王行舟

（肥東縣林業(yè)建設(shè)服務(wù)中心，安徽 合肥 231600）

開展森林督查工作，是貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”新發(fā)展理念，實施森林資源監(jiān)督管理規(guī)范化、科學(xué)化、制度化、法制化，有效保護森林生態(tài)資源，遏制破壞森林資源行為的重要舉措。根據(jù)安徽省林業(yè)主管部門相關(guān)文件精神，自2018 年起全面開展以森林監(jiān)測、核查、執(zhí)法全覆蓋為主題的森林督查工作，以及森林資源管理“一張圖”年度更新工作。通過歷年森林督查，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)域仍存在亂砍濫伐林木、毀林開墾、非法侵占林地等情況。

1 森林資源概況

肥東縣位于合肥市東部，江淮分水嶺南側(cè)，東西寬53.2 km、南北長78.8 km，縣域面積2 181.6 km2。截至 2020 年底，全縣林地面積 3.80 萬 hm2，其中集體林地 0.12 萬 hm2、國有林地 3.68 萬 hm2；有林地面積3.74 萬hm2，活立木總蓄積223.69 萬m3，林木綠化率31.10%，森林覆蓋率16.95%。

肥東縣地屬江淮分水嶺地區(qū)，屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，水稻土和黃棕壤是兩大主要土類，地帶性植被為混生少數(shù)耐寒常綠闊葉樹種的落葉闊葉林，自然植被以丘陵、岡地殘次林為主，新造林以楊樹（Populus spp）、香樟（Cinnamomum camphora）、黃山欒樹（Koelreuteria bipinnata var. integrifoliola）、紅葉李（Prunus cerasifera）、櫸樹（Zelkova serrata）、紫薇（Lagerstroemia indica）、 薄 殼 山 核 桃（Carya illinoensis）、紅葉石楠（Photinia × fraseri）、馬褂木（Liriodendron chinensis）、法梧（Platanus orientalis）、桃（Amygdalus persica）、石榴（Punica granatum）、櫻桃（Cerasus pseudocerasus）等樹種為主[1]。

2 森林資源管理情況

2.1 嚴(yán)格林木采伐管理

每年年初縣政府和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）均簽訂《保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任書》，全面建立并落實保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制。本著“力爭將本地森林蓄積消耗降低到最低”的原則，嚴(yán)格控制森林采伐總消耗量，實行采伐限額剛性管理，確保年度森林總消耗量低于生長量，實現(xiàn)活立木總蓄積量達到約束性指標(biāo)要求的增長目標(biāo)。具體做法如下：一是提高采伐透明度，主動公示采伐信息，接受社會監(jiān)督；二是強化內(nèi)部管理，規(guī)范采伐審批手續(xù)，落實采伐監(jiān)督管理責(zé)任；三是加強采伐事中事后監(jiān)管，及時制止和查處盜伐濫伐、超限額采伐等違法行為?！笆濉逼陂g，全縣實現(xiàn)了森林面積、森林蓄積量持續(xù)穩(wěn)步“雙增長”。

2.2 規(guī)范林地使用

林地是林業(yè)發(fā)展的根本，嚴(yán)格規(guī)范使用林地是減少違法改變林地用途案件的重要舉措。具體做法如下：一是加強林地用途管制，嚴(yán)格限制各類建設(shè)工程占用、征用、征收林地，嚴(yán)格林地使用審核審批，杜絕亂征濫用林地行為。對勘查、開采礦藏和修建道路、水利及電力、通訊等工程，要堅持不占或者少占林地原則，確需占用林地的，用地單位向縣林業(yè)主管部門提出使用林地申請，逐級核準(zhǔn)報上級林業(yè)主管部門審核同意[2]。據(jù)統(tǒng)計，2018 年全縣依法審核批準(zhǔn)的使用林地項目46 宗、面積197.329 hm2。二是加強修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施項目審批，強化臨時使用林地監(jiān)管，不能以臨時用地名義批準(zhǔn)永久性建設(shè)使用林地。三是嚴(yán)格落實使用林地占補平衡。對提交的恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和恢復(fù)植被方案的可行性進行評估，并對建設(shè)項目臨時使用林地期滿后1 年內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件、恢復(fù)植被組織驗收。對個別臨時使用林地已滿兩年、尚未恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的用地單位，下發(fā)《責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件函》，明確臨時使用林地項目單位恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的法定義務(wù)和主體責(zé)任，敦促責(zé)任單位限期恢復(fù)到位。通過項目使用林地依法審核審批、占補平衡等一系列有效手段，保證了使用林地的規(guī)范性、合法性，最大限度減少違法案件的數(shù)量。

