李桂秋 鎖心如

(1.上海第二工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,上海 201209;2.喀什大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,新疆 喀什 844006)

習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)指出,黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層,必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策,絲毫不能放松。要重點(diǎn)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),全面提高基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。[1]基層黨組織是黨在基層社會(huì)的戰(zhàn)斗堡壘,是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ),也是凝聚政治共識(shí)推動(dòng)改革發(fā)展的組織保障。無論何時(shí),都要把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)作為一項(xiàng)重要工作。基層黨組織公信力是衡量基層黨組織建設(shè)成效如何、是否能夠得到群眾認(rèn)可的重要標(biāo)準(zhǔn)?；鶎狱h組織公信力是指基層黨組織在行使權(quán)力、提供公共服務(wù)的過程中獲得群眾信任的能力。自中國共產(chǎn)黨成立以來,在領(lǐng)導(dǎo)革命和社會(huì)主義建設(shè)過程中基層黨組織公信力經(jīng)歷了一個(gè)高低起伏的變化過程?；仡欉@段歷程,既有我們要繼續(xù)借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn),也有在今后引以為鑒的深刻教訓(xùn)。無論是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn),對(duì)于今后基層黨組織公信力建設(shè)都具有重要意義。

一、從中國共產(chǎn)黨成立到新中國建立前,局部執(zhí)政多措并舉,基層黨組織公信力凸顯

新中國成立前,中國共產(chǎn)黨曾有過兩次局部執(zhí)政時(shí)期:一次是1931年到1934年中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府(以下簡稱“蘇維埃共和國”)時(shí)期,另一次是1935年到1948年陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期(即“延安時(shí)期”)。在兩次局部執(zhí)政期間,基層黨組織都贏得了群眾的廣泛信任和積極支持。

(一)關(guān)注民生,一心為群眾謀利益

首先是解決農(nóng)民最關(guān)心的土地問題。舊中國農(nóng)民占人口絕大多數(shù),幾千年來的封建剝削土地制度使農(nóng)民始終與土地?zé)o緣。在局部執(zhí)政各時(shí)期,共產(chǎn)黨都把解決農(nóng)民土地問題作為首要任務(wù),而基層黨組織就是這一政策的直接執(zhí)行者。蘇維埃共和國時(shí)期頒布了《中華蘇維埃共和國土地法》,廣大農(nóng)民有史以來第一次分到了土地?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期,為團(tuán)結(jié)一切力量共同抗日,中國共產(chǎn)黨在敵后抗日根據(jù)地實(shí)行了地主減租減息、農(nóng)民交租交息的土地政策?？谷諔?zhàn)爭勝利后,應(yīng)廣大農(nóng)民要求,中共中央于1947年在解放區(qū)頒布了《中國土地法大綱》,徹底消滅了在中國持續(xù)幾千年的封建剝削土地制度,滿足了農(nóng)民期盼已久的土地要求。其次,關(guān)心群眾生產(chǎn)生活。蘇維埃共和國時(shí)期,黨組織為解決農(nóng)村勞動(dòng)力緊缺問題創(chuàng)辦了耕田隊(duì)、勞動(dòng)互助社、犁牛合作社等;為解決物資短缺、群眾生活困難問題,創(chuàng)辦了各類消費(fèi)合作社等。[2]在延安時(shí)期,為改善人民的貧困生活,還組織開展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng),不僅實(shí)現(xiàn)了軍隊(duì)自給,農(nóng)民的生活狀況也有了很大改善。

(二)初試民主,給群眾真實(shí)的民主權(quán)利

封建社會(huì)奢談民主。中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政期間,第一次給予了人民真實(shí)的民主權(quán)利。首先,給予群眾普遍的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。蘇維埃共和國時(shí)期頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國選舉細(xì)則》《蘇維埃暫行選舉法》等法律法規(guī),對(duì)人民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)及具體選舉辦法做出了詳細(xì)規(guī)定,并在蘇區(qū)舉行了三次大規(guī)模選舉活動(dòng)。而延安時(shí)期更是實(shí)行了直接選舉,體現(xiàn)出更大的民主性。其次,給予群眾參與基層政權(quán)管理的權(quán)利。蘇維埃共和國時(shí)期普遍建立鄉(xiāng)代表會(huì)議制。鄉(xiāng)代表會(huì)議是鄉(xiāng)的最高權(quán)力機(jī)關(guān),其代表由選民選舉產(chǎn)生,這就為廣大群眾直接參與基層政權(quán)提供了機(jī)會(huì)。延安時(shí)期實(shí)行參議會(huì)制,參議會(huì)分為鄉(xiāng)、縣、邊區(qū)三級(jí),是邊區(qū)最高權(quán)力機(jī)關(guān),參議員由群眾選舉產(chǎn)生,群眾通過參議員來表達(dá)自己的愿望和要求,共同參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)管理。

