宋 軍

(華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

在我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的過程中，基層治理是其重點和難點，需要從管控型向服務型轉變，提高其服務的效度和信度。2015年國務院印發(fā)的《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》明確提出：“標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性制度。”標準作為提升治理現(xiàn)代化的重要手段，其標準化的建設過程，也逐漸被賦予推進治理體系變革和治理能力提升的重要戰(zhàn)略功能?！丁笆奈濉备哔|量發(fā)展的國家標準建設規(guī)劃》就進一步將鄉(xiāng)村治理作為國家標準體系建設重點領域，明確提出鄉(xiāng)村基層治理標準化建設。在國家大政方針的指導下，全國多地展開了基層標準化的創(chuàng)新實踐。浙江省安吉縣發(fā)布了全國首個鄉(xiāng)村治理地方標準規(guī)范《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》[1]。浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)在實現(xiàn)精細化治理目標中,將標準化和智能化相結合[2]。甘肅省圍繞鄉(xiāng)村治理工作開展了標準化治理探索[3]。內蒙古[4]、四川[5]、河南[6]分別針對扶貧的相關工作開展了精準化、標準化的治理實踐。

值得注意的是，這些治理探索大都具有運動式治理的基本特征，雖然能夠實現(xiàn)精細化治理，展現(xiàn)有效行政的功效，但也帶來了額外的負擔，具體表現(xiàn)為基層標準化體系建構中的行動困境。第一，痕跡主義現(xiàn)象頻發(fā)。當具體化和標準化的上級要求與基層現(xiàn)實不匹配，且無法通過“變通”來完成上級任務時，只能嚴格按照上級程序展開工作，并對每一步工作留痕[7]。以精準脫貧過程中花費大量精力制作扶貧表格來應對政策考核監(jiān)督，從而影響政策實效[8]的形式主義最為突出。第二，標準的“空轉”。這種標準的“空轉”一方面體現(xiàn)為屬地發(fā)展的自主性空間大，另一方面又體現(xiàn)為社會發(fā)展的復雜與多樣無法通過統(tǒng)一的標準實施。盡管上級標準化要求實現(xiàn)系統(tǒng)性的目的，但基層政府也有現(xiàn)實的考慮。自2020年新冠肺炎疫情席卷全球以來，社區(qū)居民的多樣化、差異化、非標準化訴求與基層所能提供的服務形成較大的“剪刀差”，標準與人的不匹配問題更是引起各方的關注[9]。

現(xiàn)有關于標準化治理的研究主要可分為國家治理下的標準化治理研究、基層治理下的標準化治理研究和社區(qū)治理下的標準化治理研究。俞可平和杜飛進等人從宏觀視角出發(fā)，論述了標準化治理對于推進國家治理體系和治理能力建設的重要性和意義[10-11]。王猛、陳怡晨、高其才和褚晨舸從中觀視角出發(fā)，選取具體的標準化實踐案例，來論述標準化建設對于基層治理的積極作用[12-13，1-2]。謝正富則是從微觀視角出發(fā)，從“治理結構”“居民參與”“社會資本”“治理制度”“治理與服務設施”等五個角度提出社區(qū)治理標準化創(chuàng)新，建立社區(qū)治理標準化體系[14]。但鮮有學者對標準化體系建設過程中基層治理產(chǎn)生的績效偏差進行學理性解析，在認知上更缺乏分析多重制度邏輯的復雜性和多面性。

縱觀已有的案例和經(jīng)驗，標準化治理體系在基層的應用一方面展現(xiàn)了管理專業(yè)化的治理實效，另一方面卻表現(xiàn)為形式主義或標準的“空轉”?；诖?，本研究嘗試從現(xiàn)有理論出發(fā)，分析與歸納基層標準化治理過程中存在的復合型結構邏輯，構建復合型結構平衡分析框架。以浙江省G鎮(zhèn)標準化治理為案例，對其運行的制度困境進行學理分析，并依據(jù)經(jīng)驗事實，從中提煉與總結基層標準化治理體系的行動困境及其破解之道。

二、復合型結構平衡的研究進路

面對復雜的基層治理現(xiàn)實，標準化的治理平衡究竟在何處？既有研究通常把標準化治理當作一個單邏輯的政策目標和專門的制度安排，占據(jù)主導的是以行政管理控制為目標的研究方式，強調標準化治理實施過程中基層面臨的內部結構性沖突。按照標準化建設的基本概念，本研究從多重制度邏輯平衡的角度理解基層標準化治理的平衡點——即立足于系統(tǒng)的穩(wěn)定性運轉與發(fā)揮作用前提，剖析標準化治理在基層遇到的不協(xié)調的問題，并在此基礎上探索基層標準化治理困局的有效策略。因此，建立一個有效協(xié)同的三維制度方案成為調適改革張力的關鍵：政治動員邏輯是標準化體系建設的主要實施動力，是實現(xiàn)基層標準化治理的體系架構；而基層標準治理目標是社會空間，即實現(xiàn)社會與政府的有效協(xié)同；管理專業(yè)化是基層建立標準化治理體系的核心要義，是區(qū)別行政或政治施壓的重要內容。從理想狀態(tài)說，標準化治理體系的構建與實施的重要前提是實現(xiàn)以上三種邏輯的相互平衡，即管理專業(yè)化邏輯既能和政治動員邏輯實現(xiàn)平衡，又能夠很好地回應社會的需求。

