng)村德治水平，“在自然情感一致基礎(chǔ)上”形成認(rèn)同和積極參與。[16](p.78)這也是農(nóng)民集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)和其他各項事業(yè)的必要條件。

第三，農(nóng)村社會保障的充分供給。解除農(nóng)民后顧之憂要靠農(nóng)村社會保障的充分供給，農(nóng)民集體向其成員提供社會保障也是集體所有制和集體所有權(quán)的客觀要求。早在1962 年，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》就規(guī)定了社會保險和集體福利事業(yè)，即生產(chǎn)大隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實行供給或給以補(bǔ)助。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍推行后，雖然這一制度沒有改變，但村民自治和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)整體式微，掣肘了農(nóng)村社會保障事業(yè)的維系和發(fā)展。因此，我國自2003年逐步建立了以國家財政供給為主的農(nóng)村社會保障制度。這是黨和政府當(dāng)仁不讓的責(zé)任，以盡可能消除農(nóng)民個體的社會風(fēng)險。

盡管如此，農(nóng)民依托集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展社區(qū)社會保障事業(yè)，仍然具有重要意義。財政提供的是一種普遍的最低標(biāo)準(zhǔn)的保障，無法滿足不同地方、不同農(nóng)民個體不同情況的特殊需要，也無法滿足廣大農(nóng)民所期盼的與城鎮(zhèn)居民和機(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位工作人員一樣享有較高水平的社會保障。而農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，可以彌補(bǔ)其不足，從而提升農(nóng)民的幸福感和安全感。沿海一些集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，20 世紀(jì)末21 世紀(jì)初就給老人發(fā)放較高養(yǎng)老金，興辦高水平養(yǎng)老院和幼托機(jī)構(gòu)等，具有全國示范意義，也代表著農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展方向。有鑒于此，為了在“后脫貧”時代解除農(nóng)民后顧之憂，我們有必要在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的同時發(fā)展農(nóng)村社會保障。這對國家為農(nóng)民提供的社會保障能夠起到一種優(yōu)化和補(bǔ)強(qiáng)的作用，這不僅僅涉及“錢”的問題，而可使廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)，幼有所教，貧有所依，難有所助，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”（《禮記·禮運(yùn)篇》），廣大農(nóng)民從而能夠一心一意謀發(fā)展、聚精會神干事業(yè)。

三、農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)導(dǎo)向

根據(jù)農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容，其具體實現(xiàn)導(dǎo)向清晰可見?？偟膩碚f，未來應(yīng)當(dāng)通過研擬“村民自治法”、深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、協(xié)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制約因素，通過激發(fā)村民自治的實效和活力、筑牢農(nóng)村法治底線、提高鄉(xiāng)村德治水平來促進(jìn)農(nóng)村“三治”有機(jī)結(jié)合，通過推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老長效機(jī)制、完善農(nóng)村“低?！焙汀拔灞！敝贫葋韮?yōu)化“后脫貧”時代農(nóng)村社會保障供給。

（一）紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制約因素

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的壯大離不開紓解其中的制約因素，關(guān)鍵集中于集體經(jīng)濟(jì)組織、集體產(chǎn)權(quán)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體這三大方面。

第一，研擬“村民自治法”?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》將壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。當(dāng)前解決此問題的思路，是研究制訂“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理解為在村民自治的底層與村民自治融為一體，直接從事經(jīng)濟(jì)或企業(yè)活動的社區(qū)性組織。然而，自人民公社和生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊解體，村集體及其成員與集體經(jīng)濟(jì)組織就不再吻合，不可能也不應(yīng)吻合了。擬議中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)”“政企”不分，有違村民自治和市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律及要求，立法上存在理論和實踐障礙，即使立出來也不可能落實，或事與愿違。