(三)整風(fēng)整黨,發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)

延安時(shí)期,隨著黨員數(shù)量不斷增長,黨員成分愈加復(fù)雜,導(dǎo)致非無產(chǎn)階級(jí)思想侵入,因此黨在延安開展了一場全黨范圍內(nèi)的整風(fēng)運(yùn)動(dòng),通過整風(fēng)提高了黨員質(zhì)量,統(tǒng)一了全黨思想。在這一時(shí)期還形成了黨的三大優(yōu)良作風(fēng),進(jìn)一步增強(qiáng)了黨組織的凝聚力。在解放戰(zhàn)爭時(shí)期廣泛開展的土地制度改革和整黨,目的是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。當(dāng)時(shí)黨的基層組織發(fā)展壯大,但官僚主義、脫離群眾等不良作風(fēng)日益滋長,為此,結(jié)合土改,黨在廣大解放區(qū)進(jìn)行了以“三查”“三整”為主要內(nèi)容的整黨運(yùn)動(dòng),端正了基層黨員干部的工作作風(fēng)。另外,黨在兩次局部執(zhí)政時(shí)期都非常重視黨員干部的廉政建設(shè),嚴(yán)懲貪污腐敗行為。如蘇維埃共和國時(shí)期,黨組織發(fā)動(dòng)群眾共同參與反腐。蘇維埃政府在群眾集中的地方設(shè)立控告箱,在各單位設(shè)立工農(nóng)通訊員等,以便于廣大群眾監(jiān)督黨員干部。這些舉措都有效地加強(qiáng)了基層黨組織建設(shè),提升了基層黨組織形象。

二、新中國成立初期基層黨組織逐步建立和完善,公信力逐漸增強(qiáng)

新中國成立后,基層黨組織逐步建立和完善,隨著一系列深得民心政策的實(shí)施以及在基層黨組織建設(shè)方面取得的成績,基層黨組織公信力逐步確立并不斷增強(qiáng)。

(一)群眾長期的利益訴求在新中國成立后得到了實(shí)現(xiàn)

對(duì)農(nóng)民而言,土地改革使農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料,經(jīng)濟(jì)需求得到了滿足。而且土地改革運(yùn)動(dòng)中主要采用發(fā)動(dòng)群眾,讓農(nóng)民群眾自己起來打倒地主分得土地的方式,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,使他們在運(yùn)動(dòng)中體驗(yàn)到了前所未有的“主體感”。此外,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,還徹底廢除了農(nóng)村的保甲制度,逐步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主政權(quán),使農(nóng)民的民主權(quán)利得到了保障。在城市,群眾在工礦企業(yè)和機(jī)關(guān)學(xué)校中,也獲得了主體地位,成了單位中的主人。群眾中很多積極分子還加入了黨組織,有的還進(jìn)入了基層政權(quán)組織,其政治地位得到了提升。

(二)開展政治運(yùn)動(dòng)和群眾運(yùn)動(dòng),增強(qiáng)對(duì)黨的意識(shí)形態(tài)認(rèn)同

黨以一系列的政治運(yùn)動(dòng)和群眾運(yùn)動(dòng)為載體,為使群眾增強(qiáng)對(duì)黨的意識(shí)形態(tài)認(rèn)同營造了社會(huì)環(huán)境。土改中實(shí)行階級(jí)劃分,不同的階級(jí)成分就是政治身份的象征,并且這種身份與農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的待遇直接相連,以此強(qiáng)化農(nóng)民的階級(jí)意識(shí),階級(jí)認(rèn)同逐漸形成。訴苦貫穿于土改的整個(gè)過程,是農(nóng)民對(duì)黨組織的信任形成的一種重要心理機(jī)制。通過訴苦,激起了農(nóng)民對(duì)以地主階級(jí)為代表的舊的統(tǒng)治階級(jí)的反抗決心,從而摧毀了農(nóng)村中原有的權(quán)力結(jié)構(gòu),為黨在農(nóng)村建立新政權(quán)奠定了基礎(chǔ)。在工礦、企業(yè)整黨過程中,著重批判資本主義的經(jīng)營管理方法和舊的勞動(dòng)態(tài)度,明確依靠工人階級(jí)的思想,樹立共產(chǎn)主義的勞動(dòng)態(tài)度;在學(xué)校整黨中,除劃清無產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)思想界限外,著重批判宗派主義、自由主義、個(gè)人主義等小資產(chǎn)階級(jí)思想。[3]這種強(qiáng)調(diào)與舊社會(huì)舊思想劃清界限的方法,讓群眾在增添了對(duì)舊制度的批判力度的同時(shí),對(duì)新制度下的黨組織有了更多的認(rèn)同。

