齊鵬

(山東社會(huì)科學(xué)院 人口與社會(huì)發(fā)展研究院，山東 濟(jì)南 250002)

一、問(wèn)題的提出

在現(xiàn)有養(yǎng)老制度及經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題面臨諸多挑戰(zhàn)，如家庭養(yǎng)老弱化、養(yǎng)老服務(wù)供給不足且質(zhì)效低[1]、社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的保障力低且提升慢、農(nóng)村養(yǎng)老支付能力低(1)中華人民共和國(guó)全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室“第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”，http://world.people.com.cn/n1/2016/1010/c57506-28765327.html。、政府在農(nóng)村養(yǎng)老中難擔(dān)主要責(zé)任[2]等。為此，中國(guó)農(nóng)民探索并建立了農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老。從2011年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，到《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等政策文件，均對(duì)發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老作了明確部署和安排，農(nóng)村互助養(yǎng)老受到前所未有的重視。但經(jīng)過(guò)數(shù)年實(shí)踐，農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老并未帶來(lái)理想效果。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村幸福院入住率低，甚至停業(yè)關(guān)門、長(zhǎng)期閑置[3-4]。以山東省為例，自2013年以來(lái)，全省共建農(nóng)村幸福院10031處，收住老人14826位[5]，平均1處不到2人。據(jù)2019年山東電視臺(tái)《問(wèn)政山東》欄目調(diào)查，多數(shù)農(nóng)村幸福院處于閑置狀態(tài)。農(nóng)村幸福院為何運(yùn)營(yíng)困難？癥結(jié)在哪里？未來(lái)怎樣發(fā)展？分析這些問(wèn)題，對(duì)“十四五”時(shí)期健全縣、鄉(xiāng)、村銜接的三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老也很重視。從以地區(qū)實(shí)踐為著眼點(diǎn)的以點(diǎn)帶面的初步探討，到以相關(guān)理論為框架的解釋性理論探討，呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)展和深入的趨勢(shì)。從內(nèi)涵及作用來(lái)看，學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)村互助養(yǎng)老植根于鄉(xiāng)土社會(huì)，集聚著鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)、文化、生活等多樣資源，承載著生活照護(hù)、情感慰藉、自我價(jià)值追求等多元功能，融合了多種養(yǎng)老模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地解決了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)可得、可及和有效的難題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老由被動(dòng)式和依賴性家庭養(yǎng)老向參與式和積極性社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，契合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、養(yǎng)老觀念、養(yǎng)老習(xí)慣及老人對(duì)整合性和連續(xù)性養(yǎng)老服務(wù)的訴求，農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度化和規(guī)范化不僅有利于農(nóng)村和諧發(fā)展，也為應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題提供了思路[6]。從定位來(lái)看，雖然互助養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老中的定位尚未達(dá)成共識(shí)，如第四種模式[7]、過(guò)渡形式[8]、重要補(bǔ)充[9]、農(nóng)村養(yǎng)老的方向選擇[10]、符合鄉(xiāng)村實(shí)際的理性選擇[11]等，但互助養(yǎng)老不可或缺的認(rèn)識(shí)已漸成主流。從問(wèn)題及對(duì)策來(lái)看，這是研究的重點(diǎn)。趙志強(qiáng)[12]指出，農(nóng)村互助養(yǎng)老存在社會(huì)信任度低、供給主體責(zé)任缺失及選擇性政策實(shí)施等問(wèn)題，須加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)、改進(jìn)考核偏好、提高群眾參與度及構(gòu)建整體性養(yǎng)老體系等；曲紹旭[13]指出，農(nóng)村互助養(yǎng)老認(rèn)可度低、幫扶效果差、可持續(xù)性差，須多元治理；李翌萱等[14]指出，優(yōu)化農(nóng)村互助養(yǎng)老在于促進(jìn)老人增能、確立家庭參與責(zé)任、明確政府及社區(qū)的角色、倡導(dǎo)社會(huì)主體責(zé)任等；鐘仁耀等[1]指出，農(nóng)村互助養(yǎng)老存在互助價(jià)值偏離、經(jīng)費(fèi)和人員供給匱乏、結(jié)構(gòu)功能失衡等認(rèn)知性、組織性和規(guī)則性困境，優(yōu)化路徑是制度化；韓振秋[4]指出，農(nóng)村互助養(yǎng)老存在建用分離、供需錯(cuò)位、服務(wù)單調(diào)及經(jīng)費(fèi)難等問(wèn)題，須發(fā)揮村黨組織及黨員的作用、實(shí)現(xiàn)與脫貧和鄉(xiāng)村振興的對(duì)接、創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和形式、加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)等；朱火云等[15]指出，農(nóng)村互助養(yǎng)老存在結(jié)構(gòu)固化、目標(biāo)沖突、互信度低等問(wèn)題，須平衡權(quán)力結(jié)構(gòu)、健全民主協(xié)商、創(chuàng)新社會(huì)參與?？梢?，在農(nóng)村互助養(yǎng)老中，政府要積極發(fā)揮政策供給、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)籌集等主導(dǎo)作用，同時(shí)，村集體、社會(huì)組織及村民要切實(shí)發(fā)揮主體作用，不斷提升農(nóng)村老人、群眾和社會(huì)組織在互助養(yǎng)老中的參與度和積極性，從內(nèi)部運(yùn)行到外部保障兩個(gè)方面，確保農(nóng)村互助養(yǎng)老的多元化和持續(xù)、有效開展。