這是因為，首先，村集體或農(nóng)民集體屬于社區(qū)范疇，由全體村民構(gòu)成，而集體經(jīng)濟(jì)組織的成員必須是具有勞動能力的村民，將村集體與集體經(jīng)濟(jì)組織混淆不分，必然存在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的無解難題。在集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村，一個村可以舉辦包括出資、控制、控股幾個甚至幾十個集體經(jīng)濟(jì)組織，一個村民也可在多個集體經(jīng)濟(jì)組織中工作或勞動。這是市場經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民集體發(fā)展的客觀要求。其次，“政經(jīng)”“政企”不分，既妨礙村民自治的運(yùn)作、決策和執(zhí)行，也不利于集體經(jīng)濟(jì)組織開展活動。簡言之，村民自治的結(jié)構(gòu)就是村民大會、村民代表大會、村黨組織和村民委員會，在程序合法的前提下可以討論決議本村集體的任何事宜，未必是集體經(jīng)濟(jì)組織或與集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的事宜。集體經(jīng)濟(jì)組織在村民自治之下，應(yīng)當(dāng)輕裝上陣從事相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動，其決策、經(jīng)營和分配都不必與村集體成員資格掛鉤。比如集體經(jīng)濟(jì)組織不妨依公司法設(shè)立，按公司法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作，將集體出資應(yīng)歸屬于村的利潤上繳村集體即可；當(dāng)然也可按照合作制原則，以合作社、合作社聯(lián)社等方式設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織。至于集體成員資格，屬于村民自治、村集體暨農(nóng)民集體層面的問題，集體經(jīng)濟(jì)組織不堪承受其重，集體經(jīng)濟(jì)組織的分配與村集體的分配也是兩碼事，不應(yīng)混為一談。再次，各地農(nóng)村因自然、人文、歷史、現(xiàn)實等各種因素而千差萬別，村民自治的社區(qū)合作形式和方式方法可以多種多樣，為此應(yīng)當(dāng)盡可能允許和鼓勵村集體或農(nóng)民集體發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，不必整齊劃一，扼殺積極性，為符合并執(zhí)行擬出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法而勞民傷財。最后，確立農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，農(nóng)民集體全面發(fā)展，村集體根據(jù)自身稟賦，可以從事各種投資經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)社會活動，在村民自治的基礎(chǔ)上、村集體之下，可以按產(chǎn)業(yè)和事業(yè)分門別類設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，如農(nóng)林牧、采礦、鋼鐵、紡織、酒店、旅游、醫(yī)院等，稱為集團(tuán)公司、控股公司、投資公司、資產(chǎn)管理公司、合作社聯(lián)社等，僅設(shè)立一個與村民自治混為一談的村集體經(jīng)濟(jì)組織，既不利于農(nóng)民集體在市場經(jīng)濟(jì)的藍(lán)海中暢游，也是對農(nóng)民集體多元全面發(fā)展的一種掣肘?？傊泊寮w設(shè)立或控制的經(jīng)濟(jì)組織都是集體經(jīng)濟(jì)組織，即各類企業(yè)，相對于村集體的非經(jīng)濟(jì)事業(yè)如衛(wèi)生所、“五?！狈?wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)校等，集體經(jīng)濟(jì)組織和集體非經(jīng)濟(jì)事業(yè)本身都不具有村民自治功能，在當(dāng)今條件下也不應(yīng)由其承擔(dān)村民自治功能。比如華西村股份有限公司，就是華西村集體舉辦并控股的一家集體所有制的公司或企業(yè)，即華西村的一個集體經(jīng)濟(jì)組織，它不承擔(dān)村民自治功能，村民自治功能是由華西村集體及其成員行使的。

村民自治不等于村民委員會，村民委員會相當(dāng)于公司的董事會或合作社的理事會，村集體或農(nóng)民集體的意志應(yīng)當(dāng)是民主集中的全體村民的意志，村民委員會應(yīng)當(dāng)是其意志的忠實執(zhí)行者和村民自治層面日常管理、經(jīng)營的決策者。由此，應(yīng)當(dāng)按照這個思路，理順村民自治邏輯及其與農(nóng)民集體從事經(jīng)濟(jì)活動和發(fā)展各項事業(yè)的關(guān)系，以及村民自治與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。順理成章地制訂一部“村民自治法”，既有利于完善村民自治，促進(jìn)農(nóng)民集體開展各種經(jīng)濟(jì)社會活動，又可擺脫農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的困擾。

