呂郁昕 麻曉婧 強(qiáng) 玫 李旭東

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)做法

（一）地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

筆者以全國(guó)地震系統(tǒng)各單位近三十年開(kāi)展的地震行政執(zhí)法案例初步統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)自1991年至2019年間全國(guó)地震系統(tǒng)的行政執(zhí)法案件主要集中在地震安全性評(píng)價(jià)和抗震設(shè)防要求管理及地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)方面，其中地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法案件的發(fā)生率隨著城市發(fā)展規(guī)模呈逐步上升趨勢(shì)，干擾源以國(guó)家重點(diǎn)公路、鐵路建設(shè)工程，城市地鐵建設(shè)，架設(shè)輸電線路及為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)辦廠礦企業(yè)使其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)破壞觀測(cè)環(huán)境為主［1］。

為提高我國(guó)地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)能力，保障地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站產(chǎn)出準(zhǔn)確、及時(shí)、可靠、連續(xù)的地震監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，于1979年3月20日，由國(guó)家地震局頒布實(shí)施的《國(guó)家地震局關(guān)于保護(hù)地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境的暫行規(guī)定》［2］系我國(guó)地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)法律制度的雛形，隨著社會(huì)發(fā)展，對(duì)監(jiān)測(cè)手段、設(shè)施的不斷完善，歷經(jīng)四十余載法律體系建設(shè)，不斷地制定并修訂，從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)的三級(jí)法律體系始終為地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)工作保駕護(hù)航。

（二）經(jīng)驗(yàn)做法——柔性執(zhí)法，簽訂補(bǔ)償協(xié)議

地震觀測(cè)環(huán)境行政執(zhí)法突破了以往剛性的行政處罰方式，也突破了行政主體絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而是采取一種以協(xié)商式為特點(diǎn)的柔性執(zhí)法方式，由雙方或三方簽訂遷建補(bǔ)償協(xié)議解決被破壞臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，切實(shí)考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求并作出一定的犧牲，調(diào)和、化解矛盾。選擇遷建地震臺(tái)站這種靈活方式，既能說(shuō)服、教育、引導(dǎo)相對(duì)人積極主動(dòng)地不做出破壞地震觀測(cè)環(huán)境行為，又能發(fā)揮出服務(wù)型政府在地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)事宜上的協(xié)調(diào)雙方利益，雙方在相對(duì)平等的地位上就地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題達(dá)成一致，促使行政相對(duì)人選擇最小成本解決問(wèn)題。

二、地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的工作難點(diǎn)

（一）事后救濟(jì)手段導(dǎo)致執(zhí)法滯后

地震系統(tǒng)相關(guān)部門(mén)行政檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)案件均以違法事實(shí)已發(fā)生，通過(guò)事后監(jiān)管手段進(jìn)入行政執(zhí)法流程。依據(jù)《防震減災(zāi)法》第二十四條第二款規(guī)定，地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)工程在核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)時(shí)應(yīng)當(dāng)事前征求地震工作主管部門(mén)的意見(jiàn)，且該步驟在地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建工程取得相關(guān)行政審批手續(xù)、進(jìn)行施工建設(shè)前。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)這種前置的行政確認(rèn)事項(xiàng)鮮有執(zhí)行，未充分重視對(duì)地震觀測(cè)場(chǎng)地的避讓，部分施工單位未與地震工作主管部門(mén)協(xié)商，未考慮過(guò)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站所處的位置和影響就進(jìn)行施工建設(shè)，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境已造成干擾、破壞，種種原因既包括我們地震工作主管部門(mén)缺乏事前監(jiān)管的自覺(jué)性，也包括因?yàn)橐恍┎块T(mén)的不作為或作為不及時(shí)，導(dǎo)致案件最終只能通過(guò)事后監(jiān)管手段介入，導(dǎo)致執(zhí)法滯后，不利于地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