綜上可見，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)踐探索和理論研究已取得積極有效的進(jìn)展，但研究還欠深入、系統(tǒng)、精準(zhǔn)和全面。一是對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老作肯定性研究的多，而作否定性研究的少。二是對(duì)農(nóng)村幸福院規(guī)劃建設(shè)、政策扶持、資金投入、機(jī)制構(gòu)建、主體責(zé)任履行等問(wèn)題分析較多，而對(duì)互助養(yǎng)老在中國(guó)農(nóng)村成功運(yùn)行并持續(xù)發(fā)揮作用的整體性和根源性研究欠缺，以致揭示的問(wèn)題、形成的結(jié)論、提出的對(duì)策趨同性高和體系化弱。三是對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)分析和借鑒較多，但對(duì)互助養(yǎng)老在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展所欠缺的條件及環(huán)境等困難分析較少。四是從研究方法來(lái)看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)雖然從理論與實(shí)證兩個(gè)方面分別對(duì)互助養(yǎng)老進(jìn)行研究，但實(shí)證研究缺乏對(duì)農(nóng)村集體價(jià)值觀念、社會(huì)合作信任、社區(qū)聚合力及社會(huì)心理變化等的精準(zhǔn)深入分析，導(dǎo)致對(duì)“農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老是否可行”難以形成有說(shuō)服力的結(jié)論。鑒于此，本文以相關(guān)研究文獻(xiàn)及實(shí)地調(diào)查(2)此處“實(shí)地調(diào)查”主要是：2017—2019年5月，筆者在山東省臨清市唐園鎮(zhèn)擔(dān)任駐村“省派第一書記”期間對(duì)唐園鎮(zhèn)部分農(nóng)村幸福院和八岔路鎮(zhèn)敬老院的多次走訪調(diào)查；2018年山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所省情調(diào)研課題組對(duì)“山東省農(nóng)村幸福院建設(shè)與運(yùn)營(yíng)狀況”的調(diào)查，調(diào)查地區(qū)為日照市蘭山區(qū)、臨沂市蘭陵縣、濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)、菏澤市定陶區(qū)、聊城市東昌府區(qū)等，共計(jì)9鎮(zhèn)37處幸福院，調(diào)查形式為問(wèn)卷與訪談，調(diào)查內(nèi)容涵蓋建設(shè)模式、籌資方式、管理運(yùn)營(yíng)、入住情況、老人互助意愿、社會(huì)參與等；2019年山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所省情調(diào)研課題組對(duì)“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給狀況”的調(diào)查，調(diào)查地區(qū)為山東省蘭陵縣下村鄉(xiāng)敬老院、增壽園公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、崮元村幸福院及蘭陵鎮(zhèn)新莊村幸福院、孫樓村幸福院，調(diào)查形式為訪談，訪談對(duì)象主要是鎮(zhèn)民政干部、村干部及部分入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和幸福院的老人，訪談內(nèi)容主要是養(yǎng)老服務(wù)供給來(lái)源、質(zhì)效和滿意度等；2020年山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所對(duì)日照市蘭山區(qū)農(nóng)村幸福院社會(huì)籌資模式的調(diào)查，調(diào)查形式為訪談；2021年3月，山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所對(duì)臨沂市蘭陵縣農(nóng)村幸福院托管運(yùn)營(yíng)的調(diào)查，調(diào)查形式為訪談，訪談對(duì)象為縣鎮(zhèn)民政干部、村干部及部分老人。為基礎(chǔ)，分析農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老特征和條件，對(duì)互助養(yǎng)老在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的制約因素進(jìn)行綜合分析，由此提出推動(dòng)農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行路徑及配套政策建議。

二、農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老特征與條件

養(yǎng)老是人類生活實(shí)踐的重要組成部分。養(yǎng)老模式是指人們?yōu)榱吮Ｕ侠夏晟疃陴B(yǎng)老實(shí)踐中自發(fā)或通過(guò)制度安排所形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老范式。不同養(yǎng)老模式總是與特定的社會(huì)條件相適應(yīng)，或是嵌入特定社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、社會(huì)文化和社會(huì)政策等，彼此構(gòu)成相互影響和相互制約的耦合關(guān)系，共同維系著養(yǎng)老組織、行為和秩序的內(nèi)在邏輯，集中體現(xiàn)著自身的獨(dú)特性，體現(xiàn)著人們對(duì)養(yǎng)老及其組織過(guò)程的基本認(rèn)知。

(一)農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老特征

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老是農(nóng)村居民在政府和社會(huì)的支持下，整合社區(qū)及其老齡資源，在集中居住的基礎(chǔ)上建立的以自助互助為原則、互惠交換為形式、多元服務(wù)為內(nèi)容、積極老齡化為導(dǎo)向的一種自治化和社會(huì)化養(yǎng)老模式。其將老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和養(yǎng)老需求滿足結(jié)合起來(lái)，使養(yǎng)老由單一保障變?yōu)槎嘣Ｕ希茸⒅乩先说姆e極性發(fā)揮，也強(qiáng)調(diào)社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)等主體的積極參與，以提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老質(zhì)量，從而使農(nóng)村互助養(yǎng)老在理念、功能及實(shí)踐上具有積極性、自治性和個(gè)性化等特點(diǎn)。

1. 養(yǎng)老理念積極化

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老是在農(nóng)村養(yǎng)老資源不足和積極應(yīng)對(duì)老齡化的雙重作用下產(chǎn)生的，積極性是其本質(zhì)特征。要求老人在發(fā)揮能動(dòng)性、滿足自我養(yǎng)老需求和提升自我養(yǎng)老質(zhì)量的同時(shí)，積極參與、服務(wù)和貢獻(xiàn)社會(huì)，為家庭、社會(huì)和國(guó)家分擔(dān)負(fù)擔(dān)，而不是成為負(fù)擔(dān)，從而緩解養(yǎng)老資源供給壓力，提升養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)性，這是農(nóng)村互助養(yǎng)老的邏輯起點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給的現(xiàn)實(shí)選擇，符合積極老齡化的精神內(nèi)涵。

2. 養(yǎng)老方式自治化

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老是以老人的積極性發(fā)揮為導(dǎo)向的，從老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)到日常管理，再到互助服務(wù)都體現(xiàn)了自我、自為和自律的精神，從老人個(gè)體延伸至養(yǎng)老集體。在養(yǎng)老意識(shí)、組織和服務(wù)中，一方面突出老人的主體地位和作用，要求老人動(dòng)用自身智慧、力量和技能，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)自給自足；另一方面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老集體自我融合、協(xié)調(diào)、和諧、共享的自主性，倡導(dǎo)集體行動(dòng)，在老人助他參與中實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)集體自治。

3. 養(yǎng)老服務(wù)個(gè)性化

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老注重對(duì)老人多樣需求的滿足，強(qiáng)調(diào)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式多元化和個(gè)性化。一方面是以低成本投入、社區(qū)內(nèi)服務(wù)、熟人間互助等解決多數(shù)農(nóng)村老人不愿離村養(yǎng)老、養(yǎng)老服務(wù)支付能力不足問(wèn)題，保證每位老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)可得、可及；另一方面是建設(shè)開放性、張力化的養(yǎng)老集體，為老人多層次、多時(shí)段養(yǎng)老需求提供個(gè)性化服務(wù)，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)供需有序銜接和有效匹配，使供給有效性真正融入養(yǎng)老服務(wù)，從而改善老人生活質(zhì)量。

4. 養(yǎng)老角色多重化

農(nóng)村幸福院中的老人在養(yǎng)老中的角色具有多重性。老人既是養(yǎng)老服務(wù)主體，也是養(yǎng)老服務(wù)客體，即老人既是養(yǎng)老服務(wù)的需求者，也是養(yǎng)老服務(wù)的供給者。老人在服務(wù)自己和服務(wù)其他老人的同時(shí)，也接受其他老人為自己提供服務(wù)。老人既是養(yǎng)老集體的管理者，也是養(yǎng)老集體的管理對(duì)象。在相關(guān)政策制定中，老人也是重要的積極參與者。養(yǎng)老角色的多重化使老人在養(yǎng)老中既能發(fā)揮自助能力，也能通過(guò)互助平臺(tái)發(fā)揮助他能力。