(一)既有研究述評

在布哈林看來，任何事務的運動發(fā)展都是從平衡再到平衡的破壞，再確立新的平衡的過程?！叭魏问聞?不管是石頭還是生物，是人類社會還是別的什么……，都可以看成是由相互聯(lián)系的各個要素組成的整體；我們可以把整體看作是一種體系?！盵15]而體系的觀點則是系統(tǒng)論中的重要組成部分，體系并非組成部分的功能之和，系統(tǒng)整體對于整體具有“非加和性”。由此，標準化體系的構建不可以單獨地理解為一項附加的任務，而是需要在基層社會治理系統(tǒng)基礎上理解這一過程。哈貝馬斯在描繪合法化危機的過程中提出了社會系統(tǒng)平衡這一觀點：“社會系統(tǒng)能在一種高度復雜的環(huán)境中維持其存在，不是改變系統(tǒng)因素或理性價值，是同時改變二者，以便將自己維持在一個新的控制水平上?！盵16]系統(tǒng)化的拓展需要以前人的研究為基礎。以往的基層治理研究平衡性問題主要從以下三個研究思路展開：

第一，國家-社會的權力消長。國家與社會的研究命題從黑格爾、馬克思、米格代爾等眾多研究者的宏觀論述中逐漸發(fā)展成熟[17-19]。國家與社會成為相互獨立的研究命題。我國自單位制解體后，治理現(xiàn)代化的歷史縱軸在不同時期展現(xiàn)出國家與社會力量的調整與轉型[20]。因此，對于治理的問題所展現(xiàn)出的不適應也常以國家與社會的二元機制進行解釋。對于中國社會治安的綜合分析，成為透視中國社會成長和國家治理權力互動關系的最佳窗口[21]。突發(fā)衛(wèi)生事件對于國家治理現(xiàn)代化問題的考驗，學者們則描繪了“國家-社會”共同在場的研究場景[22]。國家-社會的研究思路較為宏觀地展現(xiàn)了雙方發(fā)展的歷時性變遷，也為我們充分理解中國治理情境下國家治理與社會的互動提供了基礎性的理論樣本。

第二，結構主義下的體系建構。結構性體系的思考關注整體性的制度設計對于組織運行所產(chǎn)生的影響。在我國，層級體系結構矛盾的爆發(fā)點集中在基層政府。從現(xiàn)有解釋范式來說，主要有以下三種：一是壓力型體制。在榮敬本等的研究中發(fā)現(xiàn)，為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力，縣政府通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責任狀從而完善這一過程[23]。二是委托代理理論。在縱向政府間關系的研究中，委托方通過發(fā)包的方式將任務傳遞給代理方，從而加強了代理方主體的責任[24]。三是面對壓力型體制，縱向政府間通過各種“共謀”的方式采取的“變通”式行為。面對同樣的層級壓力，上下級政府間常常共謀策劃，采取各種手段來面對隨之而來的檢查[25]。結構性的體系思考方式對治理的失效或不適應提供了建構式的解決思路。

第三，非正式治理方式與特殊情境。非正式治理方式與情境包含治理過程中所發(fā)生的復雜性、動態(tài)性以及非規(guī)則性。在非正式治理的主要研究情境中，有以下幾種常見的類別：一是運動式治理的情景理解。在保證基本績效的情況下，“運動式治理加制度建設的組合拳模式”能夠緩解短期治理壓力，為治理主體提供更大的試錯空間[26]。在不同的研究視野里，這種非正式的治理方式有諸多解釋范式，如“法制化邏輯”[27]、“掛圖作戰(zhàn)”[28]、“領導小組”[29]、“文件治國”[30]等。二是“間斷-平衡”理論對“間斷”的描述性闡釋，強調了在制度化穩(wěn)定的過程中存在的間斷性治理的特征，如“戶籍政策議程的改變”[31]、“組織戰(zhàn)略更新”[32]、“焦點事件與機會之窗的開啟”[33]等。三是特殊情境的描述，即對具體特殊情境的描述，如“重大活動”[34]、應急管理下的“社區(qū)韌性”[35]等。