（二）地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站建設(shè)及保護(hù)重視程度不夠

地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站是開(kāi)展地震監(jiān)測(cè)的基層機(jī)構(gòu)，是確保地震監(jiān)測(cè)設(shè)施產(chǎn)出良好、連續(xù)的觀測(cè)資料的基礎(chǔ)單元，也是保障地震觀測(cè)環(huán)境免受干擾、破壞等違法行為的第一道屏障。囿于城市發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大，原來(lái)處于城市邊緣且孤小的地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站業(yè)已成為現(xiàn)代化城市建設(shè)的組成部分，其產(chǎn)出的地震觀測(cè)資料不可避免地受到來(lái)自公路、鐵路、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)及各類運(yùn)行的交通工具的干擾，更有甚者在施工建設(shè)時(shí)會(huì)直接破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境。其中一些老臺(tái)站因特定時(shí)代問(wèn)題，精細(xì)化防范措施難以實(shí)現(xiàn)，且土地手續(xù)不齊全又缺少建設(shè)資料，臺(tái)站信息沒(méi)有進(jìn)行備案，一旦發(fā)生地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境破壞，協(xié)商難，評(píng)估耗時(shí)長(zhǎng)，直接導(dǎo)致延誤新臺(tái)站的投入建設(shè)［3］。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)未能把地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，個(gè)別臺(tái)站在增設(shè)抗干擾設(shè)施或直接遷建后又會(huì)面臨新的破壞因素，因欠缺與自然資源、住建、規(guī)劃等部門(mén)的溝通，臺(tái)站備案工作的不及時(shí)等原因，導(dǎo)致在建設(shè)工程項(xiàng)目選址時(shí)未考慮地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站的保護(hù)問(wèn)題，受重視程度不高，也充分暴露出地震臺(tái)站建設(shè)選址考慮不周。

（三）證據(jù)收集、儲(chǔ)存難度大

在實(shí)踐中證明地震觀測(cè)環(huán)境被干擾、破壞的證據(jù)除了地震臺(tái)站的觀測(cè)日志、異常核實(shí)報(bào)告外，主要依據(jù)實(shí)地勘測(cè)的照片、視頻等視聽(tīng)資料，實(shí)地測(cè)量干擾源是否位于地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍，及證明地震觀測(cè)環(huán)境受到干擾、破壞前后的觀測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)比。前兩項(xiàng)證據(jù)需要實(shí)地取證，存在一定滯后性；最后一種為最直觀的證據(jù)材料，例如，電磁項(xiàng)目的觀測(cè)環(huán)境干擾取證需要比對(duì)干擾源（例如：地鐵）在啟動(dòng)運(yùn)行前后地磁數(shù)據(jù)波動(dòng)情況，處于地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)的地鐵設(shè)施在夜間未運(yùn)行時(shí)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)會(huì)趨于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，一旦其白天運(yùn)行后，將對(duì)儀器監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)資料造成嚴(yán)重波動(dòng)影響，該數(shù)據(jù)的比對(duì)最為直觀地反映了干擾、破壞行為的發(fā)生。但是實(shí)踐中往往由地震監(jiān)測(cè)設(shè)施主管部門(mén)自己借助監(jiān)測(cè)設(shè)施、計(jì)算機(jī)、相關(guān)軟件或設(shè)備轉(zhuǎn)化形成，專業(yè)技術(shù)性太強(qiáng)，中立鑒定制度的缺失致使該證據(jù)沒(méi)有通過(guò)第三方鑒定機(jī)構(gòu)固定，出具有法律效力的鑒定報(bào)告，往往難以被相對(duì)人信服。由于不同地震臺(tái)站監(jiān)測(cè)項(xiàng)目收集的資料均屬于電子證據(jù)，需要借助儲(chǔ)存介質(zhì)收集，因儲(chǔ)存介質(zhì)的問(wèn)題導(dǎo)致證據(jù)資料丟失或失真將會(huì)影響證據(jù)收集及保存，影響執(zhí)法案件的處理。在取證環(huán)節(jié)實(shí)踐中，地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站工作人員一般是發(fā)現(xiàn)破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、干擾地震觀測(cè)環(huán)境的違法案件的第一人，因缺少專業(yè)法律知識(shí)且不具有行政執(zhí)法證及執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，無(wú)法第一時(shí)間利用執(zhí)法程序介入違法案件［4］，雙方簡(jiǎn)單交涉無(wú)果后，上報(bào)違法事實(shí)及相關(guān)材料，由執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)踏勘并調(diào)查取證，調(diào)查取證行為已滯后。

（四）雙方利益難以調(diào)和，案件辦理周期長(zhǎng)

