黃 翔

(華東師范大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200241 )

當(dāng)下教育法典如何編纂的問題引起教育學(xué)界和法學(xué)界的極大關(guān)注。法典的立法原則、立法設(shè)計、立法技術(shù)、體例安排、與國際法和國內(nèi)法的銜接等成為國內(nèi)學(xué)者熱議的核心問題。作為世界教育大國的俄羅斯也經(jīng)歷了教育法、教育法典(草案)從無到有的過程。2002年至今，獨(dú)聯(lián)體國家以俄羅斯的教育法典草案為先導(dǎo)和示范，先后頒布了《獨(dú)立國家聯(lián)合體成員國的示范教育法典(總則)》《白俄羅斯教育法典》《摩爾多瓦教育法典》。每一個國家選擇的教育法法典化道路既有共性，也有基于各國急迫現(xiàn)實問題和需求而產(chǎn)生的差異。本文以俄羅斯教育法法典化進(jìn)程為背景，以俄羅斯教育立法理念、法典結(jié)構(gòu)、立法原則體系、基本制度和特色制度為研究對象，同時參酌俄羅斯教育立法對白俄羅斯與摩爾多瓦教育立法的影響路徑，全面分析俄羅斯教育法法典化歷程的特點(diǎn)、經(jīng)驗與教訓(xùn)，以期為我國提供一定鏡鑒。

一、俄羅斯教育法法典化的依據(jù)

俄羅斯作為蘇聯(lián)法的最大繼受國，其教育立法傳統(tǒng)可以追溯到二十世紀(jì)初。這些傳統(tǒng)作用于當(dāng)前俄羅斯立法并成為其歷史根基。按照大的歷史分期，俄羅斯教育立法可以分為前蘇聯(lián)時期、蘇聯(lián)時期和后蘇聯(lián)時期三個階段。

第一階段是前蘇聯(lián)時期，從18世紀(jì)末到20世紀(jì)初。該時期沒有專門的教育立法，但初步具備了立法的基礎(chǔ)：教育的國家制度逐步形成，教育政策被立法確認(rèn)；專門針對教學(xué)活動的法律規(guī)范已經(jīng)確認(rèn)；法律中增加國家對未來公民完美形象要求的宣示性規(guī)范；教育機(jī)構(gòu)的自主性被確認(rèn)；大學(xué)章程得到批準(zhǔn)[1]。

第二階段是蘇聯(lián)(包括蘇俄)時期，從1917年到1991年。該階段的核心特點(diǎn)有三：其一，建立了新的教育管理體系，并在憲法層面加以確認(rèn)。1917年后，蘇聯(lián)立法體系全面更新，但是教育立法缺乏連續(xù)性。其二，體現(xiàn)了教育人性化的趨勢。1973年頒布的《蘇聯(lián)和各加盟共和國國民教育立法綱要》相當(dāng)于蘇聯(lián)時期的教育基本法，對蘇聯(lián)解體后俄羅斯的教育立法有很大影響。該法律規(guī)定了學(xué)校與國家的分離、免費(fèi)教育、教育改革。憲法還規(guī)定了人人可獲得的受教育權(quán)，并為個體和群體實現(xiàn)這一權(quán)利提供保障(《蘇聯(lián)憲法》第45條)。其三，教育集中管理的立法制度化與立法連續(xù)性。在該階段，國家致力于通過下位立法增加教育立法規(guī)模。即使在蘇聯(lián)解體后，包括俄羅斯在內(nèi)的一些獨(dú)聯(lián)體國家的教育立法在一定程度上仍與前蘇聯(lián)時期的規(guī)范性法律文件保持一致。1992年《俄羅斯教育法》頒布后，仍有超過50部蘇聯(lián)時期頒布的法律文件繼續(xù)有效。

第三階段是后蘇聯(lián)時期，從1992年至今。在教育現(xiàn)代化條件下，教育法律關(guān)系有別于其他部門法的法律關(guān)系，教育法逐步成為新的綜合性部門法[2]。一方面，20世紀(jì)80年代末90年代初俄羅斯的社會關(guān)系發(fā)生了根本變化。這一時期，教育立法的發(fā)展特點(diǎn)是在動態(tài)現(xiàn)代化的條件下積極地創(chuàng)制法律。俄羅斯雖然積極完善國民教育立法的基礎(chǔ)，但是修訂后的法律規(guī)范仍與現(xiàn)實不盡相符，時間倉促的立法導(dǎo)致了法律調(diào)整的空白和法律規(guī)范的沖突。在這種情況下，有必要將調(diào)整教育關(guān)系的若干法律規(guī)范統(tǒng)合到一部單一規(guī)范性法律文件中。然而，制定系統(tǒng)完整的法律文件需要時間。顯然，俄羅斯教育立法水平并未滿足當(dāng)時的總體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際國內(nèi)需求。立法機(jī)構(gòu)需要突破法律規(guī)范制定的一般順序，通過政府主管部門頒布臨時規(guī)定解決這一問題，以適應(yīng)社會關(guān)系的發(fā)展水平、填補(bǔ)法律調(diào)整的空白和增加下位法律規(guī)范的數(shù)量。教育法法典化承擔(dān)了實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的使命，且該需求日益迫切。具體而言：

第一，滿足俄羅斯社會發(fā)展的內(nèi)在需要。20世紀(jì)末，俄羅斯社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了重大變化，教育領(lǐng)域的法律規(guī)范明顯落后于社會發(fā)展實踐，既不能完全有效調(diào)整教育領(lǐng)域關(guān)系，也不能解決推進(jìn)教育現(xiàn)代化和提高國際競爭力的任務(wù)。蘇聯(lián)時期陳舊的教育法律規(guī)范仍然生效，同時，教育領(lǐng)域的新問題又存在大量法律空白。這就意味著，既有法律規(guī)范無法解決新問題，多個現(xiàn)行法律規(guī)范之間相互矛盾。更為重要的是，由于教育法律規(guī)范兼具公法私法屬性,又比較分散，無法與勞動、行政、民事領(lǐng)域的部門法有效銜接和協(xié)調(diào)，故而，憲法規(guī)定的公民平等受教育權(quán)和國家的教育目標(biāo)均無法實現(xiàn)。為了解決上述問題，需要通過編纂教育法典實現(xiàn)教育法現(xiàn)代化，解決教育發(fā)展困境，適應(yīng)社會發(fā)展需求[3]。