2.3 嚴(yán)厲打擊涉林違法犯罪行為

針對森林督查中發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意、亂砍濫伐林木在歷年違法圖斑中占比較大的案件，極少數(shù)未經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意而擅自開墾種植農(nóng)作物和采石、采砂、取土、建房、建窯、建墳等改變林地用途的行為，縣林業(yè)主管部門按照森林督查工作“案件查處、林地回收、追責(zé)問責(zé)”的原則，全部立案查處，并限期整改到位。通過對轄區(qū)內(nèi)破壞森林資源的違法行為、特別是森林督查中發(fā)現(xiàn)的案件予以打擊和整改，有效地保護了森林資源的安全。

2020 年4 月20 日，縣森林公安局整建制劃轉(zhuǎn)至縣公安局后，林業(yè)行政執(zhí)法工作出現(xiàn)空檔。對此，縣林業(yè)建設(shè)服務(wù)中心（以下簡稱“縣林建中心”）從縣國有林場、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站具有林業(yè)行政執(zhí)法資格證的人員中抽調(diào)4 名人員，組建縣級林業(yè)執(zhí)法隊伍，在實踐中不斷摸索，讓林業(yè)行政執(zhí)法工作逐步走上正常軌道。

3 森林督查工作開展情況及具體做法

3.1 組織開展情況

3.1.1 成立組織，加強領(lǐng)導(dǎo)

縣政府成立由分管副縣長為組長，縣政府辦聯(lián)系林業(yè)工作副主任、縣林建中心主要負(fù)責(zé)人為副組長，縣公安、資規(guī)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、生態(tài)環(huán)境、林建中心和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的縣森林督查核查工作領(lǐng)導(dǎo)組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)森林督查核查工作，研究解決森林督查核查重大問題。根據(jù)職責(zé)分工，對縣級自查出的問題圖斑逐一聘請有資質(zhì)的第三方提出具體鑒定意見，根據(jù)最終鑒定意見立案查處到位。

3.1.2 明確任務(wù)，強化措施

明確責(zé)任分工，嚴(yán)格按照《安徽省森林督查工作方案》認(rèn)真抓好落實。在上級林業(yè)主管部門下發(fā)的疑似圖斑判讀結(jié)果，在1∶10 000 地形圖、歷年森林資源管理“一張圖”等基礎(chǔ)資料的基礎(chǔ)上，第三方機構(gòu)協(xié)助開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）外業(yè)驗證核實、拍照取證、調(diào)查表格填寫、相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計錄入、自查報告編制及違法圖斑報告出具、成果上報等技術(shù)層面工作負(fù)責(zé)；縣林建中心做好技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)等工作，負(fù)責(zé)涉林案件查處并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）落實整改工作，涉及刑事犯罪的及時移交至縣公安部門處理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）負(fù)責(zé)疑似變化圖斑的現(xiàn)地調(diào)查核實、資料收集等工作，嚴(yán)格落實破壞森林資源問題圖斑整改主體責(zé)任；督查指導(dǎo)組負(fù)責(zé)組織開展全縣森林巡查督導(dǎo)工作，重點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）自查結(jié)果不能如實反映破壞森林資源問題的單位進行質(zhì)量巡查，并敦促督查成果按時上報。

3.1.3 做好督查通報工作

縣林建中心根據(jù)工作開展情況，對森林督查工作中組織不力、弄虛作假、隱瞞不報以及發(fā)現(xiàn)的重大破壞森林資源問題進行通報，切實推動案件查處整改到位。

3.2 縣級初始自查結(jié)果

通過比對森林資源管理“一張圖”、查閱森林資源檔案和現(xiàn)地核查，2018 年下發(fā)圖斑66 個，最終確認(rèn)屬于案件的圖斑20 個；2019 年下發(fā)圖斑166 個，最終確認(rèn)案件圖斑41 個；2020 年下發(fā)圖斑356 個，最終確認(rèn)案件圖斑87 個；2021 年下發(fā)圖斑466 個，最終確認(rèn)案件圖斑37 個；2021 年下發(fā)2013 至2017年專項行動圖斑223 個，最終確認(rèn)案件圖斑2 個。

3.3 問題圖斑查處、整改移交情況

將森林督查與打擊毀林專項行動有機結(jié)合起來，采取有力措施，嚴(yán)厲查處破壞森林資源行為。對發(fā)現(xiàn)的問題，堅持邊核查、邊糾正、邊查處，突出對重大要案的查處整治，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。達到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的，及時按照相關(guān)規(guī)定移交公安機關(guān)，杜絕以罰代刑。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）建立案件銷號和存檔備案制度，所有案件逐一建檔登記，限期銷號，并將查處整改材料存檔備案。同時，深入開展“回頭看”，全面清理陳案舊案。認(rèn)真開展案件統(tǒng)計分析工作，結(jié)合“三書一函”反映問題，查擺問題發(fā)生原因和規(guī)律，以案促改。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）將自查結(jié)果和案件查處整改情況納入林長制考核范圍。截至目前，除2021 年督查案件圖斑外，所有案件均已立案查處到位，其中刑事案件3個，已分別移交公安部門依法追究。