在解決地震觀測(cè)環(huán)境案件時(shí)，因采取柔性執(zhí)法方式簽訂遷建補(bǔ)償協(xié)議為主，地震臺(tái)站遷建專業(yè)技術(shù)要求高，對(duì)遷建地震臺(tái)址的選擇上要嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，避讓出能保護(hù)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施發(fā)揮正常效能的安全距離，還要考慮監(jiān)測(cè)設(shè)施的工作性質(zhì)的特殊性增加的建設(shè)成本，例如，測(cè)震設(shè)施要安裝在裸露的基巖上，地磁臺(tái)的建設(shè)材料必須采用無(wú)磁性的建材且周邊不能出現(xiàn)干擾其設(shè)施正常運(yùn)作的干擾源，這勢(shì)必會(huì)增加遷建成本等，且依據(jù)防震減災(zāi)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，監(jiān)測(cè)臺(tái)站的遷建費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)，且遷建臺(tái)站建成后要對(duì)比舊臺(tái)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)1年，導(dǎo)致案件陷入長(zhǎng)時(shí)間的商談。這一系列矛盾往往誘發(fā)臺(tái)站遷建方案及遷建預(yù)算問(wèn)題歷經(jīng)雙方多次協(xié)商、勸導(dǎo)后仍然久拖未決，談判過(guò)程艱難且周期長(zhǎng)，更有甚者當(dāng)項(xiàng)目建成投用多年臺(tái)站觀測(cè)破壞問(wèn)題仍然存續(xù)，嚴(yán)重造成執(zhí)法效率低等問(wèn)題。縱觀地震行政執(zhí)法案例，普遍存在從立案到執(zhí)行完畢周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，觀測(cè)環(huán)境保護(hù)案件的處理周期一般需要2年以上時(shí)間，容易導(dǎo)致一案未決，又新增其他干擾源的情況。行政相對(duì)人為單位或其他組織的案件，因有政府督辦、其他部門(mén)的介入或其他因素影響會(huì)一定程度提高執(zhí)法效率，其余案件的執(zhí)法效率有待提高。

三、相關(guān)完善措施

（一）完善執(zhí)法程序，規(guī)范地震行政執(zhí)法行為

全面梳理、規(guī)范執(zhí)法事項(xiàng)，編制執(zhí)法目錄并適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度，及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、監(jiān)督途徑、執(zhí)法結(jié)果。完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，健全地震行政執(zhí)法體系，厘清不同層級(jí)管轄權(quán)限，明確執(zhí)法職責(zé)，確定執(zhí)法范圍，突出執(zhí)法重點(diǎn)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，保障執(zhí)法條件，在防震減災(zāi)法律法規(guī)的授權(quán)下做好執(zhí)法工作。

（二）加強(qiáng)信息共享，提升地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

加強(qiáng)同自然資源、規(guī)劃、住建等部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)、信息共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為全過(guò)程、多環(huán)節(jié)的監(jiān)管，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等平臺(tái)，整合信息資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，有利于地震系統(tǒng)積極、主動(dòng)開(kāi)展事前監(jiān)管，提前干預(yù)以避免干擾、破壞地震觀測(cè)環(huán)境的行為。主動(dòng)溝通，提升自然資源、住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)對(duì)地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)，主動(dòng)配合各級(jí)地震工作主管部門(mén)做好地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境的保護(hù)與管理工作，在制定土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，批復(fù)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，能夠充分考慮地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境的保護(hù)需要。在地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)的新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目，要充分參考和尊重建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)的意見(jiàn)，按照國(guó)家有關(guān)測(cè)震、電磁、形變、流體等地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)［5］，避免或減少對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境造成危害。

