于 璐

一、觀察員制度提出的背景

2017 年12 月，最高人民檢察院《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益的通知》最早對未成年人保護(hù)公益訴訟作出規(guī)定：“對于因幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量等問題，需維護(hù)兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟?！?020年4月，最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)新時代未成年人檢察工作的意見》進(jìn)一步明確規(guī)定：“對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息傳播以及其他領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，結(jié)合實(shí)際需要，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作?！?020 年10月17日，全國人大通過了《未成年人保護(hù)法》修訂案，并于2021年6月1日正式施行。其中第106條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！敝链?，未成年人檢察公益訴訟制度得到立法的系統(tǒng)化支撐。然而，在實(shí)踐中仍存在諸多具體問題亟須解決，如未成年人案件“公益性”的確定問題、案件線索證據(jù)搜集問題、檢察建議質(zhì)量問題等。其中，案件線索搜集與核實(shí)問題是實(shí)踐中遇到的核心問題之一。由于未成年人公益訴訟案件不受傳統(tǒng)部門法分類的限制，案件線索來源廣泛，傳統(tǒng)的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制則顯得機(jī)械單一，對未成年人公益訴訟案件的實(shí)踐需求應(yīng)接不暇。

針對線索搜集問題有些省市地區(qū)采取了應(yīng)對措施，開始嘗試“未成年人檢察公益訴訟觀察員制度”，如上海市青浦區(qū)檢察院印發(fā)了《建立未成年人檢察公益訴訟觀察員制度實(shí)施意見（試行）》，其規(guī)定該院聘請對口學(xué)校的觀察教師為“未檢公益訴訟觀察員”，可以針對消防設(shè)施不達(dá)標(biāo)、使用不合格食品、校園欺凌、性侵、虐童等侵犯未成年人合法權(quán)益的行為提供線索。這一制度一經(jīng)提出，受到了社會各界的廣泛關(guān)注，全國多個省市自治區(qū)檢察院開展試點(diǎn)，收效較好，其必要性與實(shí)踐價(jià)值顯而易見，亟須得到進(jìn)一步確立與規(guī)范。

二、未檢公益訴訟觀察員制度的實(shí)踐理性

（一）主體特征：未成年人的特殊性

未檢公益訴訟觀察員制度歸根結(jié)底是為了保護(hù)未成年人而設(shè)立，考察其實(shí)踐操作的理論基礎(chǔ)首先離不開未成年人本身的特殊性，即未成年人身心發(fā)育狀況、權(quán)益受損后果及成長過程等方面的特殊性。

一是未成年人身心發(fā)育狀況的特殊性。未成年人身心發(fā)育不成熟，不能像成年人一樣相對理性地思考、判斷和決策，很多行為更是需要通過其他人（如監(jiān)護(hù)人）提供幫助甚至代勞，主張權(quán)利也不例外。未成年人遇到權(quán)益被侵害的情形很難以自身能力獲得線索，甚至不能辨別權(quán)益是否被侵害，此時，具備完全民事行為能力的具備未成年人相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)知識的社會人士則有必要為未成年人提供幫助。

二是未成年人權(quán)益受侵害的后果的特殊性。未成年人權(quán)益受到侵害的情形多種多樣，過程甚至可能是長期的、隱性的；而未成年人權(quán)益受到侵害的后果有時可能立即顯現(xiàn)出來，有時則是隱性的，但卻是相當(dāng)嚴(yán)重的。如向未成年人出售煙草、違規(guī)允許未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧酒吧等娛樂場所、公園等公共場所色情廣告為猥褻未成年人提供可能等，都將對未成年人的身心造成極為嚴(yán)重的負(fù)面影響。而在行為當(dāng)時并未有明顯顯現(xiàn)，從而造成未成年人權(quán)益保護(hù)、權(quán)利主張不夠及時，違法行為人、相關(guān)責(zé)任人重視程度不高等，加劇對未成年人權(quán)益的侵害。面對復(fù)雜多變的社會環(huán)境、多樣而隱蔽的違法行為，由專職人員在其相對熟悉的環(huán)境中保障未成年人的安全是相對高效、可操作的對策。

