李 超,聞 嵐,劉華婷

(1.內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué) 財務(wù)處，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010110；2.內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué) 衛(wèi)生管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010110)

隨著我國高?！半p一流”建設(shè)工作的深入開展，各高校為了進入“雙一流”行列紛紛加大對教育和科研的資金投入，但除了少部分國家重點高校以外，絕大多數(shù)高校面臨著資金投入短缺的問題。為了使有限的資源在高校的發(fā)展和競爭中發(fā)揮更大的作用，實現(xiàn)資金的有效配置，高校需要調(diào)整現(xiàn)有的財務(wù)管理方式，由核算會計向管理會計轉(zhuǎn)型，加強高校的全面預(yù)算績效管理。高校全面預(yù)算是指以高校的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，對一定期間教學(xué)教輔活動、科研活動、其他業(yè)務(wù)活動和相應(yīng)的財務(wù)結(jié)果進行全面預(yù)測和籌劃，科學(xué)、合理配置學(xué)校各項財務(wù)和非財務(wù)資源，[1]對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，指導(dǎo)高校各類活動的改善和調(diào)整。通過高校全面預(yù)算績效管理，提升高校運行效率，提高高校教學(xué)水平和科研水平，進而推進高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、高校實施全面預(yù)算績效管理的意義

(一)提升會計質(zhì)量，促進財務(wù)治理轉(zhuǎn)型

《財政部關(guān)于全面推進管理會計體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會〔2014〕27號)指出管理會計是會計的重要分支，主要服務(wù)于單位(包括企業(yè)和行政事業(yè)單位，下同)內(nèi)部管理需要，是通過利用相關(guān)信息，有機融合財務(wù)與業(yè)務(wù)活動，在單位規(guī)劃、決策、控制和評價等方面發(fā)揮重要作用的管理活動。管理會計的職能作用，從財務(wù)會計單純的核算擴展到解析過去、控制現(xiàn)在、籌劃未來有機地結(jié)合起來，全面預(yù)算績效管理是管理會計的重要內(nèi)容之一，做好和強化全面預(yù)算績效管理有利于高校財務(wù)治理由傳統(tǒng)會計向管理會計轉(zhuǎn)型。

(二)實現(xiàn)業(yè)財融合，提升運營管理

全面預(yù)算是全方位、全過程、全員參與的預(yù)算管理模式?！叭轿弧笔侵父咝Ｋ薪?jīng)濟活動都必須納入預(yù)算管理，圍繞單位職責(zé)和中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將業(yè)務(wù)活動和財務(wù)活動有機結(jié)合；“全過程”是指全面預(yù)算管理涵蓋預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評等一系列活動，還需要對預(yù)算執(zhí)行情況進行控制，并通過預(yù)算考核手段完成預(yù)算目標(biāo)，高校要將經(jīng)濟活動的事前、事中和事后全部納入預(yù)算管理；“全員參與”是指預(yù)算管理不是財務(wù)部門關(guān)起門來做預(yù)算，而是全體教職工樹立預(yù)算理念，建立成本效益意識，學(xué)校每個人都要參與預(yù)算管理，全員參與更強調(diào)都有話語權(quán)，充分調(diào)動上至校領(lǐng)導(dǎo)下至普通教職工的積極性。通過全面預(yù)算管理，使財務(wù)部門加強數(shù)據(jù)分析、發(fā)現(xiàn)問題，修正各項業(yè)務(wù)活動，實現(xiàn)業(yè)財融合，提升運營管理。

(三)優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)質(zhì)量

全面預(yù)算是為數(shù)不多的將高校的資金流向、業(yè)務(wù)流程、信息傳遞、人力資源相整合的管理方法之一，高校的全面預(yù)算以教育發(fā)展目標(biāo)為起點，旨在提高公共教育服務(wù)的質(zhì)量。其編制和執(zhí)行的目的就是將有限的資源進行合理的分配，保證所有的資源都能以最大的效能和最恰當(dāng)?shù)姆绞脚渲玫矫宽椈顒又?，既滿足了各部門活動的需要，也實現(xiàn)了學(xué)校整體發(fā)展目標(biāo)。