第二，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)堅持以集體所有制、農(nóng)民持續(xù)增收和市場在資源配置中起決定性作用為前提，探索農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)的多種形式。公司制是一種較為成熟完善的組織制度和法人治理結(jié)構(gòu)，村自治和“兩委”之下最高一層的集體經(jīng)濟(jì)組織都可采取公司的形式，如前所述也可采取其他合法的組織形式，以實現(xiàn)村內(nèi)外部不同主體的參與、制約和監(jiān)督。同時，在集體經(jīng)濟(jì)組織中就業(yè)及擔(dān)任管理職務(wù)的村民從該組織取得收入，體現(xiàn)的是按勞或按貢獻(xiàn)分配；每個村民作為本村集體所有權(quán)主體的成員，都可享有集體所有的土地及其他財產(chǎn)（包括公司制集體經(jīng)濟(jì)組織上繳的利潤）的相應(yīng)份額和收益，體現(xiàn)的是平等和公平。這樣便可達(dá)成公平和效率的統(tǒng)一。須知，如何在人人有份的基礎(chǔ)上體現(xiàn)貢獻(xiàn)和勞動付出，設(shè)立什么樣及多少個村級集體經(jīng)濟(jì)組織，不必整齊劃一，只要是有效的村民自治，真正做到民主參與和民主集中，其決策和決議就是合理的，不合理也可在有效村民自治下即時改變或糾正。當(dāng)然，在這方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)是不可或缺的。如此，方能使深入推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革最大限度助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的壯大和農(nóng)村社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

第三，協(xié)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。對于農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)而言，需要培育能夠?qū)⑿∞r(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合理銜接起來的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這是助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的一個重要方面。由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶構(gòu)成的互補(bǔ)競合生態(tài)圈，不僅是提升“按需定供”意識和能力的要求，也是幫助農(nóng)民在知識溢出效應(yīng)、亞市場效應(yīng)和專業(yè)化效應(yīng)下增加收入的關(guān)鍵，可以推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織形式持續(xù)優(yōu)化升級。正是因為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體始終內(nèi)含激勵農(nóng)民、組織農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民的價值取向，黨和國家也力促通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的引領(lǐng)，帶動小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。但當(dāng)前在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育方面，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等皆存在某些問題，應(yīng)當(dāng)加快破除橫亙在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面前的內(nèi)生發(fā)展扶持政策不足、政府支持的效能較低等體制機(jī)制障礙，協(xié)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+家庭農(nóng)場+小農(nóng)戶等形式，將小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收合理銜接，消除重點(diǎn)培育單一農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不足。

（二）促進(jìn)農(nóng)村自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合

在“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系中，自治是本體和核心、法治是基本方略和保障、德治是價值支撐。

第一，激發(fā)村民自治的實效和活力。自治是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的本體和核心。村集體或農(nóng)民集體及其成員是自治的主體。在個人、組織、制度層面以“賦權(quán)增能”為靶向聚合能量、激發(fā)活力，是自治活力的生成機(jī)理。農(nóng)村作為我國基層自治的關(guān)鍵場域，只有將村民自治激活，積極實踐、探索，方能使農(nóng)村治理卓有成效。由于相當(dāng)一段時間以來，只重農(nóng)民個體發(fā)展及其幫扶，集體的功能和作用削弱，以至村民的集體意識普遍淡薄，影響了自治的效能和活力，[17]出現(xiàn)了“被集體”“被代表”的權(quán)利虛化狀況。這就造成了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力不足，成為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)及其實現(xiàn)的一種障礙。為從根本上夯實鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，須以前述“村民自治法”的構(gòu)想為指引，通過強(qiáng)化農(nóng)民集體意識來激發(fā)其參與積極性、以包括各類集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的組織聚合來增進(jìn)協(xié)同效應(yīng)、用完善制度供給來激活規(guī)則活力，以使農(nóng)村自治不斷落實并提升效能。