三是未成年人成長過程的特殊性。未成年人的成長過程對其成年后的人格、行為模式等影響巨大，人的成長過程是不可逆的，而其成長過程中的遭遇對其產(chǎn)生的影響也是不可逆的。盡可能追求及時救濟(jì)是未成年人保護(hù)的應(yīng)有之義，而不是待事件持續(xù)發(fā)酵和爆發(fā)再進(jìn)行處理，更不能以此來確認(rèn)是否屬于公益訴訟案件。因此，設(shè)置未檢公益訴訟觀察員可以盡早發(fā)現(xiàn)案件、獲取線索，第一時間對未成年人權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，而逃脫傳統(tǒng)“上升為社會事件”才被歸為公益訴訟的宿命。

由此，在“以人為本”的理念之下，無論出于對未成年人個體成長的關(guān)心愛護(hù)，還是出于對未成年人保護(hù)的社會責(zé)任，未成年人保護(hù)都應(yīng)當(dāng)被納入檢察公益訴訟的范疇之內(nèi)，且應(yīng)當(dāng)遵循“特殊保護(hù)、優(yōu)先保護(hù)”的原則，確立并特殊關(guān)注未成年人檢察公益訴訟觀察員制度。

（二）客觀需求：案件線索的隱蔽性

未成年人保護(hù)的本質(zhì)屬性決定了其涉及多元主體和領(lǐng)域，未成年人的活動范圍較從前也大大拓展，不再僅僅局限于家庭及其周邊、學(xué)校等，而可能是社會面上各種公共場所及場合，案件更可能是橫跨民事、刑事、行政等不同法律部門，綜合性極強(qiáng)。因此在基層實(shí)踐中，多地開展的未成年人檢察業(yè)務(wù)集中辦理試點(diǎn)工作遇到瓶頸，即專門處理未成年人案件的未檢部門獲取未成年人權(quán)益保護(hù)案件的線索具有相當(dāng)之難度；由于獲取線索的局限，甚至還間接導(dǎo)致未檢部門面臨存廢問題的困局。另外，在基層司法實(shí)踐中，未檢部門很多情況下是在辦案過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)和部門怠于履職或者不履職而致使未成年人權(quán)益受到侵害的線索，進(jìn)而通過公益訴訟的方式對未成年人進(jìn)行保護(hù)。如面對多地泄露未成年人犯罪記錄造成未成年人在教育和就業(yè)等方面受到歧視的情況，由于辦案之外的線索獲取機(jī)制不足，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中調(diào)查取證時經(jīng)常難以得到有關(guān)機(jī)關(guān)及人員的配合。而且，在事件中，很多未成年人保護(hù)公益訴訟案件仍然采取傳統(tǒng)的調(diào)查方式，如通過佩戴執(zhí)法記錄儀、喬裝打扮等方式搜集、固定證據(jù)。

（三）價(jià)值衡平：社會效果的雙重性

未檢公益訴訟觀察員制度的社會效果具有雙重性，一方面有助于檢察機(jī)關(guān)獲取關(guān)鍵線索，提高辦案質(zhì)量，有效履行檢察職能；另一方面，有助于社會各界參與未成年人法律保護(hù)的實(shí)踐，樹立司法權(quán)威，提升大眾法治意識。

對于檢察機(jī)關(guān)，通過觀察員制度可以獲取關(guān)鍵線索，提高辦案質(zhì)量，有效履行檢察職能。法律部門的劃分是法律職業(yè)共同體的常識，但非法律專業(yè)的大眾卻不了解法律部門分類的理論與實(shí)踐意義。未成年人檢察公益訴訟作為“四大檢察職能”之一，可能涉及民事、刑事、行政等前三大職責(zé)的交叉問題，使傳統(tǒng)檢察職能分工的落實(shí)陷入困境，嚴(yán)重影響了檢察公益訴訟的工作效率，既不利于檢察公益訴訟制度的落實(shí)，也不利于檢察機(jī)關(guān)乃至司法機(jī)關(guān)樹立法治權(quán)威。觀察員制度有效地將未成年人生活、學(xué)習(xí)的環(huán)境與檢察工作聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)高效暢通的信息與價(jià)值互換，可以有效提高未成年人檢察公益訴訟工作的效率，使未檢公益訴訟制度得到落實(shí)，并使檢察機(jī)關(guān)高效能履行公益訴訟職能，切實(shí)保障未成年人合法權(quán)益。