第二，順應(yīng)教育法領(lǐng)域系統(tǒng)化和體系化的需求。20世紀(jì)90年代頒布的《教育法》和《高等和大學(xué)后職業(yè)教育法》初步構(gòu)建了俄羅斯教育體系，調(diào)整了教育領(lǐng)域的相關(guān)社會關(guān)系，為俄羅斯教育法領(lǐng)域的相對獨(dú)立做出了重要貢獻(xiàn)。雖然在大規(guī)模立法活動之后，俄羅斯橫向和縱向的教育法律規(guī)范都得到了極大豐富，但教育領(lǐng)域的重復(fù)立法、分散立法和沖突立法現(xiàn)象也隨即產(chǎn)生[4]，如上述兩部法律及其下位法有57處重復(fù)立法的情況[5]。教育執(zhí)法和司法都出現(xiàn)了嚴(yán)重的法律適用障礙，法律的權(quán)威性受到破壞，亟需以法典化方式整合橫向和縱向法律規(guī)范，確保形式和內(nèi)容的統(tǒng)一。

第三，應(yīng)對教育國際化的挑戰(zhàn)。在全球化背景下，各國教育體系之間的競爭日趨激烈 ，俄羅斯作為教育大國面臨的挑戰(zhàn)尤甚。在國家結(jié)構(gòu)與社會基礎(chǔ)發(fā)生變化之時，俄羅斯對教育系統(tǒng)進(jìn)行廣泛的現(xiàn)代化改造，旨在建立民主化和發(fā)展開放的國家社會體系。教育法法典化道路為教育國際化提供了契機(jī)。為了進(jìn)入歐洲高等教育區(qū)(博洛尼亞進(jìn)程)，人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)制、國際合作方面的教育立法必須符合歐洲價值觀取向和標(biāo)準(zhǔn)[6]。俄羅斯需要通過教育法法典化使其新教育制度和法律規(guī)范更加符合《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》以及《歐洲地區(qū)高等教育相關(guān)資格認(rèn)可公約》等國際法律文件的原則和精神。

第四，建立獨(dú)聯(lián)體國家統(tǒng)一教育空間，履行承諾的國際義務(wù)。俄羅斯于1997年1月17日簽署了《關(guān)于形成獨(dú)聯(lián)體單一(公共)教育空間的合作協(xié)議》《獨(dú)聯(lián)體成員國教育領(lǐng)域合作理事會條例》。這些文件是形成獨(dú)聯(lián)體成員國統(tǒng)一(公共)教育空間工作機(jī)制的第一批規(guī)范性法律文件。它們的落實需要制定一系列教育領(lǐng)域的示范性立法文件。獨(dú)聯(lián)體成員國議會間大會理事會于1998年成立了專門工作組為獨(dú)聯(lián)體成員國編寫示范教育法典。該法典的制定基準(zhǔn)是示范法《關(guān)于教育》(獨(dú)聯(lián)體議會間委員會1997年10月11日N4-11號決議和議會間大會1999年4月3日N13-8號決議通過)。2000年12月，獨(dú)聯(lián)體成員國議會間大會第十六次全體會議通過了《獨(dú)立國家聯(lián)合體成員國的示范教育法典綱要》?！丢?dú)立國家聯(lián)合體成員國的示范教育法典(總則)》于2006年11月頒布并于2013年11月進(jìn)行了修訂。示范教育法典的重要任務(wù)是協(xié)助獨(dú)聯(lián)體成員國制定教育法典，主要目標(biāo)是利用獨(dú)聯(lián)體成員國的潛力，滿足公民在教育方面的需求，促進(jìn)獨(dú)聯(lián)體成員國統(tǒng)一(共同)教育空間的形成[7]。這兩部法律文件成為俄羅斯等獨(dú)聯(lián)體國家教育立法法典化重要的指導(dǎo)性文件。

在這些因素的合力作用下，俄羅斯逐漸開啟了教育法法典化之路。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《獨(dú)聯(lián)體示范教育法典綱要》為俄羅斯等國制定教育法典指明了發(fā)展方向和基本原則。第一，立法應(yīng)與世界接軌。教育法律法規(guī)需以《世界人權(quán)宣言》等重要國際公約為基礎(chǔ)，體現(xiàn)國際共同教育理念。第二，維護(hù)獨(dú)聯(lián)體成員國教育體系的獨(dú)立性、民族特色和歷史傳統(tǒng)，同時注重教育領(lǐng)域國家政策戰(zhàn)略目標(biāo)的落實和優(yōu)先任務(wù)的解決。第三，注重教育的充分適應(yīng)性和質(zhì)量。應(yīng)根據(jù)教育機(jī)構(gòu)的活動如何滿足社會期望評估其充分適應(yīng)性，特別是與勞動領(lǐng)域的關(guān)系；還應(yīng)考慮社會發(fā)展的長期方向、目標(biāo)和需求，包括對文化和環(huán)境的尊重，而不僅僅考慮就業(yè)市場的短時需求。尤其需要指出的是，教育與勞動領(lǐng)域之間的關(guān)系被解釋為一種伙伴關(guān)系，而不是從屬關(guān)系。爭取高質(zhì)量的教育是絕對必要的，但后者應(yīng)在這種背景下與充分性聯(lián)系起來，質(zhì)量評估應(yīng)涵蓋教育的所有功能和活動。第四，必須進(jìn)行教育體制結(jié)構(gòu)改革，使其符合現(xiàn)代要求(多樣化、自治、民主化等)，并為大學(xué)與科研部門的融合創(chuàng)造條件，應(yīng)實施跨學(xué)科的方法來培養(yǎng)人才，動員所有社會力量恢復(fù)教育和腦力勞動領(lǐng)域的聲望。第五，教育領(lǐng)域中要運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)測方法與有效的監(jiān)測系統(tǒng)識別和消除消極現(xiàn)象與趨勢。第六，促進(jìn)獨(dú)聯(lián)體成員國內(nèi)部和國際空間中教師和學(xué)生的流動性，解決涉及教學(xué)課程和大綱、國家教育文件、學(xué)位和學(xué)歷認(rèn)定等方面的問題[8]。即使在二十年后的今天，這個文件表達(dá)的理念對教育法典化立法和區(qū)域共同教育空間立法仍具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

俄羅斯著力推進(jìn)教育法典的系統(tǒng)性編纂，除了獨(dú)聯(lián)體示范教育法典綱要的推動外，還與以下幾個因素密不可分：已經(jīng)完成教育法的立法工作，多層次教育立法體系逐漸形成；教育法學(xué)理論體系已經(jīng)初步構(gòu)建；教育法逐步形成獨(dú)立部門法[9-11]，并在教育部門形成基本共識；形成了一定規(guī)模的教育法研究團(tuán)隊；每年都有教育立法相關(guān)的研究成果出版或者發(fā)表，從2006年至2020年，俄羅斯已經(jīng)連續(xù)十五年出版專門針對教育立法問題的教育立法年鑒。國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，具備這些要素是完成國內(nèi)教育法體系化的條件[12]。

