嚴(yán)祥海

中國的陸上鄰國共有14個(gè)，其中僅同2個(gè)國家的陸地邊界沒有劃定，即印度和不丹。同時(shí)，不丹又是目前唯一個(gè)沒有與中國建交和劃定邊界的國家。中國與不丹有著550公里的邊境線，兩國之間存在著一條習(xí)慣邊境線，邊境地區(qū)一直保持著相對(duì)穩(wěn)定，但雙方從未正式劃定邊界。(1)不丹方面公布的兩國邊境線長為477公里，兩國在邊境爭議區(qū)的認(rèn)知偏差、測(cè)量技術(shù)和比列尺標(biāo)準(zhǔn)等因素導(dǎo)致雙方數(shù)據(jù)有差異。參見外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約：中印、中不卷》(中不邊境概況)，北京：世界知識(shí)出版社2004年版，第123頁。目前學(xué)界對(duì)中不邊界的研究十分薄弱，僅齊鵬飛在《中不邊界述論》一文中，簡略地梳理了從1984年到2010年期間雙方舉行的20輪邊界談判，其主要運(yùn)用的是《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道等國內(nèi)資料，未參考不丹及印度方面的資料。本文擬綜合中、印、不三方材料，全面回顧中不邊界問題的產(chǎn)生、談判歷程及其特點(diǎn)，并據(jù)此對(duì)中不邊界問題做出總結(jié)和展望。

一、中不邊界問題的產(chǎn)生

1616年，夏仲·阿旺南杰(zhubs drungs dbang rnam rgyal)在西藏受到宗教上的排擠，逃亡不丹，隨后統(tǒng)一了不丹。(2)扎洛：《清代西藏與布魯克巴》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第31—32頁。1734年，不丹成為清朝的藩屬國，不丹德布王(Deb Rāja)受到清廷冊(cè)封。(3)扎洛：《清代西藏與布魯克巴》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第82—85頁。自此，不丹派官員常駐拉薩管理商務(wù)和朝貢事宜，官員被稱為“羅賈(lo phyag)”，每逢新年之際都要朝賀達(dá)賴?yán)锖颓逭v藏大臣。(4)扎洛：《清代西藏與布魯克巴》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第79頁。1907年，烏顏·旺楚克(Ugyen Wangchuck)建立不丹王國。(5)Karma Ura，Leadership of the Wise Kings of Bhutan，Thimphu：Centre for Bhutan Studies，2010，p.32.2007年7月18日，不丹頒布了第一部憲法，即《不丹王國憲法》(Constitution of the Kingdom of Bhutan)，走上了民主國家的道路。(6)Karma Ura，Leadership of the Wise Kings of Bhutan，Thimphu：Centre for Bhutan Studies，2010，p.169.

1793年(清乾隆五十八年)，清政府在西藏帕里(phag ri)一帶設(shè)立了關(guān)隘三處(哲孟山、哈爾山、宗木山)，(7)黃沛翹：《西藏圖考》，拉薩：西藏人民出版社1982年版，第210頁。界分西藏與不丹。(8)松筠：《西招圖略》，拉薩：西藏人民出版社1982年版，第9頁。中不之間大致形成了一條傳統(tǒng)的習(xí)慣邊界線。這條習(xí)慣線大致沿著喜馬拉雅山山脊而行，西起錫金、不丹、中國三國交界的吉姆馬珍山(Gipmochi)，(9)梁俊艷：《英國與中國西藏(1774—1904)》，蘭州：蘭州大學(xué)出版社2011年版，第257頁。東到中國、印度、不丹三國交界處，大約位于東經(jīng)91度30分、北緯26度53分。(10)朱在明等編著：《列國志·不丹志》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第305—306頁。

進(jìn)入19世紀(jì)后，清朝國力式微，其在喜馬拉雅山南麓的政治影響力逐漸衰退。1840年后，英印勢(shì)力向喜馬拉雅山南麓縱深，不丹與清政府的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)。民國以后，不丹與民國中央政府幾乎沒有聯(lián)系，但仍與西藏噶廈政府保持著宗教上的往來。(11)呂一燃：《中國近代邊界史》，北京：人民出版社2013年版，第823頁。

1951年5月23日，中央人民政府與西藏地方政府簽訂了《中央人民政府與西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，協(xié)議共十七條，簡稱“十七條協(xié)議”?！笆邨l協(xié)議”的簽訂是中華人民共和國的一個(gè)重大歷史事件。為了驅(qū)逐帝國主義勢(shì)力，維護(hù)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，中國人民解放軍進(jìn)藏接管邊防，直接破滅了印度的喜馬拉雅邊界幻想。(12)中共中央文獻(xiàn)研究室、中共西藏自治區(qū)委員會(huì)、中國藏學(xué)研究中心編：《毛澤東西藏工作文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國藏學(xué)出版社2008年版，第33—34頁。