(三)整頓、建設(shè)基層黨組織

首先,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。新中國成立初期,黨組織獲得很大發(fā)展,黨員人數(shù)不斷增加,但部分黨員思想作風(fēng)不純,覺悟不高,也有一些老黨員產(chǎn)生了驕傲自滿情緒和命令主義作風(fēng),甚至還有貪污腐敗、違法亂紀(jì)等行為發(fā)生,嚴(yán)重影響了黨組織的形象和威信。因此,中共中央于1950年5月在全黨全軍范圍內(nèi)開展了一次大規(guī)模的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。通過這次整風(fēng)運(yùn)動(dòng),各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)整治了驕傲自滿情緒和官僚主義、命令主義作風(fēng),改善了黨和人民群眾的關(guān)系。其次,全面整頓基層黨組織。隨著黨員人數(shù)的增加,黨員的素質(zhì)問題逐漸暴露出來,黨組織在管理方面也存在很多問題。1951年3-4月間,中共中央召開了第一次全國組織工作會(huì)議,會(huì)后按照中央統(tǒng)一部署,各地區(qū)開始了整黨工作?！罢h工作從1951年下半年開始有步驟展開,截至1953年6月底,全國共新建黨支部8.2萬個(gè),清退不合格黨員32.8萬人,吸收新黨員107萬人,黨員總數(shù)由580萬人增至636.9萬人?！盵4]經(jīng)過整頓,黨在組織成分和黨員素質(zhì)等方面有了明顯改善和提高,黨群關(guān)系得到了改善。最后,加強(qiáng)對(duì)黨員干部的教育和培訓(xùn)。1955年7月和11月,中央組織部和宣傳部共同召開了初級(jí)黨校和中級(jí)黨校座談會(huì),加強(qiáng)了黨校建設(shè),使黨員干部的培訓(xùn)有了保障。

此后,在全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期直到“文革”結(jié)束這段時(shí)期,社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程,取得了一系列的成就,但也出現(xiàn)比較嚴(yán)重的失誤。尤其“文革”期間,在“左”的錯(cuò)誤方針影響下,基層黨組織遭到了一定程度的破壞,基層黨組織公信力受損嚴(yán)重。

三、改革開放后到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立前,多方面改革使群眾受益,基層黨組織公信力逐步恢復(fù)并提升

黨的十一屆三中全會(huì)做出了改革開放的重大決定,黨的各項(xiàng)事業(yè)在改革開放政策的指引下都有了很大發(fā)展。與此同時(shí),基層黨組織建設(shè)也得到了高度重視,黨組織在群眾中的形象有了很大改善,群眾對(duì)基層黨組織的信任感逐漸增加。

(一)群眾生活狀況得到了改善,增強(qiáng)了對(duì)黨組織的認(rèn)同感

在農(nóng)村,結(jié)束了長期以來的“左”傾路線,人民公社制度解體,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村廣泛推行,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性,農(nóng)民生活水平得到提高,利益得到保障。在城市,因?yàn)楦母镩_放政策的實(shí)行和生產(chǎn)力的發(fā)展,人民生活各領(lǐng)域都發(fā)生了翻天覆地的變化。同時(shí),在農(nóng)村成立了村民委員會(huì),農(nóng)民通過村民委員會(huì)參與農(nóng)村社會(huì)事務(wù),實(shí)踐了民主權(quán)利;在企業(yè)建立了職工代表大會(huì)制度,使企業(yè)職工享有了參與企業(yè)管理的權(quán)利,提升了職工在企業(yè)中的地位。廣大人民群眾生活水平的改善和提高、民主權(quán)利的落實(shí)和在集體中地位的提升,使他們對(duì)黨組織的滿意度逐步提高,認(rèn)同感不斷增加。