總體而言，俄羅斯與其他獨(dú)聯(lián)體國家對教育立法法典化有較為一致的認(rèn)識，故而，獨(dú)聯(lián)體國家議會間大會能夠順利通過《獨(dú)聯(lián)體國家示范教育法典(總則)》(2006)。除了教育示范法典成為獨(dú)聯(lián)體區(qū)域國際性法律文件之外，白俄羅斯(2011年)、摩爾多瓦(2014年)已相繼頒布教育法典。由于國家經(jīng)濟(jì)情況和社會情況不同，教育發(fā)展水平和階段也存在很大差異，每個國家教育立法法典化進(jìn)程具有自身的特點(diǎn)，俄羅斯等國暫時并未頒布教育法典，但其法典化的道路從未停止，一直延續(xù)至今。

二、俄羅斯教育法法典化進(jìn)程

俄羅斯教育法的法典化進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，與其國家和社會變遷的軌跡基本吻合，且最具有代表性，對于中國正在進(jìn)行的教育法典化立法具有很大借鑒意義。

1. 獨(dú)聯(lián)體國家第一部教育法典草案

俄羅斯雖未頒布教育法典，但是在2003年已經(jīng)公布了《俄羅斯教育法典草案(總則)》。該草案是俄羅斯教育立法活動的顯著成果，吸收了俄羅斯第六屆國際科學(xué)與實踐會議“教育立法及其編纂的問題和前景”(2001年)、第七屆國際科學(xué)與實踐會議“教育立法中的聯(lián)邦主義原則：實施的理論與實踐”(2002)的建議[13]。它是世界上《法國教育法典》之外的第二部公布的成文教育法典文件，也是獨(dú)聯(lián)體國家第一部成文教育法典草案，對獨(dú)聯(lián)體和獨(dú)聯(lián)體成員國的教育法典化立法具有重大示范和指導(dǎo)作用。

《俄羅斯聯(lián)邦教育法典草案(總則)》方案由俄羅斯教育部、聯(lián)邦委員會、國家杜馬(俄羅斯議會)以及國內(nèi)主要科研教育機(jī)構(gòu)的專家共同完成。參與高校包括羅蒙諾索夫莫斯科國立大學(xué)、俄羅斯人民友誼大學(xué)、俄羅斯司法學(xué)院、勞動與社會關(guān)系學(xué)院、俄羅斯教育學(xué)院、高等經(jīng)濟(jì)學(xué)院等數(shù)十所院校。該法典草案總則部分共5編、21章、231條。該法典草案無論在體例上還是在內(nèi)容上都對俄羅斯現(xiàn)行教育法、獨(dú)聯(lián)體其他國家教育法和教育法典的編纂具有深遠(yuǎn)影響，其形成的立法經(jīng)驗如下：

第一，法典草案的理念基于國際普遍認(rèn)可的現(xiàn)代民主、法治和進(jìn)步原則，符合世界教育法治發(fā)展的方向。義務(wù)普通教育、職業(yè)教育的可及性①、 教育的連續(xù)性、國家作為公民受教育憲法權(quán)利的主要保障者應(yīng)積極參與教育領(lǐng)域等原則是被聯(lián)合國、聯(lián)合國教科文組織和其他國際組織頒布的國際條約確認(rèn)的教育領(lǐng)域基本原則。法典踐行這些原則的主要方向是進(jìn)一步擴(kuò)大公民受教育的權(quán)利，并在競爭基礎(chǔ)上為希望免費(fèi)獲得高等教育的每個人創(chuàng)造真正的機(jī)會；堅持國家有義務(wù)資助全部或大部分教育費(fèi)用，付費(fèi)教育應(yīng)該讓社會各階層都能負(fù)擔(dān)得起。在遵循國際法規(guī)范和《俄羅斯聯(lián)邦憲法》的前提下，考慮現(xiàn)代民主、法治國家的先進(jìn)立法經(jīng)驗，俄羅斯聯(lián)邦教育法草案的立法者認(rèn)為他們的首要任務(wù)是推進(jìn)和確保國家有效參與教育領(lǐng)域、履行其憲法義務(wù)。

第二，充分考量現(xiàn)代教育理論與學(xué)說。在編纂法典時，立法者充分考慮了諸如教育在現(xiàn)代社會中的作用、教育關(guān)系作為社會關(guān)系的特殊性、教育法已經(jīng)形成一個新的部門法、教育法調(diào)整方法與民法以及行政法等其他部門法區(qū)別等學(xué)說和理論。同時，立法者將現(xiàn)行法律規(guī)范的體系化工作與設(shè)計新的法律規(guī)范有機(jī)結(jié)合起來，力求消除現(xiàn)有法律規(guī)范存在的空白和矛盾，最大限度保留現(xiàn)行規(guī)范的主要內(nèi)容，保證法律運(yùn)行的穩(wěn)定性，把俄羅斯聯(lián)邦政府和俄羅斯教育部的法律文件內(nèi)容納入教育法典。

第三，違紀(jì)處分填補(bǔ)俄羅斯教育立法空白。法典草案規(guī)定了調(diào)查違紀(jì)情節(jié)和適用違紀(jì)處分的程序，詳細(xì)規(guī)范了與對學(xué)生適用紀(jì)律處分相關(guān)的內(nèi)容，填補(bǔ)了俄羅斯聯(lián)邦教育法的空白。首先，草案給出“違紀(jì)行為”的定義，僅認(rèn)定有過錯的行為，即故意或過失做出的行為。其次，過錯須以學(xué)生對其行為社會意義的正確認(rèn)知為前提。除因身體或精神殘疾而有發(fā)育障礙的學(xué)生外，年滿 11 歲的學(xué)生可以承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任，即：學(xué)生完成基礎(chǔ)普通教育四年級后承擔(dān)紀(jì)律處分。最后，草案列出了可以認(rèn)定為違紀(jì)行為的行為清單，其中就包括了校園欺凌行為[14]，并詳細(xì)規(guī)定了適用紀(jì)律責(zé)任的程序，為保護(hù)學(xué)生的名譽(yù)和尊嚴(yán)以及憲法規(guī)定的受教育權(quán)提供了有力保障。