上述三項治理要求需要在相互平衡的基礎上達成有效的治理，但諸多研究的考察只從單項邏輯出發(fā)，尋找治理有效的途徑。本研究從融合視角出發(fā)，將三項邏輯的平衡作為考察和理解的出發(fā)點，理解標準化改革出現(xiàn)的掣肘和難題。即以制度研究的三種制度脈絡為依據(jù)，分別為：規(guī)制性支柱、規(guī)范性支柱以及文化-認知性支柱，對于三種制度支柱的理解將有效考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準化改革的現(xiàn)實與理論困境。從基層標準化體系建設的要求來說，這個過程涉及三項基本制度邏輯，分別是政治動員邏輯、管理專業(yè)化邏輯以及社會協(xié)同邏輯。

(二)本文理論框架

斯各特(Scott)曾經(jīng)提出制度的三種支柱，分別是規(guī)制性支柱、規(guī)范性支柱以及文化—認知性支柱[36]。這三種行為支柱恰好對應上述案例的三重制度平衡框架:規(guī)制性支柱是一種強制性的規(guī)則，具有必須依照實施的工具性邏輯，這與研究中的政治動員邏輯相吻合；規(guī)范性支柱是有約束力的期望，希望按照恰當?shù)慕M織認證方式進行實施，這與標準化治理中的專業(yè)化邏輯相似；文化-認知型支柱則是一種社會的共同理解和理所當然的處事價值的原則，其背后是共同的信念以及共享的行動邏輯，這與社會協(xié)同的邏輯相符。三種制度支柱的混合性理解可剖析出當前基層標準化實施的困境。

表1 三重制度支柱及其影響(1)表格來源：根據(jù)Scott的模型改編而成，在這里，由于科層行政的背后是國家的暴力機器，因而將其認知為強制性實施機制。

在理想狀態(tài)下，政治動員邏輯應當與管理專業(yè)化邏輯相匹配，而社會協(xié)同邏輯應當與政治動員邏輯相互影響，形成互動形塑的過程。這也便是標準化治理的最初的理想狀態(tài)，將上下級的組織關系以及人的理性放置到最佳的位置。這與韋伯的非人格化、理想化的官僚機器具有相似之處。然而，由于基層治理的復雜性，現(xiàn)實并非如同理想狀態(tài)所呈現(xiàn)，每一個正式或非正式制度影響的行為因素，都會以各種方式重構與互生。由此，盡管規(guī)制性支柱占據(jù)了最強制的機制性要求，卻不一定是程序最為正當?shù)闹贫葘嵤┓绞?，而管理專業(yè)化的組織邏輯強調科學化、理性化的管理手段，即人的理性所應當遵循的規(guī)范，進而提高層級政府管理效率。此外，社會協(xié)同的邏輯作為文化—認知中軟性的影響因素，其作為公認的文化支持，是構成制度實施的基礎。在我國，“以民為本”“共享”等發(fā)展理念都可以作為制度實施過程中的文化—認知中的要素。

三、G鎮(zhèn)標準化體系建設的實踐困境

G鎮(zhèn)位于浙江省M縣的西南部，2018年M縣出臺鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范，涉及了鄉(xiāng)村治理的總體要求、支部帶村、發(fā)展強村、民主管村、依法治村、道德潤村、生態(tài)美村、平安護村以及清廉正村等九項內容開展體系化標準建設。筆者在G鎮(zhèn)的調研過程中，發(fā)現(xiàn)標準要求的出臺雖然規(guī)范了G鎮(zhèn)的村級事務治理方式，但由標準規(guī)范所引起的局部不適應情況也日漸明顯，并逐步表現(xiàn)為基層標準化治理建設的實踐困境。

(一)替代：政治嵌入的科層權力逐步取代專業(yè)化管理

任何一項行動改革都需要充分了解其直接推動力，以便理解變革發(fā)生的過程背景。一般而言，采用標準化規(guī)范治理體系的邏輯起點應當是管理專業(yè)化，主要治理目標是提高基層行政效率、完善專業(yè)化管理水平以及實施有效監(jiān)管。在管理專業(yè)化的背后是強大的制度規(guī)章意識、專業(yè)技能要求以及程序性組織模式，而壓力型體制下的政治動員邏輯雖與管理專業(yè)化思維存在一定程度的融合，卻又有根本性的不同。

首先，“政績保障”下的實踐改革。最初實施標準化治理的發(fā)起人并不是G鎮(zhèn)的政府領導，而是M縣的有關負責人。此次委托專家團隊進行標準化治理體系的適應性調整也是G鎮(zhèn)即將上任的鎮(zhèn)黨委書記。在此之前了解到，相比于M縣的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，G鎮(zhèn)在標準化實施過程中，存在村級規(guī)范無法有效實施，標準對接不暢的情況。而M縣作為村級標準化規(guī)范實施的典型地區(qū)，需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級打通。因此，這場標準化治理改革的行動受到了兩方面層級因素的影響：一是新上任的黨委書記需要提供上級已經(jīng)確認過的政府創(chuàng)新項目，這為其實施體系完善與規(guī)范改革提供了合法的保障；二是盡管縣級政府在這個過程中有政績偏好，但是G鎮(zhèn)在實施過程仍有一定的自主性和靈活性。