1951年至1959年，不丹在西藏的利益基本保持不變，中方也嚴(yán)禁在藏軍政人員越過習(xí)慣上的中不邊界線。(13)楊公素：《滄桑九十年：一個(gè)外交特使的回憶》，海口：海南出版社1999年版，第210頁。1958年9月，印度總理尼赫魯訪問不丹，挑唆不丹方面在中不邊界爭議區(qū)設(shè)立軍事哨所，由此加劇了地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩，破壞了邊境的安寧。(14)楊公素：《滄桑九十年：一個(gè)外交特使的回憶》，海口：海南出版社1999年版，第253—254頁。1959年3月14日，十四世達(dá)賴?yán)飻y上層反動(dòng)貴族叛逃印度。自1959年12月起，中國人民解放軍邊防部隊(duì)開始全面進(jìn)駐中不、中印及其他邊境地區(qū)，從而“改變了西藏地區(qū)近4000公里邊界線上有邊無防的狀況”。(15)刑廣程主編：《“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第167—168頁。隨后，在印度的慫恿之下，不丹撤回駐拉薩及其他地方辦事人員。(16)[印]拉姆·拉合爾：《現(xiàn)代不丹》，四川外語《現(xiàn)代不丹》翻譯組譯，成都：四川人民出版社1976年版，第112頁。中方則取消了不丹在藏的特權(quán)。(17)[印]拉姆·拉合爾：《現(xiàn)代不丹》，四川外語《現(xiàn)代不丹》翻譯組譯，成都：四川人民出版社1976年版，第114頁?；谟《扰c不丹的特殊關(guān)系，(18)根據(jù)1949年8月8日印度與不丹簽訂的《印度—不丹和平友好條約》第二條規(guī)定，“不丹政府方面同意在對(duì)外關(guān)系上接受印度的指導(dǎo)”。參見嚴(yán)祥海、狄方耀：《遺產(chǎn)、重塑與挑戰(zhàn)：不丹的國家安全困境及其應(yīng)對(duì)》，《西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期，第88頁。尼赫魯在1959年8月中旬發(fā)表聲明稱“不丹是印度的保護(hù)國”。(19)[澳]內(nèi)維爾·馬克斯韋爾：《印度對(duì)華戰(zhàn)爭》，陸仁譯，北京：三聯(lián)書店1971年版，第179頁。1959年8月28日，尼赫魯在印度人民院明確表示：“保護(hù)不丹的領(lǐng)土完整和邊境安全是印度政府的責(zé)任”。(20)朱昭華、楊三奇：《中印洞朗對(duì)峙事件的歷史考察》，《西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第90頁。

1959年8月至11月，印度政府就所謂不丹在西藏“飛地”的訛傳(21)印度聲索的八塊“飛地”分別為：康格里(gangs ri/岡仁波齊)、塔爾欽拉章、澤霍爾、迪拉甫、宗杜甫、羌且、查吉普和科加，中方對(duì)之不予承認(rèn)。參見楊公素：《滄桑九十年：一個(gè)外交特使的回憶》，海口：海南出版社1999年版，第210頁。和中不邊界問題(22)齊鵬飛：《中不邊界問題述論》，《南亞研究》2011年第1期，第30頁。向中國政府提出交涉。(23)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo (ed.)，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.149.所謂“飛地”，只是在西藏當(dāng)局默許之下，不丹政府在今西藏亞東縣帕里擁有的房屋和地產(chǎn)，及不丹竹巴噶舉教派在中國西藏阿里地區(qū)普蘭宗、扎達(dá)宗享有寺廟和地產(chǎn)，無論是不丹政府或竹巴噶舉教派擁有的地產(chǎn)或寺院均在中國境內(nèi)和其管轄的領(lǐng)土之上，不構(gòu)成國際法意義上的領(lǐng)土飛地，(24)端木正編：《國際法》，北京：北京大學(xué)出版社1989年版，第129頁。也不構(gòu)成當(dāng)前中不邊界的爭議區(qū)。印度替不丹“聲索在藏飛地”不過是印度人意欲“保護(hù)不丹”的幌子而已。(25)《就印度決定要求把軍隊(duì)開入不丹 我外交部發(fā)言人發(fā)表聲明 》，《人民日?qǐng)?bào)》1962年10月22日第3版。

1962年10月20日至11月21日期間，中國人民解放軍被迫發(fā)起中印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，中印關(guān)系急劇惡化，也影響到了不丹和錫金。中方始終尊重不丹的國家獨(dú)立和主權(quán)完整，決定和不丹方面就邊界問題進(jìn)行單獨(dú)磋商，(26)[印]拉姆·拉合爾：《現(xiàn)代不丹》，四川外語《現(xiàn)代不丹》翻譯組譯，成都：四川人民出版社1976年版，第112頁。但此舉遭到印度的百般阻撓。1976年，不丹政府曾主動(dòng)與中國政府就邊界問題展開談判，但由于印度的介入，不丹只得以“材料不足”為由終止了解決邊界問題的進(jìn)程。

