郭棟磊

[提要]非法吸收公眾存款非法性的行刑認(rèn)定長(zhǎng)期依循形式和實(shí)質(zhì)認(rèn)定并存的二元認(rèn)定模式，早期行刑判斷路徑同步。《非法集資解釋》的制定標(biāo)志著非法吸收公眾存款罪對(duì)非法性的判定回歸刑事法的道路?！斗婪逗吞幹梅欠Y條例》的出臺(tái)表明非法性的行刑認(rèn)定徹底分離?！斗欠Y解釋》在非法性的認(rèn)定上采用形式標(biāo)準(zhǔn)“有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)“借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金”并存的二元認(rèn)定模式?！短幏菞l例》將非法性“形式+實(shí)質(zhì)”的二元認(rèn)定修改為“形式+補(bǔ)充”的一元整體的認(rèn)定。明確區(qū)分“依法許可”和“依法批準(zhǔn)”以及“國(guó)家金融管理規(guī)定”和“國(guó)家金融管理法律”的規(guī)范含義，是在形式和實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)對(duì)非法性的行刑區(qū)分和銜接的前提。

2021年，國(guó)務(wù)院《防范和處置非法集資條例》(以下簡(jiǎn)稱《處非條例》)的出臺(tái)，標(biāo)志著非法集資的行刑認(rèn)定得到徹底地區(qū)分。刑事法為了因應(yīng)《處非條例》的規(guī)定，最高人民法院的《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(簡(jiǎn)稱《非法集資解釋》)也在修訂之中。自1995全國(guó)人大常委會(huì)的《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》和1998年國(guó)務(wù)院的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》(以下簡(jiǎn)稱《取締辦法》)相繼出臺(tái)，非法集資及非法吸收公眾存款行為(以下簡(jiǎn)稱“非吸”)非法性在行刑認(rèn)定上長(zhǎng)期得不到有效地區(qū)分。其后隨著更多涉及非法集資的法律法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的出臺(tái)，非法集資的行刑認(rèn)定及其非法性的判斷途徑愈加清晰。早期非法集資非法性的行刑認(rèn)定都采用非法吸收和變相吸收并存的形式和實(shí)質(zhì)二元途徑?！短幏菞l例》出臺(tái)后，行政法將非法性的認(rèn)定從“形式+實(shí)質(zhì)”的二元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)修改為“形式+補(bǔ)充”的整體認(rèn)定模式。盡管最高人民法院對(duì)2010年的《非法集資解釋》正在修訂中，但由于我國(guó)刑法修正案并未對(duì)非法吸收公眾存款罪做修改，所以新版的《非法集資解釋》對(duì)非法集資非法性的認(rèn)定可能不會(huì)有重大的改變。刑事法仍將繼續(xù)保持“形式+實(shí)質(zhì)”的二元認(rèn)定模式。如何區(qū)分行政法和刑事法非法性的邊界，不僅是重要的理論問題，也是困擾司法實(shí)務(wù)界的疑難問題。本文以非法集資非法性的形式和實(shí)質(zhì)判斷路徑為主線，以刑事法和行政法的認(rèn)定途徑為對(duì)象，展開非法集資非法性的行刑認(rèn)定模式的區(qū)分與銜接。

一、“非吸”非法性的行刑認(rèn)定從統(tǒng)一到分離路徑之演變

(一)非法集資行政規(guī)定和司法解釋適用于“非吸”