第二，筑牢農(nóng)村法治底線。法治是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的基本方略和保障?！胺ㄖ蔚臋C(jī)制和過程，即可描述為問責(zé)制，與問責(zé)制高度吻合?！盵18]問責(zé)制是由角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)和違法責(zé)任三部分構(gòu)成，這對農(nóng)民個體、村自治及其組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)都是適用的。對于農(nóng)民及其家庭而言，可以自由行使權(quán)利，法無禁止即可為，同時對自己的言行負(fù)責(zé)，不得侵犯他人及集體的權(quán)利和公共利益。對于村黨組織、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)及其成員而言，則應(yīng)當(dāng)履行好法律、黨組織和村民賦予的職責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)勇于負(fù)責(zé)，不得消極懶政、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、貪污腐敗等。這意味著農(nóng)村法治強(qiáng)調(diào)的不僅是對違法行為的懲罰，更強(qiáng)調(diào)村民和基層組織及其工作人員的規(guī)則意識、義務(wù)和責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)精神。因此，為筑牢農(nóng)村法治底線，應(yīng)當(dāng)將一切權(quán)利和權(quán)力的設(shè)定、行使和責(zé)任承擔(dān)均納入可問責(zé)的軌道，并通過村民自治、包括公安和司法在內(nèi)的黨政運(yùn)行加以落實。

第三，提高鄉(xiāng)村德治水平。德治是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的價值支撐。道德是一種價值觀，一種由人的內(nèi)心信仰、外部輿論驅(qū)動的行為規(guī)范，是法律之外的社會關(guān)系調(diào)節(jié)器，同時也是法律及其調(diào)整的基礎(chǔ)，缺乏道德支撐的法律和法治是無以運(yùn)行的。長期以來，道德——“禮”一直是我國農(nóng)村治理和運(yùn)轉(zhuǎn)的根據(jù)及基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村受多元價值沖擊，傳統(tǒng)倫理式微，也是導(dǎo)致村民的共同體意識趨于彌散的原因之一，公共精神缺失又加劇了個體公共責(zé)任意識降低和公共輿論監(jiān)督弱化，以致鄉(xiāng)村治理體系中的價值支撐遭到農(nóng)村個體原子化、疏離化趨勢的挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響到農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)整和處理。道德不能靠灌輸和宣教，而須社會成員在實踐中自然養(yǎng)成。為提高鄉(xiāng)村德治水平，有必要以村民自治的激活和強(qiáng)化為依托，重塑農(nóng)民對村的向心力和凝聚力，進(jìn)而提升對本土本村本鄉(xiāng)的地域認(rèn)同。一方面，充分挖掘和汲取傳統(tǒng)道德中的有益養(yǎng)分，將傳統(tǒng)道德的有益之處轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)村社會內(nèi)部凝聚力的有機(jī)組成部分；另一方面，放大道德評價與認(rèn)知體系的正向示范效用，積極培育農(nóng)村公共精神。

（三）優(yōu)化“后脫貧”時代農(nóng)村社會保障供給

這要在國家引領(lǐng)和托底，農(nóng)民集體積極補(bǔ)充、優(yōu)化和提高的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以解除農(nóng)民的后顧之憂。

第一，持續(xù)推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)。2018年中央“一號文件”提出要推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)，全面小康社會建設(shè)也要求農(nóng)民普遍呈現(xiàn)一種健康、昂揚(yáng)的狀態(tài)。中國農(nóng)民千百年來靠山吃山靠水吃水，終身勞作，依靠飲食和自我診療方面有限與簡單的經(jīng)驗維持生存，吃喝隨性任意，傷病坦然聽天由命，壽命聽?wèi){基因和造化，這種情況迄今未發(fā)生根本改變。為此，從外部需要完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)，就內(nèi)因而言需要農(nóng)民不斷提升自身素質(zhì)和修養(yǎng)。