這個事情，很多下面的做得不規(guī)范，很多材料領導都要簽字的，這樣肯定不行的，我們部門光今年上面的檢查就有3次了。(訪談記錄：20210513WY)

其次，“程序安全”下的集體行動。雖然鄉(xiāng)村治理規(guī)范的改革與適應性調整屬于非強制的行政任務，但事實是一旦出現(xiàn)問題，有關部門一定會追責到相應的人員。在“三資”辦工作人員的描述中，“三資”一環(huán)是能體現(xiàn)村級事務是否規(guī)范的直接樣本。2018年以前，G鎮(zhèn)多次出現(xiàn)“三資”管理不善的問題，包括大額資金沒有經(jīng)過股東代表大會集體討論決定，內部財務控制制度缺失，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會議記錄本丟失。而相關紀委的檢查于2018年前后開始嚴格，這就使得原本相對寬松的行政環(huán)境突然變得緊張起來。對于“三資”部門來說，這場規(guī)范是必須而為的，因為要面對上級長期的隨機檢查。對于村級干部來說，這場規(guī)范的程序性過程也是其后期行政行為的保護傘。

其實這個做規(guī)范了肯定對他們是有好處的，有什么問題，我們這里都有備案的，你到時候一核對，材料齊全，基本上就沒什么問題了。(訪談記錄：20210513WY)

最后，“治理規(guī)范”的政治化動員。盡管M縣的鄉(xiāng)村治理規(guī)范是在充分調研鄉(xiāng)村基本情況下所制定的，但是該規(guī)范與治理的現(xiàn)實內容卻存在一定的不適應，表現(xiàn)為如文化建設、移風易俗等標準化規(guī)定過于細碎，在實際治理過程中并不會照章逐字地開展實施。在規(guī)范體系建設的過程中，上級政府必須做好帶頭引領，下級單位才會效仿。但實際情況是，這項標準的程序性治理思路卻長期被上級主管部門自己打破，表現(xiàn)為面對需要“重點關注”的項目，各級部門往往采取逐級增壓的動員方式，按照“最高標準、最嚴要求以及最全事項”設定規(guī)則標準，下級部門必須嚴格遵循程序規(guī)范，超額完成治理目標。但是對于非重點關注的項目，往往是按照一般程序性要求實施，這就使得程序性的思維邏輯并不是層級要求中的第一治理思路，而標準與現(xiàn)實的不適應也造成了規(guī)范在多數(shù)時候處于閑置狀態(tài)，只有在動員的要求下才會開展實施。

平時做事情肯定不會拿著這個這么多的文件對照實施的，最好有一個什么操作手冊，讓我們可以充分理解做什么事情，要什么材料。(訪談記錄：20210510DJH)

(二)反構：組織行動壓力反向構建基層執(zhí)行策略

改革行動除了考慮動因外，還應探索改革的目標對象的適應能力。盡管標準化治理體系改革的探索是一場層級結構的規(guī)范性動員，在此過程中不能忽略標準的真正實施主體以及目標對象的適應力。社會整合的過程中，一般性價值符號以及公眾的普遍性認知將在這個過程中作為合法性因素，影響組織的具體實施過程。復雜的社會治理現(xiàn)實與初始的標準化設想產(chǎn)生較大的“剪刀差”，這種力量影響并“反向構建”了標準體系建設的真實場景。

第一，事務過多只能應付處理。在對G鎮(zhèn)下轄的6個村的走訪調研中發(fā)現(xiàn)，村級干部主要關心兩件事：一是村級的財政問題。村民的各種需求應接不暇，而村級財政能力卻相當有限，按照剛性財政實施方式，很難在諸多問題上作出直接的反應。二是源源不斷的上級檢查。對村干部來說，上級檢查更多關注的是程序性的問題，需要制作與配備大量的資料與表格來應對。在我們調查的A村中，村級在冊工作人員只有5人，其中還有兩名是年紀較大的人員，所以真正能夠發(fā)揮治理實效的只有3人，這三人幾乎分擔了全部的村級事務。而上級幾乎每隔幾日就有一份學習的文件也讓他們無暇顧及，多數(shù)時候只能應付處理。