目前的中不邊界爭議區(qū)，自西向東，分別位于中國西藏自治區(qū)亞東縣、洛扎縣和錯(cuò)那縣以南達(dá)旺地區(qū)(麥克馬洪線以南)(27)[英]阿拉斯太爾·藍(lán)姆：《中印邊境》，民通譯，北京：世界知識(shí)出版社1966年版，第162頁。三段，分別對(duì)應(yīng)西部的哈宗(Haa)、西北的帕羅宗(Paro)、中北部的布姆塘宗(Bumtang)和東部的扎西崗(Trashigang)，爭議區(qū)面積約1200平方公里，(28)外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約：中印、中不卷》(中不邊境概況)，北京：世界知識(shí)出版社2004年版，第123頁。具體包括魯林(亦稱絨林)、查馬浦、基伍和墨拉薩丁等爭議區(qū)。

二、中不邊界談判歷程回顧

1976年7月，中印恢復(fù)互派大使，兩國關(guān)系逐漸走向正?；?。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，中印關(guān)系有了顯著改善，中不正式開啟邊界談判也隨之變得順理成章。中不邊界談判正式開始于1984年，截至2021年10月，中國和不丹已經(jīng)舉行了24輪邊界談判和10次專家組會(huì)議。

(一)第1—5輪邊界談判：建立互信、確立四項(xiàng)基本指導(dǎo)原則

1981年5月，不丹向中國駐新德里大使館發(fā)出外交照會(huì)，與中國建立了非正式接觸。1981年6月，不丹外交部長達(dá)瓦·策林(Dawa Tshering)在國民會(huì)議(Tshongdu)上表達(dá)了與中國進(jìn)行直接對(duì)話的熱切愿望。不丹方面表示：“不丹愿意與中國進(jìn)行直接的雙邊談判，劃定不丹與中國的邊界，并在邊界談判未解決之前保持目前邊界現(xiàn)狀?！?29)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.149.

中國與不丹的首輪邊界談判于1984年4月17—18日在北京舉行。在此次邊界談判中，中方明確表示，尊重不丹的國家獨(dú)立和領(lǐng)土主權(quán)完整，秉持主權(quán)平等、互利互讓的態(tài)度，以“建立互信、奠定基礎(chǔ)、尋求突破”。(30)齊鵬飛：《中不邊界問題述論》，《南亞研究》2011年第1期，第32頁。中不第2、3、4輪談判分別于1985、1986、1987年依次輪流在不丹首都廷布和北京舉行。自第2輪開始，雙方對(duì)中不邊界問題的特征和性質(zhì)逐漸有了清晰的認(rèn)識(shí)。經(jīng)過此輪談判，雙方建立起了互信，對(duì)邊界問題的解決充滿了期待。

1986年 4月，在第3輪談判舉行前夕，不丹國王吉美·辛格·旺楚克(Jigme Singye Wangchuck)會(huì)見中國駐印度大使李連慶時(shí)表示，不丹和中國關(guān)于邊界問題的兩輪會(huì)談“進(jìn)行得很順利，我們之間已建立起完全信任的關(guān)系……我們同中國沒有爭端……因此，我們完全可以建立起真誠的關(guān)系而不是外交意義上的睦鄰關(guān)系?！?31)《不丹國王說不中邊界會(huì)談很順利》，《人民日?qǐng)?bào)》1986年4月16日第6版。換句話說，談判止于解決邊界問題。國王委婉地表達(dá)了發(fā)展中不關(guān)系的敏感性，唯恐刺激和惹惱印度。

在1987年 6月9—11日的第4輪中不邊界談判中，雙方一致同意在中不邊界問題得到最終解決以前，應(yīng)當(dāng)保持邊境地區(qū)的和平與安寧。此輪會(huì)談，雙方對(duì)中不邊界問題的特點(diǎn)和性質(zhì)達(dá)成了基本共識(shí)，認(rèn)為兩國數(shù)百年來已形成了一條傳統(tǒng)習(xí)慣邊界線，雙方應(yīng)本著互諒互讓的精神，通過友好協(xié)商，妥善解決邊界問題。(32)譚仁俠：《不丹國王會(huì)見我副外長 中不舉行第四輪官員級(jí)邊界會(huì)談》，《人民日?qǐng)?bào)》1987年6月11日第6版。

