李 青，劉春湘,郭梓焱

(1.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410018；2.中南大學(xué) 地方治理研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410018；3.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、問題的提出

改善村莊公共品供給能力，事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民福利，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)載體。2016年底，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)文件《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化村莊公共品供給主體地位，明確指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)大量農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)支出”。本研究中村莊供給的公共品主要是指準(zhǔn)公共物品[1]或稱為村莊社區(qū)性公共品，其與農(nóng)民生活空間相聯(lián)系、保證農(nóng)民基本生活質(zhì)量，對(duì)村莊外居民具有一定的消費(fèi)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性[2]，如村莊生活用水、供電、環(huán)境衛(wèi)生、村莊道路、社區(qū)文化建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)等最基本的生活資源。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，處于改革前沿的珠三角農(nóng)村地區(qū)，政府推動(dòng)村民以土地要素入股實(shí)施集體產(chǎn)權(quán)共有制，通過出租土地服務(wù)工業(yè)發(fā)展，帶來豐厚集體收益。伴隨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村莊公共品供給能力提升，但供給意愿反而下降，呈現(xiàn)出完全依賴政府的策略性供給行為。村莊公共品策略性供給行為具體是指：對(duì)于村莊外居民具有一定消費(fèi)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共品，村莊應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)一定供給責(zé)任，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展且有能力供給的情況下，村莊按照不同的公共品類型，采取策略性供給行為，主動(dòng)排斥公共品供給，將供給責(zé)任推卸給政府。那么，村莊為什么會(huì)產(chǎn)生公共品策略性供給行為?

當(dāng)前，學(xué)界認(rèn)為資源占有、公共品供給制度和供給主體行為等因素影響村莊公共品供給行為。一是“資源影響說”。研究認(rèn)為村人均耕地、政府對(duì)村公共品投入和村集體可支配收入與村級(jí)公共品自主供給意愿密切相關(guān)[3]。集體經(jīng)濟(jì)薄弱使村莊公共品供給缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)向小農(nóng)籌資面臨交易成本過高[4]。二是“制度影響說”。其一，研究了村莊正式制度對(duì)公共品供給的影響。公共品供給中村民的民主參與可以降低機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)有效供給[5]。其二，研究了村莊非正式制度對(duì)公共品供給的影響。社會(huì)信任與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[6]、選擇性激勵(lì)機(jī)制[7]和基于歷史與宗族因素形成的村莊非正式制度[8]等影響村莊供給行為。三是“行為影響說”。從政府行為來看，村級(jí)公共品供給必須以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，形成國(guó)家與村莊合作供給機(jī)制[9]。從村莊行為來看，有效率的村級(jí)治理體制對(duì)公共品自主供給具有正向影響作用[10]。從村民行為來看，參與者存在自利行為和理性利己動(dòng)機(jī)，容易導(dǎo)致公共品供給陷入“囚徒困境”[11]。

“資源影響說”指出村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱容易導(dǎo)致公共品供給困境，但無法解釋珠三角等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊同樣會(huì)陷入供給困境?！爸贫扔绊懻f”指出村莊民主參與可以解決公共品供給中的機(jī)會(huì)主義行為，但無法解釋村莊民主參與下的公共品策略性供給行為的產(chǎn)生。而“行為影響說”為本文提供了新的研究思路，分別指出政府行為、村莊行為、農(nóng)戶行為對(duì)村莊公共品供給產(chǎn)生影響，但并未將三者行為視為整體進(jìn)行研究。珠三角地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊的性質(zhì)主要由土地利益決定，這是影響村莊策略性供給行為的關(guān)鍵變量。共有制是指法律上認(rèn)為財(cái)產(chǎn)為公共所有，共同體內(nèi)成員均分享該權(quán)利，但對(duì)共同體外成員權(quán)利具有排他性；共同體內(nèi)成員使用公共財(cái)產(chǎn)不受限制，但成員都無權(quán)轉(zhuǎn)讓公共產(chǎn)權(quán)[12]。集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊是指以珠三角農(nóng)村地區(qū)為典型代表，由具有成員資格的村民普遍以土地為生產(chǎn)要素入股村集體股份合作社，以村集體發(fā)展工業(yè)用地、物業(yè)和廠房出租等形式獲得集體收益，集體收益實(shí)質(zhì)為成員依照入股份額按份共有并行使處置權(quán)利的一種村莊類型。因此，本研究將構(gòu)建村民—村莊—政府三維分析框架，將三者行為視為整體進(jìn)行分析，并結(jié)合經(jīng)驗(yàn)觀察，揭示在集體產(chǎn)權(quán)共有制經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村莊民主程序完善和政府開展工作動(dòng)員的背景下，村莊公共品策略性供給行為的產(chǎn)生機(jī)制。

二、集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為：一個(gè)綜合性分析框架

社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論指出，人的參與行為嵌入社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)之中，由個(gè)體的微觀系統(tǒng)、群落的中觀系統(tǒng)和國(guó)家的宏觀系統(tǒng)所決定；三個(gè)系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互影響和相互作用，最終導(dǎo)致人特定行為的產(chǎn)生[13]。借鑒社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論，可以對(duì)影響集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為的環(huán)境分為三個(gè)維度，力圖還原該行為的整體景觀(圖1)。

圖1 集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為分析框架

一是微觀系統(tǒng)：主要是指村民個(gè)體行為模式，作為村莊公共品策略性供給行為的積極參與者，其行為和心理受村莊與政府的相關(guān)制度影響；二是中觀系統(tǒng)：主要是指村莊的行為模式，其主要由村民個(gè)體行為組合形成，并受到政府嵌入程度的影響；三是宏觀系統(tǒng)：主要是指基層政府行為模式，其通過對(duì)村莊的管理制度優(yōu)化、資源輸入和工作動(dòng)員等，影響村莊和村民行為模式。