第四，教育關(guān)系參與者的法律地位貫穿草案始終。教育關(guān)系參與者——學(xué)生、教師和教育機(jī)構(gòu)——的法律地位是法典草案的一條主要線索?；诮處熢诮逃^程中對于教育質(zhì)量的重要性，草案充分保障教師的合法權(quán)益。草案規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)教師的平均工資和固定工資不低于俄羅斯產(chǎn)業(yè)工人的平均工資，允許教育機(jī)構(gòu)在可支配資金的范圍內(nèi)自主確定薪酬形式和制度以及額外支付的津貼和其他物質(zhì)獎勵措施。與俄羅斯聯(lián)邦《勞動法》中允許雇主自行決定職業(yè)培訓(xùn)和人員再培訓(xùn)不同，草案要求教育機(jī)構(gòu)(組織)的負(fù)責(zé)人創(chuàng)造條件為每位教師進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，保留工資脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，每5年一次，每次至少 72 個課時。草案規(guī)定了一項新制度——教師因個人原因補(bǔ)充休假制度。在工作繁忙、長期兼任其他教職、特殊的個人或家庭情況以及政府規(guī)定的其他理由的情況下，教育機(jī)構(gòu)根據(jù)教師的申請?zhí)峁┘倨诓⒈Ａ艄べY。

第五，關(guān)注教育類社會組織。為了理順經(jīng)常涉及的教育管理機(jī)關(guān)與公眾之間的關(guān)系并解決教育系統(tǒng)管理問題，草案設(shè)置了一個單獨(dú)的章節(jié)——國立社會性機(jī)構(gòu)和社會性組織。該組織是在教育管理機(jī)關(guān)的倡議下創(chuàng)建的咨議性組織。教育管理機(jī)關(guān)可以和這些組織進(jìn)行協(xié)作，關(guān)注教育體系發(fā)展的狀態(tài)，交換教育領(lǐng)域的文件和資料，共同討論教育體系運(yùn)行的熱點(diǎn)問題，解決教育機(jī)構(gòu)資金支持問題。

在教育機(jī)構(gòu)(組織)自治的前提之下，國家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能使用傳統(tǒng)的行政方法直接干預(yù)。這種公眾參與教育體系管理的主要形式為國家制定教育政策和相關(guān)立法提供重要參考，也為行政管理的有效性與合法性提供了保障[15]。

2. 俄羅斯教育法法典化的停滯及其根源

《俄羅斯教育法典草案》在公布后并未最終頒行，其法典化進(jìn)程當(dāng)時面臨的阻礙因素如下：

第一，教育學(xué)說不足以提供完整理論支撐。在理論上，缺乏確定教育法在法律體系中獨(dú)立地位和作用的權(quán)威方法和理論。在其他部門法中專家對于教育法律關(guān)系及其組成要素的法律屬性也存在理論爭議②。

第二，法律體系與法律淵源不夠完備。教育領(lǐng)域立法、執(zhí)法活動方針和性質(zhì)的部門法原則缺位，教育立法領(lǐng)域的發(fā)展缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，缺乏保障部門法規(guī)范(憲法、民法、行政法、勞動法)相互協(xié)調(diào)的既定概念框架[16]。所以，學(xué)者們在討論制定教育法典草案的分則部分時，更多是提出宏觀的框架性方案，很難給出具體的規(guī)范內(nèi)容。

第三，俄羅斯國內(nèi)教育法律存在沖突與矛盾。該草案與國際條約規(guī)定承擔(dān)的法律義務(wù)不完全一致，聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和自治地方(市)一級教育法領(lǐng)域規(guī)范性法律文件之間存在沖突[17]。

第四，未能完全契合當(dāng)時的國家與社會發(fā)展需要。法律規(guī)范與現(xiàn)代國家和社會的需要存在一定落差和下位立法數(shù)量龐大都導(dǎo)致聯(lián)邦法律的權(quán)威性下降且無法立即完成梳理整合。在一些基本問題上存在教育立法空白，同時存在違背現(xiàn)代教育管理理念又冗雜的行政法律監(jiān)管規(guī)范[18]。根據(jù)法律搜索系統(tǒng)“Consultant Plus”檢索結(jié)果，俄羅斯現(xiàn)有超過2 500項各種規(guī)范性法律文件[19]。

3. 曲折中前行的2012年《俄羅斯教育法》

在教育法典化立法遭遇挫折而擱置之后，俄羅斯教育立法工作需要克服這些負(fù)面因素，并制定了具體要求：為俄羅斯教育體系的更新和發(fā)展創(chuàng)造法律條件、適應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、履行俄羅斯聯(lián)邦在教育領(lǐng)域的國際義務(wù)；對教育立法進(jìn)行全面現(xiàn)代化，建立制度性和功能性更強(qiáng)的法律規(guī)范規(guī)制教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題；提高法律監(jiān)管機(jī)制的有效性；確保俄羅斯聯(lián)邦教育制度及其立法基礎(chǔ)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。此時，制定一部新的教育法具有迫切的現(xiàn)實意義。

在現(xiàn)實中，俄羅斯1992年頒布的第一部教育法已經(jīng)很難適應(yīng)新時期教育法理論發(fā)展和實踐運(yùn)行的情況。這部法律基于20世紀(jì)90年代自由民主的社會大背景，明確規(guī)定國家的教育政策必須遵循教育自由和多元化原則，在教育管理上體現(xiàn)了去行政化和反對國家過度干預(yù)的理念，注重培養(yǎng)獨(dú)立、自由、有文化、有道德的人，使之意識到對家庭、社會和國家的使命感，在辦學(xué)體制改革、高等教育改革等方面也做了具體規(guī)定。該法明確了教育的定義，確立了俄羅斯聯(lián)邦教育制度和國家教育政策的原則，保障公民受教育的權(quán)利。1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》確認(rèn)了公民的受教育權(quán)，并規(guī)定了受教育的保障制度，支持各種形式的教育和自我教育，同時保留俄羅斯聯(lián)邦制定聯(lián)邦國家教育標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。

1996年，俄羅斯聯(lián)邦又通過了《高等和大學(xué)后職業(yè)教育法》。該法內(nèi)容包括：高等教育和研究生教育領(lǐng)域的國家政策以俄羅斯聯(lián)邦《教育法》規(guī)定的原則為基礎(chǔ)；教育過程的連續(xù)性原則；在俄羅斯聯(lián)邦高等教育和研究生教育體系融入世界高等教育體系的同時保持和發(fā)展自身的成就和傳統(tǒng)；在確定科學(xué)、技術(shù)和專業(yè)人員發(fā)展優(yōu)先方向時保持競爭性和透明度；國家支持高等教育和研究生教育領(lǐng)域科研優(yōu)先方向的專業(yè)人才培養(yǎng)。