第5輪邊界會(huì)談?dòng)?988年5月10—14日在北京舉行。此輪會(huì)談，兩國達(dá)成“四項(xiàng)指導(dǎo)原則”(33)“四項(xiàng)指導(dǎo)原則”內(nèi)容：(一)信守互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項(xiàng)則；(二)平等相待、友好協(xié)商，在互諒互讓的基礎(chǔ)上以求達(dá)成公平合理的解決；(三)既考慮基于傳統(tǒng)、習(xí)慣、使用和行政管轄的有關(guān)歷史背景，又照顧兩國人民的民族感情和兩國的國家利益；(四)在邊界問題最后解決之前，保持邊境安寧，維持1959年3月以前的邊界現(xiàn)狀，不以單方面行動(dòng)或使用武力改變邊界現(xiàn)狀。參見《中國不丹第五輪邊界會(huì)談簽署聯(lián)合公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》1988年5月15日第4版。的協(xié)議，并發(fā)表了《聯(lián)合公報(bào)》。(34)《中國不丹第五輪邊界會(huì)談簽署聯(lián)合公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》1988年5月5日第4版。第5輪邊界會(huì)談簽署的《聯(lián)合公報(bào)》所達(dá)成的“四項(xiàng)指導(dǎo)原則”為1998年兩國簽署的《關(guān)于在中不邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)第6—12輪談判：不丹對(duì)爭議區(qū)的主權(quán)聲索與中方“一攬子方案”

20世紀(jì)80年代末至90年代初，世界格局風(fēng)云變幻。印度政府調(diào)整了對(duì)南亞周邊鄰國的政策，印度加大了對(duì)不丹的各項(xiàng)援助和投資，尤其是在不丹投資修建水電站和公路等。因此，印度對(duì)不丹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，不丹在邊界談判中的態(tài)度自然深受印度的影響。

第6輪邊界談判于1989年10月30日至11月5日在北京舉行。雙方代表級(jí)別提升，中方代表團(tuán)團(tuán)長是時(shí)任中國外交部部長錢其琛，不方團(tuán)長是不丹外交大臣達(dá)瓦·策林(Dawa Tsering)。此次會(huì)談也開始有了實(shí)質(zhì)性的磋商。不丹方面聲索495平方公里白玉地區(qū)的主權(quán)，不方稱為巴桑弄(Pasamlung)，包括賈卡爾弄河谷(Jakarlung)地區(qū)。不丹方面認(rèn)為，這些河谷屬于不丹的領(lǐng)土，因?yàn)樗鼈兾挥诓坏祠數(shù)賲^(qū)(Kurote Dzongkhang)的古汝河(Bazaraguru Chhu)的河源之下。(35)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.151.

第7輪中不邊界會(huì)談?dòng)?990年8月27—29日在不丹首都廷布舉行。針對(duì)不丹在第6輪談判中提出的主張，中方本著互利互讓、兼顧歷史和現(xiàn)實(shí)的原則，提出“一攬子方案”以解決中不邊界所遭遇的困境，但不丹方面反對(duì)中方提出的“一攬子方案”，認(rèn)為各爭議區(qū)應(yīng)分開、一一解決，致使談判陷入僵局。(36)鄧紅英：《中印邊界問題與印度對(duì)華政策》，北京：世界知識(shí)出版社2019年版，第242頁。第8、9、10輪邊界會(huì)談分別于1992、1993、1994年依次輪流在北京和廷布舉行。這三輪談判總體上保持著誠摯、友好的氣氛，雙方也達(dá)成了諸多共識(shí)，雙方均愿共同努力盡早使中不邊界問題得到最終解決。(37)齊鵬飛：《中不邊界問題述論》，《南亞研究》2011年第1期，第36頁。第11輪會(huì)談?dòng)?996年11月18日在北京舉行。在此輪會(huì)談中，不丹繼續(xù)聲索對(duì)西部的洞朗、沈久隆巴(Sinchulumpa)、達(dá)拉馬納(Dramana)和夏喀托(Shakhatoe)的主權(quán)，聲稱這些牧場(chǎng)對(duì)哈宗(Haa)河谷的牧民至關(guān)重要。(38)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-Political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.151.不丹代表團(tuán)還提出，西藏牧民進(jìn)入了不丹中部的馬嘉塘(Majathang)和賈卡爾弄河谷(Jakarlung)，甚至建造了棚子。(39)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.151.

第12輪中不邊界會(huì)談?dòng)?998年12月7—8日在北京舉行。第12輪邊界談判是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，雙方突破了談判的僵局，同時(shí)也開啟了中不邊界談判的新局面。在此輪會(huì)談中，雙方主要就不丹和中國建立外交關(guān)系和貿(mào)易關(guān)系、爭議區(qū)的“一攬子方案”等“共同感興趣的問題”交換了意見。(40)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.152.為了突破前幾輪的僵局，雙方一致同意借鑒中印邊界談判經(jīng)驗(yàn)(1993、1996年)，爭取達(dá)成階段性成果。1998年12月8日，中不雙方簽署了《關(guān)于在中不邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》。此《協(xié)定》較第5輪簽署的“四項(xiàng)指導(dǎo)原則”，更加強(qiáng)調(diào)“互諒互讓”原則。(41)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.154.