你也知道，作為我們村級事務的流程，不管是從縣級層面、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，各個部門都有各個部門的規(guī)定，他們有些文件本身是綁在一起的，或者說有些文件它可能規(guī)定的是這個方面，另一個文件規(guī)定的是另一個方面，有時候甚至這些文件還有互相打架的情況。很多時候只能說來一個事情，我們解決一個事情。(訪談記錄：20210510HXH)

第二，體系化的規(guī)范流于形式。在我們的調研中，除了任務過多，村級干部“千針一線”應付處理之外，在標準體系化的建設過程中最常見的問題就是：民眾意向的回饋很難直接觸及具體項目，而是需要經(jīng)過鎮(zhèn)級單位相關部門的審核，經(jīng)過一個周期后，才能落實到項目上。這期間除了經(jīng)歷一段時間的流程外，民主意向難以把握和難以收集是其中不可忽視的因素。盡管標準化體系對民主價值的參與方式有著明確的規(guī)定，例如聯(lián)席會議實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制、村民委員會向村黨組織定期匯報等。而對于村級重大決策事務，實行了“五議兩公開”(見表1流程)。在實際民主決策過程中，上述過程均被模糊處理。模糊處理的民主流程也使得眾多訴求無法進入組織議程，導致村干部與村民間矛盾重重。

圖1 M縣在章程中對于重大村級事務的流程規(guī)定

第三，標準無法掩蓋軟實力不足。早在2018年，M縣就出臺各類鄉(xiāng)村治理規(guī)范的條例，標準分明，幾乎覆蓋了所有的村級事務及工程項目，甚至不同的上級主管部門對相似或同一類事情都作出了細致的規(guī)定。標準層出不窮，但現(xiàn)實情況卻是村干部幾乎沒有多余的時間仔細琢磨這些細化的文件。盡管文件標注詳細，內容清楚，但多數(shù)章程的細節(jié)規(guī)定過于繁瑣，以黨員大會的審議為例，前期提案、宣傳，到會、簽字、表決、公開等一系列程序走完，還需要配備相應的簽到表、表決表、會議記錄、宣傳公示、表決公示等。其中，對于到會人數(shù)，決議有效的條件也有相關規(guī)定。僅僅一項黨員大會流程就需要經(jīng)歷以上的過程，更別說村民代表會議決議了。按照X村干部的說法，如果真的按照標準來，他們就什么事都做不了，什么事也做不好了，只能老老實實走流程。而村里資源嚴重欠缺，軟實力不足，空有標準無法直接轉化成治理的效能，只能承擔標準治理的壓力，上面要求一步，下面走一步。

有些時候不是我們不按照標準，是真的事情太多你忙不過來，你要是真的按照各個文件來，我們村干部就在那里看文件就夠了，不用做事了，這個部門發(fā)，那個部門規(guī)定，村里本來的事就已經(jīng)這么多了，你說我們怎么辦(訪談記錄：20210512TY)

(三)分離：確定的治理標準與不確定的治理情境

上述兩節(jié)還原了在G鎮(zhèn)標準實施過程中存在的兩種治理現(xiàn)象：一是行政代替了標準建設的專業(yè)化邏輯，使得標準化建設在初始階段就具有了政治化動員的色彩；二是在組織行動的壓力下，基層工作人員的行動策略選擇會受到影響，進而影響標準化效能的有效發(fā)揮，呈現(xiàn)出多半“懸浮”的狀態(tài)。由此看來，這場標準化治理的改革，加劇了“決策端”與“實施端”的相互分離。

第一，動員實施成為唯一的選擇。在調研中發(fā)現(xiàn)，主要有兩個項目需要經(jīng)歷標準化改革，一是關于不同工程款項，鄉(xiāng)村需要配備的材料、文件以及需要對接的部門內容的標準化改革；二是村級事務管理中對于會議記錄要求的整理。事實上，M縣在包含小微權力清單、村級事務公開的辦法以及社會救助等方面都作了較為細致的程序化規(guī)定，但由于村級事務十分繁雜，村級在處理上述文件要求時，幾乎都處于應付的狀態(tài)。因此，哪個項目施加的壓力最大，哪個就會被相對地重視。2018年前后，紀委的檢查工作開始頻繁，這倒逼鄉(xiāng)村對于“三資”建設使用上作出規(guī)范化調整。在鎮(zhèn)“三資”辦的工作人員來看，給村干部們培訓十次，不如將他們的材料退回一次。

我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，最好的辦法就是給他們的材料多退幾次，他們以后就知道按照什么樣的流程來了，就知道少什么材料了……叫他們開會學習，有的一邊學習一邊電話沒得停的，我們有些村干部真的很忙的。(訪談記錄：20210513WY)

