何艷玲, 王 錚

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

1887年，威爾遜[1]218呼吁人們關(guān)注伴隨工業(yè)貿(mào)易發(fā)展而激增的行政負(fù)擔(dān)，并主張建立公共行政科學(xué)，“以明晰政府的道路，使其使命與商業(yè)區(qū)別開(kāi)來(lái)”。但直到20世紀(jì)70年代，以繁文縟節(jié)(red tape)為代表的對(duì)官僚主義及其負(fù)擔(dān)的研究才開(kāi)始出現(xiàn)。這類研究在新公共管理運(yùn)動(dòng)之后迅速升溫并積累了大量研究成果，但其大多聚焦于政府組織內(nèi)部的病態(tài)規(guī)則(rule pathology)以及政府官僚對(duì)這些規(guī)則的感知體驗(yàn)。近年來(lái)，行政負(fù)擔(dān) (administrative burden) 逐漸成為公共行政研究的一個(gè)重要議題。行政負(fù)擔(dān)指的是“個(gè)體對(duì)政策執(zhí)行的繁重體驗(yàn)”[2]741-742。行政負(fù)擔(dān)的主體可以是民眾[3]56-72、非營(yíng)利組織[4]55-56，也可以是政府官員。行政負(fù)擔(dān)研究打破了傳統(tǒng)的關(guān)注組織內(nèi)部規(guī)章制度成本，以及政府和官僚互動(dòng)的內(nèi)部研究視角，將民眾對(duì)政策的感知及其與政府的互動(dòng)體驗(yàn)帶回到公共行政研究中。有鑒于行政負(fù)擔(dān)在現(xiàn)代行政中的重要角色，我們嘗試以行政負(fù)擔(dān)研究為主要對(duì)象，從概念緣起、發(fā)展現(xiàn)狀及其影響因素等維度觀察行政負(fù)擔(dān)的理論進(jìn)展，并試圖透過(guò)行政負(fù)擔(dān)研究來(lái)從大時(shí)段上窺視公共行政理論發(fā)展的基本趨勢(shì)。(1)文章評(píng)述的對(duì)象主要來(lái)自于2012—2022年行政負(fù)擔(dān)相關(guān)的研究文獻(xiàn)(檢索時(shí)間截至2022年5月)，同時(shí)為了交代其理論淵源，選取20世紀(jì)70年代至20世紀(jì)90年代繁文縟節(jié)和官僚主義相關(guān)的經(jīng)典文獻(xiàn)；選樣標(biāo)準(zhǔn)為已公開(kāi)發(fā)表的SSCI論文和CSSCI論文，以及該主題的經(jīng)典書(shū)籍。這將為開(kāi)展基于中國(guó)場(chǎng)景的研究，特別是近年來(lái)諸多城市政務(wù)服務(wù)改革的研究提供基礎(chǔ)性思考。

一、 與政府打交道：行政負(fù)擔(dān)研究的理論演進(jìn)及其內(nèi)涵

巴登最早將行政負(fù)擔(dān)概念引入到公共行政領(lǐng)域，并將行政負(fù)擔(dān)界定為“個(gè)人對(duì)政策執(zhí)行的繁重體驗(yàn)”[2]741-751。在過(guò)去十多年間，來(lái)自公共管理、政治學(xué)和行為科學(xué)的諸多學(xué)者在各自的領(lǐng)域?qū)π姓?fù)擔(dān)做了大量研究，產(chǎn)生了不同的概念闡釋和研究路徑。伴隨研究的逐步深入，該領(lǐng)域的研究進(jìn)展也逐漸從最初的概念論證發(fā)展為對(duì)其產(chǎn)生根源的討論，并在近些年轉(zhuǎn)向?qū)ζ渲卫碇赖奶骄俊?/p>

圖1 行政負(fù)擔(dān)研究的理論進(jìn)路

從研究起源來(lái)看，盡管行政負(fù)擔(dān)在2012年才首次作為新概念被正式提出，但對(duì)其的討論則可追溯至對(duì)現(xiàn)代官僚體制以及官僚主義的討論。20世紀(jì)70年代以來(lái)，伴隨科層制的發(fā)展以及現(xiàn)代政府職能的迅速膨脹，民眾和官員之間的頻繁互動(dòng)成為公共行政不可回避的重要環(huán)節(jié)?；趯?duì)政府內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程及其官僚主義行為的觀察，學(xué)界發(fā)展出以“繁文縟節(jié)”為代表的一系列用以描述民眾和政府官員之間互動(dòng)的概念。其中，行政負(fù)擔(dān)作為繼繁文縟節(jié)之后的新概念應(yīng)運(yùn)而生。相比于繁文縟節(jié)，行政負(fù)擔(dān)的概念邊界較為清晰，其關(guān)注重點(diǎn)也從組織內(nèi)部的官僚行為轉(zhuǎn)向更廣泛的政府與民眾之間的互動(dòng)?？梢詮闹黧w關(guān)系、客觀性(objectivity)及其來(lái)源等方面對(duì)這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步解析和討論。

首先，行政負(fù)擔(dān)研究聚焦于民眾與政府組織之間的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)那些復(fù)雜、冗余的辦事程序的繁重體驗(yàn)。繁重的辦事程序會(huì)對(duì)民眾產(chǎn)生三種類型的行政負(fù)擔(dān)：一是學(xué)習(xí)成本，如為了獲得相關(guān)服務(wù)，民眾需要收集與服務(wù)申請(qǐng)相關(guān)的信息(是否有這項(xiàng)服務(wù)、申請(qǐng)資格、申請(qǐng)程序)；二是合規(guī)成本，如遵循政府正式的規(guī)章制度、排隊(duì)等候、填寫(xiě)表格、提供申請(qǐng)文件等；三是心理成本，如申請(qǐng)社會(huì)福利項(xiàng)目可能會(huì)給申請(qǐng)者帶來(lái)社會(huì)污名化和社會(huì)壓力，弱勢(shì)群體在與政府互動(dòng)中可能會(huì)產(chǎn)生喪失個(gè)人自主權(quán)的“被支配感”，以及行政程序所帶來(lái)的情緒壓力和挫敗感[5]。相比之下，繁文縟節(jié)更多關(guān)注政府官員的繁重體驗(yàn)，忽視了對(duì)民眾與政府關(guān)系至關(guān)重要的政策反饋過(guò)程。

其次，行政負(fù)擔(dān)既可被主觀解釋，也可被客觀測(cè)量。例如，兩個(gè)人填寫(xiě)同樣長(zhǎng)度和格式的申請(qǐng)表格，客觀上經(jīng)歷相同的合規(guī)成本，但兩人的體驗(yàn)可能是不同的。與此同時(shí)，行政負(fù)擔(dān)常常可以通過(guò)時(shí)間、成本和努力程度等客觀指標(biāo)來(lái)測(cè)量，如“處理申請(qǐng)的時(shí)間或在辦公室等待的時(shí)間”“注冊(cè)所需文件、財(cái)務(wù)成本”均可用來(lái)測(cè)量合規(guī)成本。因此，雖然行政負(fù)擔(dān)的主觀體驗(yàn)會(huì)有差異，但存在可客觀測(cè)量的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)指標(biāo)。即，行政負(fù)擔(dān)能夠?qū)⒁?guī)則與民眾對(duì)這些規(guī)則的主觀體驗(yàn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