(三)第13—18輪談判：跌宕起伏和裹足不前的邊界談判

1998年5月，印度不顧國際社會(huì)的一致反對(duì)，秘密地進(jìn)行核試驗(yàn)。令人吊詭的是，印度指責(zé)中國是其頭號(hào)“威脅”，導(dǎo)致中印關(guān)系滑入冰點(diǎn)。(42)趙干城：《中印關(guān)系現(xiàn)狀·趨勢(shì)·應(yīng)對(duì)》，北京：時(shí)事出版社2013年版，第10頁。進(jìn)入21世紀(jì)初，在兩國高層持續(xù)的努力和引導(dǎo)下，兩國高層不斷互訪，中印關(guān)系逐漸回暖。第13—18輪中不邊界談判正好是在1999年至2006年之間，中印關(guān)系的跌宕起伏也在中不邊界談判中有所體現(xiàn)。盡管中不兩國本著“互利互讓”和“互諒互讓”原則，但總體上并無太大的進(jìn)展。

2000年11月20日在北京舉行的第14輪邊界談判中，不丹方面提出了新的邊界線劃法，將其對(duì)邊境線的主張擴(kuò)大到中方提出的范圍以外，還提議雙方專家組先利用地圖進(jìn)行技術(shù)性討論。在第15輪邊界談判中，盡管中方?jīng)]有完全同意不丹的主張和聲索，但中方依然懷著極大的善意、信任和諒解，堅(jiān)持與不丹方面繼續(xù)談判。(43)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.153.

第16輪邊界談判于2002年10月12日在中國北京舉行。不丹代表團(tuán)團(tuán)長是時(shí)任外交大臣吉格梅·廷禮(Jigme Thinley)。在談判結(jié)束后，中國總理朱镕基接見了吉格梅·廷禮一行。朱镕基表示：“中國政府始終尊重不丹的主權(quán)和領(lǐng)土完整，希望在平等互利、互不干涉內(nèi)政的原則基礎(chǔ)上發(fā)展同不丹的友好合作關(guān)系。今年以來，兩國關(guān)系發(fā)展很好，邊境地區(qū)保持了和平與安寧，各領(lǐng)域的合作進(jìn)展很好。我們感謝不丹政府多年來在臺(tái)灣、人權(quán)等問題上對(duì)中國的支持。兩國邊界談判已進(jìn)行了16輪，雙方取得了不少共識(shí)，相信本著互諒互讓原則，中不邊界問題最終會(huì)得到圓滿解決?！?44)吳黎明：《朱镕基會(huì)見不丹外交大臣》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年10月15日第1版。

第17、18輪中不邊界談判分別于2004、2006年依次輪流在北京和廷布舉行。此時(shí)期正值不丹南部反政府武裝猖獗，不丹需要穩(wěn)定的周邊環(huán)境和良好的國際環(huán)境。在這兩輪談判中，盡管不方在解決邊界問題上表現(xiàn)得裹足不前，(45)Rajesh Kharat，“Indo-Bhutan Relations：Strategic Perspectives”，in K. Warikoo，ed.，Himalayan Frontiers of India Historical：Geo-political and Strategic Perspectives，London and New York：Taylor & Francis，2008，p.154.但不丹方面對(duì)“加強(qiáng)兩國關(guān)系”表現(xiàn)得十分積極，以便專心剿滅南部反政府武裝。

(四)第19—23輪談判：邊界談判與務(wù)實(shí)合作并舉

2007年，尼泊爾國王被推翻。與此同時(shí)，不丹建立了君主立憲制政體。2007年2月8日，不丹與印度簽署了新的《友好條約》，廢除1949年《印不友好條約》中第二款“外交接受印度的指導(dǎo)”的規(guī)定。(46)嚴(yán)祥海、狄方耀：《遺產(chǎn)、重塑與挑戰(zhàn)：不丹的國家安全困境及其應(yīng)對(duì)》，《西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期，第88頁。自2007年不丹繁榮進(jìn)步黨組建民選政府執(zhí)政以來，地區(qū)局勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定，不丹南部的反政府武裝被剿滅，國際社會(huì)共同努力解決了不丹尼泊爾族的難民危機(jī)。此間，中不雙邊貿(mào)易發(fā)展勢(shì)頭良好，民間交流日漸頻繁，中不邊界談判和雙邊關(guān)系也有了新的發(fā)展。