對于社會公眾，觀察員制度為社會各界參與未成年人法律保護(hù)實(shí)踐提供可能，有利于提升大眾法治意識，樹立司法權(quán)威。法治進(jìn)程的推進(jìn)不應(yīng)當(dāng)僅是自上而下的，更應(yīng)當(dāng)調(diào)動基層大眾的認(rèn)知與行動，與政策法規(guī)實(shí)現(xiàn)良性互動。觀察員制度的建立有助于未檢公益訴訟制度的落實(shí)，更有助于社會各界人士參與到未成年人法律保護(hù)的實(shí)踐當(dāng)中，認(rèn)識法治，踐行法治，并享受法治的福祉。觀察員制度需要家長、教育部門等大力配合，完成未成年人成長與保護(hù)的專業(yè)知識與法律知識及實(shí)踐技能的互換與聯(lián)合，可以有效提升廣大家長與教育工作者的法治意識與相關(guān)工作技能，加快未成年人保護(hù)的法治化、規(guī)范化進(jìn)程。

三、未檢公益訴訟觀察員制度的實(shí)踐路徑

目前，已有多個省市自治區(qū)開展公益訴訟觀察員制度試點(diǎn)，也有多家檢察院出臺“公益訴訟觀察員制度實(shí)施辦法”。然而，各個實(shí)施辦法并不是針對未成年人檢察公益訴訟，而是面向所有公益訴訟，且規(guī)定的觀察工作內(nèi)容、工作安排、操作過程與工作保障等各有不同，甚至并不明確，缺乏系統(tǒng)化、統(tǒng)一化的規(guī)范性指導(dǎo)與限制。筆者認(rèn)為，基于對公益訴訟觀察員制度的實(shí)踐理性之探討，亦即確立該制度的必要性，有必要對其進(jìn)行系統(tǒng)立法，予以規(guī)范。未檢公益訴訟觀察員制度的具體實(shí)踐路徑至少包含以下4個方面內(nèi)容。

（一）觀察員的確定

觀察員的選聘首先應(yīng)當(dāng)以未成年人生活、學(xué)習(xí)的環(huán)境為背景，選定熟悉未成年人生活、學(xué)習(xí)情況的人員擔(dān)任。如上海市青浦區(qū)檢察院印發(fā)了《建立未成年人檢察公益訴訟觀察員制度實(shí)施意見（試行）》，該意見規(guī)定該院聘請了對口學(xué)校的觀察教師為該院“未檢公益訴訟觀察員”，可以針對消防設(shè)施不達(dá)標(biāo)、使用不合格食品、校園欺凌、性侵、虐童等侵犯未成年人合法權(quán)益的行為提供線索。同時，上海市崇明區(qū)檢察院通過與未成年人家長（監(jiān)護(hù)人）聯(lián)絡(luò)與合作，調(diào)取到相關(guān)部門行政執(zhí)法文書等材料，認(rèn)定區(qū)教育局工作中存在問題，并向其制發(fā)了檢察意見書。其次，未成年人的活動范圍絕非僅限于家庭和學(xué)校，各種公共場所，乃至娛樂場所都有可能出現(xiàn)未成年人，因此，觀察員的選聘范圍應(yīng)當(dāng)既有針對性，又具普遍性、補(bǔ)充性。