再次，行政負(fù)擔(dān)的來(lái)源是多元的，其既是組織發(fā)展的自然結(jié)果，也可能是組織有意為之的產(chǎn)物。在早期有關(guān)政府行為的研究中，研究者將繁文縟節(jié)的組織來(lái)源歸因于陳舊過(guò)時(shí)的組織規(guī)則、官僚制事事記錄和用畢歸檔的特性、為了保持內(nèi)部穩(wěn)定而普遍建立的正式規(guī)則等方面[6]，其潛在地認(rèn)為，官僚組織固有產(chǎn)生繁文縟節(jié)的組織傾向。但行政負(fù)擔(dān)既可以是政治談判、復(fù)雜系統(tǒng)或組織變革的附屬品[7]，也可能是決策者主動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的，如有意識(shí)地增加申請(qǐng)程序、設(shè)置身份審查并以此將特定群體排除在公共福利項(xiàng)目之外[8]。在此，行政負(fù)擔(dān)成為“一種決策類型”，被賦予政治意圖并服務(wù)于特定的政治目的。

整體而言，盡管行政負(fù)擔(dān)的類型多樣，但其主要的應(yīng)用場(chǎng)景聚焦在與公共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的申請(qǐng)、分配環(huán)節(jié)，指向的是民眾在申請(qǐng)公共服務(wù)項(xiàng)目過(guò)程中對(duì)一系列繁重的行政程序的感知。其中，由于弱勢(shì)群體缺乏必要的社會(huì)資本，因而是行政負(fù)擔(dān)的主要承受者，并經(jīng)歷了比一般人更為沉重的負(fù)擔(dān)體驗(yàn)[9]。正是在此意義上，行政負(fù)擔(dān)研究超越了傳統(tǒng)研究對(duì)組織規(guī)章、政府和官僚互動(dòng)的內(nèi)部研究視角，將民眾對(duì)政策的感知及其與政府的互動(dòng)體驗(yàn)帶回到公共行政研究中。

二、 行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生：從政策規(guī)訓(xùn)、政治環(huán)境到個(gè)體差異

在過(guò)去十多年間，學(xué)界圍繞行政負(fù)擔(dān)的來(lái)源進(jìn)行了大量研究，也產(chǎn)生了不同的解釋路徑。整體來(lái)看，這些研究呈現(xiàn)出從政策規(guī)訓(xùn)、政治環(huán)境到個(gè)體差異的整體視角變遷。

(一)政策層面：街頭官僚、自由裁量權(quán)與行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生

在行政負(fù)擔(dān)研究的早期階段，研究者聚焦于基層政策環(huán)境，將民眾的行政負(fù)擔(dān)視為街頭官僚行使自由裁量權(quán)的產(chǎn)物。

作為一線工作者，街頭官僚既要應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)需求，還要執(zhí)行繁重冗雜的官僚規(guī)則和正式程序。這一特殊的任務(wù)和地位為基層官僚帶來(lái)自由裁量的空間，自由裁量權(quán)為增加(或減少)行政負(fù)擔(dān)提供了相當(dāng)大的余地。街頭官僚對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響是雙向的。一方面，相比于正式的政府組織，自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致街頭官僚對(duì)客戶采取更具同情心的服務(wù)行為，而且為民眾提供了使用非正式策略來(lái)減輕行政負(fù)擔(dān)的回旋空間。

但另一方面，街頭官僚及其自由裁量權(quán)的行使生產(chǎn)出大量的行政負(fù)擔(dān)。例如，自由裁量權(quán)往往導(dǎo)致街頭官僚的歧視態(tài)度、尋租和腐敗行為[10]，從而導(dǎo)致“官僚主義剝奪”。街頭官僚需要在相對(duì)匱乏的資源條件以及不確定的規(guī)則下盡可能提供公共服務(wù)。于是，其可能有意制造繁重的程序和規(guī)則，以規(guī)避上級(jí)因?yàn)槌绦蚨鳒p資源或者問(wèn)責(zé)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，研究表明，街頭官僚還會(huì)有意無(wú)意地依據(jù)種族、身份、性別等標(biāo)準(zhǔn)“評(píng)判”公民是否應(yīng)該得到該項(xiàng)服務(wù)[11]，這種主觀建構(gòu)的偏見(jiàn)會(huì)轉(zhuǎn)化為歧視態(tài)度或行為，從而強(qiáng)化行政負(fù)擔(dān)在不同群體中的不平等分配。最后，為了彰顯其正式權(quán)威，街頭官僚可能會(huì)有意將負(fù)擔(dān)強(qiáng)加給民眾。其可能利用權(quán)力和地位來(lái)“規(guī)訓(xùn)”民眾服從官僚規(guī)則和程序，如有意增加等待時(shí)長(zhǎng)[12]7-8。

(二)政治層面：政府能力、組織結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)對(duì)行政負(fù)擔(dān)的塑造

隨著研究的深入，研究者逐漸關(guān)注到更廣泛的政治因素對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。行政負(fù)擔(dān)不是偶然產(chǎn)生的，而是深植于組織環(huán)境及政治行政系統(tǒng)的運(yùn)作方式中[13]576-578。政府能力、組織的正式結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等因素均會(huì)產(chǎn)生行政負(fù)擔(dān)。

首先，政府能力是行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的重要組織因素。與行政負(fù)擔(dān)相關(guān)的政府能力包括執(zhí)法能力、稅收能力和信息能力。一般而言，政府能力與行政負(fù)擔(dān)成反比，即政府能力越低，行政負(fù)擔(dān)越可能產(chǎn)生。在發(fā)展中國(guó)家，尤其是拉丁美洲國(guó)家，經(jīng)濟(jì)狀況是政府核定其福利項(xiàng)目目標(biāo)人群的主要標(biāo)準(zhǔn)。但由于信息能力的限制，政府往往依賴集中的市政收入數(shù)據(jù)，而非精確的個(gè)人收入數(shù)據(jù)來(lái)判斷申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)狀況。在缺乏收入信息的情況下，信息舉證的負(fù)擔(dān)便轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目申請(qǐng)者身上，申請(qǐng)者不得不提供有關(guān)其家庭成員、婚姻狀況、出生證明等材料以證明其申請(qǐng)資質(zhì)[9]530-531。然而，那些單親家庭以及貧困人群缺乏填寫(xiě)、籌備信息的意識(shí)和能力，而政府又無(wú)法完全鑒定信息的真?zhèn)?，于是“生產(chǎn)”出更多的材料，要求申請(qǐng)者證明其資質(zhì)。這些繁雜的材料加重了申請(qǐng)者的行政負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致福利資源向非目標(biāo)人群流失，而真正符合資質(zhì)的人群卻被排斥在福利項(xiàng)目之外。

其次，正式的組織結(jié)構(gòu)及其標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序是行政負(fù)擔(dān)的另一個(gè)重要來(lái)源?，F(xiàn)代政府組織是高度分工的，各部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制或者面臨較高的協(xié)調(diào)成本，復(fù)雜的登記環(huán)節(jié)和獲得審批許可成為一種民眾與政府打交道時(shí)的繁重負(fù)擔(dān)。盡管程序和規(guī)章主要用于內(nèi)部控制，但當(dāng)官員根據(jù)他們認(rèn)為的“正?！毙袨檎照罗k事時(shí)，組織規(guī)則已經(jīng)溢出組織邊界而對(duì)民眾產(chǎn)生了繁重負(fù)擔(dān)。此外，確定性和可預(yù)測(cè)性建立在信息準(zhǔn)確和程序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。但不精準(zhǔn)的檔案信息或程序錯(cuò)誤，如信息失準(zhǔn)、重要文檔缺失、信息的錯(cuò)誤闡釋、規(guī)則的濫用，可能會(huì)引發(fā)政策失敗，進(jìn)而造成行政負(fù)擔(dān)。