(一)村民自利行為制約村莊公共品供給

一是村莊集體產(chǎn)權(quán)共有制激活了村民私利行為。作為公有制財(cái)產(chǎn)主體的“團(tuán)體”組織具有實(shí)體性，公有財(cái)產(chǎn)不能化約和還原為個(gè)體性財(cái)產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)體性私有財(cái)產(chǎn)的超越；而共有制通常包括共同共有和按份共有兩種形態(tài)，共有財(cái)產(chǎn)可通過一定程序分割為個(gè)體性財(cái)產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)是私有財(cái)產(chǎn)的疊加和結(jié)合[14]。在集體產(chǎn)權(quán)共有制秩序下，集體收入屬于私有財(cái)產(chǎn)的疊加，其利益的分配格局被股份分紅提前鎖定。當(dāng)集體收入所有權(quán)明確分屬于農(nóng)民且按份共有時(shí)，收益的處置權(quán)利通常也相應(yīng)掌握在農(nóng)民手中。如果收益達(dá)到一定規(guī)模，分散農(nóng)戶容易聚合成整體，共同排斥公共品支出，固化所占份額分紅利益。二是集體經(jīng)濟(jì)缺乏激勵(lì)與約束機(jī)制制約村民參與公共品供給。農(nóng)民是否參與公共品供給不會(huì)或者較小影響其利益分享，這將導(dǎo)致村民普遍存在“搭便車”行為。以舒爾茨、波普金為代表提出的“理性小農(nóng)”理論，強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶具有經(jīng)濟(jì)算計(jì)的理性邏輯，認(rèn)為農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為是理性的，農(nóng)戶行為動(dòng)機(jī)來自個(gè)人或家庭福利的最大化[15]?！袄硇孕∞r(nóng)”被認(rèn)為能夠評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、衡量成本與產(chǎn)出。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)缺乏相關(guān)規(guī)則對(duì)村民進(jìn)行選擇性激勵(lì)與約束時(shí)，一旦個(gè)人利益和集體利益發(fā)生沖突，農(nóng)民在理性算計(jì)下容易忽視集體利益，排斥集體經(jīng)濟(jì)成員以外的力量，包括國(guó)家、上級(jí)政府和非集體人員從村社集體分享利益，以持續(xù)鞏固村民股份分紅，進(jìn)一步導(dǎo)致村莊公共品供給困境產(chǎn)生。

(二)村莊形式化民主制約村莊公共品供給

一是形式化民主抑制村莊有效集體行動(dòng)。在村委會(huì)引導(dǎo)下，農(nóng)民參與公共事務(wù)一般有三種模式：無參與、無合作；有參與、無合作；有參與、有合作[16]。當(dāng)集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊集體經(jīng)濟(jì)壯大時(shí)，村民通過村莊政治參與，表達(dá)足額落實(shí)分紅收入訴求，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)支出用途被村民分紅所固化。如果村莊缺乏有效公共規(guī)則對(duì)村民行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束，村莊政治精英將很難對(duì)村民進(jìn)行有效工作動(dòng)員，公共品供給容易走向集體決策下的合作困境。二是村莊治理能力不足制約公共品供給動(dòng)員能力。當(dāng)前在項(xiàng)目進(jìn)村、督查進(jìn)村基礎(chǔ)上，基層政府將大量行政工作以清單、指標(biāo)等形式派發(fā)至村一級(jí)。村委會(huì)作為自治組織，已經(jīng)成為權(quán)力下沉背景下的辦事機(jī)構(gòu)，治理能力在完成上級(jí)指派任務(wù)和選擇性應(yīng)付行為中逐漸衰退，向下動(dòng)員能力明顯弱化[17]。由于村委會(huì)與村民的弱連接，進(jìn)一步導(dǎo)致村干部實(shí)踐性權(quán)威不足，動(dòng)用“人情、面子和關(guān)系”等非正式治理資源能力弱化，無法有效動(dòng)員公眾開展公共品供給。

(三)政府嵌入不足制約村莊公共品供給

自上而下的科層組織結(jié)構(gòu)和政府回應(yīng)等特點(diǎn)決定了基層政府在農(nóng)村場(chǎng)域的行為邏輯，并最終影響到農(nóng)民參與行為[18]。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府與農(nóng)民關(guān)系由“汲取型”轉(zhuǎn)變成了松散的“懸浮型”[19]。一方面，基層政府對(duì)村莊結(jié)構(gòu)性嵌入不足。增強(qiáng)村莊公共品供給能力需要政府在嵌入村莊治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)村級(jí)治理能力的培育，有效開展工作動(dòng)員。但在“壓力型體制”[20]和“晉升錦標(biāo)賽”[21]的雙重壓力作用下，基層政府始終面臨上級(jí)多部門的“注意力競(jìng)爭(zhēng)”，通常以上級(jí)考核“指揮棒”為工作重點(diǎn)，以資源輸入代替政策動(dòng)員，擠壓村莊公共品供給的積極性。另一方面，基層政府對(duì)村莊關(guān)系性嵌入不足?；鶎诱枰龑?dǎo)村莊強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)的公共性，通過安排駐村部門、駐村干部的關(guān)系性嵌入，有效導(dǎo)入政府規(guī)則和引導(dǎo)村莊構(gòu)建內(nèi)生規(guī)則相結(jié)合，服務(wù)村莊公共品供給。在項(xiàng)目進(jìn)村的背景下，駐村部門等融入村莊社會(huì)關(guān)系不足，通常以完成中心工作和上級(jí)交辦任務(wù)為落腳點(diǎn)，并未有效服務(wù)村莊建構(gòu)公共品供給規(guī)則，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)的公共性不足，無法有效供給公共品。