(二)整頓基層黨組織,改善了黨組織形象

一是整黨。1983年10月,黨的十二屆二中全會(huì)做出了關(guān)于整黨的決定。這次整頓主要是聚焦黨組織在思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律方面存在的問題。整黨過程共歷時(shí)三年半時(shí)間,到1987年5月基本結(jié)束。通過整黨,黨員的素質(zhì)有了很大的提高,黨組織內(nèi)部存在的思想、作風(fēng)、組織、紀(jì)律等方面的問題得到了很大的改善。二是建立了民主評(píng)議黨員制度。黨的十三大報(bào)告提出必須從嚴(yán)治黨的任務(wù),對(duì)基層黨組織建設(shè)提出了要求:“經(jīng)常地進(jìn)行教育,經(jīng)常地加強(qiáng)監(jiān)督,經(jīng)常地開展批評(píng)自我批評(píng),經(jīng)常地整頓紀(jì)律,經(jīng)常地清除腐敗分子和妥善地處置不合格分子,經(jīng)常地吸收優(yōu)秀分子,經(jīng)常地發(fā)揚(yáng)正氣和抵制歪風(fēng),通過黨員的先鋒模范作用把群眾團(tuán)結(jié)在黨的周圍,使黨的基層組織成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！盵5]會(huì)后,有些黨組織通過開展民主評(píng)議黨員的活動(dòng)來教育監(jiān)督黨員,取得了很好的效果并得到了中央肯定。1988年11月18日,中共中央組織部做出《關(guān)于建立民主評(píng)議黨員制度的意見》。民主評(píng)議黨員作為基層黨組織建設(shè)的一項(xiàng)重要制度在全國普遍推行。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至1989年年底,全國(除軍隊(duì)外)已有100多萬個(gè)基層黨支部,2000多萬名黨員參加了民主評(píng)議。[6]民主評(píng)議黨員制度的實(shí)行,有利于保持黨員的先進(jìn)性和純潔性,有利于增強(qiáng)基層黨組織的吸引力和凝聚力。三是加強(qiáng)黨組織同群眾之間的聯(lián)系。針對(duì)當(dāng)時(shí)一些黨員干部中滋長了官僚主義、主觀主義、形式主義、個(gè)人主義的不良作風(fēng)和以權(quán)謀私的腐敗行為,已經(jīng)嚴(yán)重脫離了人民群眾,1990年通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》(以下簡稱《決定》),對(duì)黨的基層組織建設(shè)做出了初步規(guī)定:黨的基層組織和廣大黨員,都要聯(lián)系群眾,宣傳群眾,組織群眾,充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用。[7]另外還專門提出了具體要求。該《決定》的施行對(duì)于基層黨組織加強(qiáng)同群眾之間的聯(lián)系起到了重要的作用。

(三)單位體制的普遍存在,強(qiáng)化了黨組織和群眾之間的聯(lián)系

自改革開放以來,雖然社會(huì)流動(dòng)性較以前有所增加,但總體而言社會(huì)普遍處于單位體制內(nèi)。處于單位體制中的個(gè)人對(duì)單位有較強(qiáng)的依附性。在農(nóng)村,雖然實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)民成了獨(dú)立生產(chǎn)者,但農(nóng)村基層黨組織依然承擔(dān)著收繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的功能,農(nóng)村的“七站八所”承擔(dān)著為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)的職能。而其他群體中的個(gè)人,也基本處于不同的單位中,如企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等。個(gè)人處于單位之中而非游離于單位之外,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,個(gè)人對(duì)單位又有較強(qiáng)的依附性。因此,黨組織和群眾之間聯(lián)系較多,在頻繁的接觸和聯(lián)系中密切了黨組織和群眾之間的關(guān)系,這對(duì)基層黨組織公信力的提升起到了重要作用。

四、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革后到黨的十八大召開前,群眾信任需求旺盛與黨組織信任供給不足并存,群眾對(duì)基層黨組織不信任風(fēng)險(xiǎn)增加

這段時(shí)期,基層黨組織建設(shè)一直備受重視,黨中央先后采取了一些措施進(jìn)一步加強(qiáng)了基層黨組織建設(shè)。1994年,黨的十四屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》提出了力爭在三年內(nèi)分期分批完成整頓軟弱渙散和癱瘓狀態(tài)的黨支部的任務(wù)。[8]同年召開的全國農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會(huì)議,提出加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)的“五個(gè)好”目標(biāo),即好班子、好隊(duì)伍、好路子、好機(jī)制、好制度[9],著力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。此后在基層黨組織中先后組織開展了“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣”教育、“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)、創(chuàng)先爭優(yōu)活動(dòng)等,加強(qiáng)了基層黨組織建設(shè),整頓了軟弱渙散的黨組織,改進(jìn)了黨員干部作風(fēng),密切了黨群干群關(guān)系,基層黨組織建設(shè)取得了較大成績。

但是自社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)也使我國社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化,由此也帶來了群眾訴求多樣化及價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。面對(duì)這些變化,“部分基層黨組織不能根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)有效地回應(yīng)社會(huì)和服務(wù)人民,雖有覆蓋面但缺失向心力,雖設(shè)有黨支部但難以發(fā)揮核心作用,雖廣泛聯(lián)系大眾但凝聚力不強(qiáng),難以動(dòng)員廣大人民群眾”[10]。正因?yàn)槿绱?便產(chǎn)生了群眾信任需求旺盛與黨組織信任供給不足并存的狀況,群眾對(duì)基層黨組織不信任風(fēng)險(xiǎn)增加。