再次，意識(shí)形態(tài)和黨派因素也會(huì)影響行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生。研究表明，就醫(yī)療補(bǔ)助申請(qǐng)人面臨的行政負(fù)擔(dān)而言，美國(guó)歷史上由民主黨和共和黨主政的州的行政負(fù)擔(dān)水平也有所不同，這表明，不同的黨派將行政負(fù)擔(dān)作為政策工具來(lái)影響公共資源的分配[14]498。有的研究提出了“負(fù)擔(dān)容忍度”(burden tolerance)概念來(lái)進(jìn)一步解釋意識(shí)形態(tài)在行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生中的角色[15]185?！柏?fù)擔(dān)容忍度”包括被動(dòng)和主動(dòng)兩個(gè)維度。被動(dòng)維度指的是政策執(zhí)行者接受那些被認(rèn)為產(chǎn)生負(fù)擔(dān)經(jīng)驗(yàn)的政策規(guī)定，而主動(dòng)維度則表示政策執(zhí)行者具有積極執(zhí)行這些政策的意愿。相比左翼政策制定者，由于右翼政客支持減少福利制度補(bǔ)助，因此其傾向于設(shè)計(jì)更冗長(zhǎng)、更復(fù)雜的行政程序來(lái)增加申請(qǐng)補(bǔ)助的成本，即右翼政客更加支持福利政策中的行政負(fù)擔(dān)。這些方法提供的證據(jù)表明,意識(shí)形態(tài)和黨派是行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的重要組織淵源。

(三)個(gè)人層面：民眾因素對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響

如前所述，政府能力、正式組織結(jié)構(gòu)、政策設(shè)計(jì)等組織和政策層次的因素增加了民眾獲取權(quán)利和服務(wù)的負(fù)擔(dān)。但這些因素不能完全解釋，對(duì)于同樣的規(guī)則和程序要求，為什么一些人的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)較重，而另外一些人則較輕。這表明，在組織和政策層次之外，有必要考慮個(gè)體層面的差異及其對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。近年來(lái)，行為公共管理學(xué)的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注到更微觀的民眾因素對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。

行為公共管理的研究基于民眾個(gè)體層面的特征，其基本發(fā)現(xiàn)是，決定負(fù)擔(dān)體驗(yàn)的因素不僅取決于政府項(xiàng)目和官僚程序等組織和政策因素，還取決于塑造人們與政府打交道和申請(qǐng)社會(huì)項(xiàng)目的能力的民眾因素，這些因素影響“符合申請(qǐng)項(xiàng)目資質(zhì)的公民從政府獲得服務(wù)和福利的可能性”。民眾因素指的是公共服務(wù)對(duì)象的特征，包括信息缺乏、健康狀況不佳、經(jīng)濟(jì)匱乏、年齡因素、認(rèn)知能力等等[16]127，這些因素可能會(huì)導(dǎo)致弱勢(shì)群體在福利項(xiàng)目的申請(qǐng)中面臨更高的行政負(fù)擔(dān)和“行政排斥”。

首先，生活貧困增加了符合條件的人申請(qǐng)福利項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)。貧困的成因和表現(xiàn)是多樣的，不同維度的貧困會(huì)導(dǎo)致不同的負(fù)擔(dān)來(lái)源。例如，貧困群體的家庭原因(如父母過(guò)世或者父母未成年)可能會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)者無(wú)法提交項(xiàng)目申請(qǐng)所需的各類材料證明，這增加了弱勢(shì)群體的合規(guī)成本。類似地，精神健康方面的問(wèn)題會(huì)引發(fā)注意力缺陷、抑郁、焦慮和壓力，進(jìn)而削弱其應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)尤其是心理成本的能力。總體而言，生活在邊緣地區(qū)和基本物品缺乏的貧困群體克服合規(guī)、學(xué)習(xí)和心理成本的能力相對(duì)較弱。

其次，弱勢(shì)群體有著較低的認(rèn)知資源(cognitive resources)和與官僚打交道的能力。弱勢(shì)群體缺乏對(duì)于福利項(xiàng)目重要性的認(rèn)知能力和執(zhí)行力，會(huì)在日常決策中產(chǎn)生對(duì)福利項(xiàng)目的偏見(jiàn)，如對(duì)政府的污名化和恐懼、將政府視為問(wèn)題成因而非解決方案，這種偏見(jiàn)會(huì)降低人們申請(qǐng)福利項(xiàng)目的意愿以及克服合規(guī)、學(xué)習(xí)和心理成本的能力。同時(shí)，弱勢(shì)群體缺乏對(duì)政府機(jī)構(gòu)的客觀認(rèn)識(shí)，對(duì)政府影響能力的感知較為片面，缺乏對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作的知識(shí)，這影響到民眾與政府進(jìn)行有效互動(dòng)的能力。

重要的是，那些認(rèn)知資源稀缺的個(gè)體，在解決問(wèn)題的能力、情緒控制、社會(huì)調(diào)節(jié)和抵制短視誘惑的能力方面更為薄弱，更傾向于做出短期決定，如因?yàn)閺?fù)雜的申請(qǐng)程序而選擇安于現(xiàn)狀，這也影響人們申請(qǐng)社會(huì)項(xiàng)目的意愿(無(wú)論實(shí)際申請(qǐng)過(guò)程中的行政負(fù)擔(dān)是高還是低)。

三、 排斥還是篩選：行政負(fù)擔(dān)對(duì)公共資源分配的影響

行政負(fù)擔(dān)既是結(jié)果性的，也是分配性的。就行政負(fù)擔(dān)在公共服務(wù)領(lǐng)域的影響而言，存在兩種競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為行政負(fù)擔(dān)是一種排斥機(jī)制，繁重的負(fù)擔(dān)將政策目標(biāo)群體排斥在項(xiàng)目申請(qǐng)之外，加劇了資源分配的不平等；另一種則將行政負(fù)擔(dān)視為篩選機(jī)制，認(rèn)為行政負(fù)擔(dān)提高了項(xiàng)目申請(qǐng)者的成本，降低了不符合資質(zhì)者的申請(qǐng)意愿，提高了資源分配的精準(zhǔn)性。兩種觀點(diǎn)的共性是聚焦于行政負(fù)擔(dān)的(不同)功能，分歧則在于其功能的不同后果。

(一)排斥機(jī)制：強(qiáng)化公共資源的不平等分配

持排斥機(jī)制觀點(diǎn)的研究主要集中于評(píng)估行政負(fù)擔(dān)如何限制民眾獲得公共服務(wù)，以及旨在減少此類負(fù)擔(dān)的政府改革如何增加公共服務(wù)的可及性。

一些研究直接將行政負(fù)擔(dān)與公共服務(wù)項(xiàng)目的排斥和剝奪聯(lián)系起來(lái)[17]。公共服務(wù)中的行政負(fù)擔(dān)會(huì)產(chǎn)生“棄真”(false positive)和“存?zhèn)巍?false negative)兩類錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)?！皸壵妗敝傅氖窍虿环蠗l件的人提供服務(wù)，而“存?zhèn)巍敝傅氖菬o(wú)意或有意地將那些實(shí)際上應(yīng)該獲得服務(wù)的民眾排除在外。研究認(rèn)為，當(dāng)下的制度設(shè)計(jì)更傾向于防止“棄真”風(fēng)險(xiǎn)(即防止欺詐行為)，但防止“棄真”的政策安排可能會(huì)產(chǎn)生更多的“存?zhèn)巍憋L(fēng)險(xiǎn)——為防止欺詐而增加額外的行政負(fù)擔(dān)，其結(jié)果是將原本有資格享受福利的人排除在服務(wù)體系之外，從而影響社會(huì)資源的不平等分配[18]114-115。于是，弱勢(shì)群體往往會(huì)經(jīng)歷比一般人更為沉重的負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。