這兩部聯(lián)邦法律在頒布之后的十多年里一直在進(jìn)行修訂，先后更新的內(nèi)容超過200條。同時，為了與這兩部法律的內(nèi)容相配套，俄羅斯陸續(xù)頒布了40多部規(guī)范性法律文件，主要是效力低于聯(lián)邦法律的總統(tǒng)命令和政府決議。這些法律規(guī)范主要針對的新問題具有臨時性，故而這些規(guī)范之間不可避免產(chǎn)生重復(fù)和矛盾。俄羅斯新教育法于2012年12月應(yīng)運(yùn)而生。截至2021年9月，該法已修訂了20多次。這部聯(lián)邦法律的頒布是俄羅斯教育立法法典化過程中的里程碑事件，也形成了有別于其他獨(dú)聯(lián)體國家的教育立法經(jīng)驗，具有重要意義。

三、俄羅斯教育法立法過程及教育法的特點(diǎn)

作為教育大國的俄羅斯在社會轉(zhuǎn)型期面臨的特殊歷史與現(xiàn)實基礎(chǔ)對教育立法提出了時代要求與挑戰(zhàn)。故而，俄羅斯的教育立法過程和法律文本方面均呈現(xiàn)了鮮明的自身特色。

1. 俄羅斯教育法立法過程的特點(diǎn)

第一，初步完成了類法典化的教育法編纂。教育法法典化進(jìn)程經(jīng)歷了頒布教育基本法、頒布教育相關(guān)法、教育法典編纂嘗試、類法典模式編纂整合教育法幾個環(huán)節(jié)。在這個過程中，教育領(lǐng)域立法逐步適應(yīng)社會發(fā)展，立法者及時填補(bǔ)教育法中的空白，廢止了一大批不適應(yīng)社會發(fā)展的規(guī)范，刪除了矛盾和重復(fù)的法律規(guī)范，理順了與行政法、勞動法、民法等部門法的關(guān)系，在交叉領(lǐng)域做出了妥善的權(quán)限劃分，在聯(lián)邦和聯(lián)邦主體的立法權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限之間也作出了明確的界定。

第二，完成了從碎片化立法、分散式立法到體系化、統(tǒng)合式立法的轉(zhuǎn)變，初步形成了教育法的體系化。2012年，俄羅斯教育法統(tǒng)合了100多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，其中包括1973年的《蘇聯(lián)和各加盟共和國國民教育立法綱要》、1992年的《教育法》、1996年的《高等和大學(xué)后職業(yè)教育法》等，把這些單一的、分散的法律規(guī)范和文件統(tǒng)合到一部法律里，完成了教育法律規(guī)范的整合、精簡、統(tǒng)一。通過統(tǒng)合教育立法，將一批原來只是政府行政管理部門規(guī)章的規(guī)范內(nèi)容納入教育法，在執(zhí)行中更具權(quán)威性。俄羅斯已經(jīng)形成了以教育法為主導(dǎo)，在個別領(lǐng)域慎重頒行特別法，行政法規(guī)齊全，部門規(guī)章覆蓋面廣的教育立法格局。

第三，編纂方式徹底突破原有教育法的體例安排。立法者以教育法律關(guān)系為線索、結(jié)合國際條約的基本原則和國內(nèi)教育立法經(jīng)驗，編纂出新的符合本國國情的教育法(法典)。這條道路明顯有別于白俄羅斯的法典化道路。后者采取的方式更加接近于匯編的方式，白俄羅斯的教育法典統(tǒng)合《教育法》《職業(yè)技術(shù)教育法》《特殊教育法》《普通中等教育法》《高等教育法》及白俄羅斯共和國總統(tǒng)令“關(guān)于普通中等教育的若干問題”，最大限度考慮了法律規(guī)范的穩(wěn)定性。它按照法典體例，將五項基礎(chǔ)性法律規(guī)范的主要內(nèi)容統(tǒng)一在新法典中，只在必要情況下才修訂了一些規(guī)范內(nèi)容。相比之下，俄羅斯的法典編纂方式有利于優(yōu)化現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)，有利于統(tǒng)一法律規(guī)范內(nèi)容和立法理念，更有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有立法的空白。

2. 2012年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》的顯著特色

2012年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》具有如下顯著特色：第一，初步實現(xiàn)了教育法體系的構(gòu)建。首先，該法體現(xiàn)了社會價值理念和憲法基本理念?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》第3條規(guī)定了12項法律調(diào)整教育領(lǐng)域關(guān)系的基本原則，如教育優(yōu)先原則、保障受教育權(quán)及禁止教育歧視原則、終身教育原則等。其次，該法吸收了教育性法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容構(gòu)建教育領(lǐng)域的概念體系，保障了法律調(diào)整教育關(guān)系時概念使用的統(tǒng)一性?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》第2條規(guī)定了35個基礎(chǔ)性概念，其中包括教育、德育、教育標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)教育、補(bǔ)充教育等，并且做出了較為詳盡的解釋。最后，該法確立了在教育領(lǐng)域關(guān)系調(diào)整中教育法適用的優(yōu)先性和權(quán)威性。該法第4條規(guī)定，聯(lián)邦其他規(guī)范性法律文件在調(diào)整教育領(lǐng)域問題時必須與教育法保持一致，且不得限制或者降低教育法的效力，發(fā)生沖突時優(yōu)先適用教育法規(guī)定。

第二，充分吸收了《俄羅斯教育法典草案(總則)》(2003年)、《獨(dú)聯(lián)體國家示范教育法典》(2006年)的長處。該法雖然形式上沒有采取總分結(jié)構(gòu)，但整個編排始終貫穿教育法律關(guān)系這條主線，內(nèi)容也非常整齊有條理，并且已經(jīng)包含了獨(dú)聯(lián)體其他國家教育法典的基本內(nèi)容?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》共十五章，可以分為三個部分。第一部分(第一至六章)是總則部分，主要是對教育法一般規(guī)定、教育體系、教育工作者、學(xué)生和家長、教育關(guān)系的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。第二部分(第七至第十一章)規(guī)定了普通教育、職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)、補(bǔ)充教育、特殊領(lǐng)域教育等具體教育類型。第三部分(第十二至十五章)是教育領(lǐng)域的行政管理等內(nèi)容，包括教育體系管理、教育領(lǐng)域財政保障、教育國際合作和最終條款。