(一)群眾訴求多樣與黨組織回應(yīng)不足并存

改革開放以來,社會(huì)的發(fā)展催生了人們多樣化需求,涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境、個(gè)人權(quán)利等諸多方面。作為基層黨組織,承擔(dān)著服務(wù)群眾、為群眾排憂解難的任務(wù)。但現(xiàn)實(shí)的情況卻是黨組織對(duì)群眾的需求有效回應(yīng)不足。造成這種情況的原因是多方面的:一是無力回應(yīng)。一方面是基層黨員干部素質(zhì)不高,能力不強(qiáng),對(duì)群眾的訴求有心為之,卻又無力而為。另一方面是資源財(cái)力受限。如農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后一度影響了農(nóng)村基層黨組織的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源。再如街道社區(qū)黨組織,在沒有收入來源及財(cái)政支持的情況下,也是同樣面臨著資金匱乏,無力滿足群眾需求的情況。二是無心回應(yīng)?；鶎狱h組織承擔(dān)了諸多行政職能,而上級(jí)黨組織通常以量化考核指標(biāo)作為評(píng)價(jià)和考核下級(jí)黨組織和干部的主要依據(jù)?？己巳缤桓笓]棒,于是便改變了基層黨組織的行動(dòng)邏輯,導(dǎo)致基層黨組織把主要精力放在完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)考核指標(biāo)上,從而將群眾的訴求放置一邊。三是不作為。一些黨員干部群眾意識(shí)、公仆觀念、服務(wù)意識(shí)淡薄,對(duì)群眾訴求置若罔聞。由于群眾的訴求得不到有效回應(yīng),由此造成的群體性事件頻發(fā)。

(二)群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范公正的需求與基層黨員干部作風(fēng)腐化問題并存

公共權(quán)力來源于人民且必須服務(wù)于人民。但是,公共權(quán)力又具有“自我擴(kuò)張和膨脹的能力,在缺少有效制約的條件下,很容易偏離社會(huì)公共利益的目標(biāo),而成為少數(shù)人謀取個(gè)人不正當(dāng)利益的工具?！盵11]隨著社會(huì)由封閉到開放,民主法治思想的傳播,公平公正理念深入人心,群眾對(duì)公權(quán)力行使的規(guī)范性、公正性要求越來越高,維權(quán)意識(shí)、法治意識(shí)越來越強(qiáng)。但與此同時(shí),隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所導(dǎo)致的對(duì)金錢權(quán)力的崇拜及監(jiān)督制約機(jī)制的不健全,一些黨員干部淡化了黨性意識(shí),丟掉了信仰,有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至因貪污腐敗走上了違法犯罪的道路。尤其是因征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)及礦產(chǎn)資源開發(fā)等方面原因引發(fā)的干群矛盾和群體性事件不斷增多。群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范公正的高需求與基層黨員干部作風(fēng)腐化形成了反差,群眾對(duì)黨組織的不信任感增加。

(三)群眾社會(huì)化與基層黨組織軟弱渙散并存

伴隨社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,單位體制解體,一些人離開單位下海經(jīng)商、下崗再就業(yè)及大量農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工等,使得個(gè)體經(jīng)營者、私營企業(yè)主、自由職業(yè)者等愈來愈多。與此同時(shí),社會(huì)流動(dòng)性越來越大,個(gè)人對(duì)黨組織的依附性越來越小,群眾愈加成為社會(huì)化的個(gè)人。在這種情況下,個(gè)人與黨組織的關(guān)系松散,相互之間的聯(lián)系減少,黨組織對(duì)群眾的向心力、吸引力下降。此時(shí),基層黨組織應(yīng)該面對(duì)變化了的社會(huì)情況積極作為,增強(qiáng)凝聚力。但事實(shí)卻恰好相反。盡管在20世紀(jì)末21世紀(jì)初我們在非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、城市社區(qū)等領(lǐng)域加強(qiáng)了基層黨建,擴(kuò)大了黨組織的覆蓋面,但是數(shù)量覆蓋并不等于質(zhì)量的提高,基層黨組織普遍存在軟化、弱化、邊緣化的問題。黨組織軟弱渙散發(fā)揮不了戰(zhàn)斗堡壘作用、凝聚群眾作用,這既降低了黨組織的影響力也嚴(yán)重影響了基層黨組織在群眾中的形象和公信力。