行政負(fù)擔(dān)作為一種排斥機(jī)制是如何發(fā)揮作用的？一般而言，個(gè)體對(duì)政策執(zhí)行的繁重體驗(yàn)會(huì)產(chǎn)生學(xué)習(xí)、合規(guī)和心理成本，從而導(dǎo)致個(gè)體在獲得權(quán)利、公共服務(wù)時(shí)的“行政排斥”，這種排斥對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)具有長(zhǎng)期負(fù)面影響。但關(guān)鍵的問(wèn)題是，行政負(fù)擔(dān)在不同群體中的分配并不均衡，相比于社會(huì)上層，弱勢(shì)群體在社會(huì)福利項(xiàng)目的申請(qǐng)上面臨更高的行政負(fù)擔(dān)，這導(dǎo)致本應(yīng)該獲得社會(huì)福利的群體被排斥在項(xiàng)目之外。一項(xiàng)基于美國(guó)社會(huì)福利項(xiàng)目的研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)中的弱勢(shì)群體，如教育程度較低和深度貧困的群體，因程序負(fù)擔(dān)而退出福利申請(qǐng)的比率較高[17]。這一現(xiàn)象的原因在于，弱勢(shì)群體所能利用的個(gè)人資源較少。與項(xiàng)目申請(qǐng)相關(guān)的正式組織規(guī)定和非正式創(chuàng)建的組織運(yùn)作實(shí)踐可能會(huì)增加隱藏成本，使公共服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)程序變得復(fù)雜和繁瑣，而弱勢(shì)群體在處理行政負(fù)擔(dān)和應(yīng)對(duì)程序要求方面可以利用的個(gè)人資源更少，因此，那些無(wú)力承擔(dān)這些負(fù)擔(dān)的弱勢(shì)群體在公共福利中處于不利地位。

實(shí)際上，這種排擠和不公平分配不僅發(fā)生在項(xiàng)目申請(qǐng)環(huán)節(jié)，也并非只產(chǎn)生臨時(shí)性的不平等，而是具有深遠(yuǎn)的社會(huì)影響和政治影響。一項(xiàng)對(duì)南非兒童資助項(xiàng)目的行政負(fù)擔(dān)如何對(duì)社會(huì)流動(dòng)和代際貧窮產(chǎn)生影響的考察表明，項(xiàng)目申請(qǐng)要求相對(duì)復(fù)雜且苛刻，包括重大的“文件要求”(出生證明、身份證明、收入證明等)和繁瑣的申請(qǐng)程序[19]403。這導(dǎo)致60%的申請(qǐng)者由于行政負(fù)擔(dān)的原因而在項(xiàng)目過(guò)程中經(jīng)歷過(guò)項(xiàng)目中斷或終止，其中80%的中斷和終止是有偏差的。福利中斷或終止導(dǎo)致大量現(xiàn)金轉(zhuǎn)移損失，使青少年參與危險(xiǎn)行為的比率增加，提高了女性從事犯罪活動(dòng)以及男性飲酒的概率，而這些行為會(huì)對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生長(zhǎng)期的負(fù)面影響。

(二)篩選機(jī)制：提高公共服務(wù)的目標(biāo)精度

將行政負(fù)擔(dān)視為“篩選機(jī)制”的研究者認(rèn)為，行政負(fù)擔(dān)是決策者有意設(shè)計(jì)的政策工具。行政負(fù)擔(dān)能夠剔除掉那些“不負(fù)責(zé)任、不道德”的非政策目標(biāo)群體，將資源真正分配至那些符合申請(qǐng)資質(zhì)的群體中，從而提高政策的精準(zhǔn)度[20]。

公共資源的有限性要求其必須精準(zhǔn)配置，而行政負(fù)擔(dān)是提高資源配置的有效政策工具。這一篩選功能是通過(guò)增加項(xiàng)目申請(qǐng)者的參與成本而實(shí)現(xiàn)的。例如，增加申請(qǐng)文件的數(shù)量和類型、設(shè)置更漫長(zhǎng)的審核周期、增加繁瑣的程序要求、延長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)排隊(duì)時(shí)間以及其他需要申請(qǐng)者付出更多努力的方式[21]16-17。這些繁重的負(fù)擔(dān)使申請(qǐng)人經(jīng)歷艱苦的申請(qǐng)過(guò)程，以顯示和表明“他們真實(shí)需要該項(xiàng)服務(wù)”，即篩選出那些不太需要以及不符合申請(qǐng)資質(zhì)的人來(lái)提高政策的精準(zhǔn)度，盡可能保證政策的目標(biāo)群體優(yōu)先獲得資源。

這里的前提有二：一是申請(qǐng)者具有理性計(jì)算的能力；二是申請(qǐng)者尋求效用最大化。面對(duì)繁重的申請(qǐng)負(fù)擔(dān)，申請(qǐng)者在機(jī)會(huì)成本和收益之間做出理性權(quán)衡和成本效益分析，以評(píng)估一項(xiàng)福利或服務(wù)是否值得經(jīng)歷冗長(zhǎng)復(fù)雜的“行政負(fù)擔(dān)”。那些對(duì)福利資源、社會(huì)救助具有更多需求并依賴這些資源維系生活的群體，有更高的意愿精心準(zhǔn)備出生證明、居住證明、收入情況等各類申請(qǐng)文件，也往往能夠承擔(dān)漫長(zhǎng)的等待時(shí)間并遵循各類標(biāo)準(zhǔn)。在權(quán)衡了項(xiàng)目收益和所要付出的成本之后，那些僅僅是為了“搭便車(chē)”或者謀取公共福利資源的中等階層，往往會(huì)因?yàn)檫^(guò)于復(fù)雜的申請(qǐng)程序而主動(dòng)退出項(xiàng)目申請(qǐng)。這意味著一個(gè)人對(duì)福利資源的真實(shí)需求越高，也就越愿意承擔(dān)和忍受繁重的行政負(fù)擔(dān)。根據(jù)這一假設(shè)，行政負(fù)擔(dān)往往被刻意設(shè)計(jì)以用作社會(huì)福利政策目標(biāo)的篩選機(jī)制。即，行政負(fù)擔(dān)能夠確保人們只有在真正需要時(shí)才會(huì)申請(qǐng)福利，從而減少公共資源的錯(cuò)誤分配。