與非法吸收公眾存款密切相關(guān)的還有非法集資和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)兩個(gè)概念。在行政法的規(guī)范性文件中，這三個(gè)概念時(shí)常交叉使用。1999年中國(guó)人民銀行為了執(zhí)行1998年國(guó)務(wù)院的《取締辦法》，制定了《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《取締通知》)?！度【喭ㄖ访鞔_了非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)、非法集資和非法吸收公眾存款三者的關(guān)系?！度【喭ㄖ返?條規(guī)定，“本辦法所稱非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，是指未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，擅自從事的下列活動(dòng)：(1)非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款；(2)未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的非法集資……”。由此可見：第一，非法集資和“非吸”都屬于非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。第二，非法集資與“非吸”屬于“種與屬”的關(guān)系，即“非吸”屬于非法集資的一種。①既然“非吸”屬于非法集資類的非法活動(dòng)，非法集資就屬于非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的一種。而在刑事法上，非法吸收公眾存款罪是非法集資犯罪所涉及的七個(gè)罪名之一，因此，非法吸收公眾存款罪屬于非法集資類犯罪。②既然非法集資包含非法吸收公眾存款的行為，也就是說無(wú)論在行政法還是刑事法上，非法集資與“非吸”之間屬于包含與被包含的關(guān)系。那么關(guān)于非法集資行政規(guī)定和司法解釋就當(dāng)然就適用于“非吸”。

(二)“非吸”非法性的形式與實(shí)質(zhì)二元認(rèn)定

非法吸收公眾存款非法性形式和實(shí)質(zhì)認(rèn)定來源于1995年的《商業(yè)銀行法》。1995年5月出臺(tái)的《商業(yè)銀行法》第79條規(guī)定了非法吸收公眾存款和變相吸收公眾存款兩種非法集資的行為方式。長(zhǎng)期以來，《商業(yè)銀行法》的規(guī)定不僅是行政法而且還是刑事法非法吸收公眾存款非法性的法律源頭。在刑事法上，為了配合《商業(yè)銀行法》的落實(shí)，1995年6月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》(以下簡(jiǎn)稱《懲治金融犯罪決定》)通過單行刑法將非法吸收公眾存款罪納入刑法之中。[1]非法吸收公眾存款罪既是非法集資類犯罪，又是金融犯罪中典型的法定犯罪。受到《商業(yè)銀行法》的影響，《懲治金融犯罪決定》將非法吸收公眾存款罪規(guī)定為非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款兩種行為方式。在行政法上，1998年國(guó)務(wù)院的《取締辦法》也承繼《商業(yè)銀行法》的精神，將非法集資定義為“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”的行為?？梢娫谠缙?，行政法和刑事法對(duì)非法集資和非法吸收公眾存款非法性的認(rèn)定，都接受了《商業(yè)銀行法》的“非法吸收”和“變相吸收”并存“形式+實(shí)質(zhì)”二元的認(rèn)定模式。

行政法上“非吸”非法性認(rèn)定經(jīng)歷了二元認(rèn)定到一元認(rèn)定的轉(zhuǎn)變。首先，行政法“非吸”非法性確立了形式與實(shí)質(zhì)二元認(rèn)定路徑。1999年中國(guó)人民銀行的《取締通知》將非法集資的認(rèn)定奠定了四個(gè)特征。③從這四個(gè)特征來看，《取締通知》為非法集資非法性的認(rèn)定概括了兩條認(rèn)定路徑：第一，形式的認(rèn)定路徑，即未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)；第二，實(shí)質(zhì)的認(rèn)定路徑，即以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)。[1]2007年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《懲處非法集資通知》)不僅明確以上四個(gè)特征，而且重申對(duì)其非法性的形式認(rèn)定和實(shí)質(zhì)認(rèn)定的二元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。④其次，從“形式+實(shí)質(zhì)”并存的二元認(rèn)定路徑轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙辉恼w認(rèn)定模式”。為了完善對(duì)非法集資行為的防范和處置，區(qū)分非法集資的行刑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，2021年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《處非條例》修改了非法集資非法性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將行政法上的二元認(rèn)定模式修改為“一元的整體認(rèn)定”。從《處非條例》開始，“非吸”非法性的形式和實(shí)質(zhì)并存的二元認(rèn)定被一元的認(rèn)定模式所取代。