第二，間斷式檢查促進標準落實。面對村干部長期的應付式處理，基層單位理解村務治理的現(xiàn)狀，但又迫于上級考核的壓力，因而只能選擇部分被重點考核的項目進行規(guī)范化要求。因此，這種檢查就呈現(xiàn)間斷式的特征，只要上級沒有作嚴格的績效考核要求，基層政府基本不會進行干涉，由村級單位自行組織建設。然而，不加干涉的項目基本處于相對“混亂”的狀態(tài)，不僅程序要求理解不清，更無法配合基層政府作出相應的行動。從這個角度而言，基層政府向村級乃至社會的標準化建設，是一場需要耗費基層大量人力物力財力的行動。任何一場下級規(guī)范行動的養(yǎng)成必須以資源和長期的時間投入為基礎。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的事務也同樣繁雜，基層單位無法按照標準手冊要求一一落實，只能對部分上級重點關注的項目，進行間斷式的檢查和動員。

2018年之前沒有檢查的時候，真的是比較亂的，甚至還有那種工程老板年底到我們這里來要錢的。后面我就跟那些村干部說，所有過來對接的必須是村干部或者村里的出納過來。工程老板在里面摻和的話，會讓村里的記錄都要廢掉的。所以我們現(xiàn)在就隔一段時間開一次會跟他們講一下。(訪談記錄：20210513WY)

第三，變動的事實與滯后的標準。在Y村調研的時候，我們發(fā)現(xiàn)了實施標準的滯后性與現(xiàn)實不匹配的問題。以Y村的公路提升為例，在初始項目交流設計之時，“三資”方會對項目設計的資金預算做審查，會幫助村級省掉部分項目的資金。但是在項目實施的時候，中間會出現(xiàn)很多的小插曲，例如路可能會修到農(nóng)田里，這就需要增加費用、超工程量，就沒有辦法支付工程款，而項目申報的金額又是固定的，因此就需要縮減后期的工程。然而一旦這個事情沒做好，民眾各類的不滿就會頻出，事情發(fā)展到最后很有可能出現(xiàn)“吃力不討好”的現(xiàn)象。前前后后所走的流程，所做的工作，由于沒有滿足民眾的預期，等于白做。標準是硬性的，而社會情境是復雜的，此時相應的變通機制又不健全，這就導致實際執(zhí)行端和標準規(guī)定端的分離，出現(xiàn)形式主義或架空標準的現(xiàn)象。

四、復合型分離：標準化改革結構性困局的一種解釋

在G鎮(zhèn)標準化實施的過程中，遭遇了行政邏輯替代專業(yè)化邏輯的執(zhí)行，組織行動壓力“反構”基層執(zhí)行策略的選擇，最終加劇了“決策端—實施端”相互分離的情況。上述案例揭示了G鎮(zhèn)在實施標準化改革后所遭遇的行動困局，以及希望借此找到解決辦法彌補與實施。從學理上進行分析，正是系統(tǒng)性整合與社會性整合的同步失效，才造成標準化治理在遭遇復雜的社會治理現(xiàn)實時，時而可以糾正治理中的偏差，時而卻加重基層治理負擔。基于此，筆者用“復合型分離”來對基層治理標準化實踐的制度困境進行學理解釋。所謂復合型分離，就是指原本處于平衡狀態(tài)下的制度性架構，在受到外部力量作用的情況下，其各自所代表的邏輯取向開始變得相互矛盾，進而打破最初的平衡，呈現(xiàn)系統(tǒng)性分離狀態(tài)。

(一)三重制度支柱下組織行為的發(fā)展與異化

理解組織行為，除了要思考可能存在哪些制度影響個體行為，還需要考慮這些制度是如何從抽象的制度過程轉變?yōu)槲⒂^上影響人的行為的[37]。制度邏輯的宏觀-微觀人的行為模型見圖2。從圖2可以看出，制度作為一種工具(手段與方式)，從抽象的宏觀層面嵌入到治理實踐過程中，占據(jù)與控制著“人體與組織”注意力的焦點，而此時行動者也受到被文化嵌入的約束，將自己有限的注意力投入到具體的計劃與組織方案中。盡管個體被卷入制度網(wǎng)絡當中，但行動者采取何種方式演繹或還原制度邏輯還是需要依靠個體的能動性。因此制度支柱下的個體，是能夠根據(jù)制度意識以及自主接受的制度注意力引導的范圍內，開展組織互動的。

圖2 制度邏輯的宏觀-微觀人的行為模型(2)圖片來源：根據(jù)Coleman，James S. Foundations of Social Theory.Cambridge，MA：Harvard University Press，1990版中的模型改編而成。