需要注意的是，截然二分難以完整揭示行政負(fù)擔(dān)對(duì)資源分配的多樣性影響。一方面，行政負(fù)擔(dān)并非鐵板一塊，其包括學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本三類，不同的政策改革影響到的可能只是其中某一類。另一方面，以減少某一類行政負(fù)擔(dān)為取向的改革，對(duì)于不同群體的影響可能不盡相同。例如，行政負(fù)擔(dān)的增加可能會(huì)減少申請(qǐng)者的整體數(shù)量，但并不會(huì)提高政策的精準(zhǔn)度，因?yàn)槟切┓仙暾?qǐng)資質(zhì)的弱勢(shì)群體同樣會(huì)被增加的負(fù)擔(dān)“勸退”。因此，決定行政負(fù)擔(dān)對(duì)申請(qǐng)者影響的不一定是行政負(fù)擔(dān)本身，而是它所施加的負(fù)擔(dān)類型及其對(duì)象。如果行政負(fù)擔(dān)增加的是符合資格的申請(qǐng)者的學(xué)習(xí)成本，那么便會(huì)產(chǎn)生不公平的排斥效應(yīng)，反之，則可能改善整體的社會(huì)福利分配。同樣，如果行政負(fù)擔(dān)增加了政策目標(biāo)群體的心理成本，則可能會(huì)降低整體福利；但如果增加的是不符合申請(qǐng)資質(zhì)的群體的心理成本，便可能將其排除在申請(qǐng)之外，這樣便提高了政策的精準(zhǔn)性。

四、 應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)：政府和民眾的自主角色

行政負(fù)擔(dān)的廣泛存在并不意味著其不可改變，因此已有不少研究關(guān)注到政府和民眾個(gè)人在應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)中的策略。

(一)數(shù)字化改革：科層組織的主動(dòng)變革

政府在減輕負(fù)擔(dān)中承擔(dān)關(guān)鍵角色，其主要通過(guò)新興技術(shù)和信息化改革來(lái)精簡(jiǎn)辦事流程，進(jìn)而主動(dòng)緩解行政負(fù)擔(dān)[22]92-93。在公共服務(wù)領(lǐng)域，電子系統(tǒng)是數(shù)字技術(shù)的典型代表。近年來(lái)，西方國(guó)家大量投資開(kāi)發(fā)在線應(yīng)用程序，并試圖將服務(wù)的申請(qǐng)、審核、反饋集中在電子系統(tǒng)中。

電子系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)在于：一是自助查詢和實(shí)時(shí)資格認(rèn)證。實(shí)時(shí)資格認(rèn)證指的是個(gè)人通過(guò)在線申請(qǐng)能夠立即確定其是否符合申請(qǐng)資質(zhì)。例如，申請(qǐng)人在線輸入有關(guān)其家庭、收入和支出的信息后，電子系統(tǒng)會(huì)實(shí)時(shí)顯示其資質(zhì)情況，以及申請(qǐng)項(xiàng)目的流程信息。二是無(wú)接觸辦公?？紤]到老年人并不擅長(zhǎng)使用電子網(wǎng)絡(luò)，政府會(huì)力圖精簡(jiǎn)網(wǎng)站界面，如簡(jiǎn)化在線語(yǔ)言以增強(qiáng)可讀性、設(shè)置在線備忘錄、通過(guò)線下反饋優(yōu)化網(wǎng)站設(shè)計(jì)等。此外，政府還將在線程序與線下審查相結(jié)合，例如針對(duì)申請(qǐng)人提交的網(wǎng)上信息，指引申請(qǐng)人將其他材料寄送至線下辦公地點(diǎn)。如果材料均無(wú)問(wèn)題，則申請(qǐng)人可以在不與政府面對(duì)面接觸的情況下完成整個(gè)申請(qǐng)過(guò)程，只有當(dāng)申請(qǐng)信息不一致時(shí)，工作人員才會(huì)聯(lián)系其提供補(bǔ)充信息。三是簡(jiǎn)潔透明的申請(qǐng)規(guī)則。在線申報(bào)能夠快速、清晰地傳達(dá)有關(guān)項(xiàng)目需求的信息，信息的清晰和簡(jiǎn)化有助于減輕申請(qǐng)者的學(xué)習(xí)成本，也可以防止由于一線員工的轉(zhuǎn)譯而產(chǎn)生的額外成本。

電子系統(tǒng)的應(yīng)用將行政負(fù)擔(dān)從民眾轉(zhuǎn)移到國(guó)家，從而在保持政策精準(zhǔn)性的同時(shí)提高項(xiàng)目的申請(qǐng)率。研究表明，政府利用網(wǎng)絡(luò)工具簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序、自動(dòng)登記、在線信息和申請(qǐng)系統(tǒng)，將雇主保險(xiǎn)和公民身份的主要核實(shí)責(zé)任由民眾轉(zhuǎn)移到州政府，減輕申請(qǐng)人和受益人的行政負(fù)擔(dān)，這大幅增加了威斯康星州醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃的申請(qǐng)人數(shù)[23]77-78。另一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案(ACA)對(duì)醫(yī)療補(bǔ)助登記率的實(shí)證研究也有類似發(fā)現(xiàn)：簡(jiǎn)化網(wǎng)上申請(qǐng)程序、開(kāi)辟快速通道的那些州，其醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃的申請(qǐng)率整體上得到了提高[18]104。

但也有研究表明，信息化、電子化并不總是會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)。原因有二：一是信息技術(shù)將行政任務(wù)分解為不受外界影響的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)化程序[24]，街頭官僚的自由裁量空間被壓縮，越來(lái)越需要遵循指令行事，這可能潛在增加民眾的合規(guī)成本。二是科層邏輯會(huì)加劇信息分割，進(jìn)而掣肘信息效能的發(fā)揮。盡管組織間數(shù)據(jù)共享有利于提升組織運(yùn)行效率，但不同的科層部門(mén)有其自身的利益取向，這會(huì)掣肘公民甚至是基層公務(wù)員共享信息，進(jìn)而并不總是會(huì)降低其負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。故而，數(shù)字化改革的實(shí)效發(fā)揮不僅依托于數(shù)據(jù)本身，更需要完善與數(shù)字化相匹配的部門(mén)間協(xié)作和權(quán)責(zé)分配機(jī)制。

(二)能動(dòng)的個(gè)人：民眾的調(diào)適與主動(dòng)應(yīng)對(duì)

盡管行政負(fù)擔(dān)研究的焦點(diǎn)是民眾與政府，但民眾通常被描述為行政負(fù)擔(dān)的“被動(dòng)受害者”或“弱勢(shì)方”。但實(shí)際上，民眾會(huì)積極運(yùn)用各種方法減少行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。自我調(diào)適、資本調(diào)用和博弈是民眾應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)的三類主要機(jī)制。

一是自我調(diào)適機(jī)制。在與政府打交道時(shí)，理性的人們會(huì)對(duì)行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行成本效益分析，以評(píng)估一項(xiàng)福利或服務(wù)是否值得經(jīng)歷繁重的負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。當(dāng)民眾意識(shí)到申請(qǐng)某項(xiàng)服務(wù)的潛在成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其預(yù)期收益時(shí)，會(huì)采取回避(avoidance)策略。譬如，如果公民認(rèn)為腐敗或其他形式的不公平在政府運(yùn)行中普遍存在，那么即使他們認(rèn)同該政策的目標(biāo)，也不太愿意為該政策承擔(dān)集體責(zé)任。原因并非公民反對(duì)政府提供更多的公共產(chǎn)品，而是他們認(rèn)為自己對(duì)制度的信任不會(huì)得到回報(bào)[25]1024。另一種形式的“回避”發(fā)生在收入相對(duì)較高的群體中，當(dāng)某項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)自己并非“剛需”時(shí)，這類群體會(huì)轉(zhuǎn)而選擇價(jià)格昂貴但更“可靠”的私人機(jī)構(gòu)或其他替代方案，從而規(guī)避繁雜的行政申請(qǐng)程序。由于正式程序具有強(qiáng)制性，而個(gè)人也難以完全避免與政府打交道，因此回避策略并非總是奏效。如果回避策略不可用或不現(xiàn)實(shí)，民眾則或者服從正式的程序規(guī)則，或者通過(guò)調(diào)整對(duì)與政府打交道的期望，使自己習(xí)慣和接受繁雜的辦事程序或者漫長(zhǎng)的等待時(shí)間。