觀察員首先應(yīng)當(dāng)具備思想政治素養(yǎng)高、為人正直、有原則等基本屬性；其次應(yīng)當(dāng)熱愛教育事業(yè)，對未成年人保護(hù)工作保有熱情和追求；再次應(yīng)當(dāng)了解未成年人保護(hù)政策法規(guī)，熟悉未成年人生活、學(xué)習(xí)環(huán)境與內(nèi)容，了解未成年人心理特征，具備保護(hù)未成年人權(quán)益相關(guān)的知識與工作能力；最后須密切聯(lián)系群眾，具有較強(qiáng)的表達(dá)能力、組織能力，能夠洞悉未成年人的心理、生理需求，發(fā)掘未成年人生活、學(xué)習(xí)環(huán)境中存在的法律問題，能夠較好地代表未成年人并與監(jiān)護(hù)人等聯(lián)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的保障。

觀察員享有相應(yīng)的權(quán)利，如根據(jù)工作需要，可以向檢察機(jī)關(guān)了解案件相關(guān)情況，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意，向檢察機(jī)關(guān)提出提供相關(guān)資料、信息的需求；參加或列席檢察機(jī)關(guān)組織召開的相關(guān)會議；參加檢察機(jī)關(guān)組織的觀察員工作培訓(xùn)，獲取觀察員工作相關(guān)信息；針對其工作內(nèi)容，可向檢察機(jī)關(guān)提出建議；了解提供聯(lián)絡(luò)觀察工作的案件的處理結(jié)果等。同時，觀察員也應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)義務(wù)，如遵守國家法律法規(guī)，依法展開觀察工作；積極響應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的工作安排，不斷提升自身工作能力等。

（二）觀察工作的內(nèi)容

一是發(fā)現(xiàn)線索，即發(fā)現(xiàn)并報(bào)送損害未成年人合法權(quán)益并涉及公共利益的公益訴訟案件線索。這是建立觀察員制度的緣由、初衷之一。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向觀察員明確具體案件所需要的線索，或?qū)τ^察員洞察問題、固定線索等進(jìn)行指導(dǎo)和建議。

二是宣傳，即在未成年人生活、學(xué)習(xí)等環(huán)境中進(jìn)行未成年人保護(hù)政策法規(guī)的宣傳。觀察員以其本職工作身份為基礎(chǔ)，結(jié)合未成年人保護(hù)政策法規(guī)的專門知識，將法治宣傳工作落實(shí)到一線，這是觀察員的又一重要職責(zé)。

三是建議，即對未檢公益訴訟相關(guān)工作提出意見或建議。觀察員較檢察機(jī)關(guān)工作人員而言，其工作優(yōu)勢在于了解未成年人心理特征、熟悉生活學(xué)習(xí)環(huán)境，可以結(jié)合政策法規(guī)的導(dǎo)向提出更具操作性的意見和建議。

四是參與，即觀察員參加訴前程序聽證，并可旁聽觀摩公益訴訟庭審。觀察員切身參與到訴訟程序環(huán)節(jié)有助于其了解案件發(fā)展情況，并據(jù)此調(diào)整工作方式方法及強(qiáng)化法治觀念。觀察員是檢察機(jī)關(guān)的“有力助手”，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)尊重其觀察工作的知情權(quán)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與觀察員之間的良性互動。

檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)向觀察員明確線索報(bào)送的途徑，如線上報(bào)送、來訪來信、聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)聯(lián)絡(luò)員等線下報(bào)送。

（三）觀察工作的保障

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為觀察員提供工作保障，其中應(yīng)當(dāng)包含對觀察工作內(nèi)容的指導(dǎo)、觀察工作依據(jù)的指導(dǎo)及觀察工作方法的指導(dǎo)。

首先，檢察機(jī)關(guān)向觀察員提供觀察工作內(nèi)容的指導(dǎo)。由于觀察員在大多數(shù)情況下不具備法律專業(yè)背景，更不了解檢察公益訴訟的情況與需求，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為觀察員提供觀察工作內(nèi)容的指導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)觀察員的身份、案件需要等，通過召開例會、提供觀察工作指導(dǎo)手冊等向觀察員釋明其觀察工作的目標(biāo)、重點(diǎn)、注意事項(xiàng)等，將可能發(fā)現(xiàn)的涉公益訴訟案件線索進(jìn)行梳理、列舉，將觀察員的工作內(nèi)容具體化。