(二)農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老條件

作為相對(duì)獨(dú)立、系統(tǒng)化和功能化的新型養(yǎng)老模式，農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老不僅具有多種顯性特征，而且內(nèi)含多種隱性條件，這些條件源于互助養(yǎng)老的內(nèi)在邏輯規(guī)定，不可或缺，滲透至養(yǎng)老組織建設(shè)、要素配備、機(jī)制構(gòu)建、功能發(fā)揮乃至老人認(rèn)知和行為的各個(gè)方面。

1. 集體價(jià)值共識(shí)

養(yǎng)老對(duì)象集體化是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老有效開展的基本前提。集體化是指從分散化、原子式的家庭移居至農(nóng)村幸福院的農(nóng)村老人在養(yǎng)老服務(wù)方面已形成獨(dú)立、積極和同質(zhì)性的“集體共識(shí)”，即共同的養(yǎng)老需求、利益、心理、習(xí)慣和老人對(duì)養(yǎng)老集體的依賴感、認(rèn)同感、責(zé)任感等意識(shí)，形成了在一定范圍內(nèi)對(duì)物質(zhì)、思想及權(quán)益相互協(xié)調(diào)、保障、系統(tǒng)化且團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的“有機(jī)集體”，而非“空間集中”的機(jī)械式、被動(dòng)性或權(quán)宜性的“居住集中”。

2. 穩(wěn)定老人規(guī)模

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老屬于社會(huì)交換行為[16]，反映的是老人在剩余生命期內(nèi)依賴養(yǎng)老集體、與集體內(nèi)的其他老人形成照護(hù)、陪伴、交流、幫扶、精神慰藉等的互助關(guān)系。雖然兩者不是市場(chǎng)性的等價(jià)交換關(guān)系，但本質(zhì)上也要求交換互惠對(duì)等和可持續(xù)。這就要求入住農(nóng)村幸福院的老人在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持適度穩(wěn)定的規(guī)模，形成老人年齡和健康的層次結(jié)構(gòu)，即社會(huì)保險(xiǎn)中的“大數(shù)法則”條件。這樣，農(nóng)村幸福院中的老人才能連續(xù)梯次性地開展低齡助高齡、體質(zhì)強(qiáng)助體質(zhì)弱、自理助失能的接力式互助養(yǎng)老服務(wù)，并在政策保障下，形成持續(xù)、穩(wěn)定和有效的良性內(nèi)循環(huán)。

3. 合作信任基礎(chǔ)

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老實(shí)質(zhì)是共建式合作養(yǎng)老，養(yǎng)老服務(wù)的供給過(guò)程就是多元主體合作生產(chǎn)的過(guò)程[17]。而合作的基礎(chǔ)是信任，合作信任是對(duì)不同主體之間互惠關(guān)系的預(yù)期認(rèn)可或認(rèn)同。從養(yǎng)老角度看，合作信任就是老人對(duì)老人、社區(qū)、社會(huì)組織、政府、互助養(yǎng)老服務(wù)及其保障制度的傾向性信賴或理性選擇。沒(méi)有合作信任，就不可能形成普適性集體養(yǎng)老共識(shí)及老人對(duì)養(yǎng)老集體的普遍認(rèn)同，更不可能在制度上形成穩(wěn)固的綜合保障體系。即合作信任與互助養(yǎng)老是同構(gòu)耦合的，唯有如此，農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老才可能有廣泛而積極的社會(huì)參與性。

4. 老人素質(zhì)保證

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老從參與到經(jīng)濟(jì)保障、互助開展、管理協(xié)調(diào)及老人積極因素發(fā)揮等，都是以老人為主體、滿足老人的意愿及需求而進(jìn)行的。老人在自助的同時(shí)，還可發(fā)揮積極情感、積極特質(zhì)、積極關(guān)系等積極因素[18]，在積極參與中發(fā)揮余熱和展現(xiàn)價(jià)值。但互助養(yǎng)老屬于高層次生活[19]、高層次需求[20]，須以老人素質(zhì)為支撐。如照料、病護(hù)、輔助康復(fù)、用藥、洗浴、餐飯、心理安撫等，看似簡(jiǎn)單，實(shí)則均有專業(yè)性，不具備一定素質(zhì)極易出問(wèn)題，沒(méi)有高度責(zé)任感、使命感及家人般的團(tuán)結(jié)意識(shí)將很難持續(xù)下去。

5. 滿意質(zhì)效保障

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老緣于養(yǎng)老資源的不足?；ブ囊?、自治的運(yùn)營(yíng)及低強(qiáng)度投入確實(shí)降低了養(yǎng)老服務(wù)成本，但低成本不等于低質(zhì)低效，因?yàn)闇p少的成本只是轉(zhuǎn)移至老人及其家庭，作為理性經(jīng)濟(jì)人，老人絕不會(huì)接受低質(zhì)效服務(wù)，即農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老實(shí)質(zhì)是以利益合作為基礎(chǔ)的養(yǎng)老，更需要有吸引力的服務(wù)，如豐富的內(nèi)容、靈活的形式、精細(xì)的服務(wù)等。否則，老人就不會(huì)用“伺候”別人的美德去交換未來(lái)的“被伺候”。而要滿足此要求，除老人須具有良好素質(zhì)及經(jīng)濟(jì)能力外，社區(qū)投入、居民參與、相關(guān)管理和服務(wù)等也須保質(zhì)保效，形成內(nèi)部素質(zhì)與外部保障合力，切實(shí)保障農(nóng)村幸福院的吸引力。

三、農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老困境分析

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，其發(fā)展必然受鄉(xiāng)村社會(huì)各方因素的影響和制約，不單是簡(jiǎn)單的制度安排，或僅從養(yǎng)老角度分析即可解決的問(wèn)題。為此，須將農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老困境置于鄉(xiāng)村社會(huì)的語(yǔ)境、變化和發(fā)展的背景下進(jìn)行綜合分析。

(一)歷史實(shí)踐積累少

當(dāng)前普遍認(rèn)為，互助養(yǎng)老在中國(guó)歷朝歷代均已存在，既有文化傳統(tǒng)，又有實(shí)踐基礎(chǔ)，如矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)、老吾老以及人之老、唐朝的農(nóng)社組織及悲田院、漢代的居養(yǎng)院及安濟(jì)坊和漏澤園、宋朝的鄉(xiāng)約及范氏義莊、清朝的太監(jiān)廟和姑婆屋等。但研究發(fā)現(xiàn)，這些“例證”僅反映了中國(guó)古代互助互愛、孝老敬老或善行義舉的美德，與現(xiàn)代互助養(yǎng)老相距甚遠(yuǎn)。原因有：一是“例證”均不是社會(huì)性行為，只是政府、民間組織或富貴者等發(fā)起的對(duì)社會(huì)中的困難弱勢(shì)群體施以救助的慈善或救濟(jì)行為，本質(zhì)上屬于社會(huì)救助范疇，而互助養(yǎng)老屬于社會(huì)交換行為，具有典型的社會(huì)性和普遍性，屬于規(guī)范性養(yǎng)老保障制度范疇，不僅是社會(huì)行為，而且是政府行為。二是“例證”均不具有互助養(yǎng)老所特有的互惠性，處在救助機(jī)構(gòu)中的老人只是享受政府、民間組織或富貴者等給予的經(jīng)濟(jì)援助或機(jī)構(gòu)人員提供的幫扶服務(wù)，彼此之間很少有互助服務(wù)，即便有，也是臨時(shí)的和短期的，與互助養(yǎng)老的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和規(guī)則性不可比擬。三是“例證”中的機(jī)構(gòu)老人僅是救助對(duì)象，與處于救助主體地位的機(jī)構(gòu)人員、機(jī)構(gòu)舉辦者在地位和權(quán)利上不對(duì)等，與互助養(yǎng)老中參與主體的地位和權(quán)利平等不同。四是“例證”均沒(méi)有自治性，在救助機(jī)構(gòu)中的老人只能按照機(jī)構(gòu)及舉辦者的意愿享受規(guī)定的服務(wù)，與互助養(yǎng)老的自我管理和自我服務(wù)截然不同。