二是資本調(diào)用機(jī)制。除了上述較為正式的行為調(diào)適機(jī)制，當(dāng)無(wú)法或者不愿遵守正式法規(guī)要求時(shí)，民眾會(huì)在形式上遵守正式規(guī)定，但積極尋求非正式的個(gè)人資本來(lái)緩解負(fù)擔(dān)。首先，運(yùn)用社會(huì)資本。社會(huì)資本包括有類似經(jīng)歷的人、同事、上級(jí)以及街頭官僚。通過(guò)那些有類似辦事經(jīng)歷的個(gè)人，民眾可以獲得從項(xiàng)目本身無(wú)法獲取的有用信息。例如，申請(qǐng)者可能會(huì)和基層官僚建立私人關(guān)系，了解與項(xiàng)目相關(guān)的政策信息，減少申請(qǐng)過(guò)程中的合規(guī)成本[3]63-65。此外，申請(qǐng)者還可以借助與上級(jí)主管的關(guān)系，獲得工具性、情感性和信息支持，這些已經(jīng)被證明能夠有效緩解心理負(fù)擔(dān)和提高工作績(jī)效[26]。其次，利用經(jīng)濟(jì)資本。個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)民眾與政府打交道過(guò)程中的體驗(yàn)具有重要影響，收入較高的民眾更能夠從與政府的互動(dòng)中獲得有利的結(jié)果[27]625。已有研究區(qū)分了經(jīng)濟(jì)資本的兩種形式。一種形式是民眾利用行賄基層官員的方式加速行政過(guò)程(如縮短審批周期)或者省掉一些必要的程序。而且，一些基層官員也將行政負(fù)擔(dān)作為個(gè)人權(quán)力的來(lái)源，并借助行政負(fù)擔(dān)來(lái)?yè)Q取財(cái)務(wù)和其他收益。另一種形式是付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，委托第三方來(lái)代其完成文件籌備、申請(qǐng)備案和現(xiàn)場(chǎng)排隊(duì)等繁瑣程序，對(duì)于第三方服務(wù)的使用能夠減少申請(qǐng)者的學(xué)習(xí)和時(shí)間成本。再次，調(diào)用文化資本。文化資本包括具體化的(如接收的信息)、客體化的(儲(chǔ)存文化的載體，如圖書(shū))和制度化的(文憑、職業(yè)資格證書(shū))文化資本三類，一些文化資本如職業(yè)身份和教育水平是社會(huì)地位的標(biāo)志，對(duì)于民眾與政府的互動(dòng)具有重要影響。基層官員對(duì)待那些具有較高社會(huì)地位的申請(qǐng)者會(huì)更加積極和友好，于是，與官員接觸之前，民眾會(huì)深思熟慮地選擇能夠彰顯其身份的服裝以及言行舉止。類似的結(jié)果在行為舉止、職業(yè)裝、語(yǔ)言、性別方面都得到了實(shí)證檢驗(yàn)。原因在于，衣著、舉止和語(yǔ)言能夠釋放受過(guò)良好教育及其職業(yè)地位、社會(huì)身份的信息，這些信息得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可和普遍期待，因而能夠獲得基層官員的尊重，官員會(huì)主動(dòng)調(diào)整其態(tài)度和行為，而這能夠減輕民眾在與政府打交道時(shí)的行政負(fù)擔(dān)。

三是博弈機(jī)制。博弈是指民眾通過(guò)利用、操縱或繞過(guò)正式規(guī)則來(lái)減輕行政負(fù)擔(dān)[28]。一般而言，博弈機(jī)制并不會(huì)被輕易使用，只有當(dāng)自我調(diào)適機(jī)制和資本運(yùn)用機(jī)制失效時(shí)，民眾才會(huì)選擇博弈機(jī)制。博弈機(jī)制有兩種類型：一是申請(qǐng)人可能通過(guò)隱藏信息或提供虛假信息來(lái)獲得項(xiàng)目[29]1011。有研究者認(rèn)為這種做法常常是不合法的，但也有研究者認(rèn)為這是“弱者的武器”，因?yàn)槠淠康脑谟讷@得本來(lái)就有權(quán)獲得的資源。例如，申請(qǐng)者在面臨供應(yīng)短缺的情況下，通過(guò)歪曲信息將自己描述為迫切需要獲得住房資格，以獲得政策傾斜[30]。二是利用集體力量如工會(huì)、商業(yè)精英、公民組織或個(gè)人網(wǎng)絡(luò)向地方政府施壓，從而獲得分配資格。

五、 “碎片化的繁榮”：行政負(fù)擔(dān)研究的學(xué)術(shù)反思

自從科層制誕生以來(lái)，圍繞科層制官僚主義的爭(zhēng)論便始終方興未艾。綜合以上維度的分析，可以勾勒出行政負(fù)擔(dān)研究的路徑圖(圖2)。但是，盡管行政負(fù)擔(dān)的研究在持續(xù)積累，既有研究呈現(xiàn)出的碎片化等問(wèn)題仍然需要解決。

圖2 行政負(fù)擔(dān)研究圖譜

(一)多因素的歸因解釋缺乏有效的對(duì)話

從前述的研究主題來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的行政負(fù)擔(dān)研究有兩個(gè)重要特征：一是該領(lǐng)域已經(jīng)形成相對(duì)自成一派的話語(yǔ)體系，從基礎(chǔ)概念、影響因素到應(yīng)對(duì)策略已經(jīng)建立起比較結(jié)構(gòu)化的研究框架。二是以公共管理學(xué)為主，多學(xué)科相互交叉。從某種程度上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是逐漸完善的研究體系，還是跨學(xué)科的交叉滲透，都有利于行政負(fù)擔(dān)研究的推進(jìn)和發(fā)展。但整體而言，表面上日臻成熟的話語(yǔ)體系和多學(xué)科研究并未使行政負(fù)擔(dān)研究成為一個(gè)成熟的研究范式。

首先，多學(xué)科研究呈現(xiàn)出碎片化態(tài)勢(shì)，缺乏整體性的分析視角。多學(xué)科研究者多從自身學(xué)科的研究范式出發(fā)，試圖從不同維度來(lái)解釋行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生根源。但學(xué)科之間的割裂框定了特定學(xué)科視角下的分析層次和研究聚焦，導(dǎo)致在某一分析層次下聚集大量重復(fù)性的討論。進(jìn)一步地，在對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響因素研究中，多學(xué)科的研究大都聚焦于一個(gè)側(cè)面并基于特定學(xué)科的研究層次來(lái)“清點(diǎn)”可能產(chǎn)生行政負(fù)擔(dān)的某些因素，并據(jù)此建立這些因素與行政負(fù)擔(dān)感知之間程式化的因果關(guān)聯(lián)。但這些關(guān)聯(lián)往往由于缺乏學(xué)科間對(duì)話而難以揭示行政負(fù)擔(dān)的全貌。