第19、20輪中不邊界會(huì)談分別于2010、2012年在廷布舉行。這兩輪談判正值不丹繁榮進(jìn)步黨執(zhí)政時(shí)期。中不一致認(rèn)為，雙方應(yīng)在過去談判的基礎(chǔ)上繼續(xù)友好協(xié)商，尋求公平合理和雙方都能接受的解決辦法，推動(dòng)兩國睦鄰友好關(guān)系發(fā)展。2013年7月，不丹人民民主黨上臺(tái)執(zhí)政，黨主席策林·托杰(Tshering Tobgay)組建新政府。新政府盡管對(duì)印度十分忌憚，但對(duì)解決中不邊界問題依然持積極態(tài)度。第21、22、23輪中不邊界談判分別于2013、2014、2015年依次輪流在不丹和中國舉行。在第21輪邊界談判中，雙方一致同意，組成中不兩國聯(lián)合專家小組，對(duì)白玉爭議區(qū)(不方稱巴桑弄)進(jìn)行實(shí)地勘察。這是對(duì)中方提出的“互利互讓、互諒互讓”原則及“一攬子方案”的積極回應(yīng)，預(yù)示著兩國邊界談判在穩(wěn)步向好。第22輪邊界會(huì)談?dòng)?014年7月25—28日在中國山西五臺(tái)山舉行。第23輪邊界會(huì)談?dòng)?015年8月23—26日在廷布舉行。此次會(huì)談，雙方一致高度評(píng)價(jià)第21、22輪邊界談判和實(shí)地聯(lián)合勘察取得的積極成果，愿深化和落實(shí)兩國在第22輪邊界談判中達(dá)成的重要共識(shí)，本著互利互讓的一貫原則，盡快找到公平合理的辦法，爭取早日達(dá)成雙方都能接受的邊界解決方案。中方還提出，歡迎不丹參與“一帶一路”倡議和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，(47)外交部：《中國不丹舉行第23輪邊界會(huì)談》，2015年8月27日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676380/xgxw_676386/t1291725.shtml，登錄時(shí)間：2020年7月15日。但并沒有得到不丹方面的正面回應(yīng)。

(五)第24輪邊界談判：變局與新局

“洞朗事件”是中印關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也遲滯了中不邊界談判進(jìn)程，導(dǎo)致談判出現(xiàn)新的變局。2021年4月，雙方重啟了第24輪邊界談判和第10次專家組會(huì)議，這也說明此輪邊界談判是在2016年及以前達(dá)成的成果基礎(chǔ)上進(jìn)行的。第24輪中不邊界談判和第9次專家組會(huì)議于2016年8月11—14日在北京舉行。中方代表團(tuán)團(tuán)長是時(shí)任外交部副部長劉振民，不方代表團(tuán)團(tuán)長是時(shí)任外交大臣丹曲·多吉(Damcho Dorji)。(48)“24th round of Bhutan-China boundary talks begins today”，The Kuensel，Aug.11，2016，p.5.此次談判審議并通過了《中不邊界西部爭議地區(qū)聯(lián)合技術(shù)實(shí)地調(diào)查報(bào)告》等文件，這預(yù)示著中不兩國在邊界問題上的分歧進(jìn)一步縮小，兩國即將開展邊界劃定事宜。

2017年6月16日至8月29日，中印之間爆發(fā)了長達(dá)73天的“洞朗對(duì)峙事件”，印度方面打著“保護(hù)不丹”的幌子，非法越過中印邊界錫金段進(jìn)入中方境內(nèi)，阻撓中國邊防部隊(duì)在洞朗地區(qū)的正常修路活動(dòng)，此舉可謂是“醉翁之意不在酒”。值此之故，2017年度的中不邊界談判戛然而止，中不邊界談判也一再遷延。

2018年7月5—7日，時(shí)任不丹首相策林·托杰率團(tuán)訪問印度。在此次訪印中，策林·托杰把中不邊界談判和印度總理莫迪(Narendra Modi)訪問不丹兩件事情向即將執(zhí)政的新政府做了政治交代。(49)“Boundary Talks with China and Indian PM Visit Only after 2018 Polls”，The Bhutanese，Jun.7，2018，p.1.與此同時(shí)，2018年7月22—24日，中國駐印度大使羅照輝陪同時(shí)任外交部副部長孔鉉佑訪問不丹，旨在商討兩國邊界談判和兩國關(guān)系事宜。