（三）組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)合力提升執(zhí)法效率

地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站的建設(shè)已逐步趨向于無(wú)人值守，以前依靠臺(tái)站工作人員巡查發(fā)現(xiàn)干擾、破壞地震觀測(cè)環(huán)境的情形將趨于減少，如果僅僅依靠地震主管部門(mén)的行政檢查，查處違法行為的難度將加大，所以應(yīng)該組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，提升指導(dǎo)效率。要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、地震自然災(zāi)害和安全風(fēng)險(xiǎn)、地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站和監(jiān)測(cè)設(shè)施分布情況等特點(diǎn)，突出重點(diǎn)，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制規(guī)?；A(chǔ)上，整合優(yōu)化各級(jí)地震工作主管部門(mén)的執(zhí)法職能，統(tǒng)籌配置執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，加強(qiáng)專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)同配合，保障地震行政執(zhí)法所需的執(zhí)法裝備、經(jīng)費(fèi)。同時(shí)構(gòu)建將建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法納入聯(lián)動(dòng)制約的機(jī)制，使得各部門(mén)之間建立經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以得到相關(guān)政府部門(mén)的支持，以有效應(yīng)對(duì)解決干擾、破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境的案件。嚴(yán)格實(shí)施執(zhí)法人員持證上崗制度，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法人員統(tǒng)一進(jìn)行執(zhí)法考試并取得執(zhí)法資格證后方能從事地震行政執(zhí)法工作，且每年應(yīng)按照地震行政執(zhí)法案件特點(diǎn)進(jìn)行專業(yè)性培訓(xùn)，強(qiáng)化理論知識(shí)，進(jìn)一步指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐。在全面深化改革的大背景下，加強(qiáng)對(duì)地震執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，提高地震系統(tǒng)執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，同時(shí)，也應(yīng)順應(yīng)改革浪潮，開(kāi)展多部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法合力，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的最優(yōu)化。［6］

（四）規(guī)范取證程序，增強(qiáng)電子證據(jù)權(quán)威性

地震監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)比對(duì)結(jié)果作為直觀反映地震觀測(cè)環(huán)境被干擾、破壞的電子證據(jù)，需要借助高科技設(shè)備操作，且需依附于計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等高科技。究其特殊性，以發(fā)揮地震監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資料在地震觀測(cè)環(huán)境執(zhí)法案件中的最大價(jià)值，需要健全電子證據(jù)收集程序，取證過(guò)程中需規(guī)范、細(xì)致，執(zhí)法人員需嚴(yán)格依照相關(guān)程序，盡量避免不利因素影響，收集、應(yīng)用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)時(shí)，要檢查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及相關(guān)特征項(xiàng)目的客觀性和關(guān)聯(lián)性，以及監(jiān)測(cè)過(guò)程是否科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)收集相關(guān)證據(jù)存儲(chǔ)、備份過(guò)程中，需精準(zhǔn)性記載存儲(chǔ)載體、路徑等，對(duì)取證過(guò)程進(jìn)行全生命周期存儲(chǔ)，從多方面采取措施提升地震觀測(cè)環(huán)境執(zhí)法取證規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（五）調(diào)和利益矛盾，引入第三方評(píng)估機(jī)制

目前全國(guó)范圍內(nèi)地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)案件大多數(shù)均采取柔性執(zhí)法方式，即簽訂遷建補(bǔ)償協(xié)議，雙方就遷建方案和費(fèi)用問(wèn)題產(chǎn)生的矛盾難以調(diào)和，但現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)尚未有專業(yè)從事臺(tái)站遷建設(shè)的設(shè)計(jì)施工單位，聘請(qǐng)其他設(shè)計(jì)單位作出的設(shè)計(jì)施工圖紙及預(yù)算，存在行政相對(duì)人不信服、質(zhì)疑費(fèi)用預(yù)算的問(wèn)題，都可以通過(guò)合作委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)解決。第三方評(píng)估是調(diào)和雙方矛盾的有力手段，第三方評(píng)估以遷建臺(tái)站的測(cè)向、建設(shè)要求和建設(shè)規(guī)范為依據(jù)，安排專人與被評(píng)估單位、企業(yè)就評(píng)估工作的相關(guān)工作計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)資料準(zhǔn)備，以及雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容逐一核實(shí)。經(jīng)過(guò)實(shí)地核查、資料審核、指標(biāo)測(cè)算、專家評(píng)議等環(huán)節(jié)，為確保評(píng)估工作的公正性，評(píng)估組就不符合項(xiàng)征求被評(píng)估方的意見(jiàn)，對(duì)存有異議的不符合項(xiàng)進(jìn)行進(jìn)一步闡述和說(shuō)明，或補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)，針對(duì)存在的有關(guān)問(wèn)題提出建設(shè)性的整改意見(jiàn)，最終形成評(píng)估報(bào)告。