(二)集體共識(shí)建構(gòu)難

集體共識(shí)是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老的首要條件。但研究顯示，農(nóng)村老人對(duì)互助養(yǎng)老集體共識(shí)弱、積極性差、參與度低，如70%以上的被調(diào)查老人不愿為家庭之外的老人提供照顧，認(rèn)為互助養(yǎng)老是伺候人的活，臟、累、風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任重，且集體不可靠，不給報(bào)酬，還要繳費(fèi)，未來(lái)服務(wù)不可預(yù)期[21]。有些老人入住農(nóng)村幸福院只是圖吃飯方便和聊天解悶，不愿為其他老人服務(wù)；有些失能老人愿意入住農(nóng)村幸福院，但沒(méi)有老人愿意照顧他們。究其根源，主要是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)從物質(zhì)結(jié)構(gòu)到精神結(jié)構(gòu)均發(fā)生了不可逆的顛覆性變化，社會(huì)性質(zhì)已由原來(lái)的熟人社會(huì)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)[22]，熟人社會(huì)所形成的鄉(xiāng)約、村約等集體性道德體系和規(guī)范已在這種轉(zhuǎn)型中逐步趨向蛻變和消解，如集體價(jià)值弱化、異質(zhì)性增強(qiáng)、分化性增長(zhǎng)、村民主體感喪失、社區(qū)內(nèi)聚力減弱、價(jià)值多元化等基本特征使得鄉(xiāng)村社會(huì)意識(shí)形態(tài)正在變得更加張力化和分散化，相應(yīng)地，也使農(nóng)村居民對(duì)生產(chǎn)、生活及養(yǎng)老形式的認(rèn)同和選擇產(chǎn)生了偏離集體價(jià)值的認(rèn)知，甚至更多表現(xiàn)為保守性和不確定性。此外，市場(chǎng)的趨利性與小農(nóng)意識(shí)的結(jié)合更是在心理和價(jià)值上強(qiáng)化了農(nóng)民“為我而非為他”的養(yǎng)老觀念。這種觀念深植于當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度并與之相適應(yīng)，即互助養(yǎng)老集體共識(shí)的形成與否取決于農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的變革，僅靠有限政策供給是很難生成的，這對(duì)農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老是極大的挑戰(zhàn)。

(三)合作信任維系難

合作信任是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)。但調(diào)查顯示，合作意愿不高與信任不足是當(dāng)前農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老的突出問(wèn)題，如老人之間合作積極性弱、頻率低、效益差、缺乏安全感、對(duì)入院養(yǎng)老協(xié)議不信任及擔(dān)心生活不自由、人際關(guān)系不和諧等問(wèn)題，甚至許多老人只是將農(nóng)村幸福院當(dāng)做臨時(shí)或短期的娛樂(lè)場(chǎng)所，被動(dòng)參與、消極合作、流動(dòng)頻繁，以致農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老很難有足夠長(zhǎng)的時(shí)間和適度的老人規(guī)模建構(gòu)起可靠且可持續(xù)的合作信任關(guān)系。造成這種問(wèn)題的根源，同樣在于農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的變化，如集體經(jīng)濟(jì)瓦解、土地集體所有權(quán)日益虛化不僅引致了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)性質(zhì)、社會(huì)意識(shí)及農(nóng)民社會(huì)身份等的變化，也帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的異質(zhì)性和多層化發(fā)展。一是農(nóng)村社區(qū)人際交往關(guān)系由原來(lái)熟人社會(huì)中的情感化、親密化和同質(zhì)化關(guān)系逐步演變?yōu)槭桦x化、功利化、工具化甚至陌生化關(guān)系，如交往減少、互動(dòng)減弱、交往行為的物質(zhì)取向和利益取向增強(qiáng)、代際陌生感增長(zhǎng)等；二是農(nóng)村居民與村集體的關(guān)系也由原來(lái)的利益共同體關(guān)系向松散而游離化的懸浮型關(guān)系不斷演進(jìn)，農(nóng)村居民對(duì)代表村集體的村黨組織和村民自治組織的依賴、認(rèn)同變得日趨弱化；三是基層長(zhǎng)期壓制性管理帶來(lái)的干群矛盾累積及政府公信力下降等因素導(dǎo)致農(nóng)村居民與基層政府的關(guān)系退化。社會(huì)關(guān)系是農(nóng)村社會(huì)合作信任的本體性基礎(chǔ)，其異質(zhì)性變化必將對(duì)農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老合作信任的生成、存續(xù)造成根源性系統(tǒng)沖擊。此外，農(nóng)村社會(huì)信任體系不完善也是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老合作信任維系難的重要制約因素。

(四)組織依托建設(shè)難

依托于健全社會(huì)組織是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老的必要條件。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)自治性越強(qiáng)，對(duì)社會(huì)組織的依賴度就越高，對(duì)老人組織化水平的要求也就越高。當(dāng)前農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老居住在村、供給在村、服務(wù)在村、管理在村，具有高度的自治性，這決定了社區(qū)、社區(qū)老人及社區(qū)中的社會(huì)組織是其重要的參與主體，即以農(nóng)村居民為主體的社區(qū)社會(huì)組織的健全與成熟是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老的基本前提。如國(guó)外互助養(yǎng)老的成功案例從發(fā)起、運(yùn)營(yíng)到管理都依托社會(huì)組織，并要求老人以會(huì)員身份參加這些組織[23]。然而，由于歷史傳統(tǒng)和村民條件等方面的原因，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展非常滯后[24]。調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織除村委會(huì)外，僅有老年協(xié)會(huì)、婦聯(lián)、紅白理事會(huì)等，不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且人員老化、流動(dòng)性也大，加之經(jīng)費(fèi)匱乏和專業(yè)性不足，導(dǎo)致這些組織很少或不愿，甚至沒(méi)有能力參與互助養(yǎng)老服務(wù)，存在的形式化或數(shù)字化問(wèn)題突出；雖然有的偶爾提供一些志愿性服務(wù)，但更多是基層政府或村委會(huì)的任務(wù)安排，缺乏獨(dú)立性和主動(dòng)性，行政依附性強(qiáng)，且服務(wù)也存在連續(xù)性不足和質(zhì)量不高等問(wèn)題，調(diào)查中這兩項(xiàng)問(wèn)題占志愿服務(wù)問(wèn)題的76.4%，導(dǎo)致老人對(duì)志愿服務(wù)信任低；當(dāng)前農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老主要是由村委會(huì)勉強(qiáng)維持的，所有事務(wù)均由村兩委決定并管理，老人并未以主體身份參與其中，理論上的自治與現(xiàn)實(shí)的不自治形成鮮明反差。社區(qū)社會(huì)組織是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老的承載主體，其缺失或參與不足，必將使農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老集體共識(shí)、合作信任建設(shè)以及老人參與規(guī)模、精準(zhǔn)便利的多元服務(wù)、老人積極性發(fā)揮、與老人家庭和公共服務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)等難以有效保證。