4 督查整改結(jié)果分析評價

4.1 整改結(jié)果分析

在歷年縣級森林督查初始自查，針對肥東縣下發(fā)的疑似圖斑中，部分圖斑前地類為非林地，分別是苗木基地、自然村莊、荒草地、耕地等，現(xiàn)狀為在建項目工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施、苗木和耕地等。其中，苗木基地上的苗木一般移植到異地栽植，對森林生態(tài)影響不大。前地類為林地的變化圖斑中，部分屬遙感數(shù)據(jù)質(zhì)量誤差，部分是因造林撫育及其他森林經(jīng)營活動等原因，不涉及非法使用林地和林木采伐；部分依法審批的建設(shè)項目，辦理了占用林地手續(xù)，項目單位也按期繳納森林植被恢復(fù)費，雖然對森林資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，但使用林地占肥東縣森林總面積、蓄積量的比重較小，可以通過異地造林等植被恢復(fù)和保護措施將其不利影響降到最低。2018 年以來，森林督查圖斑最終認(rèn)定為違法圖斑的187 個案件圖斑。其中未經(jīng)審批濫伐林木問題98個，占52.41%；毀林開墾問題69 個，占36.89%；各類工程建設(shè)未經(jīng)審批占用（含臨時占用）林地問題18 個，占9.63%；其他問題（土地整理等）2 個，占1.07%。違法圖斑前地類基本上是退耕還林地，栽植樹種均為楊樹，由于政策補助少、經(jīng)濟效益不高且楊絮較多，群眾反映強烈、社會矛盾較大，查處整改后可以恢復(fù)森林植被，因此生態(tài)影響是暫時的。

4.2 存在問題

通過歷年的森林督查，暴露出一些地方亂砍濫伐林木、毀林開墾、非法侵占林地等問題仍然時有發(fā)生。究其原因，主要是少數(shù)地方?jīng)]有牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與森林資源保護的關(guān)系，沒有嚴(yán)格落實保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制規(guī)定的主體責(zé)任，未能充分認(rèn)識森林資源保護發(fā)展工作、特別是森林督查問題圖斑查處、整改工作的重要性和緊迫性。

4.2.1 林長制工作重要性認(rèn)識不到位

部分鄉(xiāng)村對林長制工作重視不夠，林長制成員單位巡林未形成常態(tài)化；縣級林長辦工作人員力量不夠，多是兼職，工作機制還需完善。按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)原則，肥東縣建立了縣、鄉(xiāng)、村三級林長體系，現(xiàn)有縣級總林長2 人、縣級林長13 人，20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）和249 個社區(qū)分別建立了鄉(xiāng)、村林長，鄉(xiāng)村林長主要由黨政負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。由于肥東縣處于經(jīng)濟強、百姓富、生態(tài)美的發(fā)展關(guān)鍵期，鄉(xiāng)村振興事業(yè)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村林長肩負(fù)經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)繁重，履行林長職責(zé)不能完全到位，常態(tài)化巡林不足，承擔(dān)林長制的督導(dǎo)、調(diào)度、協(xié)調(diào)職責(zé)發(fā)揮不夠明顯，林長會議制度協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不充分?？h級林長辦僅屬縣林建中心內(nèi)設(shè)機構(gòu)，目前僅有正式人員2 人、臨時人員1 人。同時，機構(gòu)改革后很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作機構(gòu)僅有1 人具體從事林業(yè)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長辦基本由林業(yè)工作機構(gòu)人員擔(dān)任，人員力量不足。

4.2.2 退耕還林成果鞏固壓力大

肥東縣原有退耕還林面積近1.2 萬hm2。退耕還林政策補助到期后，新的生態(tài)補償機制未建立，栽植的楊樹絕大部分已處于過熟林階段，部分出現(xiàn)枯死且楊絮頻發(fā)；同時，因生態(tài)林更新采伐限額不足，每年安排退耕還林更新造林僅250 hm2左右，供給側(cè)矛盾突出。在每年國家森林督查核查中，涉及退耕還林地塊的案件呈較大增長態(tài)勢，給全縣森林資源安全造成不利影響。