一是針對農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)供給的短板，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生改革，發(fā)展多種形式的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，包括個體診所，方便村民就地求醫(yī)問藥及獲取健康知識，并須重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民體檢、重點(diǎn)疾病預(yù)防和主要慢性病防治，以城市同等水平為標(biāo)桿。二是農(nóng)民健康的最大阻礙因素仍是經(jīng)濟(jì)不濟(jì)和農(nóng)村醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、形式偏少。就此，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)大有可為。一方面，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，可以增加農(nóng)民個體的收入；另一方面，財力和能力的提高有助于集體自身對現(xiàn)有醫(yī)療保障拾遺補(bǔ)闕，提高其標(biāo)準(zhǔn)和水平。多管齊下，在提高農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上，基本醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民大病保險、農(nóng)民個體和集體自我保障、商業(yè)保險與醫(yī)療救助等可望共同發(fā)力，從而完善農(nóng)村和農(nóng)民的醫(yī)療保障。三是農(nóng)村飲用水源一村一個樣，有些地方尚未解決清潔、安全飲水問題，這靠村民自身經(jīng)驗和能力難以完全解決，需要政府給予專業(yè)技術(shù)幫助，提供標(biāo)準(zhǔn)、勘察和設(shè)備等，使村村都能因地制宜獲得合格乃至優(yōu)質(zhì)的飲用水。四是建立完善村公共衛(wèi)生體系，需要政府指導(dǎo)、協(xié)助，同時也是村民自治和村集體治理的一個重要方面，比如人畜傳染病防治，害蟲消殺，垃圾收納、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理，污水管道建設(shè)，等等。五是通過農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的弘揚(yáng)和實踐，實現(xiàn)集體和個人全面發(fā)展，提升農(nóng)民個體素質(zhì)，這既是健康鄉(xiāng)村的標(biāo)志之一，也是健康鄉(xiāng)村的基本保證。具體措施方面，在農(nóng)民教育水平隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷提高的基礎(chǔ)上，村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以經(jīng)常性舉辦健康宣傳、健康講座，通過醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu)和專家對本地土方偏方去蕪存菁，等等，以提升村民科學(xué)的自我保健能力。

第二，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老長效機(jī)制。與城市居民相比，農(nóng)村老人不僅受教育程度、收入水平相對較低，健康狀況相對較差，也缺乏從停止勞作到生活不能自理這一階段的“快樂”養(yǎng)老，他們只會逐漸減輕勞動強(qiáng)度，一直勞作到不能自理為止。關(guān)鍵在于，農(nóng)民沒有“退休”概念，也就不存在退休金，微薄的農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)貼和老年補(bǔ)助不足以讓他們在徹底喪失勞動能力前的一段時間內(nèi)像城里人那樣享受養(yǎng)老生活。這樣當(dāng)然客觀上可能有利于健康長壽，但與幸福和消弭城鄉(xiāng)差別之間卻南轅北轍。這就可歸結(jié)為退休和退休金問題。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)方式?jīng)Q定了農(nóng)民難以參與全民社保，財政則難以負(fù)擔(dān)農(nóng)民與城市居民相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老補(bǔ)貼和老年補(bǔ)助，所以解決這個問題只能靠農(nóng)民集體發(fā)展，就是像一些模范村或農(nóng)民集體那樣，建立本村本集體的農(nóng)民“退休”制度，相應(yīng)地發(fā)放較高的“退休金”。

農(nóng)民衰老不能自理后，一般都是由兒子兒媳或其他家人照護(hù)，居家養(yǎng)老，但這是不夠的。和城市一樣，農(nóng)民也需要社會性的養(yǎng)老服務(wù)。由于起步晚、投入少、基礎(chǔ)設(shè)施差等，大部分農(nóng)村地區(qū)的社會性養(yǎng)老服務(wù)滯后于老齡化的發(fā)展。對存在的問題進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，政府方面的問題在于其職能定位偏差、財政投入不足，集體方面的問題在于其重視不足和經(jīng)濟(jì)能力不夠，甚至對農(nóng)村已有的養(yǎng)老服務(wù)資源都未能很好利用，更談不上創(chuàng)新利用和升級換代。因此，為構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老長效機(jī)制，須從以下三點(diǎn)著手。其一，優(yōu)化政府職能定位，通過政策引導(dǎo)，擴(kuò)大市場和社會參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的空間，激發(fā)多種主體的參與熱情；其二，制訂科學(xué)規(guī)劃，一方面逐步健全政府財政投入結(jié)構(gòu)，盡可能提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老補(bǔ)貼補(bǔ)助和老年農(nóng)民醫(yī)療保障的水平，另一方面推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合改革，研究制訂適合各地農(nóng)村實際情況的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項規(guī)劃；其三，完善政策支持措施，既倡導(dǎo)傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老，給予鼓勵和必要的支持，同時扶持互助養(yǎng)老、區(qū)域性日間照料和服務(wù)中心等社會性養(yǎng)老模式，作為居家養(yǎng)老的有益補(bǔ)充。