(五)老人素質(zhì)保證難

政策實(shí)施效果受制于政策實(shí)踐對(duì)象。農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老效果必然受老人素質(zhì)的影響。素質(zhì)是綜合性和結(jié)構(gòu)性概念，是指人先天賦有的生理和心理特征及后天社會(huì)化所獲得的內(nèi)在性身心品質(zhì)。具體到互助養(yǎng)老，老人素質(zhì)中對(duì)其影響最大的是文化素質(zhì)和道德素質(zhì)。研究顯示：文化水平對(duì)老人的互助養(yǎng)老意愿有顯著影響，即老人文化水平越高，對(duì)互助養(yǎng)老的認(rèn)知和參與可能越高[25]。當(dāng)前農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村老人文化水平偏低，以山東為例，未上過(guò)學(xué)的近50%，小學(xué)程度的近40%[26]。而且，當(dāng)前農(nóng)村仍然處于知識(shí)型勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移的中期階段，即在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)村老人文化素質(zhì)的提升仍將保持緩慢態(tài)勢(shì)。同時(shí)，互助養(yǎng)老是以道德機(jī)制為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式，需要老人道德素質(zhì)的支撐，但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民道德分化問(wèn)題突出，已陷入混亂和沖突的境地，如信任缺失、人情冷漠、行為功利化等[27]。文化水平與道德水準(zhǔn)的限制，使農(nóng)村老人對(duì)養(yǎng)老形式很難形成獨(dú)立探索意識(shí)，對(duì)互助養(yǎng)老也很難在思想上構(gòu)筑起認(rèn)知、共識(shí)、信任和責(zé)任等保障，更不可能形成積極、規(guī)范和有效的互助行為。據(jù)調(diào)查顯示，入住農(nóng)村幸福院，多數(shù)老人是緣于對(duì)家庭、代際等外部因素的考慮，而非緣于對(duì)互助養(yǎng)老的內(nèi)源性認(rèn)同，雖然有65.1%的老人對(duì)其有所了解，但互助意愿低、積極性差和流動(dòng)性大，缺乏對(duì)互助養(yǎng)老自覺、一貫的踐行意識(shí)，高層次積極性發(fā)揮更是難以挖掘和體現(xiàn)，農(nóng)村幸福院現(xiàn)有服務(wù)主要是由社區(qū)雇傭人員提供，服務(wù)機(jī)構(gòu)化和行政化色彩濃，只能做到集中養(yǎng)老而非互助養(yǎng)老。可見，農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老在中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展還存在超越對(duì)象條件的問(wèn)題。

(六)質(zhì)效提升保障難

養(yǎng)老服務(wù)模式不論采取供給導(dǎo)向型還是需求導(dǎo)向型，均需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支持，即對(duì)互助養(yǎng)老的投入及由此而提供的服務(wù)能否吸引老人、滿足老人多元養(yǎng)老需求，這是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老能否持續(xù)的重要保證。但相關(guān)研究及調(diào)查顯示：服務(wù)質(zhì)效低是農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老存在的最大問(wèn)題，如專技化低、設(shè)施設(shè)備差、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不夠、服務(wù)單調(diào)等。而提升服務(wù)質(zhì)效就須加大投入，但經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)？村集體是關(guān)鍵，但當(dāng)前除沿海發(fā)達(dá)地區(qū)少數(shù)村集體在改革開放中獲得了可觀紅利而經(jīng)濟(jì)狀況較好外，全國(guó)多數(shù)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的村集體已長(zhǎng)期退出了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，資金、資源和資產(chǎn)所剩無(wú)幾，經(jīng)濟(jì)薄弱，村集體常規(guī)服務(wù)和治理所需經(jīng)費(fèi)主要依賴于自上而下的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)互助養(yǎng)老后續(xù)投入能力嚴(yán)重不足，即便維持農(nóng)村幸福院正常運(yùn)營(yíng)也很困難。政府雖然提供了補(bǔ)貼，如山東每年向每處農(nóng)村幸福院提供6000元運(yùn)營(yíng)資金(3)山東省民政廳、山東省財(cái)政廳：《山東省省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目實(shí)施方案》(魯民〔2021〕21號(hào))，http://mzt.shandong.gov.cn/art/2021/3/15/art_100879_10286392.html。，但僅能滿足水電暖等基本消耗，很難保證對(duì)市場(chǎng)技術(shù)、人才及服務(wù)的開支。而且，由于農(nóng)村老人收入少、社保待遇低和醫(yī)療負(fù)擔(dān)重等，也不可能通過(guò)提高繳費(fèi)來(lái)增加籌資；社會(huì)捐助對(duì)互助養(yǎng)老的質(zhì)效提升價(jià)值也有限，如調(diào)查中村干部反映，當(dāng)前社會(huì)捐助的主要是基本生活品及部分服務(wù)等，不僅不穩(wěn)定、不連續(xù)，而且對(duì)農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)效提升建設(shè)缺乏針對(duì)性。從調(diào)查來(lái)看，由于現(xiàn)有服務(wù)對(duì)養(yǎng)老意義不大，作為收入少和善算計(jì)的農(nóng)村老人當(dāng)然不愿買賬。即互助養(yǎng)老對(duì)服務(wù)質(zhì)效的內(nèi)在要求與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況存在沖突或不對(duì)稱問(wèn)題，這是當(dāng)前農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老質(zhì)效提升難、服務(wù)吸引力不足的重要經(jīng)濟(jì)根源。