三、案例描述：集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為表現(xiàn)形式

(一)研究方法與數(shù)據(jù)來源

為了驗(yàn)證上述分析框架，本文以個(gè)案研究作為主要方法。個(gè)案研究能夠讓研究者集中精力進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，有效挖掘案例信息，呈現(xiàn)更詳盡的分析，有利于構(gòu)建中國(guó)情景的公共行政學(xué)理論[22]?；诶碚摮闃釉瓌t，選擇珠三角方村(1)按照學(xué)術(shù)規(guī)范，對(duì)所涉及的地名和人名進(jìn)行了匿名化處理。作為案例，具體原因如下：一是該村具有較強(qiáng)的公共品供給能力。方村通過實(shí)施土地股份制改革，發(fā)展“地租經(jīng)濟(jì)”，掌握了豐厚的集體收入，擁有較強(qiáng)的公共品供給能力。二是方村公共品策略性供給行為具有較強(qiáng)的典型性。以方村為典型的集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊，村集體具有較強(qiáng)的公共品供給能力，但自身缺乏供給意愿，將供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給國(guó)家。三是資料的充分性。筆者和所在研究團(tuán)隊(duì)于2021年11月至12月在方村開展了20天田野調(diào)查，掌握了該村公共品策略性供給行為的大量一手資料。

本文涉及的經(jīng)驗(yàn)材料通過多種方式進(jìn)行收集，并進(jìn)行了三角驗(yàn)證。一是開展了半結(jié)構(gòu)訪談。訪談對(duì)象包括街道干部、駐村干部、村兩委干部、村民小組長(zhǎng)和普通村民，共計(jì)38人，重點(diǎn)了解了村莊公共品策略性供給行為的表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因等。二是開展參與式觀察。通過現(xiàn)場(chǎng)走訪，對(duì)村莊內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)、綠化建設(shè)和便民廣場(chǎng)設(shè)施等公共品供給情況進(jìn)行了詳細(xì)了解。三是查閱檔案資料。通過查閱村規(guī)民約、村莊民主理財(cái)制度和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收支明細(xì)等檔案資料，對(duì)訪談獲取的信息進(jìn)行了多方驗(yàn)證。

(二)村莊公共品由主動(dòng)供給向策略性供給行為轉(zhuǎn)變

方村位于珠三角地區(qū)，由H街道負(fù)責(zé)管轄，面積約3平方公里。該村位于國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)核心區(qū)，以提供土地要素參與了珠三角地區(qū)的工業(yè)化，轉(zhuǎn)型為城中村。該村村委會(huì)成立了股份制經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，下轄有五個(gè)村民小組(亦稱“股份制經(jīng)濟(jì)合作社”)。該村為宗族型村莊，戶籍人口為2 282人，外來人口約4 700人。2009年，為支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，村莊田、地約3 000畝已被政府征收。

村莊公共品由主動(dòng)供給向策略性供給行為轉(zhuǎn)變過程。村莊公共品供給可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段為2009年以前，村莊集體經(jīng)濟(jì)收入較少，但主動(dòng)供給公共品。如：村莊開展籌資籌勞，修建公路以連接村莊附近省道；出租、出售集體土地服務(wù)企業(yè)建設(shè)廠房，獲得收入用于修建小學(xué)、鋪設(shè)自來水管網(wǎng)和建設(shè)廣場(chǎng)，改善村莊面貌等。第二個(gè)階段為2009年以后，村莊土地被征收。村莊利用政府返還的留用地，以集體產(chǎn)權(quán)共有制為基礎(chǔ)，發(fā)展地租經(jīng)濟(jì)，集體收入大幅增加，反而公共品呈現(xiàn)策略性供給行為。為服務(wù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，2009年，方村所屬的3 000畝田、地已被政府全部征收。按照政策規(guī)定，政府返還村莊20%的征地作為留用地，并負(fù)責(zé)辦理國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證。當(dāng)前，村集體收入共有兩部分。第一部分為留用地出租收入：留用地中，430畝已于2019年辦理了國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證。辦證當(dāng)年，村集體將該留用地租賃給了A汽車裝配制造企業(yè)，租金為6.4萬元/畝每年，年租金約為2 750萬元。由于土地辦證周期較長(zhǎng)，剩余暫未辦證出租的170畝土地，政府每年支付給村集體2萬元/畝租金作為補(bǔ)償，約為340萬元/年。第二部分為村集體物業(yè)出租收入：出租村所屬農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和閑置用房等，共計(jì)約為160萬元/年。村集體上述兩部分收益約為3 250萬元/年。村集體的物業(yè)出租收入扣除村委會(huì)聘用人員工資和工作日常運(yùn)轉(zhuǎn)等必要支出外，基本無結(jié)余。村莊土地征地前分屬于各合作社，征地后留用地仍按比例返還各合作社。村民以留用地入股所在合作社，實(shí)行股份按份共有。村委會(huì)賬戶每年有大額資金入賬，但一入賬就被各合作社要求按留用地比例足額分完。合作社再將資金按人均占有的股份份額分配至村民，人均分紅約為10 000元/年。村集體無法使用集體收入或籌資籌勞開展公共品供給，將公共品供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府，呈現(xiàn)出公共品策略性供給行為。

(三)村莊公共品策略性供給行為的表現(xiàn)形式

一般村莊公共品的外溢性越強(qiáng)，政府承擔(dān)的供給責(zé)任越大，村莊的責(zé)任相應(yīng)趨弱。從村莊供給的準(zhǔn)公共品外溢程度和供給責(zé)任劃分角度看，大致可以分為四類：基礎(chǔ)設(shè)施類、環(huán)境整治類、生活服務(wù)類和鄉(xiāng)風(fēng)文明類(圖2)，但不包括一般單純只由政府提供的義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫和社會(huì)保障等受益范圍廣泛溢出村莊的公共品。因?yàn)榇嬖谝欢ǔ潭扰潘缘墓财?，且外部性相?duì)較小，農(nóng)戶才有義務(wù)，也有意愿參與供給。相應(yīng)地，村莊公共品策略性供給行為可以分為以下幾種類型:

圖2 村莊供給公共品類型劃分

1.依附式策略性供給

依附式策略性供給是指對(duì)于村莊范圍內(nèi)的道路、污水管網(wǎng)等外溢程度相對(duì)較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施類公共品，通常由村莊承擔(dān)補(bǔ)充供給責(zé)任，地方政府為主要供給責(zé)任。基于政府一般有項(xiàng)目覆蓋，村莊將完全寄托于申請(qǐng)政府項(xiàng)目供給。如果短期內(nèi)政府項(xiàng)目不能滿足供給，村莊將選擇等待，不愿使用集體資金進(jìn)行資源補(bǔ)充。關(guān)于此類行為，該村黨支部副書記指出：

村莊內(nèi)如果修建通組公路需要120萬元，由于整體財(cái)政資金有限，政府通過項(xiàng)目只撥付了60萬元，不足部分一般政府會(huì)動(dòng)員村莊通過集體經(jīng)濟(jì)支出或籌資籌勞進(jìn)行資金補(bǔ)充。但剩余部分集體肯定不會(huì)支出，因?yàn)檎匍_村民代表大會(huì)，代表不可能同意。群眾普遍認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)收入只能用于分紅，開展公共支出只能使用政府資金。因此，修路項(xiàng)目只能分階段申請(qǐng)資金實(shí)施。(訪談村黨支部副書記20211125)

2.卸責(zé)式策略性供給

卸責(zé)式策略性供給是指對(duì)于村莊范圍內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)、停車場(chǎng)建設(shè)和綠化設(shè)置等環(huán)境整治類外溢性相對(duì)較弱的公共品，村莊應(yīng)負(fù)主要供給責(zé)任，政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。但村莊完全將供給責(zé)任推卸給政府，不愿主動(dòng)供給相關(guān)資源。由于政府將此類公共品改善納入了中心工作，投入了大量的資源，為村莊卸責(zé)提供了條件。關(guān)于此類行為，該村村委會(huì)副主任指出：

環(huán)境整治工作層層考核嚴(yán)格，要求做到村莊公共區(qū)域和農(nóng)戶門前屋后環(huán)境衛(wèi)生整潔。為了完成上級(jí)考核任務(wù)，政府聘請(qǐng)第三方環(huán)衛(wèi)公司負(fù)責(zé)村莊環(huán)境整治工作。由于政府過度供給資源，村里也不再聘請(qǐng)環(huán)衛(wèi)工，農(nóng)戶連門前屋后都不愿意打掃?，F(xiàn)在村委會(huì)提議用集體收入開展環(huán)境整治，村民都會(huì)反對(duì)，他們認(rèn)為環(huán)境整治是政府的事情，集體收入只能用來分紅。(訪談村委會(huì)副主任20211122)

3.均衡式策略性供給

均衡式策略性供給是指對(duì)于村莊內(nèi)所需的生活服務(wù)類外溢性相對(duì)較弱的公共品，村莊一般負(fù)責(zé)主要供給，政府為補(bǔ)充供給。此類公共品由于政府項(xiàng)目一般難以覆蓋，村莊只愿供給兼顧到人均獲益，且支出金額較小的公共品，如：村莊公共照明、村莊滅蟲等。如果村莊主動(dòng)回避供給責(zé)任，將影響村民日常生活，所以村莊只能承擔(dān)供給責(zé)任。關(guān)于此類行為，該村村民代表關(guān)某指出：

村莊的集體收入，一般只會(huì)支出與日常生活相關(guān)的村莊路燈電費(fèi)和公共區(qū)域滅蟲等。這部分支出人人受益且開支很小，由于通常政府沒有項(xiàng)目覆蓋，只能從集體支出。除此之外，村集體想提留10%的集體收入用于公共建設(shè)支出都無法落實(shí)。他們認(rèn)為建廣場(chǎng)、建公共設(shè)施等會(huì)受益不均衡，況且可以向政府申請(qǐng)項(xiàng)目。(訪談村民代表關(guān)某20211119)

4.應(yīng)付式策略性供給

應(yīng)付式策略性供給是指對(duì)于政府要求村莊供給的安全宣傳、文化建設(shè)和矛盾糾紛排查等外溢性相對(duì)較強(qiáng)的鄉(xiāng)風(fēng)文明類公共品，一般村莊承擔(dān)補(bǔ)充供給責(zé)任，政府為主要供給責(zé)任；當(dāng)政府對(duì)村莊有明確考核指標(biāo)和時(shí)限要求時(shí)，村莊會(huì)安排相關(guān)人員進(jìn)行應(yīng)付式動(dòng)員和宣傳，一旦考核結(jié)束就放松對(duì)此類公共品供給。關(guān)于此類行為，該村黨支部書記指出：

對(duì)于安全宣傳、文化建設(shè)和矛盾糾紛排查等工作，需要投入大量精力，但工作成效很難量化，村兩委只能在上級(jí)督查考核的時(shí)候重點(diǎn)抓一下。比如，最近上級(jí)政法部門安排村莊開展安全出行100天宣傳活動(dòng)，要求引導(dǎo)村民駕駛電動(dòng)自行車時(shí)佩戴頭盔，工作情況納入村績(jī)效考核。在持續(xù)考核期間，我們就定期聘請(qǐng)人員進(jìn)行上路宣傳。但考核一過，工作就放松下來了，因?yàn)榇謇镞€要應(yīng)付其他要考核的工作。(訪談村黨支部書記20211202)

從以上對(duì)比可以看出，方村土地被大規(guī)模征收以前，集體土地是公有性質(zhì)。村集體為了公共利益，通過籌資籌勞和出租、出售集體土地等，將集體收益用于改善村莊公共品供給。村莊土地被征收后，村民按份共有基礎(chǔ)上形成的集體土地出租收益，導(dǎo)致村民普遍認(rèn)為其所占份額的集體收入是私有的，只能分紅到個(gè)人。由此，形成了村莊公共品策略性供給行為，可以分為四類(表1)。