上述的案例過程描述了政治動員的邏輯、專業(yè)化管理邏輯以及社會協(xié)同的邏輯間存在不平衡、相互替代甚至剝奪的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為專業(yè)化管理的邏輯被政治動員邏輯取代，科層動員實施標準化治理，而標準化治理過程是否標準卻無人在意，更關注是否符合上級檢查的要求。專業(yè)化管理的邏輯在過程中被“架空”，表現(xiàn)為盡管這是一場理性認知都認為是恰當?shù)慕M織實施過程。在具體的實踐過程中，基層的工作人員卻無法分配出更多的注意力在組織實施過程的恰當性上。而行動過程中的自主意識以及受到文化-認知型制度因素的影響，也不得不在這個過程中進一步考慮民眾的需求以及社會對其的監(jiān)督和壓力，上述過程進一步擠占管理專業(yè)化的空間。

在鄉(xiāng)村治理的實際過程中，村干部不是忙于應付上級，就是忙于管理與回應村民。為了搶占村干部的注意力，上級政府常常采取層級施壓的方式，而村民則是通過各類上訪與聚眾的活動，這就使得村干部長期處于兩種力量的撕扯中，其中還沒有考慮村干部個人意識以及偏好的影響因素。村干部由村民選出，從制度設計上，需要對村民負責，而村支書一肩挑的職責，又在黨政這條線上，需要對上級領導負責，雙方都希望村干部能為自己一方多付出一份力量。從黨政要求來看，上級政府希望村級按章辦事，按規(guī)留痕，保證所有的程序合法，盡量避免本地區(qū)的重大風險事件；從村民要求來看，希望村干部能夠為本村謀福利、謀發(fā)展，實現(xiàn)本村村民的富裕。盡管雙方能在理想設計過程中做到殊途同歸，但是實踐過程中難免出現(xiàn)分歧，這就導致行為的異化。

不同的制度邏輯對應著不同的組織行為方式，也代表了不同的影響程度。盡管社會環(huán)境以及對民眾的要求不作為直接影響因素，但如果出現(xiàn)重大的風險事件或民眾“鬧大”類的事件后，將會搶占傳統(tǒng)強制性的組織制度的要求。因此，這場從制度邏輯到村干部行為實施的復合型狀態(tài)不是一成不變的，而是處于相互影響，相互構建，時時變動之中。這也就解釋了為何標準化治理的過程中，會出現(xiàn)多方都很滿意的結果。當標準治理的村制規(guī)范，既符合了民眾的要求，又考慮了村干部的實際治理能力，處于規(guī)制性、規(guī)范性以及文化-認知上的一致，就會取得較好的治理成效。然而，如果實施過程中，行政邏輯搶占管理專業(yè)的邏輯，而社會治理的特殊環(huán)境又要求出臺更符合社會共識并施加了外部壓力時，就會導致村干部實際行為的變形，集中表現(xiàn)為壓力下形式主義叢生，以及標準“架空”式施政(圖3)。

圖3 多重制度邏輯下村干部的行為困境

(二)制度平衡下的復合系統(tǒng)

復合系統(tǒng)下的平衡不僅代表了復合本身的要素難以輕易改變，更代表了由要素所形成的相互掣肘的結構性關系。在要素的組織過程中，每一項所代表的制度規(guī)定都有其自身運轉的核心邏輯。基層治理實踐的動員邏輯，其在組織過程中是高于管理專業(yè)化和社會互動協(xié)同邏輯的。換言之，在實現(xiàn)標準化專業(yè)管理的過程中，應當采用專業(yè)管理方式確定的組織原則，在開始進行的時候就被另一種組織原則所取代。政治動員的邏輯是長期存在的制度邏輯，當這種組織自律達到一定的水平之后，運行的系統(tǒng)就會改變其原來的理想價值，按照常規(guī)的以及習慣的組織原則進行，即使在系統(tǒng)性整合的被動環(huán)境中要求實施標準化管理，也很難實現(xiàn)大范圍的組織系統(tǒng)原則的變動。從這個角度來說，標準化管理具有官僚政治組織悖論的色彩。

基層社會治理之所以特殊是它無法避開社會系統(tǒng)的影響。社會系統(tǒng)是通過符號而與其他的社會環(huán)境區(qū)別開來，形成的內在自然或社會成員的有機基礎。社會系統(tǒng)的規(guī)范有內在自然社會化以及面對外部自然兩種狀態(tài)，在內在自然社會化過程中，通過個體自身加以論證的規(guī)范對內在的自然進行整合，從而達到規(guī)范中所提出正確性的要求。而面對外部的自然，社會系統(tǒng)一般遵循工具性的規(guī)則來捍衛(wèi)自身，因為面對外部的自然，需要理解語言以及在這個過程中存在的交往性的結構，只有在這些交往與轉化中的結構里，人們需要依靠理性來尋找構成意義共同性的價值。在基層干部的眼里，實現(xiàn)標準化治理的過程并非一場內在自然化的過程，因為他們沒有多余的精力來理解這場內在化的行動，因此多將其理解為一場外在化的要求，將它當作一場組織任務予以完成。