第三，在結(jié)構(gòu)上把教育關(guān)系作為一種獨(dú)立的社會關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)范。該法圍繞教育領(lǐng)域內(nèi)教育和其他法律關(guān)系的客觀聯(lián)系，力圖加強(qiáng)法律制度和篇章結(jié)構(gòu)安排邏輯的嚴(yán)密性，內(nèi)容涵蓋了教育關(guān)系中的主體(學(xué)生、法定代理人、教育機(jī)構(gòu)、教職工)，教育關(guān)系客體，教育法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和終止。在教育關(guān)系參與者的法律地位方面，確保學(xué)生、教師和教育機(jī)構(gòu)實現(xiàn)主觀權(quán)利和自由，強(qiáng)調(diào)法治教育理念[20]；在完善法律體系方面，確立了教育管理機(jī)構(gòu)行為的合法性，填補(bǔ)了教育立法中沒有“教育領(lǐng)域關(guān)系”概念的空白。

第四，體現(xiàn)教育關(guān)系參與者自治的理念。該法規(guī)定，為保護(hù)學(xué)生和家長權(quán)益，教育機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)學(xué)生委員會、家長委員會、教育機(jī)構(gòu)代表的建議，成立自治性質(zhì)的教育關(guān)系參與者爭議處理委員會。該委員會接受學(xué)生和未成年人學(xué)生家長申訴，解決教育關(guān)系參與者的分歧，處理教育權(quán)行使過程中的問題，包括教育工作者的利益沖突、適用合法規(guī)范、學(xué)生違紀(jì)處分決定的申訴等。委員會由成年學(xué)生、未成年學(xué)生家長、教育機(jī)構(gòu)工作人員等成員構(gòu)成。委員會做出的決議應(yīng)當(dāng)被教育機(jī)構(gòu)所有的教育關(guān)系參與者按照規(guī)定期限履行，不服委員會的決議者可以依照法律程序申請救濟(jì)。這個制度設(shè)計最大限度保障了教育關(guān)系參與者教育權(quán)利行使過程中的糾紛與矛盾，符合國際教育機(jī)構(gòu)自治理念的發(fā)展趨勢。

第五，貫徹教育公平理念和全納教育理念。該法規(guī)定，國家承認(rèn)人是最高的社會價值，國家有義務(wù)為每個居民創(chuàng)造所有必要條件，為所有人群提供平等教育機(jī)會。該法確保解決當(dāng)代教育領(lǐng)域的兩個基本任務(wù)——確保必要的教育質(zhì)量和每個俄羅斯人想要獲得高等教育的可及性，確保高等教育的可及性。根據(jù)學(xué)生的特殊需求和潛能，國家提供平等受教育權(quán)的機(jī)會，這也是立法者想要建立的理想教育關(guān)系模式。該法規(guī)定，通過競爭進(jìn)入大學(xué)的人有權(quán)免費(fèi)獲得教育。興辦中等職業(yè)教育和高等教育的國家和地方教育機(jī)構(gòu)設(shè)立國家(市)學(xué)術(shù)和社會獎學(xué)金，費(fèi)用由聯(lián)邦預(yù)算、俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算或地方預(yù)算承擔(dān)。除了天才兒童有資格獲得免費(fèi)教育、學(xué)術(shù)獎學(xué)金之外，所有弱勢群體(孤兒、無父母照料的兒童、殘障兒童等)都可以獲得免費(fèi)教育和專門教育。外國公民與無國籍人在各個教育階段享有同俄羅斯公民平等的受教育權(quán)。

總之，現(xiàn)行俄羅斯聯(lián)邦教育法更充分地鞏固了國際法原則和公認(rèn)規(guī)范以及俄羅斯聯(lián)邦國際條約的規(guī)定；減少了其他立法領(lǐng)域內(nèi)不合理的重復(fù)立法現(xiàn)象；消除了教育領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件內(nèi)部以及與其他部門規(guī)范性法律文件的大部分矛盾；將部分俄羅斯聯(lián)邦政府頒布的從屬性下位法規(guī)范上升到聯(lián)邦法律的層面。在完成這些工作之后，俄羅斯教育法法典化進(jìn)程又向前大大推進(jìn)了一步。俄羅斯現(xiàn)行教育法(2012年)已經(jīng)初步具備教育法典的基本框架和內(nèi)容，國內(nèi)有學(xué)者評價其已經(jīng)是準(zhǔn)教育法典模式[21]。

四、俄羅斯教育法法典化進(jìn)程的啟示與借鑒

白俄羅斯、摩爾多瓦在制定教育法典時，在借鑒和吸收《俄羅斯教育法典草案》內(nèi)容、俄羅斯教育法立法經(jīng)驗的同時充分結(jié)合本國國情和社會需要，兩國教育法典體現(xiàn)了自身特點(diǎn)并對俄羅斯教育立法產(chǎn)生反作用。兩國的教育立法在一定程度上是對俄羅斯立法經(jīng)驗的踐行與發(fā)展?！栋锥砹_斯教育法典》分為總則和分則部分，共17編、63章、295條，內(nèi)容體系詳盡扎實，體系化和規(guī)范化特征明顯。法典采取總分結(jié)構(gòu)，以教育法律關(guān)系為主線，將其貫穿整個法典，與《俄羅斯聯(lián)邦教育法典草案》在邏輯結(jié)構(gòu)上保持很高的一致性?！赌柖嗤呓逃ǖ洹吩隗w例上每一編單獨(dú)成章，共13編、157條。截至2020年9月，共頒布了10個法典修正案?！赌柖嗤呓逃ǖ洹方Y(jié)合國際條約和歐洲歐盟有關(guān)教育的指導(dǎo)性文件，具有明顯的開放性與國際化特征，以列舉的方式列出具體國際條約作為制定法典的法律淵源。

俄羅斯教育立法經(jīng)驗對于中國的借鑒意義至少可以在三個向度上展開：首先是俄羅斯教育法典草案內(nèi)容方面的經(jīng)驗；其次是俄羅斯教育立法法典化進(jìn)程中的經(jīng)驗；最后是俄羅斯立法經(jīng)驗對獨(dú)聯(lián)體國家教育法典影響以及反作用的實踐經(jīng)驗。在此三個向度的綜合作用之下，我國教育法法典化之路至少可在如下幾個方面參考和借鑒俄羅斯經(jīng)驗。

第一，在法律文本層面，以俄羅斯為代表的獨(dú)聯(lián)體國家教育法典文本可為國內(nèi)教育立法提供實踐支撐。我國教育法典立法的理念、法典結(jié)構(gòu)和立法技術(shù)等操作層面尚在探索階段，俄羅斯教育立法以及獨(dú)聯(lián)體其他國家教育法典在文本上可以為我們提供很多鏡鑒。以《俄羅斯教育法典(草案)》總則部分為例，該文本涵蓋了教育立法基礎(chǔ)、教育關(guān)系(學(xué)生、教育機(jī)構(gòu)、教育關(guān)系客體等)、教育管理體系、綜合教育立法制度(學(xué)生和教職工社會保障、財政保障等)、教育體系中的紀(jì)律和賠償責(zé)任等內(nèi)容，規(guī)范條款超過230條，內(nèi)容非常完整翔實，可以為正處在總體框架研究階段的國內(nèi)教育法典化立法提供有價值的方向性參考。