表1 集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為分類

四、案例分析：集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為邏輯

(一)村民私利行為：集體產(chǎn)權(quán)共有制形塑村莊公共品策略性供給行為

1.集體產(chǎn)權(quán)共有制形塑村民保護(hù)“私有財(cái)產(chǎn)”行為

當(dāng)缺少有效運(yùn)行制度和外部監(jiān)督、引導(dǎo)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)壯大不一定會(huì)轉(zhuǎn)化為村莊公共品供給能力的提升，相反，集體產(chǎn)權(quán)共有制會(huì)更加強(qiáng)化村民對(duì)所占份額收益的“私有財(cái)產(chǎn)”保護(hù)行為，排斥除股份分紅以外的公共品支出。當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)設(shè)置為公有制時(shí)，產(chǎn)權(quán)一般并未化約為個(gè)人，集體經(jīng)濟(jì)的收益處置權(quán)一般為村委會(huì)代為行使，此時(shí)收益容易轉(zhuǎn)化為公益的屬性和用途。反之，當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)設(shè)置為集體按份共有制時(shí)，共同體內(nèi)部成員往往就集體收益處置權(quán)達(dá)成按股份分紅共識(shí)，此時(shí)收益容易固化為內(nèi)部成員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

方村集體產(chǎn)權(quán)共有制進(jìn)一步強(qiáng)化了村民對(duì)集體收益所占份額的保護(hù)行為。2019年，在區(qū)政府推動(dòng)下，方村以村民土地要素入股成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，形式上強(qiáng)化了集體對(duì)土地的控制，實(shí)現(xiàn)了土地由分散到集中高效管理。但通過股份制改造形成分割到人的股權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了個(gè)體對(duì)土地增值收益的處置權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)支出被固化為分紅單一用途。從集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)主體看，方村集體土地權(quán)屬設(shè)置名義上是村集體，但實(shí)際上是屬于集體按份共有制，具有成員資格的個(gè)體按份享有收益。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，村民明確要求要保護(hù)個(gè)人“私有財(cái)產(chǎn)”，足額落實(shí)股份分紅。村民關(guān)某指出：

全村600畝留用地所產(chǎn)生的地租收益，名義上由村合作聯(lián)社處置，但村民普遍要求收益必須按股分配到社內(nèi)具有成員資格的個(gè)人。分紅規(guī)則經(jīng)村集體討論后納入村規(guī)民約，分紅按成員的年齡股(亦稱為“勞動(dòng)貢獻(xiàn)股”)實(shí)施，10歲以下分紅為4股，每增加10歲多1股，最高為60歲以上的設(shè)置為10股。成員資格按照人口“生增死減”。由于成員資格寶貴，且不可轉(zhuǎn)讓和繼承，村民已明確將分紅收入視為“私人財(cái)產(chǎn)”，排斥公共事務(wù)開支。(訪談村民關(guān)某20211119)

2.集體產(chǎn)權(quán)共有制強(qiáng)化村民排斥公共品供給

集體產(chǎn)權(quán)共有制為村民保護(hù)集體收入分紅用途提供了制度依據(jù)。村民在理性算計(jì)下，以個(gè)人“小私”代替集體“大公”利益，普遍認(rèn)為股份分紅是集體經(jīng)濟(jì)支出的唯一用途，反而認(rèn)為用于公共品支出會(huì)導(dǎo)致個(gè)體分紅收益的減少，從而團(tuán)結(jié)一致排斥公共品支出。股份經(jīng)濟(jì)合作社表面維持了資源的團(tuán)體控制格局，實(shí)質(zhì)是改變產(chǎn)權(quán)規(guī)則，形成了“團(tuán)體-共有”的產(chǎn)權(quán)秩序，共有本質(zhì)是固化到戶、量化到人的私人財(cái)產(chǎn)的疊加與集合[23]。方村的股份合作社清晰界定了農(nóng)戶與集體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，核心是保障農(nóng)民個(gè)體的私有利益，但強(qiáng)化了農(nóng)民的私有地權(quán)意識(shí)，集體土地增值收益被農(nóng)民分紅所固化。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)收入主要來源于城市化進(jìn)程中城市建設(shè)和土地開發(fā)帶來的土地增值時(shí)，這種集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該具有公益的屬性，其不僅僅是用于提高內(nèi)部成員的經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是用于公益事業(yè)，改善村莊的公共品供給。與珠三角農(nóng)村截然相反的是，蘇南地區(qū)的村集體收入主要用于完善公共服務(wù)，改善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)公共管理，僅有少部分用于兜底福利和基本社會(huì)保障[24]。蘇南在集體股份化改革后，通過增加公益金、公積金提留比例和降低分紅標(biāo)準(zhǔn)來保持集體主義規(guī)則，形成了公有型產(chǎn)權(quán)秩序[23]。蘇南地區(qū)的集體收益體現(xiàn)了公共支出用途，而方村地區(qū)的按股分紅將集體收益分割為“私人財(cái)產(chǎn)”，村民通過排斥公共品支出以保障“私人財(cái)產(chǎn)”不被減少。

(二)村莊形式化民主:民主程序固化村莊公共品策略性供給行為

1.村莊民主程序被社會(huì)結(jié)構(gòu)吸納

村莊民主程序被代表村民私人利益集團(tuán)的社會(huì)結(jié)構(gòu)所吸納，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為保護(hù)村民分紅收入不被減少的“工具”，導(dǎo)致村莊形式化民主。村莊民主程序的有效實(shí)施依賴于具有公共性的村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)。村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)主要是指以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的村莊成員之間的關(guān)系狀況和行動(dòng)能力[25]。當(dāng)村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)凝聚公共價(jià)值時(shí)，村莊具有一致集體行動(dòng)能力，通過民主程序協(xié)商可以將集體收益轉(zhuǎn)化為公共品供給。方村的社會(huì)結(jié)構(gòu)為宗族性的團(tuán)結(jié)型村莊[25]，宗族內(nèi)部具有一定的集體行動(dòng)能力。共有制下的村莊集體行動(dòng)需要考慮激勵(lì)、監(jiān)督和制衡機(jī)制[26]。當(dāng)有外部利益輸入，且村莊民主協(xié)商過程缺乏有效運(yùn)行規(guī)則和外部引導(dǎo)時(shí)，村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)容易轉(zhuǎn)化為強(qiáng)勢(shì)的私利利益集團(tuán)。利益集團(tuán)對(duì)村莊政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和普通村民的意見進(jìn)行捆綁，通過民主程序投票，保護(hù)村民個(gè)人分紅利益不被受損，為集團(tuán)牟取私利。