四、農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行性路徑分析

歷經(jīng)近十年的投入建設(shè)，農(nóng)村幸福院已成為中國(guó)農(nóng)村的重要養(yǎng)老資源。面對(duì)互助養(yǎng)老困境、家庭養(yǎng)老功能弱化和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老認(rèn)可低，積極推進(jìn)農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展已不可避免，極為緊迫。在農(nóng)村由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村養(yǎng)老模式需要綜合考慮正式與非正式、制度與習(xí)俗等多種因素[18]。農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展是農(nóng)村幸福院在農(nóng)村養(yǎng)老模式創(chuàng)新中的調(diào)適性轉(zhuǎn)變，即通過(guò)調(diào)整定位、優(yōu)化功能、創(chuàng)新形式、強(qiáng)化合作等，對(duì)其改造提升和創(chuàng)新完善，改變其養(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)其機(jī)構(gòu)化、平臺(tái)化、社區(qū)化和合作化，使農(nóng)村幸福院由互助性養(yǎng)老轉(zhuǎn)向以多主體融合為基礎(chǔ)的多功能、專業(yè)化、立體式和普惠型農(nóng)村社區(qū)綜合性養(yǎng)老。

(一)農(nóng)村幸福院機(jī)構(gòu)化

農(nóng)村幸福院機(jī)構(gòu)化是指按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的模式和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村幸福院進(jìn)行改造和建設(shè)，使其成為為老人提供餐飲起居、衛(wèi)生清潔、生活照料、健康管理、康復(fù)保健、精神娛樂(lè)等多層次、綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)，突出服務(wù)的大眾化和基本保障的特點(diǎn)。這種定位有助于明確農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的方向、路徑及多元參與主體的功能定位、責(zé)任劃分、互動(dòng)方式和關(guān)系邊界[28]。農(nóng)村老人不同于城市老人，農(nóng)村老人具有收入水平低、生產(chǎn)生活一體化、養(yǎng)老習(xí)慣鄉(xiāng)土情感化和社會(huì)角色多重化等特點(diǎn)，離村養(yǎng)老將給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、家庭、子女及個(gè)人帶來(lái)諸多不便，這是當(dāng)前農(nóng)村老人對(duì)社區(qū)外機(jī)構(gòu)養(yǎng)老認(rèn)可度低的重要原因。而把農(nóng)村幸福院改造成適合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將使農(nóng)村老人不出村即可享受多元化和個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村幸福院雖然建在社區(qū)，但非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是以提供生活照料和文化娛樂(lè)為主的“村級(jí)老年人公共服務(wù)設(shè)施”[29]，雖然照顧了農(nóng)村收入條件、生產(chǎn)生活、養(yǎng)老習(xí)慣等，但削弱了其在養(yǎng)老服務(wù)中的地位、責(zé)任和功能，如服務(wù)對(duì)象選擇性強(qiáng)、供需匹配差、責(zé)任虛化、功能單調(diào)等，導(dǎo)致吸引力不足和積極作用難以發(fā)揮。鑒于此，以農(nóng)村幸福院為基礎(chǔ)，整合資源，依據(jù)村居人口規(guī)模，采取單村單建或多村聯(lián)建模式，建立集生活照料、特困供養(yǎng)、居家服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和精神慰藉等功能于一體的社區(qū)綜合養(yǎng)老中心，以滿足多元養(yǎng)老需求為導(dǎo)向、個(gè)性化服務(wù)為目標(biāo)，完善設(shè)施設(shè)備、技術(shù)條件、服務(wù)隊(duì)伍等，坐實(shí)農(nóng)村幸福院的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性，強(qiáng)化地位、提升功能、明確責(zé)任，從而彌補(bǔ)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不足的短板，健全農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

(二)農(nóng)村幸福院平臺(tái)化

農(nóng)村幸福院平臺(tái)化是指農(nóng)村幸福院除具備養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性外，還要將其建設(shè)成為具有聚集社會(huì)性養(yǎng)老資源、農(nóng)村社區(qū)老人與社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)溝通交流等功能的開放性中介服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)村老人從經(jīng)濟(jì)收入水平到家庭、代際關(guān)系等均存在分層化特征，同時(shí)農(nóng)村老人文化水平低、健康意識(shí)差、多數(shù)老人長(zhǎng)期勞作身體素質(zhì)不佳和生活質(zhì)量不高，相應(yīng)地對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也存在層次性和復(fù)雜性。這種現(xiàn)狀決定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要具有更強(qiáng)的包容性。而通過(guò)農(nóng)村幸福院平臺(tái)化建設(shè)，不僅可以幫助老人篩選、尋找符合個(gè)體條件和需求的服務(wù)，在更大范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)開放性精準(zhǔn)供給，而且還能利用機(jī)構(gòu)內(nèi)或社區(qū)外養(yǎng)老資源為農(nóng)村老人提供健康咨詢、技能培訓(xùn)、結(jié)對(duì)幫扶、養(yǎng)老救助、社會(huì)關(guān)愛等服務(wù)，積極拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵。當(dāng)前政策對(duì)農(nóng)村幸福院的功能設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單且封閉，不僅對(duì)老人吸引力不足，而且不利于老人對(duì)外部養(yǎng)老信息、技能、服務(wù)等的全面了解，更不利于城市、市場(chǎng)和社會(huì)中的養(yǎng)老資源下沉至農(nóng)村，直面農(nóng)村家庭及老人，常態(tài)化拓展業(yè)務(wù)和提供個(gè)性化服務(wù)。如當(dāng)前公益性、服務(wù)性和志愿性組織、養(yǎng)老和康復(fù)機(jī)構(gòu)等參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不足、效果不佳，與農(nóng)村社區(qū)缺乏可依托的服務(wù)平臺(tái)有直接關(guān)系。鑒于此，立足農(nóng)村社區(qū)，以農(nóng)村幸福院為基礎(chǔ)，以縣、市、區(qū)為單位，整合縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)養(yǎng)老資源，在農(nóng)村社區(qū)集中建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)，打造農(nóng)村社區(qū)開放式、信息化和動(dòng)態(tài)化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。在賦予農(nóng)村老人多樣服務(wù)選擇權(quán)和機(jī)會(huì)的同時(shí)，切實(shí)打通城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源流通堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，積極推進(jìn)城市養(yǎng)老服務(wù)資源下鄉(xiāng)、到村和入戶，補(bǔ)足農(nóng)村養(yǎng)老資源不足短板，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)個(gè)性化精準(zhǔn)配置，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力，形成城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)縱向一體、橫向聯(lián)結(jié)、互聯(lián)互通和融合發(fā)展的立體式網(wǎng)絡(luò)。