其次，現(xiàn)有的多因素解釋缺乏系統(tǒng)性分析框架。因?qū)W科差異而產(chǎn)生的分析層次的不同，最終呈現(xiàn)在對(duì)行政負(fù)擔(dān)的歸因解釋上。既有研究雖然從政策、政治和個(gè)體三個(gè)層次揭示了行政負(fù)擔(dān)的成因，卻鮮見(jiàn)融合三種層次的分析。于是，從表面上看，有關(guān)行政負(fù)擔(dān)影響因素的研究已經(jīng)逐漸從宏觀的政治因素?cái)U(kuò)展至中微觀的政策和個(gè)體層次，但不同學(xué)科、不同領(lǐng)域內(nèi)部“碎片化的飽和”并未形成行政負(fù)擔(dān)研究的整體分析框架。行政負(fù)擔(dān)是各種個(gè)體特征維度與政治過(guò)程、政策環(huán)境等綜合作用的結(jié)果。只有打破各種解釋之間的藩籬，將多種解釋維度結(jié)合起來(lái)，才可能更為系統(tǒng)地揭示行政負(fù)擔(dān)的形成過(guò)程和機(jī)制。

表1 行政負(fù)擔(dān)研究的多學(xué)科視角

(二)靜態(tài)分析缺乏對(duì)結(jié)構(gòu)要素互動(dòng)演化的關(guān)注

已有關(guān)于行政負(fù)擔(dān)的研究更多是塊塊分裂的研究?！皦K”指的是每個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及其核心問(wèn)題的討論。目前每個(gè)“塊塊”都已形成較為完整的構(gòu)成要素，但對(duì)于要素與要素之間的關(guān)系則更多是一種靜態(tài)建構(gòu)，沒(méi)有關(guān)注到要素間可能的相互作用、這一作用得以發(fā)生的前提條件以及這一過(guò)程的后果。于是，當(dāng)研究者直接套用基于特定政治社會(huì)條件下產(chǎn)生的理論框架去研究另一個(gè)地區(qū)/國(guó)家的行政負(fù)擔(dān)現(xiàn)象時(shí)，時(shí)常因?yàn)楹雎云洚a(chǎn)生的前提條件而產(chǎn)生研究誤判。這突出體現(xiàn)在行政負(fù)擔(dān)的概念維度以及應(yīng)對(duì)策略兩個(gè)方面。

其一，在概念的構(gòu)成維度上，缺乏對(duì)不同負(fù)擔(dān)相互轉(zhuǎn)化的關(guān)注。在經(jīng)典的行政負(fù)擔(dān)研究中，研究者將行政負(fù)擔(dān)細(xì)分為學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本，并以此建構(gòu)三類負(fù)擔(dān)的具體內(nèi)涵。后續(xù)研究則直接沿用該分類標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此分析不同政治體制以及不同政策領(lǐng)域中行政負(fù)擔(dān)的具體表現(xiàn)。但實(shí)際上，至少兩個(gè)問(wèn)題需要被關(guān)注：第一，是否存在其他類型的行政負(fù)擔(dān)？即，在不同的政治社會(huì)文化背景下，行政負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵及其構(gòu)成是否存在擴(kuò)展的可能？第二，三種類型之間在何種條件下會(huì)相互轉(zhuǎn)化和相互滲透？例如，學(xué)習(xí)成本是否也會(huì)產(chǎn)生對(duì)特定群體的心理成本，如果可能，其具體的作用條件和機(jī)制是什么？對(duì)這一基礎(chǔ)問(wèn)題的回答，不僅關(guān)系到概念本身的嚴(yán)謹(jǐn)性，關(guān)系到其在不同環(huán)境下的延展性，更蘊(yùn)含了基于特定場(chǎng)景的本土化知識(shí)生產(chǎn)的理論可能。

其二，在行政負(fù)擔(dān)的應(yīng)對(duì)維度上，對(duì)不同應(yīng)對(duì)要素之間如何相互依賴和轉(zhuǎn)化的討論不足。盡管研究者逐漸摒除對(duì)個(gè)體作為行政負(fù)擔(dān)被動(dòng)承擔(dān)者的刻板印象，識(shí)別出個(gè)體在應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)中的經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本和文化資本等能動(dòng)策略，卻忽略了對(duì)這些機(jī)制相互轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)分析。例如，豐富的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等社會(huì)資本可能需要以特定的經(jīng)濟(jì)資本為前提，而文化資本也在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本。如果對(duì)這些不同要素間的動(dòng)態(tài)過(guò)程視而不見(jiàn)，則會(huì)削弱甚至限制對(duì)民眾個(gè)體主動(dòng)化解行政負(fù)擔(dān)能力的理解。

(三)行為科學(xué)的解釋路徑應(yīng)用性有限

行為科學(xué)逐漸被引入行政負(fù)擔(dān)研究中并正在成為新的研究趨勢(shì)。這些研究關(guān)注的重點(diǎn)是人格、態(tài)度、責(zé)任心等個(gè)體因素如何形塑行政負(fù)擔(dān)。行為科學(xué)的引入在兩個(gè)方面促進(jìn)了行政負(fù)擔(dān)的研究進(jìn)展：一是行為科學(xué)的個(gè)體研究路徑為行政負(fù)擔(dān)的研究提供了在政治和政策之外的更為微觀的實(shí)證證據(jù)，加之較為實(shí)證的研究風(fēng)格，能夠?yàn)樘囟ㄒ蛩嘏c結(jié)果之間的關(guān)系提供更為精確的因果解釋。二是將“人及其屬性”作為分析核心，關(guān)注到行政負(fù)擔(dān)在不同群體中的分配效應(yīng)，從而為弱勢(shì)群體為何比他人承擔(dān)更多的行政負(fù)擔(dān)提供了實(shí)證解釋。這也更加凸顯了行政負(fù)擔(dān)研究的理論關(guān)懷。

但問(wèn)題在于，性格、人格、態(tài)度等行為科學(xué)要素往往內(nèi)生于個(gè)體，伴隨個(gè)人成長(zhǎng)環(huán)境而逐漸固化，難以通過(guò)一時(shí)一地的政策改革而輕易改變。因此，盡管行為科學(xué)揭示了個(gè)人特質(zhì)與行政負(fù)擔(dān)之間潛在的因果關(guān)聯(lián)，但卻很難付諸政策設(shè)計(jì)予以改善，或者難以在短期內(nèi)達(dá)成較好的政策效果，這可能會(huì)限制其作為解釋變量及其實(shí)際應(yīng)用的價(jià)值。因此，未來(lái)的研究重點(diǎn)在于，如何清晰闡釋相對(duì)穩(wěn)定的個(gè)體特征與特定行政行為之間的精確關(guān)聯(lián)，并且加強(qiáng)研究發(fā)現(xiàn)對(duì)政治運(yùn)作、行政設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義，這對(duì)于擴(kuò)大現(xiàn)有的研究議程無(wú)疑具有重要意義。

六、 回歸民本性：行政負(fù)擔(dān)研究對(duì)城市政務(wù)服務(wù)改革的啟示

具有創(chuàng)新性和前沿性的學(xué)術(shù)概念的生產(chǎn)和更迭，無(wú)疑是特定場(chǎng)域知識(shí)積累和更新的真實(shí)反映，這也使得透過(guò)學(xué)術(shù)概念的發(fā)展來(lái)窺視長(zhǎng)時(shí)段的理論變遷成為可能。整體而言，行政負(fù)擔(dān)研究的興起反映了百年公共行政學(xué)的“民本”轉(zhuǎn)向，這使得基于中國(guó)場(chǎng)景的理論建構(gòu)不僅變得更加迫切，而且更為可能。