(四)群眾價(jià)值觀念多元化與黨組織意識(shí)形態(tài)凝聚力下降并存

改革開放前,整個(gè)社會(huì)奉行的是一元價(jià)值觀?！斑@種一元價(jià)值觀或者表現(xiàn)為‘集體主義’,或者表現(xiàn)為‘理想主義’,或者表現(xiàn)為‘精神至上主義’……”[12]一元價(jià)值觀對(duì)統(tǒng)一人們的思想、凝聚社會(huì)群眾發(fā)揮了重要作用。但是,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)流動(dòng)加快、社會(huì)分化加劇及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,人們的價(jià)值觀念發(fā)生了深刻的變化,由一元價(jià)值觀向多元價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。多元價(jià)值觀的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果也是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn),但是多元價(jià)值觀也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響:“多元價(jià)值觀在其本性上是訴求反普遍主義和反本質(zhì)主義的,無中心、無本質(zhì)、無差別成了多元價(jià)值觀社會(huì)的基本特征,這必然消解一元價(jià)值觀時(shí)代的絕對(duì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)價(jià)值觀出現(xiàn)了斷裂、分化、分層、離散化和碎片化,從而失去了共同的價(jià)值基礎(chǔ)和主導(dǎo)整合力量?！盵12]多元價(jià)值觀的形成對(duì)構(gòu)建基層黨組織的價(jià)值認(rèn)同構(gòu)成了挑戰(zhàn),進(jìn)而影響基層黨組織公信力建設(shè)。而與之相對(duì)應(yīng)的是基層黨組織意識(shí)形態(tài)凝聚力下降的事實(shí)。群眾對(duì)黨組織不能形成有效的價(jià)值認(rèn)同,故而難以構(gòu)建高水平的黨組織公信力。

五、新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)并重,基層黨組織公信力再塑趨勢明顯

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織建設(shè)。以自我革命的決心和勇氣全面從嚴(yán)治黨,健全組織體系,增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能,推動(dòng)黨的組織全覆蓋,不斷加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),使得基層黨組織工作得到了改進(jìn),功能得到了強(qiáng)化,群眾對(duì)基層黨組織的滿意度不斷提升。

(一)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)促使基層黨組織服務(wù)群眾能力增加

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“必須堅(jiān)持人民主體地位,堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民,踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中,把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo),依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。”[13]黨的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)?；鶎狱h組織作為聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,必須做好服務(wù)群眾的工作。2012年,黨的十八大報(bào)告提出加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的要求。隨后中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》 (以下簡稱《意見》),《意見》根據(jù)農(nóng)村、國有企業(yè)、街道社區(qū)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、非公有制企業(yè)、社會(huì)組織等各領(lǐng)域基層黨組織職能定位,提出了具體任務(wù)要求。為保證基層黨組織有充分的服務(wù)群眾的能力,《意見》還提出要把村、社區(qū)黨組織工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,支持基層黨組織活動(dòng)場所、服務(wù)設(shè)施建設(shè)和便民利民舉措,為基層黨組織開展工作、服務(wù)群眾創(chuàng)造了良好條件。根據(jù)《意見》要求,基層黨組織有了服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),普遍建立了活動(dòng)場所,完善了服務(wù)設(shè)施。各地基層黨組織根據(jù)群眾多樣化的需求,創(chuàng)新服務(wù)載體,運(yùn)用多種形式和手段開展服務(wù),如建立黨員活動(dòng)日制度、組織黨員志愿者服務(wù)隊(duì)、結(jié)對(duì)幫扶困難群眾、探索為民服務(wù)全程代理、一站式服務(wù)等。有條件的地方還推行運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)服務(wù)群眾,有的地方還開展了黨員責(zé)任區(qū)、黨員承諾踐諾等活動(dòng),使基層服務(wù)型黨組織建設(shè)取得了很大成效?；鶎狱h組織服務(wù)能力的增強(qiáng),不僅能夠更進(jìn)一步滿足群眾多樣化的需求,而且以服務(wù)為紐帶貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾,贏得了群眾的信任和支持,進(jìn)而提高了基層黨組織公信力。

(二)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮基層黨組織政治功能有利于凝聚群眾價(jià)值共識(shí)

習(xí)近平總書記指出:“我們黨作為馬克思主義政黨,講政治是突出的特點(diǎn)和優(yōu)勢。沒有強(qiáng)有力的政治保證,黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一就是一句空話?！盵14]共產(chǎn)黨要始終旗幟鮮明講政治,把政治建設(shè)放在黨的建設(shè)首位。黨的十八大以來,黨中央狠抓政治建設(shè),突出發(fā)揮基層黨組織政治功能。強(qiáng)化基層黨組織政治功能,有利于黨組織振奮權(quán)威,增強(qiáng)政治主體意識(shí),發(fā)揮聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢;強(qiáng)化基層黨組織政治功能,能夠有效發(fā)揮黨組織政治團(tuán)結(jié)功能,促使黨組織改進(jìn)工作方式方法,將基層社會(huì)涌現(xiàn)出來的各種社會(huì)群體和多元治理主體的行動(dòng)統(tǒng)一到黨的戰(zhàn)略部署上來,增進(jìn)其對(duì)黨組織的價(jià)值認(rèn)同。黨的十八大以來,面對(duì)群眾思想意識(shí)多元化、黨組織意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)力弱化的現(xiàn)實(shí),基層黨組織一方面積極開展針對(duì)黨員的思想教育活動(dòng),加強(qiáng)黨性修養(yǎng)和提升黨員干部的思想覺悟與辨識(shí)能力,保持了黨的先進(jìn)性和純潔性,并以自身的思想堅(jiān)定性引領(lǐng)群眾形成價(jià)值共識(shí);另一方面加強(qiáng)對(duì)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的宣傳闡釋工作,更加積極地宣傳黨的主張,使習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想深入人心,用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會(huì)思潮,從而統(tǒng)一了基層社會(huì)共識(shí)。