2.村莊民主程序排斥公共品供給

集體產(chǎn)權(quán)共有制進(jìn)一步激活了村民私人利益，宗族性團(tuán)結(jié)型的村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)將村民“小私”的利益聚合起來，有效保障個(gè)體分紅利益不被減少，排斥村莊公共品供給。方村范圍的“四議兩公開”“一事一議”等民主制度較為完善，但正式制度往往需要通過非正式制度來有效發(fā)揮作用。處于轉(zhuǎn)型過程中的農(nóng)村流動(dòng)性增強(qiáng)、互助事務(wù)的減少等使得非正式制度的約束功能日漸式微，村規(guī)民約、地方習(xí)俗等地方性知識(shí)對(duì)村民行為進(jìn)行約束的能力已經(jīng)逐漸減弱。人際關(guān)系疏松化、社會(huì)紐帶松弛、個(gè)人與公共世界疏離等一定程度制約了公眾對(duì)公共事務(wù)的參與熱情[27]。當(dāng)村莊缺乏有效公共規(guī)則對(duì)村民代表和普通村民等群體的行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束時(shí)，村莊政治精英很難對(duì)村民進(jìn)行有效工作動(dòng)員。在村民合作意愿不強(qiáng)和村委會(huì)動(dòng)員能力減弱雙重因素影響下，村莊公共品供給呈現(xiàn)出集體“有參與無合作”的狀態(tài)。

民主程序的實(shí)施為團(tuán)結(jié)型村莊的集體行動(dòng)提供了表達(dá)渠道。宗族力量的凝結(jié)驅(qū)動(dòng)村民代表和村民小組長(zhǎng)等集體投票反對(duì)集體收益用于公共品支出，以保障個(gè)人分紅不被減少，將供給責(zé)任推卸給政府。村委會(huì)提議加大公共品供給，保護(hù)村莊公共性的一面，通過民主投票程序，反而得到了消解，導(dǎo)致村莊始終難以突破維護(hù)私的利益格局。該村黨支部副書記指出：

村民都是同宗族，面對(duì)利益非常團(tuán)結(jié)。如果村委會(huì)提議將集體收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村民小組長(zhǎng)、村民代表和農(nóng)戶代表均會(huì)集體投票反對(duì)。他們認(rèn)為農(nóng)民分紅的資金是屬于個(gè)人的“私有財(cái)產(chǎn)”，只能增加，不能減少，公共建設(shè)支出只能尋求政府解決。(訪談村黨支部副書記2021125)

(三)政府嵌入村莊不足：弱嵌入結(jié)構(gòu)助推村莊公共品策略性供給行為

1.政府結(jié)構(gòu)性嵌入不足弱化村莊公共品供給動(dòng)員能力

基于國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的深刻調(diào)整,村級(jí)治理行政化已成為村級(jí)治理的主要變革[28]?；鶎诱畬?duì)村莊結(jié)構(gòu)性嵌入不足，以資源投入代替政策動(dòng)員，消解村莊公共品供給能力。嵌入性是指經(jīng)濟(jì)行為和結(jié)果受行為人之間的關(guān)系及其整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響[29]。嵌入性分為結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入[30]。結(jié)構(gòu)性嵌入主要用來分析社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征及其影響；關(guān)系性嵌入主要用來分析社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)主體之間相互連接的關(guān)系特征，如互惠、信任、合作、關(guān)系緊密程度與質(zhì)量?jī)?yōu)劣等，以及關(guān)系特征如何影響其經(jīng)濟(jì)行為和績(jī)效[31]。政府結(jié)構(gòu)性嵌入村莊不足，不能有效通過培育村級(jí)治理能力和引導(dǎo)村級(jí)完善治理機(jī)制，動(dòng)員村莊開展公共品內(nèi)生供給。當(dāng)前，為了加快完成工作目標(biāo)和打造工作亮點(diǎn)，政府通常以資源投入代替治理能力培育和政策動(dòng)員。如：在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，農(nóng)村公共區(qū)域的衛(wèi)生管護(hù)責(zé)任原本屬于村集體和農(nóng)戶，政府適當(dāng)給予協(xié)助。方村所在的基層政府將環(huán)衛(wèi)工作全部外包給第三方機(jī)構(gòu)，并主動(dòng)承攬了村莊公共區(qū)域和農(nóng)戶門前屋后的管護(hù)責(zé)任，環(huán)境整治工作已經(jīng)全部成為了政府的事情。政府通過資源投入代替政策動(dòng)員，短期看，降低了政府對(duì)村莊開展動(dòng)員和引導(dǎo)村級(jí)完善治理機(jī)制的工作成本，迅速完成了上級(jí)的考核目標(biāo)；但從長(zhǎng)期看，此舉強(qiáng)化了村莊依賴政府的心態(tài)，進(jìn)一步助推了村莊公共品策略性供給行為。正如政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦工作人員指出：

由于村民要求分紅只能逐年增加，不能減少，村集體只能足額落實(shí)村民分紅，沒有辦法動(dòng)用集體收入。如果政府動(dòng)員村莊籌資打掃衛(wèi)生，農(nóng)戶可能不會(huì)積極響應(yīng)。反正政府有錢，就直接請(qǐng)第三方公司開展環(huán)境整治，節(jié)省工作動(dòng)員成本?，F(xiàn)在村里各項(xiàng)公共設(shè)施支出，基本上是依賴政府?？紤]到調(diào)動(dòng)村級(jí)工作積極性，政府一般會(huì)滿足村莊的項(xiàng)目申請(qǐng)。因此，也就沒必要對(duì)村頻繁開展工作動(dòng)員。(訪談農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦主任20211202)