4.2.3 林業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱

林業(yè)執(zhí)法是推進林業(yè)治理的有效途經(jīng)。肥東縣原有森林公安隊伍人員6 名，承擔(dān)全縣涉林行政、刑事案件查處工作。2020 年森林公安管理體制調(diào)整后，森林公安轉(zhuǎn)隸，林業(yè)行政執(zhí)法工作出現(xiàn)空檔，全縣林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)和機制發(fā)生重大變化：由以前的以森林公安為主的綜合執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌牧謽I(yè)行政執(zhí)法模式。2021 年3 月批準(zhǔn)成立的縣林建中心屬縣政府直屬事業(yè)單位，無行政執(zhí)法權(quán)。面對新形勢，根據(jù)縣自然資源和規(guī)劃局授權(quán)，縣林建中心臨時組建縣級林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，難以滿足全縣案件辦理需求，急需統(tǒng)籌規(guī)劃、增加人員、定編定崗、穩(wěn)定隊伍。

4.2.4 林地界定和規(guī)劃存在差異

林業(yè)部門和自然資源部門對林地（特別是退耕還林地）界定和規(guī)劃存在差異，缺乏協(xié)調(diào)機制，且土地利用總體規(guī)劃相對于林地保護利用規(guī)劃具有優(yōu)先地位，導(dǎo)致部分林地特別是退耕還林地的合法性存疑，反映到森林督查中，一些案件難以定性、難以查處、難以整改。

5 森林督查建議

5.1 落實目標(biāo)責(zé)任制，推深做實林長制

按照森林資源保護發(fā)展責(zé)任制要求，完善縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）林長制體系，各級林長要切實負(fù)起林長責(zé)任，全面落實縣鄉(xiāng)政府森林資源保護發(fā)展責(zé)任制和行政首長負(fù)責(zé)制。突出“建、管、防”并舉，確保一山一坡、一園一林都有專員專管、責(zé)任到人，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護有力、持續(xù)發(fā)展的保護發(fā)展責(zé)任體系。全面推進林長制各項工作機制落到實處，充分發(fā)揮林長督導(dǎo)、調(diào)度、協(xié)調(diào)職責(zé)和林長會議制度協(xié)調(diào)解決森林保護發(fā)展、推行林長制中重大事項、重點難點問題職能，協(xié)同推進林長制各項工作。推進“林長+檢察長”工作機制，強化管綠護綠法制保障，依法加強林檢聯(lián)動監(jiān)督，推動林長和相關(guān)職能部門管綠護綠職責(zé)落實。

5.2 重點解決退耕還林后續(xù)工作

全縣實施的以楊樹為主要樹種的退耕還林工程，充分發(fā)揮了社會效益和生態(tài)效益，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和利益驅(qū)動，群眾由積極擁護轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O對待，人畜破壞、森林火災(zāi)、毀林開墾和未經(jīng)審批濫伐林木現(xiàn)象時有發(fā)生，森林資源管理難度大。建議在推行重點生態(tài)區(qū)域林長制工作同時，對坡度較緩、生態(tài)區(qū)位不太重要的退耕還林地，在年度林地變更時準(zhǔn)許適當(dāng)調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要。在確保退耕還林總面積不減少的情況下，省市加強頂層設(shè)計，出臺相關(guān)政策，通過增加生態(tài)林更新采伐限額、追加申請省級不可預(yù)見性采伐限額等方式，加大樹種調(diào)優(yōu)政策扶持力度，鼓勵采取更新樹種并給與適當(dāng)補貼等方式保證造林成果。

5.3 進一步加強縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)隊伍建設(shè)

提升縣級林長辦行政級別并賦予行政管理職能，同時增設(shè)縣自然資源和規(guī)劃局駐林建中心執(zhí)法中隊，增加人員編制，定編定崗，穩(wěn)定隊伍，確保林業(yè)執(zhí)法有力量，進一步提高森林資源管理水平和執(zhí)行力。加大林業(yè)管理、林業(yè)執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平，真正做到專業(yè)的人干專業(yè)的事。

5.4 加快推進林草濕數(shù)據(jù)與國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融合工作

加快推進林草濕數(shù)據(jù)與國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融合工作，使自然資源部門土地調(diào)查的林地數(shù)據(jù)與林業(yè)部門森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)一致。建立工作協(xié)調(diào)機制，把林地放在與耕地同等重要的位置，在實施土地開發(fā)整理和復(fù)墾項目前，由自然資源部門會同林業(yè)部門對是否涉及林地事項共同審核把關(guān)。對因勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程占用或者征收、征用林地的，自然資源部門要預(yù)先和林業(yè)主管部門溝通，積極爭取使用林地指標(biāo)，嚴(yán)格依照《森林法》等法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，先行履行使用林地報批手續(xù)。