刑事法上“非吸”非法性認(rèn)定為“形式+實(shí)質(zhì)”的二元模式。1995年《懲治金融犯罪決定》將非法吸收公眾存款罪納入刑法。1996年最高人民法院的《關(guān)于審理詐騙案件具體應(yīng)用法律的若干問題的解釋》(簡(jiǎn)稱《詐騙案件解釋》)對(duì)非法集資給出了具體的解釋?！对p騙案件解釋》指出，非法集資是法人、其他組織或者個(gè)人，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向社會(huì)公眾募集資金的行為。但自《詐騙案件解釋》之后很長(zhǎng)一段時(shí)期，刑事法對(duì)于非法集資非法性一直沒有其他明確的解釋。這導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定非法性上嚴(yán)重依賴行政法法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件。這是造成非法集資非法性在刑事法和行政法長(zhǎng)期缺乏明確界限的重要原因。直至2010年最高人民法院出臺(tái)的《非法集資解釋》才明確非法集資是違反國(guó)家金融管理法律規(guī)定，向社會(huì)公眾(包括單位和個(gè)人)吸收資金的行為。《非法集資解釋》規(guī)定了刑事法非法集資的概念，而且為非法吸收公眾存款罪概括了四個(gè)條件，這就是所謂非法集資的“四性”，即非法性、公開性、利誘性和社會(huì)性。⑤其中非法性被解釋為“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)或者借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金”?？梢?010年《非法集資解釋》在非法性上延續(xù)了形式標(biāo)準(zhǔn)“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)“借用合法經(jīng)營(yíng)的形式”的二元模式。從《非法集資解釋》開始，刑事法對(duì)非法集資非法性的認(rèn)定開始與行政法區(qū)分。2011年最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于非法集資刑事案件性質(zhì)認(rèn)定問題的通知》(簡(jiǎn)稱《非法集資通知》)規(guī)定“行政部門對(duì)于非法集資的性質(zhì)認(rèn)定，不是非法集資案件進(jìn)入刑事程序的必經(jīng)程序。行政部門未對(duì)非法集資作出性質(zhì)認(rèn)定的，不影響非法集資刑事案件的審判。”從此在對(duì)非法集資非法性的認(rèn)定上，刑事法和行政法開始逐漸回歸各自的道路。

“非吸”非法性在行刑認(rèn)定上徹底分離。從刑法上看，非法吸收公眾存款罪是在缺乏系統(tǒng)的前置性行政法律法規(guī)的前提下入刑的。之后，非法吸收公眾存款罪長(zhǎng)期缺乏具有可操作性的司法解釋。所以在司法實(shí)務(wù)上不得不依靠行政法法律法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性文件。因此，行政法與刑事法在對(duì)非法性的認(rèn)定上就邊界不清。但是，行政法上的“非吸”與刑事法的非法吸收公眾存款罪在功能、法律后果和責(zé)任上都是完全不同的。如果行政法和刑事法在認(rèn)定非法性時(shí)都采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這將混淆行政處罰與刑事懲罰之間的界限。[2]《處非條例》基本上完善了非法集資在行政法上系統(tǒng)性的建構(gòu)，并進(jìn)一步明確了非法集資非法性行刑區(qū)分界限和銜接點(diǎn)。⑥《處非條例》的出臺(tái)表明非法集資以及“非吸”非法性的行刑認(rèn)定得到徹底分離。