在莫里斯、格萊德希爾與福山的觀點(diǎn)中，西方的全球視野完全有別于東方世界，經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮席卷了全球，卻在東西方產(chǎn)生了異樣的表現(xiàn)。西方在到處滲透并偽裝權(quán)力的時候，東方卻在積極倡導(dǎo)“一帶一路”建設(shè)、“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的概念，是東西方世界走了不同的道路緣故？還是莫里斯眼中東方人過于保守，西方人敢于冒險的結(jié)果？事實上，主宰世界、偽裝權(quán)力還是終結(jié)歷史，其已超越西方主權(quán)家們極力辯護(hù)的界限，而已真正上升為一個文化理念與責(zé)任倫理的全球視野問題。

第二，在立法主體和立法規(guī)劃方面，俄羅斯教育立法可在部門法淵源和位階上提供策略指引。俄羅斯教育法典立法工作開展已經(jīng)接近二十年。為了提高立法效率和效果，立法推進(jìn)的主體和步驟尤為重要，部門法之間的利益協(xié)調(diào)則是難點(diǎn)，而這也是國內(nèi)學(xué)者激烈爭論的問題。俄羅斯教育立法推動的主體經(jīng)歷了由教育部到俄羅斯議會(杜馬)的過程。俄羅斯教育部早在2003年就會同立法機(jī)構(gòu)在學(xué)者參與下制定出教育法典草案，此后就很難繼續(xù)推進(jìn)立法進(jìn)程了。其原因除了上文中所述之外，還有法律體系和法律位階層面不能克服的難題，即：由誰、如何協(xié)調(diào)教育部門法與其他部門法交叉的法律規(guī)范以及哪個部門法規(guī)范優(yōu)先的問題。更深層次的問題則是教育領(lǐng)域主管部門與其他領(lǐng)域主管部門如何協(xié)調(diào)規(guī)范的沖突和平衡。從俄羅斯立法實踐來看，后續(xù)的教育立法改革和整合都需要進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)(俄羅斯杜馬)的立法規(guī)劃并由其主導(dǎo)，即使是教育法領(lǐng)域內(nèi)部規(guī)范的梳理和整合也必須由杜馬牽頭才能順利進(jìn)行。白俄羅斯的立法模式是直接采納俄羅斯教育法典草案的新造框架，再把白俄羅斯原有教育法主要內(nèi)容安排到法典分則相應(yīng)部分。即便如此，也用了五年時間才完成整合。

第三，在立法路徑層面，俄羅斯等國的經(jīng)驗可以為我國教育立法提供多種模式選擇。國內(nèi)學(xué)者在教育法立法路徑方面存在較大分歧，而俄羅斯與其他獨(dú)聯(lián)體國家各自采取了符合自己國情的教育法典化立法方案。俄羅斯采取了先完善統(tǒng)合以教育法為主體的教育領(lǐng)域基礎(chǔ)規(guī)范再制定教育法典的路徑。立法者把所有教育相關(guān)領(lǐng)域規(guī)范(包括普通教育、職員教育、補(bǔ)充教育、特殊教育等)都納入到教育法內(nèi)，首先完成教育法規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，再根據(jù)實際情況輔助以特別法(例如2009年的聯(lián)邦法律《關(guān)于莫斯科羅蒙諾索夫國立大學(xué)和圣彼得堡國立大學(xué)》)。俄羅斯在2003年頒布教育法典草案后沒有立即通過該草案，而是在2012年頒布了參照教育法典體例且與1992年教育法差異巨大的新教育法。該法整合了上百部涉及教育領(lǐng)域的規(guī)范，對未進(jìn)行立法的領(lǐng)域也在相應(yīng)章節(jié)中做出了規(guī)定。同時，不再出臺新的教育領(lǐng)域單行法。如2003年進(jìn)入議會(杜馬)一讀程序(第一次審議)的《大學(xué)法》被否決。除了該法律草案自身存在問題外，很重要的原因在于其與當(dāng)時的教育法律規(guī)范相沖突且內(nèi)容在教育法中已經(jīng)有一定體現(xiàn)，故而，立法者傾向于在教育法中進(jìn)行相應(yīng)修訂，認(rèn)為沒有必要單獨(dú)立法。從2012年到2021年，俄羅斯共頒布超過20個修正案及相關(guān)行政管理規(guī)章。修正案頻繁頒布的原因主要有三：一是遇到新情況新問題需要填補(bǔ)法律空白；二是協(xié)調(diào)與其他部門之間的關(guān)系，需要調(diào)整規(guī)范；三是司法實踐中經(jīng)驗和司法解釋在理念、結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方面反作用于立法更新[22]。而受俄羅斯影響較多的白俄羅斯和摩爾多瓦則選擇了不同的立法模式。兩國先編纂法典、從頂層構(gòu)建完整的教育上位立法規(guī)范框架，完成以教育法典為核心的教育法內(nèi)部體系建設(shè)，再根據(jù)法典實際運(yùn)行情況進(jìn)行修訂和調(diào)整。兩國都是在整合本國現(xiàn)有法律規(guī)范基礎(chǔ)之上吸收其他部門法中與教育管理相關(guān)聯(lián)的范疇，按照教育法典的體系進(jìn)行統(tǒng)一立法，如白俄羅斯在整合了四部法律和一個總統(tǒng)令的基礎(chǔ)上對政府決議、教育管理部門規(guī)章等教育法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