2.政府關(guān)系性嵌入不足弱化村莊公共品供給動(dòng)員能力

基層政府對(duì)村莊關(guān)系性嵌入不足，無法引導(dǎo)村莊塑造有效的公共品供給規(guī)則?；鶎诱疄榉酱灏才帕私?jīng)濟(jì)發(fā)展辦作為駐村部門。設(shè)置駐村部門目的是將其嵌入村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有效整合社會(huì)資本，為村莊帶來人力資源、物質(zhì)資源、信息資源和規(guī)范資源等，服務(wù)村莊增強(qiáng)公共品內(nèi)生供給。由于駐村部門始終位于“壓力型體制”之中，將注意力專注于完成上級(jí)行政任務(wù)，并未有效嵌入到村莊社會(huì)關(guān)系中。具體表現(xiàn)為：一是無法協(xié)助村莊生產(chǎn)公共規(guī)則服務(wù)公共品供給。建構(gòu)公共規(guī)則有利于約束和引導(dǎo)村民行為，以有效開展集體行動(dòng)。但駐村部門始終懸浮于村莊社會(huì)關(guān)系之上，對(duì)于村莊急需的公共品，無法引導(dǎo)村、組干部通過設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)公益金、公積金和集體提留等方式增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的公共性，以研究制定出一套村民普遍認(rèn)可的規(guī)則服務(wù)公共品自主供給。如：當(dāng)前，方村私家車數(shù)量激增，由于停車位不足，導(dǎo)致車輛在路邊無序停放，占用交通路口等，村民反映強(qiáng)烈。即使在多次討論之后，由于駐村部門未有效融入村莊社會(huì)，無法動(dòng)用“人情、關(guān)系、面子”以有效凝聚治理資源，從而始終無法引導(dǎo)村莊內(nèi)部達(dá)成一致規(guī)則，以動(dòng)用集體收入修建停車場(chǎng)。村莊內(nèi)部始終認(rèn)為集體收入必須足額落實(shí)分紅，修建停車場(chǎng)只能向政府申請(qǐng)項(xiàng)目。由此，停車場(chǎng)的修建只能等待政府項(xiàng)目解決，短期內(nèi)村莊停車混亂的現(xiàn)狀仍然無法改變。二是無法協(xié)助解決政府規(guī)則在村莊的有效實(shí)施，以服務(wù)公共品供給。導(dǎo)入政府規(guī)則，需要村莊在結(jié)合地方性知識(shí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)則與地方規(guī)則的有效銜接，以多方協(xié)同改善村莊公共品供給。比如，“三舊改造”政策(政府引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商，將舊村莊拆除并改造成商業(yè)樓盤和住宅小區(qū)，以集約用地)涉及方村村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)貌改善，是政府引導(dǎo)地產(chǎn)商、村集體多方協(xié)同服務(wù)村莊公共品改善的有效途徑。按照政策要求，推進(jìn)“三舊改造”必須要三分之二以上的村民或農(nóng)戶代表簽字表達(dá)改造意愿。在政府規(guī)則導(dǎo)入過程中，駐村部門不能有效引導(dǎo)方村將政府規(guī)則與村民自治規(guī)則等進(jìn)行有效結(jié)合，導(dǎo)致政府規(guī)則難以執(zhí)行或執(zhí)行成本大幅增加。由于方村缺乏政府規(guī)則的快速導(dǎo)入能力，不能有效調(diào)節(jié)村民內(nèi)部利益，僅村民簽字同意這一環(huán)節(jié)就花費(fèi)兩年多時(shí)間，大幅增加了政策執(zhí)行成本，也延緩了基礎(chǔ)設(shè)施類公共品改善進(jìn)度。

五、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

劉守英等曾通過對(duì)廣東省佛山市南海地區(qū)村集體發(fā)展“地租經(jīng)濟(jì)”和“物業(yè)出租”的調(diào)查基礎(chǔ)上，指出應(yīng)“逐步摸索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)從共同共有到按份共有的轉(zhuǎn)變”“在制度上嚴(yán)格制約集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資金的使用”“將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障”[32]。以方村為代表的珠三角村莊實(shí)施的集體經(jīng)濟(jì)共有制股份改革，正是回應(yīng)上述倡導(dǎo)的改革模式，且已在珠三角廣泛鋪開。這一模式確實(shí)保障了廣大農(nóng)民的個(gè)體利益，但集體成為了保障村民個(gè)人分紅不能減少的盾牌，集體收入被村民分光用光，轉(zhuǎn)而將公共品供給責(zé)任完全推卸給了國(guó)家，實(shí)施策略性供給行為。集體產(chǎn)權(quán)共有制發(fā)展模式本質(zhì)是私人利益疊加的集合，進(jìn)一步形塑了村民對(duì)集體收益按份共有的“私人財(cái)產(chǎn)”保護(hù)行為，排斥公共品支出用途。由于大額利益和強(qiáng)私有觀念注入，當(dāng)決定集體經(jīng)濟(jì)用途時(shí)，團(tuán)結(jié)型村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)所凝結(jié)的私利利益集團(tuán)對(duì)村莊政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和普通村民等進(jìn)行利益捆綁，通過民主程序投票，集體排斥公共品支出用途，將供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府。同時(shí)，政府對(duì)村莊的弱嵌入結(jié)構(gòu)無法引導(dǎo)村莊建構(gòu)有效的公共品供給規(guī)則，轉(zhuǎn)而用資源投入代替政策動(dòng)員，進(jìn)一步助推了村莊公共品策略性供給行為。