其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為觀察員提供觀察工作的依據(jù)，即案件（或觀察任務(wù)）相關(guān)的政策與法律法規(guī)。一是向觀察員提供其搜集證據(jù)過程中所需采取措施相關(guān)的法律法規(guī)，保證其工作中采取行動的合法性，以保證觀察工作及后續(xù)訴訟程序能夠順利進(jìn)行。二是向觀察員提供目標(biāo)訴訟案件相關(guān)的法律法規(guī)，即讓觀察員明確其工作的目標(biāo)——所須打擊的違法犯罪行為，有助于觀察員結(jié)合其身份特征、觀察能力等制訂具體工作方案，隨機(jī)應(yīng)變，提高工作效率。

再次，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)給予觀察員工作方法的指導(dǎo)。觀察員相對檢察工作人員的職業(yè)優(yōu)勢在于更加了解未成年人的生活、學(xué)習(xí)環(huán)境及其具體情況，但并不具備調(diào)查取證的經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)。檢察機(jī)關(guān)需要將自身的專業(yè)技能與觀察員的優(yōu)長相結(jié)合，才能達(dá)到終極目的。

最后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障觀察員在其履職過程中其本人及其近親屬的安全。如果觀察員及其近親屬的安全因觀察工作而受到威脅，觀察員制度的價(jià)值衡平將出現(xiàn)問題，造成觀察員制度無法存續(xù)。因此，這項(xiàng)內(nèi)容將關(guān)乎觀察員制度的存廢問題。

（四）觀察工作的管理

首先，須定期交換觀察信息。檢察機(jī)關(guān)的未檢部門工作人員應(yīng)當(dāng)定期同觀察員進(jìn)行溝通交流，回收信息或調(diào)整搜集線索的實(shí)施方案。第一，觀察員制度的建立首要目的即獲取案件線索，因此未檢部門應(yīng)當(dāng)定期積極與觀察員進(jìn)行信息交換，以確保線索搜集的量與質(zhì)。第二，為了保證獲取線索的量與質(zhì)，還需要觀察員根據(jù)實(shí)際情況見機(jī)行事、隨機(jī)應(yīng)變。但有時觀察員很難保證獲取線索的途徑、方法的有效性、合法性等，這需要未檢部門隨時調(diào)整搜集方案甚至改變搜集方向，前提是與觀察員保持一定頻率的有效溝通。

其次，觀察員應(yīng)當(dāng)服從檢察機(jī)關(guān)有關(guān)未檢公益訴訟的工作安排。參加檢察機(jī)關(guān)組織的未檢公益訴訟相關(guān)例會、培訓(xùn)等活動，既是觀察員的權(quán)利，也是觀察員的義務(wù)。

再次，應(yīng)對觀察員提供案件線索設(shè)置獎勵。雖然觀察員屬于檢察機(jī)關(guān)的特聘人員，不享受檢察機(jī)關(guān)工作人員的福利待遇，但針對其提供線索、發(fā)現(xiàn)新案件等應(yīng)當(dāng)提供一定的獎勵。獎勵既是對未檢公益訴訟觀察員工作的肯定和鼓勵，也是對熱心公益事業(yè)、未成年人法律保護(hù)工作的精神的肯定，是樹立良好社會風(fēng)氣的有效辦法。

當(dāng)代社會呈現(xiàn)出多元共治的態(tài)勢，社會力量從強(qiáng)調(diào)“分工”走向強(qiáng)調(diào)“合作”。未成年人是國家的未來，是社會的共同關(guān)注，他們身處其中的大千世界愈發(fā)開放、多元，未成年人保護(hù)則更是需要社會各界人士共同的努力方能達(dá)成更好的效果。檢察機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)公益訴訟制度的確立對未成年人權(quán)益保護(hù)無疑是一個絕佳的消息，加快其規(guī)范化、系統(tǒng)化進(jìn)程使其落到實(shí)處是全社會共同的期待。將未檢公益訴訟觀察員制度進(jìn)一步規(guī)范、完善，將推動未成年人法律保護(hù)進(jìn)入新的階段。