第三。升級完善農(nóng)村“低保”和“五?！敝贫取＿@是中國特色的農(nóng)村農(nóng)民社會保障制度，應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗，將好事辦得好上加好。

農(nóng)村“低?！笔菄音哓斦彝ツ耆司兪杖氲陀诋?dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民給予的最低生活保障。這本身沒有問題，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r格變化和生活水平的提高而做經(jīng)常性調(diào)整的。問題是，這對歷來只靠天靠自己的農(nóng)民來說不啻為“天上掉餡餅”，低保戶評定中出現(xiàn)了走關(guān)系、弄虛作假、“養(yǎng)懶漢”等現(xiàn)象，存在著“應(yīng)保未能足保”“不應(yīng)保卻保了”等弊病。家計調(diào)查加之社區(qū)瞄準(zhǔn)初選低保戶的做法和規(guī)定較為簡單化，導(dǎo)致實效并不理想，農(nóng)民非正規(guī)就業(yè)或隱性就業(yè)的收入在調(diào)查核實時無法作出準(zhǔn)確統(tǒng)計。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)下，通過村民自治和農(nóng)村社區(qū)治理能力和治理水平的提升來解決這個問題，以免“低?！弊躺?fù)激勵，反而對村和農(nóng)民集體的和諧和安定團(tuán)結(jié)造成負(fù)面影響。

“五?！笔侵袊r(nóng)民繼承發(fā)揚(yáng)民族優(yōu)良傳統(tǒng)的一項創(chuàng)造，是指對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人但無贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年、殘疾和未成年的村民，在衣食住和照料、喪葬等方面給予人財物等幫助。該制度從人民公社時期延續(xù)至今，屬于集體福利事業(yè)，現(xiàn)在政府和財政也給予支持，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦“五保”供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。實行家庭承包制以來，由于集體功能和財力的削弱，一些地方的“五保”也萎縮不振。由事業(yè)的性質(zhì)所決定的，農(nóng)民集體對于辦好“五?！绷x不容辭，須通過有效的村民自治、集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展予以落實，不斷優(yōu)化和升級。在鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，村和農(nóng)民集體應(yīng)將“五?！焙推渌r(nóng)村社會保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高水平、提升檔次，以與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會和人民生活水平相匹配，將其作為集體發(fā)展和農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)實踐的一個重要方面。

任何群體都需要發(fā)展權(quán)，但從聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》關(guān)于發(fā)展與人權(quán)的關(guān)系來看，發(fā)展權(quán)更強(qiáng)調(diào)向邊緣化的弱勢群體傾斜。因而，在向著第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的歷史關(guān)口，中國夢喚醒廣大人民內(nèi)心深處集體意識的情況下，必須牢牢把握住以人民為中心的人權(quán)理念精髓，將農(nóng)民集體與發(fā)展權(quán)有機(jī)結(jié)合，通過農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的實踐來破除農(nóng)民個體發(fā)展困境，從根本上改變“三農(nóng)”孱弱的狀況，以此推動鄉(xiāng)村振興和中國夢早日實現(xiàn)。

在生產(chǎn)力水平十分低下時，人類面對惡劣自然環(huán)境不得不選擇集體生活，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，人類的主體形態(tài)是集體而非個體，離群獨(dú)居的單打獨(dú)斗幾乎意味著自我毀滅。隨著人類生產(chǎn)力水平的提高，在自給自足成為可能的條件下，人類主體形態(tài)才開始向個體演化。進(jìn)入新時代，為滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需求，個人依托集體發(fā)展的實踐和趨勢必然形成。而促進(jìn)“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展，既是擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、服務(wù)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”發(fā)展格局的關(guān)鍵，也能最大限度地激活潛在要素和激發(fā)主體創(chuàng)造性、挖掘發(fā)展?jié)撃苄纬砂l(fā)展動能。基于人是目的延展生成的農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，已然蘊(yùn)含農(nóng)民向好發(fā)展的方向和方式。