(四)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，完善績效管理

在全面預(yù)算管理的執(zhí)行過程中，一定要以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，利用預(yù)算指標(biāo)評價體系對全面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行嚴謹?shù)娜轿坏念A(yù)算評價。對績效評價好而且預(yù)算進度執(zhí)行快的項目優(yōu)先支持、重點保障；對于績效評價一般的項目及時優(yōu)化調(diào)整工作方向和方法；對項目評價不合格的項目及時叫停，削減下一年度項目所在部門的專項經(jīng)費。從而提高財政資金的使用效率，使有限的資源能夠合理利用，實現(xiàn)學(xué)校對各職能部門業(yè)務(wù)活動和職工行為的有效制約，真實反映各部門投入產(chǎn)出的效益。

二、現(xiàn)階段高校預(yù)算績效管理存在的問題

(一)高校預(yù)算編制過程中的問題

第一，目前高校預(yù)算編制以財務(wù)部門為主，其他部門參與度很低，可能導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，預(yù)算管理的責(zé)權(quán)利不匹配。第二，高校在編制預(yù)算時常將各項活動切塊分割，由對應(yīng)歸口部門負責(zé)匯總和審核，高?？蒲谢顒?、教學(xué)活動和人才培養(yǎng)在實際工作中重合度很高，由于缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，簡單的切塊歸口缺乏整合，很容易導(dǎo)致范圍和內(nèi)容不全面或者重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，可能導(dǎo)致全面預(yù)算難以形成。第三，由于高校的產(chǎn)出目標(biāo)主要集中于培養(yǎng)學(xué)生和促進高科技發(fā)展，消耗的資源主要集中于教師和科研人員等人力資源的消耗，由于教學(xué)、科研的復(fù)雜性、周期性和隨意性，預(yù)算目標(biāo)及指標(biāo)體系設(shè)計可能不完整、不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算管理與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。第四，高校在專項項目管理中存在項目立項時間和預(yù)算編制時間不匹配的問題，預(yù)算編制太早或者太晚，可能導(dǎo)致預(yù)算準確性不高，影響預(yù)算的執(zhí)行。

(二)高校全面預(yù)算執(zhí)行中的問題

第一，期初預(yù)算目標(biāo)制定不夠詳細和具體，可能導(dǎo)致某些崗位和環(huán)節(jié)缺乏執(zhí)行和控制的依據(jù)。第二，預(yù)算指標(biāo)的分解與職工或者部門業(yè)績考核體系不匹配，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力。第三，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)控和報告體系，預(yù)算支出審批只關(guān)注金額以及支出內(nèi)容，對支出方向關(guān)注度不夠，執(zhí)行中遇到的問題也不能得到及時的反饋和溝通。第四，預(yù)算調(diào)整缺乏嚴格的組織審批程序、調(diào)整依據(jù)不充分，預(yù)算調(diào)整隨意，并且審批權(quán)限基本集中于財務(wù)部門，弱化了學(xué)校預(yù)算管理相應(yīng)層級對預(yù)算執(zhí)行的掌控，導(dǎo)致預(yù)算失去了嚴肅性和硬約束。

(三)高校全面預(yù)算考核中的問題

預(yù)算績效管理包括目標(biāo)管理、事前項目意義評估、對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行力度的事中監(jiān)管以及在項目結(jié)束之后的績效評價。有效的預(yù)算績效管理可以使年度預(yù)算和年初目標(biāo)很好地結(jié)合起來，然而現(xiàn)在高校一般缺乏對項目的績效管理，目標(biāo)管理和預(yù)算管理相脫節(jié)，缺乏有效的績效評價體系、方法和獎懲措施。