二、“非吸”非法性行刑的形式認(rèn)定

(一)行政法上“非吸”非法性的形式認(rèn)定

《處非條例》出臺(tái)之前，非法集資和非法吸收公眾存款的非法性的形式認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)于“未經(jīng)批準(zhǔn)”。1995年的《商業(yè)銀行法》第79條首次明確非法吸收公眾存款的概念，即未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款的行為。1998年國(guó)務(wù)院《取締辦法》采用了《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，將非法吸收公眾存款規(guī)定為“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”?！度【嗈k法》規(guī)定“非吸”非法性的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)為未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)而吸收；變相吸收是未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，不以吸收公眾存款的名義而吸收?？梢娦姓▽?duì)非法性的認(rèn)定所采用的也是“形式+實(shí)質(zhì)”并存的二元模式。但是如果把形式標(biāo)準(zhǔn)僅僅解釋為“未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)”，顯然具有局限性。因?yàn)椤拔唇?jīng)人民銀行批準(zhǔn)”無(wú)法涵蓋那些騙取批準(zhǔn)，主體適格但業(yè)務(wù)未經(jīng)批準(zhǔn)，或者經(jīng)營(yíng)超出人民銀行所批準(zhǔn)的范圍，以及越權(quán)批準(zhǔn)等其他非法集資的情形。所以在1999年中國(guó)人民銀行的《取締通知》對(duì)非法性的形式認(rèn)定做了修改：未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)是指“未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)”，包括沒有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)的集資以及有審批權(quán)限但越權(quán)批準(zhǔn)的集資。2003年由于人民銀行的職能發(fā)生變化，原本由人民銀行的批準(zhǔn)職能被2003年的《商業(yè)銀行法》第81條修改為未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，即未經(jīng)銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)。但對(duì)于非法集資來講，未經(jīng)批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)顯然不止于中國(guó)人民銀行以及后來從人民銀行分離出去的銀監(jiān)會(huì)。比如證券、保險(xiǎn)、外匯領(lǐng)域的非法集資顯然不需要未經(jīng)人民銀行或者銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)。因此，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《懲處非法集資通知》將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)修改為“未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門”依法批準(zhǔn)。

可見，從1995年的《商業(yè)銀行法》直到2007年國(guó)務(wù)院辦公廳的《懲處非法集資通知》，行政法對(duì)非法性形式判斷標(biāo)準(zhǔn)都局限在是否經(jīng)某些法定的機(jī)關(guān)的“批準(zhǔn)”之上。國(guó)務(wù)院《處非條例》的出臺(tái)才徹底改變了以往單純的有關(guān)部門“批準(zhǔn)”認(rèn)定的模式?！短幏菞l例》明確規(guī)定，非法集資是指未經(jīng)“國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國(guó)家金融管理規(guī)定”而非法吸收資金的行為。這是行政法規(guī)范對(duì)非法性的形式判斷認(rèn)定方式具有里程碑意義的轉(zhuǎn)向。

《處非條例》將非法性的形式認(rèn)定由“未經(jīng)批準(zhǔn)”修改為“未經(jīng)許可”?！短幏菞l例》將非法性的形式標(biāo)準(zhǔn)“未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)”修改為“未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可”，改變了對(duì)非法性的形式判斷認(rèn)定的方式，而且明確了法定許可的范圍。之前所謂的“有關(guān)部門的批準(zhǔn)”就是行政審批。但是，我國(guó)目前并沒有法律來規(guī)范行政“批準(zhǔn)”，所謂的“批準(zhǔn)”是一個(gè)行政管理學(xué)上的概念，而不是純粹的法律概念。[3](P.15)“行政許可”不僅是法律概念，而且我國(guó)在2003年就制定了《行政許可法》，該法對(duì)行政許可的設(shè)定、行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、行政許可的實(shí)施程序、行政許可的監(jiān)督檢查等內(nèi)容做了明確的法律規(guī)范流程?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！短幏菞l例》之所以規(guī)定將“未經(jīng)批準(zhǔn)”修改為“未經(jīng)許可”，這意味著今后所有的融資，除了有特別的法律法規(guī)明確規(guī)定外，必須事前向國(guó)務(wù)院金融管理部門申請(qǐng)獲得許可，走完國(guó)務(wù)院金融管理部門的行政許可手續(xù)之后，才是合法的融資行為。否則視為非法集資。