(三)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸,提升黨組織形象

部分黨員干部作風(fēng)不好、貪污腐敗會(huì)嚴(yán)重影響基層黨組織形象,也是破壞黨組織公信力的主要因素。習(xí)近平總書記指出:“新形勢下,我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn),黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題,必須下大氣力解決?！盵15]黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央以自我革命的決心和勇氣全面從嚴(yán)治黨,十分重視解決基層存在的突出問題?！包h堅(jiān)持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn),懲治震懾、制度約束、提高覺悟一體發(fā)力,確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福?！盵16]黨中央在這段時(shí)期先后制定并實(shí)施了八項(xiàng)規(guī)定,開展了群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育和黨史學(xué)習(xí)教育,將全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。通過全面從嚴(yán)治黨和整頓軟弱渙散黨組織,基層黨組織工作更加規(guī)范,黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用進(jìn)一步增強(qiáng),黨員干部的作風(fēng)得到了改進(jìn),進(jìn)一步密切了與群眾之間的聯(lián)系?；鶎痈刹筷?duì)伍和黨組織形象的改善促進(jìn)了基層黨組織公信力的提升。

六、幾點(diǎn)思考

自中國共產(chǎn)黨成立以來,基層黨組織公信力建設(shè)的每一段歷程不論成效如何都是加強(qiáng)黨組織建設(shè)的積極探索過程。梳理總結(jié)這段歷史,使我們對(duì)基層黨組織公信力建設(shè)有了一個(gè)更加清晰的認(rèn)識(shí),對(duì)它的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢有了一個(gè)整體性把握,對(duì)于今后基層黨組織公信力建設(shè)有著重要借鑒意義。

(一)只有當(dāng)信任的供應(yīng)與需求達(dá)到平衡,基層黨組織才會(huì)呈現(xiàn)較高公信力

美國學(xué)者克勞斯奧佛在分析信任下降現(xiàn)象時(shí)提出了信任供給關(guān)系,對(duì)信任下降做出判斷:“可以用絕對(duì)的和相對(duì)的方式解釋。用絕對(duì)的話說,顯示對(duì)特定代理人信任指標(biāo)的下降的時(shí)間序列可以被制作出來。用相對(duì)的話說,我們可能設(shè)想在信任的供應(yīng)和‘需求’之間不斷增大的落差;即使前者保持持久不變或增加,對(duì)信任的‘需求’或‘需要’仍可能更劇烈的增加?！盵17]當(dāng)然,所謂信任的供應(yīng)與需求之間達(dá)到平衡,這只是近乎理想的狀態(tài)。一般而言,所呈現(xiàn)出來的是一個(gè)大體平衡的狀態(tài)。改革開放前,由于生產(chǎn)力發(fā)展水平有限,群眾教育程度偏低,其自我意識(shí)、民主法治意識(shí)等相對(duì)淡薄,因而信任的需求并不高;而基層黨組織信任供應(yīng)也因經(jīng)常受到“左”傾思想影響而顯得不足。當(dāng)信任需求不高與供應(yīng)不足同時(shí)并存,基層黨組織公信力盡管不高或有時(shí)受損,但最終不會(huì)構(gòu)成較大損害。改革開放后的最初階段,由于改革在各方面的舉措滿足了群眾久違的利益期待,因而帶來了基層黨組織公信力的提升。之后,隨著群眾物質(zhì)生活水平的提高,群眾信任需求激增,而與此同時(shí)因黨組織建設(shè)滯后而導(dǎo)致信任供應(yīng)不足,其結(jié)果是群眾對(duì)基層黨組織的不信任風(fēng)險(xiǎn)增加。新時(shí)期,全面從嚴(yán)治黨向基層延伸及服務(wù)型基層黨組織建設(shè)促使基層黨組織公信力得到極大提升。總之,信任的供應(yīng)與需求處于平衡狀態(tài),基層黨組織才會(huì)呈現(xiàn)較高公信力。