(三)農(nóng)村幸福院社區(qū)化

農(nóng)村幸福院社區(qū)化是指農(nóng)村幸福院與社區(qū)深入融合，從服務(wù)供給到經(jīng)濟(jì)支持，再到居民參與，形成密不可分、相互支持和相互保障的融合型關(guān)系，使農(nóng)村幸福院變?yōu)樯鐓^(qū)及其居民共建共享的集體事業(yè)。農(nóng)村是地域性自然村落，在社會(huì)學(xué)中屬于典型的傳統(tǒng)型社區(qū)[30]，農(nóng)村幸福院只有與社區(qū)融合，即與村集體經(jīng)濟(jì)、村黨組織、村民自治組織、村社會(huì)組織和村民形成關(guān)系密切的共同體，才可能有可靠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、政治支持和社區(qū)居民的廣泛參與，這是農(nóng)村養(yǎng)老治理和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的根本路徑。當(dāng)前農(nóng)村幸福院從政策上雖然屬于村辦養(yǎng)老設(shè)施，但從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)更多是政府在維持，與社區(qū)的融合不夠。為此，需要積極推進(jìn)農(nóng)村幸福院社區(qū)化。首先，將農(nóng)村幸福院發(fā)展與鄉(xiāng)村黨建、村民自治和社會(huì)治理等深入融合，以提升基層組織力、執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力為目標(biāo)，動(dòng)員黨員干部和群眾，對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化和長(zhǎng)效化建設(shè)，健全考評(píng)、明確職責(zé)，充分發(fā)揮基層組織在農(nóng)村幸福院發(fā)展中的領(lǐng)帶作用。其次，在核查村集體資產(chǎn)、明確集體產(chǎn)權(quán)和重建“空殼村”資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)村幸福院發(fā)展與村集體經(jīng)濟(jì)深入融合，明確其在村集體資產(chǎn)中的地位及村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村幸福院的責(zé)任，健全村集體對(duì)包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)保障功能，同時(shí)以集體利益為紐帶強(qiáng)化社區(qū)聚合力，使農(nóng)村幸福院切實(shí)成為人人參與、關(guān)心和支持的社區(qū)公共事業(yè)。再次，提升農(nóng)村居民的社會(huì)組織化水平，將農(nóng)村幸福院發(fā)展與社區(qū)社會(huì)組織深入融合，從服務(wù)到管理形成居民積極參與的組織化運(yùn)作模式，使農(nóng)村幸福院成為農(nóng)村公共生活的重要組成部分。最后，農(nóng)村幸福院要深入介入老人生活，對(duì)社區(qū)老人要建檔管理、個(gè)性化和長(zhǎng)期跟蹤服務(wù)。

(四)農(nóng)村幸福院合作化

農(nóng)村幸福院合作化是指農(nóng)村幸福院作為開放性機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，在社區(qū)化的基礎(chǔ)上，還要與家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等建立起縱向暢通和橫向協(xié)調(diào)的融合關(guān)系，形成你中有我、我中有你、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互支持、相互銜接的立體式農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村養(yǎng)老困境具有系統(tǒng)性特點(diǎn)，從供需來(lái)說(shuō)主要是資源供給不足但資源配置困難、潛在需求高漲但有效需求不足，這種現(xiàn)狀決定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展必須走借力、合作之路，這也是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)在系統(tǒng)化特性的要求。當(dāng)前政策對(duì)農(nóng)村幸福院合作化建設(shè)僅限于老人之間的互助、少數(shù)社會(huì)主體的捐助等，對(duì)與其他服務(wù)主體等的合作缺乏政策支持，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老資源優(yōu)化配置、個(gè)性化服務(wù)選擇、多元養(yǎng)老需求滿足及形成養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)合力，推進(jìn)農(nóng)村幸福院合作化建設(shè)勢(shì)在必行。一是農(nóng)村幸福院與社區(qū)家庭要無(wú)縫對(duì)接和相互合作，在深入介入老人生活并提供個(gè)性化服務(wù)的同時(shí)，將家庭養(yǎng)老的積極因素如對(duì)老人的情感關(guān)懷、心理疏導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)支持等，引入社區(qū)養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老社區(qū)化；二是農(nóng)村幸福院要利用社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，與養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)等機(jī)構(gòu)合作，互聯(lián)互通，將這些機(jī)構(gòu)集中的專業(yè)資源、人才和服務(wù)優(yōu)勢(shì)，如技能培訓(xùn)、居家服務(wù)、康復(fù)保健等，引入農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社區(qū)化和家庭化，同時(shí)這些機(jī)構(gòu)通過(guò)平臺(tái)也可拓展業(yè)務(wù)、擴(kuò)大社會(huì)影響力，從而促進(jìn)養(yǎng)老資源由城市流向農(nóng)村、由機(jī)構(gòu)流向社區(qū)和家庭，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源優(yōu)化配置；三是加強(qiáng)社會(huì)保障建設(shè)，使養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理、救助等涉老社會(huì)保障服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)積極延伸和擴(kuò)容，與農(nóng)村幸福院對(duì)接和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)融合，實(shí)現(xiàn)服務(wù)社區(qū)化，為農(nóng)村老人生活創(chuàng)造更多便利條件。

五、農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策保障分析

農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)質(zhì)是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新與優(yōu)化。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是政策性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，良好的政策環(huán)境是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展與有效供給的必要條件。特別是在農(nóng)村養(yǎng)老困境深層化和系統(tǒng)化集成的形勢(shì)下，推進(jìn)農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展，即建設(shè)以社區(qū)養(yǎng)老為本的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，需要為其提供多方面的政策支持。

(一)確立社區(qū)養(yǎng)老為本的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)

農(nóng)村養(yǎng)老困境的系統(tǒng)化決定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展須從內(nèi)部破題，即社區(qū)養(yǎng)老而非市場(chǎng)化社區(qū)外機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。社區(qū)是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的根基，只有將社區(qū)養(yǎng)老夯實(shí)盤活，農(nóng)村其他養(yǎng)老形式才能積極發(fā)揮作用。為此，在深入把握老齡化治理規(guī)律和農(nóng)村養(yǎng)老困境深層根源的基礎(chǔ)上，確立以社區(qū)養(yǎng)老為本的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，將農(nóng)村幸福院轉(zhuǎn)型發(fā)展置于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌謀劃、優(yōu)先安排、重點(diǎn)推進(jìn)，推動(dòng)農(nóng)村幸福院向社區(qū)綜合性養(yǎng)老中心轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老落地發(fā)展。與此相配合，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分利用整合和調(diào)配資源的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)養(yǎng)老資源向農(nóng)村社區(qū)下沉，在設(shè)施建設(shè)、資金投入、設(shè)備配套、機(jī)制保障、監(jiān)督管理、法律法規(guī)等方面精準(zhǔn)履職盡責(zé)，進(jìn)一步做實(shí)社區(qū)養(yǎng)老的“為本”地位和養(yǎng)老功能，為以多主體融合為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系完善創(chuàng)造條件。