“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”是“未經(jīng)依法許可”的補(bǔ)充和兜底的條件?！短幏菞l例》第2條規(guī)定，“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”與“未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可”并不是兩個(gè)相互獨(dú)立的條件。“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”相對(duì)于“未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可”起到補(bǔ)充和兜底的作用。之所以做如此理解，主要有兩點(diǎn)原因。(1)除了依法許可之外，《處非條例》必須考慮到那些不需要依法許可仍然構(gòu)成非法集資的行為，比如我國(guó)對(duì)公募基金和私募基金采用的就不是許可制度，而是備案制。按照《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法(試行)》的規(guī)定，私募基金不需要事先經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可，但是如果私募基金沒有依法備案，那么這種活動(dòng)就違反國(guó)家金融管理規(guī)定，同樣屬于非法集資。[3](P.14)(2)《處非條例》雖然修改了《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》對(duì)違法性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但是它并沒有削弱行政法對(duì)非法集資認(rèn)定的力度。《處非條例》的出臺(tái)，其目主要是為了處置由牽頭部門所管轄的非法集資行為，但是它也是國(guó)家層面出臺(tái)的基本的行政法規(guī)。所以《處非條例》務(wù)必將那些由特殊的法規(guī)規(guī)章調(diào)整的非法集資也納入其射程之內(nèi)。從這個(gè)意義上來講，“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”其實(shí)是一種空白條款，與其他的“國(guó)家金融管理規(guī)定”共同認(rèn)定那些特殊領(lǐng)域的非法集資。所以，“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”是對(duì)“未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可”認(rèn)定范圍的補(bǔ)充和兜底的條件。

《處非條例》中“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”與《非法集資解釋》中“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”的規(guī)范差異。2010年最高院的《非法集資解釋》將非法性形式認(rèn)定為違反“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”而向社會(huì)吸金。以“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”和“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”相比較，它們揭示了行政法和刑事法對(duì)非法性認(rèn)定的區(qū)別。按照《立法法》的規(guī)定，“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律，也包括國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律而制定行政法規(guī)。而“國(guó)家金融管理規(guī)定”不僅包括“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”所包含的法律法規(guī)，還包含國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署，具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，以及與金融管理相關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則。顯然，行政法上的“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)寬泛于刑事法上的“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”。另外需要注意的是，國(guó)家金融管理規(guī)定不包括省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)，比如《北京市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》則不能作為認(rèn)定非法集資非法性的法律依據(jù)。[3](P.14)

(二)刑事法上“非吸”非法性的形式認(rèn)定

非法性是非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要件要素。[4]1995年5月《商業(yè)銀行法》將非法吸收公眾存款行為的非法性規(guī)定為未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款的，依法追究刑事責(zé)任。《商業(yè)銀行法》在“非吸”尚未入罪的情形下，直接援引刑法空白規(guī)范。1995年6月全國(guó)人大常委會(huì)的《懲治金融犯罪決定》將非法吸收公眾存款罪入刑?！稇椭谓鹑诜缸餂Q定》把非法吸收公眾存款罪規(guī)定為“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的”行為。直到當(dāng)今的《刑法》仍然堅(jiān)持這個(gè)定義。按照2010年最高人民法院《非法集資解釋》，只有行為同時(shí)符合非法性、公開性、利誘性和社會(huì)性，行為才可能入罪，并規(guī)定非法吸收公眾存款罪的非法性的形式判斷就是“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”?！拔唇?jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”是作為空白規(guī)范來援引具體的“國(guó)家金融管理法律”來認(rèn)定非法性。按照學(xué)術(shù)通說，空白規(guī)范屬于構(gòu)成要素。那么以上空白規(guī)范就是非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要素。[4]由于非法性是非法吸收公眾存款罪在構(gòu)成要件要素，那么判斷行為的非法性的重點(diǎn)就在于行為能否被構(gòu)成要件非法性要素所涵攝。如前所述，刑事法在認(rèn)定非法性上堅(jiān)持“形式+實(shí)質(zhì)”二元的認(rèn)定模式。所以判斷行為是否成立非法吸收公眾存款罪就有兩種并列的標(biāo)準(zhǔn)：一是形式認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)吸收資金；二是實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即變相吸收公眾存款，通俗地理解就是“掛羊頭賣狗肉”的行為，[1]即借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金的行為?！缎谭ā穼煞N行為方式以“或”字相連接，這說明在刑法上“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”和“變相吸收公眾存款”是判斷非法性的兩個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)。