2019年2月，中方提議在不丹首都廷布重啟邊界談判，不方?jīng)]有立即做出回應(yīng)。2019年8月17—18日，印度總理莫迪對(duì)不丹進(jìn)行國事訪問。就在莫迪訪問不丹結(jié)束后不久，不丹方面就向外界釋放消息稱，中不將舉行邊界談判。(50)Tenzing Lamsang，“Bhutan-China Boundary Talks to be Held Soon”，The Bhutanese，Oct.26，2019，p.6.不言而喻，不丹有著強(qiáng)烈的意愿與中國重啟邊界談判，印度方面表面上也支持舉行中不邊界談判。2021年4月6—9日，第24輪中不邊界談判第10次專家組會(huì)議在中國云南昆明舉行。(51)“Bhutan-China Boundary Talks”，The Kuensel，Apr.10，2021，p.3.此次會(huì)談，雙方一致同意以1988年兩國簽署的《聯(lián)合公報(bào)》所確立的“四項(xiàng)指導(dǎo)原則”和1998年兩國簽定的《關(guān)于在中不邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》為基礎(chǔ)，確立解決邊界問題的“三步走”路線圖。(52)“Press Release”，October 14，2021，https：//www.mfa.gov.bt/?p=11456，visited on 10 November 2021.10月14日，中不雙方通過視頻連線的方式在北京和廷布簽署了《關(guān)于加快中不邊界談判“三步走”路線圖的諒解備忘錄》。所謂“三步走”的框架，即先確立邊界劃界的基本政治原則，再具體解決邊界爭議問題，最后簽署協(xié)議并在實(shí)地勘界。(53)《中不邊界談判取得重大進(jìn)展，印度密切關(guān)注是否會(huì)從中作梗？專家：不排除印在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)置障礙》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2021年10月16日，登錄時(shí)間：2021年10月16日。此次《備忘錄》的簽訂是兩國多年共同努力的重要成果，將有力地推動(dòng)兩國劃界談判和雙邊關(guān)系。

三、中不邊界談判的啟示

自1984年以來，中不邊界談判迄今歷時(shí)37年，先后共舉行了24輪會(huì)談和10次專家組會(huì)議，邊界談判先后經(jīng)歷了5個(gè)階段，即建立互信和確立四項(xiàng)基本指導(dǎo)原則(第1—5輪)、不丹對(duì)爭議區(qū)的聲索與中方提出的“一攬子方案”(第6—12輪)、跌宕起伏和裹足不前的中不邊界談判(第13—18輪)、邊界談判與務(wù)實(shí)合作并舉(第19—23輪)、變局與新局(第24輪)。盡管這五個(gè)階段有起有伏，但總體上呈現(xiàn)出螺旋式發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(一)殖民遺產(chǎn)與現(xiàn)實(shí)交織

自1648年《威斯特伐利亞條約》簽訂以來，國家的邊界以條約形式得以確立。中不邊界問題屬于殖民遺產(chǎn)與現(xiàn)實(shí)交織在一起的矛盾體。盡管中不邊界大致遵循著傳統(tǒng)的“自然邊界”“習(xí)慣邊界”，但并沒有正式以條約形式清晰確立現(xiàn)代民族國家邊界。19世紀(jì)以后，英國勢(shì)力向喜馬拉雅山南麓縱深擴(kuò)張，改變了不丹與中國的傳統(tǒng)政治關(guān)系，也對(duì)當(dāng)今中不邊界造成重大影響。二戰(zhàn)結(jié)束后，印度獨(dú)立建國，繼承了英國在喜馬拉雅山國的殖民遺產(chǎn)，影響不丹的內(nèi)政和外交。

新中國成立后，在解決歷史遺留的邊界問題上，中國政府始終堅(jiān)持“和平共處五項(xiàng)原則”，秉持原則的堅(jiān)定性和策略的靈活性，始終尊重歷史和現(xiàn)實(shí)情況，借鑒國際慣例，針對(duì)具體國情，照顧兩國人民的民族感情，和平協(xié)商解決邊界問題。盡管中國政府本著尊重不丹的主權(quán)獨(dú)立和國家領(lǐng)土完整立場(chǎng)，始終按照“友好協(xié)商”“互利互讓”“互諒互讓”原則解決中不邊界問題，但不丹對(duì)“互利互讓”“互諒互讓”等政策有著不同理解和利益關(guān)切。與此同時(shí)，印度為了追求自身的地緣政治利益，始終扮演著躲在中不談判桌后的“第三方力量”，從中攪局、干涉中不邊界談判和解決。

(二)地緣政治的敏感性和中、印、不的“三角互動(dòng)”關(guān)系

依照麥金德的“陸權(quán)論”和斯皮克曼的“邊緣地帶理論”，喜馬拉雅邊界具有重要的地緣政治價(jià)值和高度的敏感性。印度繼承了英國的喜馬拉雅邊界政策，始終追求絕對(duì)的地緣政治安全。因此，印度對(duì)中國充滿了不信任和地緣政治安全方面的考量。尼赫魯認(rèn)為，“小的民族國家注定要滅亡的，它可以作為文化上的自治區(qū)茍延殘喘，但不能成為獨(dú)立的政治單位”。(54)[印]尼赫魯：《印度的發(fā)現(xiàn)》，齊文譯，北京：世界知識(shí)出版社2017年版，第712頁。1974年，印度悍然出兵吞并了錫金，給喜馬拉雅山各國帶來了巨大的震動(dòng)。面對(duì)印度的野心和霸權(quán)，不丹上下可謂小心翼翼，如履薄冰，以規(guī)避錫金為印度所吞并的命運(yùn)。(55)Karma Phuntsho，The History of Bhutan，Deli：Random House，2013，pp.580-581.不言而喻，不丹的地理位置賦予了中不邊界問題和雙邊關(guān)系具有高度的地緣政治敏感性。