三、加強高校全面預(yù)算績效管理的對策

(一)高校全面預(yù)算編制方面

全面預(yù)算編制是高校實施全面預(yù)算績效管理的起點，高校應(yīng)建立一套完整的全面預(yù)算編制流程和規(guī)章制度，明確預(yù)算的編制目標(biāo)、編制內(nèi)容和編制方法，[2]確保預(yù)算編制科學(xué)、合規(guī)和全面，使學(xué)校各部門和各層級能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。第一，高校預(yù)算目標(biāo)的確立應(yīng)統(tǒng)籌考慮學(xué)校在教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)和社會服務(wù)等關(guān)鍵指標(biāo)上的增長要求，學(xué)校以前年度各項事業(yè)的發(fā)展情況，預(yù)算年度內(nèi)或有可能發(fā)生的重大事項以及外部其他不可控因素的影響。由于高校屬于公共組織，適宜采用標(biāo)桿法確立預(yù)算目標(biāo)，內(nèi)部基準選用學(xué)校在各方面歷史最高成就為標(biāo)準，外部基準選用同類高水平大學(xué)為標(biāo)準，這樣能通過預(yù)算的執(zhí)行情況作為對比來發(fā)現(xiàn)本期預(yù)算執(zhí)行過程中的問題和不足。第二，高校需選定合適的預(yù)算編制方法。對于行政和后勤等教輔部門的基本支出部分適宜采用零基預(yù)算法，不關(guān)注前期的預(yù)算，只注重本期情況的合理性。對于項目支出部分適宜采用項目預(yù)算法，按年度分解編制預(yù)算，只考慮直接發(fā)生的費用，簡化間接費用的預(yù)算。對于學(xué)生教育培養(yǎng)支出適宜采用作業(yè)預(yù)算法和滾動預(yù)算法相結(jié)合進行編制。根據(jù)學(xué)科和學(xué)生配置合適的資源，并將學(xué)期和預(yù)算周期結(jié)合起來，能調(diào)動校內(nèi)各部門積極性，確保預(yù)算目標(biāo)的合理性。第三，高校應(yīng)建立校內(nèi)各部門、校長辦公會、預(yù)算管理委員會和黨委會四級的預(yù)算管理組織機構(gòu)，明確各級機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。校長辦公會負責(zé)審核和批準預(yù)算管理的相關(guān)制度，確定預(yù)算編制的原則和要求，根據(jù)預(yù)算收入將預(yù)算支出切塊分割，審議學(xué)校綜合財務(wù)預(yù)算方案。校內(nèi)各部門負責(zé)編制本部門的預(yù)算以及負有歸口管理職能的部門要組織和評價專項項目。預(yù)算管理委員會負責(zé)收集資料、分析往年預(yù)算執(zhí)行情況、擬定預(yù)算建議方案，根據(jù)校長辦公會確定的預(yù)算編制方案組織各部門和歸口管理部門編制預(yù)算草案，對各歸口部門負責(zé)的項目進行審查和平衡，建立項目庫并按照輕重緩急進行排序，設(shè)計科學(xué)合理的預(yù)算考核指標(biāo)體系。學(xué)校黨委會負責(zé)批準學(xué)校預(yù)算方案。

(二)高校全面預(yù)算控制方面

當(dāng)年度預(yù)算確定后，學(xué)校應(yīng)將總體預(yù)算目標(biāo)按照責(zé)任體系逐級分解，分級負責(zé)、歸口管理[3]，在學(xué)校內(nèi)部建立一個“人人扛預(yù)算、人人扛指標(biāo)”的體系，使全面預(yù)算得以落實。預(yù)算管理委員會和各預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析研判，從定量和定性兩個層面采用差異分析法分析預(yù)算報表數(shù)據(jù)與實際績效之間的差異，使用對比分析法進行同比分析和環(huán)比分析，使用對標(biāo)分析法選取其他高水平同類高校進行分析和比較。通過以上一系列分析反映預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及潛力，查找預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題和風(fēng)險并找到應(yīng)對措施；高校應(yīng)加強預(yù)算過程的控制，尤其對于基本支出預(yù)算要按照月度進行支出進度控制，確?；局С龊侠碛行蜻M行，監(jiān)督日常工作開展情況。項目控制要突出管理重點，對于重點項目要嚴格管理，嚴格預(yù)算支出審批流程，對該類項目關(guān)鍵性指標(biāo)按月或者按周實時跟蹤，定期進行項目績效評價，對于非重點項目可以簡化審批流程。對于一些剛性支出的項目要嚴格加以把控，尤其是高校的“三公”經(jīng)費支出，仔細審核其支出的合理性，隨時關(guān)注支出進度，實行總額控制，保證不違反相關(guān)政策要求，堅決落實無預(yù)算不支出。預(yù)算內(nèi)的審批事項要簡化流程提高效率，超預(yù)算審批事項應(yīng)嚴格按照規(guī)定額度分級審核，防范風(fēng)險。