(二)將不信任控制在一定范圍內(nèi)才會(huì)成為下一階段公信力提升的內(nèi)在動(dòng)力

“‘不信任’不是信任的對(duì)立面,而是一種態(tài)度;……一種政治制度,如果不信任在其中容易被表達(dá)和聽到,而且其假定的理由容易被公平地評(píng)價(jià)為有效或者被駁倒,那么由于這種透明性給公民們提供的保證,它值得信任?！盵17]對(duì)于基層黨組織而言,信任與不信任并非一定是對(duì)立的。較高的公信力對(duì)基層黨組織的發(fā)展與穩(wěn)定具有重要作用,但“過度的政治信任容易導(dǎo)致公眾對(duì)政府的消極觀望、被動(dòng)等待或聽之任之,不利于培養(yǎng)現(xiàn)代民主所要求的積極有為、主動(dòng)參與的公民,也無助于公民資格的養(yǎng)成和公民參政能力的發(fā)展,更有礙于民眾對(duì)公共權(quán)力執(zhí)掌者的警惕與監(jiān)督。”[18]因此,一定程度的公信力不足或曰民眾的理性批判與懷疑也并非一定是壞事,它有利于民眾加強(qiáng)對(duì)黨組織工作的監(jiān)督,從而使黨組織能夠經(jīng)?？椦a(bǔ)管住權(quán)力的牢籠,檢視自己的工作,發(fā)現(xiàn)存在的問題,不斷提高自身能力以迎合群眾的需求。從基層黨組織發(fā)展歷程來看,每一次公信力不足都為下一階段公信力提升提供了內(nèi)生動(dòng)力。沒有發(fā)現(xiàn)基層黨組織公信力的不足,便不會(huì)有基層黨組織工作的持續(xù)改進(jìn)和基層黨組織的蓬勃發(fā)展。但是基層黨組織公信力不足并非沒有限度,無限降低的公信力會(huì)動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。其合理的限度應(yīng)該是群眾對(duì)部分基層黨員干部、工作方式方法或政策的不信任,而并非對(duì)基層黨組織整體及其價(jià)值理念這一涉及核心問題的懷疑。因?yàn)閷?duì)部分基層黨員干部、工作方式方法或政策的不信任可以通過改進(jìn)工作的方式來修復(fù)受損的信任,而對(duì)基層黨組織價(jià)值理念及其整體的不信任則涉及根本問題,這種不信任會(huì)動(dòng)搖整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ),對(duì)黨的執(zhí)政地位構(gòu)成威脅。

(三)不同時(shí)期的社會(huì)生態(tài)環(huán)境是影響基層黨組織公信力變化的重要外因

基層黨組織公信力構(gòu)建深受當(dāng)時(shí)所處社會(huì)生態(tài)環(huán)境影響。這種社會(huì)生態(tài)環(huán)境包括黨的政策、國家戰(zhàn)略以及國際環(huán)境。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策、單位體制、社會(huì)的整體性都有利于基層黨組織公信力的構(gòu)建。而市場經(jīng)濟(jì)、改革開放、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展以至全球化都對(duì)基層黨組織公信力構(gòu)建或多或少地提出了挑戰(zhàn)。新時(shí)期,黨中央十分重視政治生態(tài)環(huán)境建設(shè),這為基層黨組織公信力建設(shè)營造了有利的社會(huì)環(huán)境。習(xí)近平總書記指出:“凈化黨內(nèi)政治生態(tài),是黨的建設(shè)中帶有根本性、基礎(chǔ)性的問題,關(guān)乎黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,關(guān)乎黨的生死存亡。”[19]良好的政治生態(tài)能促使良好社會(huì)生態(tài)環(huán)境的形成。社會(huì)生態(tài)環(huán)境是一個(gè)開放且變化的動(dòng)態(tài)系統(tǒng),影響基層黨組織公信力構(gòu)建的社會(huì)生態(tài)因素復(fù)雜多變。對(duì)于基層黨組織來說,要有清醒的認(rèn)識(shí),并采取有效措施使其公信力構(gòu)建能充分利用積極因素,規(guī)避化解消極因素。

(四)信任主體訴求向理性化、多樣化轉(zhuǎn)變,基層黨組織公信力建設(shè)難度呈增加趨勢

黨的十九大報(bào)告指出:“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！薄叭嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛,不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”[13]改革開放以來,經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展使得人們生活水平有了很大程度的改善和提高。當(dāng)人們的物質(zhì)需求獲得一定程度的滿足后,他們的價(jià)值追求便開始轉(zhuǎn)向物質(zhì)以外的其他領(lǐng)域,即個(gè)體逐漸擺脫“生存經(jīng)濟(jì)”的基本訴求轉(zhuǎn)而追求非物質(zhì)層次的滿足。在持續(xù)經(jīng)濟(jì)繁榮的環(huán)境下,民眾轉(zhuǎn)而關(guān)注公民權(quán)利、政治參與、社會(huì)公平等與民生息息相關(guān)的重要議題,“呈現(xiàn)后物質(zhì)主義”的價(jià)值觀念。[20]面對(duì)群眾需求的變化和日益高漲,如何更好地滿足群眾的需求,對(duì)基層黨組織提出了更高要求,基層黨組織公信力建設(shè)難度會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展而增加。面對(duì)這樣的形勢,基層黨組織既要正視,又要在工作中尋找新的提升公信力的著力點(diǎn),筑牢黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。