(二)實(shí)施福利偏向?yàn)橹魇袌?chǎng)為輔的社區(qū)養(yǎng)老政策

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的最大制約瓶頸是農(nóng)村社會(huì)保障待遇不高、老人養(yǎng)老服務(wù)支付能力低。這決定了當(dāng)前乃至未來(lái)相當(dāng)時(shí)段內(nèi)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)只能是偏福利化而非普遍市場(chǎng)化，即福利偏向?yàn)橹骱褪袌?chǎng)為輔，這是解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的根本路徑。農(nóng)村社區(qū)綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的村辦定位、村集體經(jīng)濟(jì)投入、政府補(bǔ)貼、居民和社區(qū)社會(huì)組織廣泛參與、社區(qū)自治運(yùn)營(yíng)等設(shè)計(jì)，已經(jīng)為其服務(wù)的福利性夯實(shí)了基礎(chǔ)。但偏福利化并不忽視市場(chǎng)作用，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老要提升質(zhì)效，離不開市場(chǎng)主體的參與，應(yīng)通過(guò)財(cái)稅、金融、政策賦責(zé)等綜合政策，激勵(lì)市場(chǎng)企業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等切實(shí)將養(yǎng)老服務(wù)歸至以人為本、以養(yǎng)老效益為先、以老人需求為導(dǎo)向的軌道，通過(guò)合作積極參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，促進(jìn)和引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老逐步提質(zhì)增效、提高滿意度和增強(qiáng)社會(huì)吸引力。

(三)建立以社區(qū)居民為主的自治型社區(qū)養(yǎng)老隊(duì)伍

養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的難題。面對(duì)農(nóng)村系統(tǒng)性養(yǎng)老困境和養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)的特殊性，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍不可參照城市市場(chǎng)化模式，而只能立足社區(qū)及其居民而非僅靠政府投入和社會(huì)參與，即農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)必須從內(nèi)部破題，以內(nèi)為主、以內(nèi)帶外、內(nèi)外結(jié)合，而非一味地以政策及投入從外部進(jìn)行市場(chǎng)化推動(dòng)，這是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的基本方向。為此，依托村黨組織、村民自治組織和社區(qū)常住居民，以開發(fā)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力、老齡資源等為切入點(diǎn)，以提供基本養(yǎng)老服務(wù)為目標(biāo)，整合資源、做實(shí)政策、明確責(zé)任，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織，組建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，建立起“社區(qū)黨建+社區(qū)社會(huì)組織+社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍+社區(qū)綜合性養(yǎng)老中心”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。同時(shí)，以嵌入形式及政府購(gòu)買、補(bǔ)貼、政策賦責(zé)、合作等辦法，引導(dǎo)社區(qū)外專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)力量參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展。

(四)確保農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)的自治性

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于村辦機(jī)構(gòu)。自治性是農(nóng)村社區(qū)作為社會(huì)單位的最顯著特點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)需要順勢(shì)而為，將村集體自治傳統(tǒng)、意識(shí)、機(jī)制等切實(shí)融入其中，變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的共識(shí)、政策和行動(dòng)，充分挖掘農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源，釋放農(nóng)村社區(qū)“自治性”養(yǎng)老潛力，如借助社區(qū)“熟人社會(huì)”優(yōu)勢(shì)開展養(yǎng)老需求管理、分類施策、家社合作和養(yǎng)老救助等，從而把社區(qū)自治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社區(qū)“自治性”養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)，提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配性和個(gè)性化水平，同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)聚合力。為此，政府需要在精準(zhǔn)盡職的基礎(chǔ)上擺正與社區(qū)的關(guān)系，避免過(guò)度介入和干預(yù)。合理放權(quán)，賦予農(nóng)村社區(qū)自我組織、自我決定、自我管理、自我服務(wù)的能力，充分發(fā)揮社區(qū)自治的作用，確保社區(qū)及其居民在其中的主體地位。

(五)提升家庭在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的供給能力

家庭是農(nóng)村社區(qū)的細(xì)胞，是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)力量和支撐點(diǎn)。面對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化，需要對(duì)其提供政策支持，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，提升家庭在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的供給能力。調(diào)查顯示，農(nóng)村家庭養(yǎng)老主要是子女供養(yǎng)，雖然少數(shù)老人有一些勞動(dòng)創(chuàng)收或儲(chǔ)蓄，但相對(duì)于養(yǎng)老開支占比很低(4)2019年山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所省情調(diào)研課題組對(duì)“山東省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給狀況”的調(diào)查顯示：69.2%的老人反映子女供養(yǎng)是其首要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。，所以對(duì)家庭的支持主要是對(duì)家庭子女的支持。一要通過(guò)細(xì)化責(zé)任、道德教育、輿論宣傳和法規(guī)保障等，強(qiáng)化子女對(duì)農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)。二要把對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的支持社會(huì)化。如應(yīng)為父母在農(nóng)村的農(nóng)民工、單位職工等提供陪護(hù)假、親老假、交通補(bǔ)貼、孝老救助等支持，使家庭力量和情感等積極因素在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老中得到有效發(fā)揮。

(六)提升農(nóng)村老人對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的支付能力

交換是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策的基本機(jī)制，破除農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境關(guān)鍵在于提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)支付能力。在強(qiáng)化家庭對(duì)老人支持的同時(shí)，積極拓展其他支持渠道。一是引入家庭收入調(diào)查，為特困、低保戶、低收入及特殊困難老人提供不同檔次的特殊補(bǔ)貼，保證這些老人對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)可得可及。二是按照個(gè)人繳費(fèi)和分檔補(bǔ)貼相結(jié)合原則，運(yùn)營(yíng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的福利性，減輕農(nóng)村老人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支付負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)由殘補(bǔ)型向普惠型發(fā)展。三是在壯大村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，逐步加大村集體對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的投入，拓展村集體對(duì)老人的個(gè)性化支持，如養(yǎng)老救助、資助、福利、關(guān)愛等，健全村集體養(yǎng)老責(zé)任。四是完善農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇一體化推進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)保障對(duì)特困、低保戶、低收入及特殊困難老人的支持，如提升養(yǎng)老金、醫(yī)療報(bào)銷或救助額等，強(qiáng)化社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的支持。五是探索農(nóng)地和宅基地對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的支持路徑。

(七)實(shí)施農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老智能化與網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展工程

農(nóng)村處于養(yǎng)老資源稀缺區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)獲取受時(shí)間和地理環(huán)境的束縛，特別是對(duì)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的獲取便利性差且成本高。因此，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源配置，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展，必須加快農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老智能化與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。一是制定農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老智能化與網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展規(guī)劃，并將其融入鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)，作為農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌布局和穩(wěn)步推進(jìn)。二是整合互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等高端技術(shù)，建設(shè)以社區(qū)養(yǎng)老中心為平臺(tái)、適應(yīng)農(nóng)村老人生活特點(diǎn)和多元養(yǎng)老需求的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)智能網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老集聚資源、居家服務(wù)、健康管理、代購(gòu)服務(wù)、緊急救援及多元主體融合提供技術(shù)支持，打造鄉(xiāng)村智能養(yǎng)老社區(qū)。三是加快農(nóng)村適老產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)與推廣，使適老產(chǎn)品盡快融入農(nóng)村老人的生產(chǎn)生活，成為農(nóng)村養(yǎng)老不可或缺的組成部分。四是推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)保障服務(wù)系統(tǒng)與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，使農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)進(jìn)村入戶，進(jìn)一步提升農(nóng)村老人養(yǎng)老生活的便利性。