第四，在立法理念與立法定位層面，俄羅斯等國教育立法中總則的規(guī)律性表達(dá)與分則的開放式結(jié)構(gòu)可為我國教育法典化立法拓展思路。國內(nèi)學(xué)者對教育法的地位和性質(zhì)尚未形成較為一致的認(rèn)知，總則部分如何提取教育法各個領(lǐng)域的共性內(nèi)容以及總則、分則的關(guān)系問題也沒有定論，這是國內(nèi)教育法法典化進(jìn)程中比較大的障礙。而俄羅斯和其他獨(dú)聯(lián)體國家的立法者在理念上達(dá)成了基本共識，他們認(rèn)為教育法是一個獨(dú)立的綜合性新型部門法，是融合公法和私法因素，涉及憲法、民法、行政法、訴訟法、勞動法、財稅法等領(lǐng)域的部門法。在結(jié)構(gòu)上，教育法典采取總分結(jié)構(gòu)，以教育法律關(guān)系這一主線貫穿整個篇章③?？倓t部分主要規(guī)定教育法律關(guān)系的主體、客體、基本概念、基本原則、法律淵源、教育的財政支持、學(xué)生違紀(jì)處理以及國際合作和對外交流事項等?？倓t部分高度概括教育領(lǐng)域的共性規(guī)律，同時保證了整個法典邏輯體系的嚴(yán)密性和框架的完整性?！栋锥砹_斯共和國法典》總則部分的規(guī)范內(nèi)容占法典的一半，《俄羅斯教育法》相關(guān)內(nèi)容也占到了一半。這種強(qiáng)大的提取公因式的經(jīng)驗值得中國學(xué)者進(jìn)一步研究和參考。分則按照教育體系中不同的教育形式和種類進(jìn)行編排，包括學(xué)前教育、中等教育、中等職業(yè)教育、補(bǔ)充教育、高等教育、大學(xué)后教育(研究生教育)、補(bǔ)充教育、終身教育、特殊教育、天才兒童以及特殊需求兒童教育等。分則的開放式結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)教育領(lǐng)域發(fā)生的新情況，便于及時進(jìn)行修訂和增補(bǔ)。

第五，在國內(nèi)法與國際條約的銜接層面，俄羅斯等國教育立法的開放性與國際化原則可以拓展我國的教育立法格局。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者探討更多的是如何立足本國國情制定教育法律解決國內(nèi)問題，但在教育大國所應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)、應(yīng)對的世紀(jì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)、實現(xiàn)國家“一帶一路”倡議等方面的成果還不夠豐富。在這種情況下，俄羅斯等國立法所堅持的開放性與國際化原則可以拓展我國的立法視野。俄羅斯等國在立法時依據(jù)國際法準(zhǔn)則和本國國情，嘗試打造開放包容的教育體系，以形成獨(dú)聯(lián)體單一(共同)教育空間并融入歐洲教育空間，以《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》《取締教育歧視公約》《聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約》《歐洲保護(hù)人權(quán)和基本自由公約》《歐洲社會憲章》等國際性和區(qū)域性公約為重要立法依據(jù)，并且依照國際條約的內(nèi)容對國內(nèi)教育法(法典)進(jìn)行調(diào)整和修正。同時，這些法律也都規(guī)定了與國際條約不符時以國際條約為準(zhǔn)的法律沖突適用原則。俄羅斯等國在建立相關(guān)教育評估標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量監(jiān)督體系、對外交流體系時都體現(xiàn)了對接和參照國際標(biāo)準(zhǔn)的理念，竭力促成國內(nèi)法與國際法的協(xié)調(diào)與銜接[23]。俄羅斯提供的經(jīng)驗是積極參與教育國際化分工，擴(kuò)大教育合作，在教育法(典)中都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)外國人教育、教育文憑認(rèn)定等內(nèi)容。而我們應(yīng)當(dāng)思考的問題是如何把“一帶一路”國家為代表的國際教育合作模式納入教育法典，既立足本國國情，又符合國際法規(guī)范，讓中國教育走出去，為世界教育做出自己的貢獻(xiàn)。

第六，在教育法典基本規(guī)定層面，俄羅斯等國的概念術(shù)語體系、基本原則體系、權(quán)限劃分與效力等級體系可以減少我國教育立法法典化的技術(shù)成本。如何構(gòu)建法典的基礎(chǔ)性內(nèi)容、如何處理教育法規(guī)范與其他部門法規(guī)范的關(guān)系是法典制定過程中必須解決的問題。俄羅斯等國在此方面較為領(lǐng)先。俄羅斯、白俄羅斯和摩爾多瓦教育法典(法)分別規(guī)定了35個、22個和50個基礎(chǔ)概念，其中共性的概念有教育、德育、教育大綱、教育水平、職業(yè)技能、職業(yè)教育、補(bǔ)充教育、學(xué)生、教育標(biāo)準(zhǔn)等。而且隨著教育領(lǐng)域的發(fā)展，這些概念術(shù)語都在進(jìn)行動態(tài)的更新。俄羅斯、白俄羅斯和摩爾多瓦教育法典(法)分別有12個、10個和17個基本原則。共性的原則有教育公平原則、禁止歧視原則、教育世俗化原則、統(tǒng)一教育空間并尊重少數(shù)民族文化傳統(tǒng)、教育管理民主化等。這些原則中既有國際條約規(guī)定的基本原則，又有本國特有的原則。在其他部門法律調(diào)整教育法律關(guān)系時，所有規(guī)范性法律文件都必須與教育法典(法)相一致，不得限制法典規(guī)定的權(quán)力或者降低法典規(guī)定的教育保障水平。其他規(guī)范性文件與法典有不同規(guī)定時以法典內(nèi)容為準(zhǔn)。白俄羅斯采取了排除法來劃分教育法典與其他部門法的權(quán)限，教育法典未作規(guī)定的適用民法及其他法律(《白俄教育法典》第4條第2款)。這種做法既體現(xiàn)了教育法典與其他部門法的銜接，也體現(xiàn)了教育法典的優(yōu)先適用地位。

在中國的教育立法法典化進(jìn)程之中，研究和吸收俄羅斯及其他獨(dú)聯(lián)體國家的教育立法經(jīng)驗的必要性不言而喻。作為世界教育大國，無論是所處的歷史轉(zhuǎn)型階段、面對的國際教育一體化大背景，還是面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇方面，中俄兩國都具有很多共通之處。這些共通點(diǎn)是中國參照俄羅斯立法經(jīng)驗的前提和基礎(chǔ)。俄羅斯等國的教育立法經(jīng)驗固然不能直接用來解決中國問題，但在立法技術(shù)、立法理念和立法進(jìn)程上可為中國立法者提供很多啟示和借鑒。

注 釋：

① 教育的可及性(普遍獲得性)，這里指的是不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會。

② 例如教育法律關(guān)系從屬于民事或者行政法律關(guān)系的觀點(diǎn)，可參見Суханов Е. А. О концепции кодекса об образовании и самостоятельногообразовательного праваи Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации[M]. М., 2002: 66-74.;Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права[M]. М., 2001:438.

③ 國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為總則編應(yīng)確立教育法律關(guān)系的主體、客體、責(zé)任等諸要素。教育法律關(guān)系主體的常態(tài)是“教育行政機(jī)關(guān)—學(xué)?！獙W(xué)生”的三方構(gòu)造。參見任海濤.論教育法法典化的實踐需求與實現(xiàn)路徑[J].政治與法律，2021(11):17-30.