首先，“人”的主體性正在重新受到公共行政學(xué)的重視。作為繼官僚主義、繁文縟節(jié)之后公共行政學(xué)界用來(lái)描述“與官僚打交道”的新概念，行政負(fù)擔(dān)與前者既有聯(lián)系又有區(qū)別。三個(gè)概念均是緊緊圍繞現(xiàn)代科層組織的建立和發(fā)展而逐步衍生，但其區(qū)別在于關(guān)注不同的“主體間關(guān)系”。在早期官僚主義的研究中，規(guī)章、程序和辦事規(guī)則等“組織內(nèi)部關(guān)系”是其研究焦點(diǎn)；繁文縟節(jié)則將研究視角延伸至“政治與行政關(guān)系”(公共管理者與組織)，這在一定程度上已然超越對(duì)規(guī)章制度的“物”的分析，轉(zhuǎn)而關(guān)注到公務(wù)員對(duì)規(guī)章制度的“個(gè)人體驗(yàn)”，但這種體驗(yàn)仍然局限在組織內(nèi)部。而行政負(fù)擔(dān)研究則進(jìn)一步將研究范圍擴(kuò)展至“政府與民眾關(guān)系”，關(guān)注到民眾對(duì)行政負(fù)擔(dān)的感知，并重點(diǎn)探討了行政負(fù)擔(dān)對(duì)弱勢(shì)群體可能產(chǎn)生的不平等分配效應(yīng)。簡(jiǎn)言之，行政負(fù)擔(dān)研究為公共行政理論提供了基于民眾視角的研究，但正如傳統(tǒng)官僚主義基于科層政府關(guān)注自上而下的內(nèi)部控制機(jī)制一樣，這種自下而上的視角仍然是單向度的。即，在行政負(fù)擔(dān)研究文獻(xiàn)中，基于政府與民眾互動(dòng)分析的研究尚未被有效關(guān)注，故而行政負(fù)擔(dān)概念的興起是否意味著公共行政研究范式已然從行政內(nèi)部轉(zhuǎn)換至行政外部，仍然有待進(jìn)一步充實(shí)完善?？傮w來(lái)看，從官僚主義、繁文縟節(jié)到行政負(fù)擔(dān)的研究，表面上反映的是不同階段研究重點(diǎn)和學(xué)術(shù)概念的差異，但其本質(zhì)上則暗含了百年公共行政學(xué)的“民本”轉(zhuǎn)向，即“人”的主體性正在重新受到公共行政學(xué)的重視。

其次，中國(guó)場(chǎng)景的豐富性也使得基于行政負(fù)擔(dān)研究的城市政務(wù)服務(wù)改革研究成為迫切。其可能提供的新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)包括如下兩個(gè)方面：第一，城市化進(jìn)程、城市風(fēng)險(xiǎn)與回應(yīng)性制度設(shè)計(jì)。伴隨中國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市成為政府聯(lián)結(jié)社會(huì)的重要支點(diǎn)。人口的集聚一方面在城市中產(chǎn)生更為多元、異質(zhì)和復(fù)雜的社會(huì)訴求，同時(shí)增加了政府公共服務(wù)供給的壓力。一旦現(xiàn)有的公共服務(wù)配套和政策設(shè)計(jì)無(wú)法有效回應(yīng)社會(huì)訴求，就會(huì)引發(fā)諸如交通擁堵、服務(wù)質(zhì)量下降等城市問(wèn)題，甚至誘發(fā)溢出制度的各類維權(quán)行動(dòng)。日益復(fù)雜的社會(huì)訴求和公共服務(wù)需求壓力既是城市發(fā)展的推動(dòng)力，也是城市風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)源。在此背景下，城市政府發(fā)展出各類制度化的訴求回應(yīng)機(jī)制和多元化的服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制，以主動(dòng)化解治理風(fēng)險(xiǎn)。這些制度設(shè)計(jì)的潛在結(jié)果是建立了民眾直接與政府接觸的制度通道，民眾得以在與政府直接的、頻繁的互動(dòng)中，基于辦事體驗(yàn)而形成對(duì)政府信任、程序公平的更為直觀的感知和體驗(yàn)。例如，“12345”城市熱線為民眾反映訴求提供了制度化通道，政府有關(guān)部門(mén)的應(yīng)訴水平、解決問(wèn)題的效率也成為民眾判斷政府治理能力的直接標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障等公共服務(wù)職能的擴(kuò)大，也增加了民眾與政府打交道的頻率，政府的辦事效率、回應(yīng)水平直接塑造了民眾對(duì)政府的信任和認(rèn)同。簡(jiǎn)言之，城市風(fēng)險(xiǎn)重塑了政府職能，而化解城市風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)則增加了民眾與政府互動(dòng)的機(jī)會(huì)和頻率，從而使得基于辦事體驗(yàn)的行政負(fù)擔(dān)成為影響政府信任、塑造政府認(rèn)同的重要因素。這意味著，行政負(fù)擔(dān)在當(dāng)下城市治理中有著更為廣泛和復(fù)雜的制度成因。對(duì)這些成因的系統(tǒng)考察，能夠?yàn)樾姓?fù)擔(dān)研究提供新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。其次，機(jī)構(gòu)改革、技術(shù)治理與行政負(fù)擔(dān)的消解。中國(guó)近些年在 “以人民為中心”“共同富?！钡膬r(jià)值引領(lǐng)下，在多地發(fā)起了以“技術(shù)改善治理”為核心的智慧城市、電子政務(wù)建設(shè)，以及旨在優(yōu)化行政流程、提高行政效率的行政審批和政務(wù)服務(wù)改革。新技術(shù)的應(yīng)用以及各類改革在多大程度上影響了社會(huì)的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)，這之間的精確關(guān)聯(lián)是什么，這些問(wèn)題仍然有待進(jìn)一步的探索和檢驗(yàn)。而且，相比于實(shí)踐層面如火如荼的改革，行政負(fù)擔(dān)在中國(guó)的研究尚未受到足夠關(guān)注。究其原因，部分是因?yàn)楦拍畋旧淼那楦蓄A(yù)設(shè)，即“行政負(fù)擔(dān)”在詞義上看起來(lái)是一個(gè)飽含貶義的概念，這樣的預(yù)設(shè)讓部分研究者“望而卻步”。未來(lái)研究可考慮厘清“行政負(fù)擔(dān)”“行政負(fù)荷”“行政載重”三者之間的關(guān)系，盡可能在保持概念精準(zhǔn)性的同時(shí)，規(guī)避由于概念本身的情感預(yù)設(shè)而產(chǎn)生的研究阻礙。另一方面則在于研究視角的遮蔽，即沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)諸多改革與行政負(fù)擔(dān)之間復(fù)雜微妙的關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，中國(guó)無(wú)論是在整體政策改革的方向、頻率還是力度上都更加有力，特別是在諸多城市中開(kāi)展的此起彼伏的政務(wù)服務(wù)改革，已經(jīng)為開(kāi)展行政負(fù)擔(dān)研究提供了廣闊的觀察窗口。

當(dāng)前，已有學(xué)者關(guān)注到中國(guó)“放管服”改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域中的行政負(fù)擔(dān)問(wèn)題[31]，并嘗試將其與公共服務(wù)滿意度相關(guān)聯(lián)，“人”的主體性也正在被重新找回。未來(lái)行政負(fù)擔(dān)研究的方向可能在于關(guān)注大數(shù)據(jù)技術(shù)、政府?dāng)?shù)字化改革對(duì)行政負(fù)擔(dān)及其分配效應(yīng)的結(jié)構(gòu)化影響。我們期待有更多基于中國(guó)場(chǎng)景的研究！