多重制度的平衡不僅強調了在系統(tǒng)功能運行中的控制與組織的能力，而且關注了組織過程中的價值和語言符號的軟性因素的影響。任何一場危機發(fā)生或行動失敗都不可以簡單地歸結于外部條件或強加于某些人的身上。系統(tǒng)自律的實現(xiàn)不是一朝一夕的產(chǎn)物，需要社會的價值引導以及涉及政治、經(jīng)濟、文化等多個社會運行組織要素的影響。與此同時，還要考慮主體外部顯性的制度因素以及由其引發(fā)的行為后果。這些要素是相互重疊，甚至是相互構建互為因果的。從現(xiàn)實層面來說，實現(xiàn)標準化系統(tǒng)性改革，取代原來壓力型體制下的政治性邏輯可以從兩個層面考慮突破：一是改革的行動所能獲取規(guī)范結構改變的恰當性，二是一種可以獲取恰當?shù)闹贫刃缘某砷L機制，從而有效對抗原來固化的制度過程。

五、總結與討論

本文從G鎮(zhèn)的標準化改革的案例入手，以三維制度平衡的框架為突破點，理解當前基層標準化改革的治理困境?；鶎訕藴驶w系改革在過程中有三個基本制度性架構：管理專業(yè)化邏輯、政治動員邏輯以及社會協(xié)同的邏輯。三種邏輯代表了各自的邏輯取向，表明了這種基層改革過程中的基本矛盾。在本案例的實施過程中，政治動員邏輯取代了專業(yè)化邏輯、社會協(xié)同邏輯“反構”了科層組織過程，進一步壓縮專業(yè)化邏輯。而社會協(xié)同的邏輯與科層組織的邏輯又分別含有了不同的價值內核，從而導致標準實施過程中的“分離”現(xiàn)象。當社會協(xié)同的邏輯與政治動員邏輯一致時，標準化的治理過程受到一致的認可系統(tǒng)的平衡也得以維持。

實踐中的多數(shù)情況是平衡并未有效地維持。由政治動員邏輯引發(fā)的規(guī)制性支柱、專業(yè)化邏輯下的規(guī)范性支柱以及社會協(xié)調邏輯下的文化-認知型支柱分別代表了不同的制度支柱下影響人行為的程度。強制、規(guī)范和認同各有其完善組織穩(wěn)定的系統(tǒng)性要素。強制可以保障系統(tǒng)整合的強有力，卻很難抵抗行為者內部自然的力量，即按照理性規(guī)章制度的要求實施，導致形式主義叢生；而認同性的要素是組織中最易被忽略卻也最容易引起組織顛覆的核心內容，因而這個過程中必須考慮社會整合力量的重要性。社會整合的力量代表了社會的價值、語言和符號，以軟約束的方式影響著組織的行動以及組織注意力。當認同性的價值達到一定的高度時，組織將會展現(xiàn)前所未有的凝聚力和組織力；但當認同的價值力量處于相互矛盾與相互對抗時，便會造成行為的相互矛盾與分離。由此，本文將基層標準化實施的困境解釋為復合型分離。

基層標準化治理的困境并非一場單一式的結構式困境，而是處于多重系統(tǒng)與要素復合狀態(tài)下的分離。分離的對象不僅包含了抽象的制度層，更滲透到組織中的行為者。由此就不難理解發(fā)生在G鎮(zhèn)的這場改革為何要實施，如果基層政府忽略了村干部的實際行為能力而增加行政任務，這將會導致形式主義的不斷發(fā)生；而如果一廂情愿地進行標準化改革，沒有關注村民或村干部的屬地職能和要求，將會導致標準化治理變成一場內卷化的組織運動。社會基本文化共識不等同于村集體的要求，村集體同樣包含排他以及屬地利益的要求。因此，這種標準化治理的自上而下的改革從開始就很難真正深入到基層社會。

基層特殊的治理環(huán)境無法按照理想中的理性標準實施與設計，必須理解其特殊的治理情境，從而更新組織動員的方式。上述過程應當是一個上級組織的學習過程，而不是一個加壓實施的過程，只有充分理解并滲透到基層實施的治理環(huán)境，才能真正制定出符合本地區(qū)的治理規(guī)范。在本案例中出現(xiàn)復合型分離的現(xiàn)象在于不同制度邏輯間的相互擠壓與替代，導致制度邏輯間的不平衡，專業(yè)化管理邏輯被徹底擠出，標準化、規(guī)范化治理的前后并無本質的區(qū)別。而上級管理者真正能做的，就是在這個過程中增加上級規(guī)章與下級執(zhí)行間的適應性，撫平真實治理世界的要求與文本規(guī)定的差距，降低下級單位對于文本學習的各類成本，在協(xié)同共建中實現(xiàn)組織的發(fā)展與社會的認同。