集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為對(duì)基層治理帶來了多重負(fù)面影響。其一，培育了一批農(nóng)民成為“食利階層”。集體產(chǎn)權(quán)共有制制度導(dǎo)致村社集體收入轉(zhuǎn)化成了全體股民收入的集合，形塑了村民“集體地主”形態(tài)[33]。村民通過爭(zhēng)取足額分紅，排斥公共品支出。其二，抑制了村莊治理能力提升。集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊普遍將股份分紅作為集體經(jīng)濟(jì)的支出用途，伴隨著村民分紅訴求的持續(xù)增強(qiáng)，不斷壓縮公共治理的村社集體資源，導(dǎo)致村集體治理資源不足。其三，增添了基層政府行政負(fù)擔(dān)。珠三角地區(qū)基層政府由于財(cái)政基礎(chǔ)雄厚，對(duì)于村莊公共品策略性供給行為，采取包容的態(tài)度，過度回應(yīng)村莊訴求，短期看，可以提升行政效能，提高村級(jí)工作積極性；但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，消解了村莊公共品供給的自我循環(huán)能力，反而塑造了“無限責(zé)任政府”。集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊應(yīng)當(dāng)重塑經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)的公有屬性，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)民具有公共性的地權(quán)意識(shí)，以釋放新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性[34]。

(二)對(duì)策建議

轉(zhuǎn)變集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為，事關(guān)村莊治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。為此，提出如下建議：

1.明確政府供給公共品的邊界。公共品經(jīng)濟(jì)邊界與政治邊界實(shí)現(xiàn)相互匹配，是保障公共品供求平衡的前提。從效用上看，經(jīng)濟(jì)邊界是指各種公共品都具有不同的“空間范圍”，政治邊界是指公共品供給決策的政治主體[2]。按照村莊公共品的受益范圍和外溢程度，政府應(yīng)明確界定供給的行為邊界和責(zé)任范圍。通過積極培育村莊內(nèi)生供給能力，為責(zé)任分?jǐn)偺峁┙?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一是內(nèi)外協(xié)同撬動(dòng)村莊公共品供給意愿。積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村政治精英、經(jīng)濟(jì)精英服務(wù)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共品供給能力提升。對(duì)于村莊有責(zé)任和能力自主供給的公共品，政府可以適當(dāng)采取項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施引導(dǎo)農(nóng)戶參與“一事一議”籌資籌勞等，形成工作合力。積極導(dǎo)入市場(chǎng)和社會(huì)力量，有效協(xié)調(diào)解決村莊公共品供給過程中存在的各種困難，形成多主體“復(fù)合型”參與共治局面[35]。二是多措并舉強(qiáng)化對(duì)村莊公共品自主供給的組織動(dòng)員。通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)駐村組織協(xié)調(diào)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村部門和駐村干部蹲村聯(lián)系制度等，積極嵌入村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主動(dòng)融入“半熟人社會(huì)”，為村莊謀發(fā)展，為群眾排憂解難，構(gòu)建信任基礎(chǔ)。通過導(dǎo)入政府規(guī)則和引導(dǎo)村莊建構(gòu)內(nèi)生規(guī)則相結(jié)合，營(yíng)造良好的制度環(huán)境服務(wù)公共品供給。

2.完善村莊公共品內(nèi)生供給制度。政府需要引導(dǎo)村莊在民主協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成一致，細(xì)化公共品供給的相關(guān)規(guī)則，進(jìn)一步明確資金來源、議事規(guī)則和管護(hù)方式等。一是通過規(guī)則設(shè)置明確集體經(jīng)濟(jì)公共支出用途。通過參照蘇南地區(qū)村集體股份制改革經(jīng)驗(yàn)，增加公益金、公積金提留比例和降低分紅標(biāo)準(zhǔn)來保持集體主義規(guī)則，使集體經(jīng)濟(jì)按照公有公用原則來運(yùn)行。集體經(jīng)濟(jì)支出用途可以通過集體討論納入村規(guī)民約，設(shè)置固定比例優(yōu)先用于村莊內(nèi)迫切需要改善的基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)等公共品支出。二是明確公共品供給的管理機(jī)制。圍繞具體開展的公共品供給項(xiàng)目，可以設(shè)置“村民理事會(huì)”“項(xiàng)目理事會(huì)”“民主理財(cái)小組”等自組織廣泛吸納公眾參與村莊治理，充分挖掘公眾需求，強(qiáng)化公共品供給日常管理，做到事前、事中、事后全程跟蹤監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生供給的良性循環(huán)。

3.重塑村莊社會(huì)資本。當(dāng)前村莊范圍內(nèi)普遍存在“半熟人社會(huì)”關(guān)系的疏遠(yuǎn)、宗族底色的弱化、村莊文化的流逝和村莊精英引領(lǐng)不足等情況，一定程度上造成了鄉(xiāng)村社會(huì)資本的弱化，進(jìn)一步抑制了社會(huì)資本在村莊資源整合、約束村民行為和開展集體行動(dòng)等方面的作用。重塑村莊社會(huì)資本，將有利于公共品供給規(guī)則的有效實(shí)施。一要積極培育公共品供給的村莊信任環(huán)境。通過在村莊范圍內(nèi)建立“信任—互惠”機(jī)制，以村莊共同情感、道德、信仰和價(jià)值觀念等為基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英發(fā)揮意見領(lǐng)袖的帶動(dòng)作用，將農(nóng)民有效組織起來，進(jìn)一步增強(qiáng)公民集體行動(dòng)能力，提升公共品供給效率。二要培育村莊的公共精神。要進(jìn)一步強(qiáng)化村莊鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，對(duì)村民廣泛開展村史教育和鄉(xiāng)情教育，引導(dǎo)村民通過籌資籌勞廣泛參與村莊各類公共事務(wù)活動(dòng)，進(jìn)一步培育村莊公共品供給內(nèi)生動(dòng)力。積極完善村莊村規(guī)民約，用非正式制度等形式將村莊的公共品內(nèi)生供給機(jī)制進(jìn)行固化，努力形成村莊輿論，讓“搭便車”的個(gè)人行為付出損害聲譽(yù)的代價(jià)。