(三)高校全面預(yù)算調(diào)整方面

預(yù)算具有很強的約束性和剛性，批復(fù)之后一般不予調(diào)整，而且公立高校屬于事業(yè)單位，是政府預(yù)算的組成部分，預(yù)算需經(jīng)由上級主管部門報請人大審批通過，因此預(yù)算的調(diào)整更需慎重。但高校的教學(xué)和科研項目又具有各自的特點，在預(yù)算執(zhí)行中有可能會根據(jù)教學(xué)安排的變化和科研的進展情況調(diào)整預(yù)算，對于該類項目的預(yù)算調(diào)整，一定要符合相應(yīng)的管理辦法要求。對于人員支出以及公用支出中經(jīng)濟分類大類不能互相調(diào)劑的資金可以在會計核算系統(tǒng)中提前設(shè)置一些硬性條件加以約束。高校應(yīng)充分借助現(xiàn)代化的預(yù)算管理系統(tǒng)，基本支出在保持學(xué)?？傮w支出不變的情況下對有調(diào)整需要的部門進行匯總統(tǒng)計，在部門之間進行協(xié)調(diào)平衡。項目支出中一級項目的調(diào)整需報財政部門審批，未明確控制數(shù)的二級項目借助系統(tǒng)中在一級項目下互相調(diào)劑。要確保預(yù)算的調(diào)整能更好地符合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)算調(diào)整應(yīng)該嚴格控制，限制調(diào)整的次數(shù)，嚴格履行審批程序。由預(yù)算執(zhí)行部門逐級向預(yù)算管理委員會提出書面申請，詳細說明調(diào)整的理由、調(diào)整方案、調(diào)整前后指標(biāo)的比較、績效評價的影響以及對學(xué)?？傮w預(yù)算目標(biāo)的影響。預(yù)算管理委員會定期召開預(yù)算調(diào)整會議，按照調(diào)整金額的不同，可以審批的按照授權(quán)進行審批，金額超過授權(quán)的逐級報校長辦公會或者黨委會批準。學(xué)校各預(yù)算管理層級要對預(yù)算調(diào)整嚴格把關(guān)，對于不符合調(diào)整條件的，堅決予以否決。并對預(yù)算執(zhí)行部門調(diào)整次數(shù)予以記錄，作為考核的一項依據(jù)。

(四)高校全面預(yù)算考核方面

全面預(yù)算的考核是指對預(yù)算執(zhí)行單位預(yù)算結(jié)果進行的檢查、考核和評價，為學(xué)校年終實施獎懲和激勵提供相關(guān)依據(jù)，為以后的預(yù)算績效管理工作提供建議和參考。預(yù)算考核應(yīng)遵循期初確定的預(yù)算目標(biāo)，引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行部門從學(xué)校整體發(fā)展考慮，不僅僅局限于本部門利益。預(yù)算的考核要講究動態(tài)性和時效性，要定期或者不定期匯報預(yù)算執(zhí)行情況，財務(wù)部門要及時掌握相關(guān)信息，既滿足學(xué)校預(yù)算管理的需求，也能在上級管理部門或者其他利益相關(guān)方需要預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)時及時提供相關(guān)報告，避免臨時抱佛腳。高校應(yīng)建立嚴密的指標(biāo)評價體系以及科學(xué)合理的方法，使用打分法對預(yù)算編制是否準確規(guī)范、預(yù)算控制是否到位、預(yù)算調(diào)整次數(shù)、績效完成情況進行考核，使用定量法中的預(yù)算收入完成率、預(yù)算支出完成率、人員支出比率、公用支出比率、資產(chǎn)負債率等指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核和評價。通過考核和評價區(qū)分出預(yù)算執(zhí)行的有利差異和不利差異，并最終形成分析報告。高校應(yīng)建立嚴格的預(yù)算執(zhí)行考核制度，對預(yù)算執(zhí)行單位和個人進行考核，做到獎懲分明，公開公正公平，對預(yù)算完成好的單位和個人進行獎勵，激勵教職工更好地完成既定預(yù)算目標(biāo)。