不丹作為喜馬拉雅山南麓的一個(gè)內(nèi)陸小國，夾在中印兩個(gè)大國之間，特殊的戰(zhàn)略價(jià)值和高度地緣政治敏感性造就了其在中不邊界談判中游走于中印之間。有鑒于此，中印關(guān)系、印不關(guān)系與中不邊界談判呈現(xiàn)出“三角互動(dòng)”關(guān)系。換言之，印不關(guān)系的“松綁”或“收攏”直接決定了中不邊界談判氛圍和空間。

中印關(guān)系則是直接影響了不丹在中不邊界談判的態(tài)度和政策取向。當(dāng)中印關(guān)系緩和友好時(shí)，不丹對(duì)邊界談判的態(tài)度就較為積極，也容易取得成果；當(dāng)中印關(guān)系緊張時(shí)，中不邊界談判就會(huì)受阻，不丹會(huì)緊緊地與印度綁在一起，但也不會(huì)直接激怒中國，會(huì)以推脫躲閃之法敷衍應(yīng)對(duì)；當(dāng)中印關(guān)系處于斗而不破的均勢(shì)狀態(tài)時(shí)，不丹在邊界談判中一般會(huì)“左右逢源”，選擇務(wù)實(shí)合作的政策取向。

(三)不丹國內(nèi)政局對(duì)中不邊界解決構(gòu)成的潛在挑戰(zhàn)

《不丹王國憲法》規(guī)定，任何邊界變動(dòng)都必須得到不少于四分之三的議會(huì)議員同意。這也就是說中不邊界劃定若要得到實(shí)現(xiàn)，法定程序上必須得到不少于四分之三的議員同意方可；若在特殊的情況下，甚至需要全民公投。不言而喻，這些條款對(duì)于中不邊界的解決存在著潛在的障礙。

自2007年以來，不丹實(shí)行了多黨議會(huì)民主制度。在多黨制的情況下，執(zhí)政黨與反對(duì)黨就某一議題要達(dá)成共識(shí)，可能存在諸多障礙。因此，在中不邊界尚未解決的情況下，不丹國內(nèi)政局可能會(huì)對(duì)中不邊界談判和解決可能構(gòu)成潛在的挑戰(zhàn)。

(四)美國的“印太戰(zhàn)略”對(duì)中不邊界解決可能構(gòu)成的潛在挑戰(zhàn)

2017年，特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國提出“印太戰(zhàn)略”，這一戰(zhàn)略也影響到了不丹，進(jìn)而波及中不邊界問題。2018年9月27日，不丹臨時(shí)政府首席顧問、首席大法官策林·旺楚克(Tshering Wangchuk)前往紐約出席聯(lián)合國大會(huì)，會(huì)見了美國總統(tǒng)特朗普(Donald Trump)。他向美方表達(dá)了不丹的關(guān)切，希冀美國和聯(lián)合國等繼續(xù)在促進(jìn)世界和平、區(qū)域安全與穩(wěn)定方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用。(56)“Picture Story”，The Kuensel，Sep.28，2018，p.11.

2019年8月11—14日，時(shí)任美國副國務(wù)卿約翰·沙利文(John Joseph Sullivan)率團(tuán)訪問不丹，會(huì)見了國王、首相等不丹高級(jí)政要。訪問期間，沙利文在接受不丹官媒采訪時(shí)表示，美國國務(wù)院愿為不丹教育項(xiàng)目提供“一攬子”資金，以改善不丹的教育狀況，雖然美國與不丹沒有外交關(guān)系，但是美國通過駐新德里大使館與不丹一直保持著密切的關(guān)系；美國承諾捍衛(wèi)不丹作為一個(gè)民主國家的地位，支持不丹的獨(dú)立主權(quán)。(57)“US Govt. Commits Support to STEM Education”，The Kuensel，Aug.14，2019，p.10.對(duì)不丹而言，若與美國發(fā)展友好關(guān)系，將大大改善不丹的安全環(huán)境，也可以抵消過度依賴印度的負(fù)面影響。盡管不丹作為一個(gè)小國，政治影響力有限，但美國等域外國家也會(huì)極力拉攏，以實(shí)施“遏華”的戰(zhàn)略。這些都對(duì)中不邊界談判乃至解決構(gòu)成潛在的挑戰(zhàn)。