刑事法上非法集資非法性的形式判斷的本質(zhì)在于行為是否經(jīng)“有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”。如何掌握所謂的“有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”則是“非吸”非法性的形式判斷的關(guān)鍵。1996年最高人民法院《詐騙案件解釋》指出，非法集資是指“未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向社會(huì)公眾募集資金的行為”?！对p騙案件解釋》雖對(duì)非法性作了說明，但并沒有明示“有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”如何批準(zhǔn)。2010年的《非法集資解釋》對(duì)有關(guān)部門如何依法批準(zhǔn)也沒有做明確的說明。2017年最高人民檢察院公訴廳《關(guān)于辦理涉互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪案件有關(guān)問題座談會(huì)紀(jì)要》(簡(jiǎn)稱《2017年紀(jì)要》)對(duì)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)做出解釋，即判斷“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”主要法律依據(jù)是《商業(yè)銀行法》《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等現(xiàn)行有效的金融管理“法律規(guī)定”。⑦按照《2017年紀(jì)要》的解釋，“有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”的依據(jù)既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律，也包括國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法或法律制定行政法規(guī)。很顯然，《2017年紀(jì)要》僅將“國(guó)字頭”的法律法規(guī)作為認(rèn)定非法集資非法性的法律依據(jù)。這樣就將那些根據(jù)法律法規(guī)而制定的，金融管理相關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則排除出認(rèn)定依據(jù)之外?？墒切枰⒁獾氖?，《2017年紀(jì)要》是針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資所作的解釋。但用以認(rèn)定非法集資非法性“國(guó)字頭”的法律法規(guī)非常之少，根本無(wú)法解決刑事法上整體的非法集資非法性的認(rèn)定問題。所以，《2017年紀(jì)要》所限定的范圍顯然有些狹窄了。正基于此，2018年最高檢《充分發(fā)揮檢察職能為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展提供司法保障最高檢明確規(guī)范辦理涉民營(yíng)企業(yè)案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)》(簡(jiǎn)稱《執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)》)對(duì)于非法集資“非法性”的認(rèn)定進(jìn)行擴(kuò)大化解釋，該《標(biāo)準(zhǔn)》認(rèn)為非法集資的非法性應(yīng)當(dāng)以《商業(yè)銀行法》《取締辦法》等國(guó)家金融管理法律法規(guī)作為依據(jù)，同時(shí)可以“參考”規(guī)章或者國(guó)家有關(guān)金融管理的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件。也就是說，刑事法上非法性的形式認(rèn)定的依據(jù)是國(guó)字頭的法律法規(guī)，但是對(duì)于規(guī)章、規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則可以作為“參考”。但如何參考，又是一個(gè)理論和實(shí)務(wù)的難題。

2018年的《執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)》雖然規(guī)定了在刑事法認(rèn)定非法集資非法性時(shí)可以參考行政法的規(guī)章、規(guī)定、辦法和實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件，但是并沒有明確“參考”的標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，2019年《非法集資意見》指出，司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定非法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家金融管理法律法規(guī)作為依據(jù)，但是對(duì)于國(guó)家金融管理法律法規(guī)僅做原則性規(guī)定的，可以“根據(jù)法律規(guī)定的精神”并“參考”中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)等行政主管部門依照國(guó)家金融管理法律法規(guī)制定的部門規(guī)章或者國(guó)家有關(guān)金融管理的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件的規(guī)定予以認(rèn)定。從《非法集資意見》規(guī)定來看，刑事法對(duì)非法性判斷如果只有原則性的規(guī)定時(shí)，并不能直接援引行政法的認(rèn)定依據(jù)，只能有條件地參考。以此邏輯可以推導(dǎo)出所謂的“參考”必須滿足以下三個(gè)條件：(1)刑事法所參考的規(guī)范性文件必須是根據(jù)法律和法規(guī)的精神所制定的，換句話說，刑事法所參考的規(guī)范性文件是對(duì)法律法規(guī)的說明和解釋。對(duì)于那些不以國(guó)字頭的法律法規(guī)作為其上位法或者制定依據(jù)的規(guī)章、規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則不在參考的范圍之列。從法理上來看，以上部門規(guī)章等規(guī)范性文件本身并不是法律法規(guī)，它們只是為了執(zhí)行法律法規(guī)而制定的規(guī)范性文件。(2)只有“中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等行政主管部門”制定的部門規(guī)章、規(guī)定、辦法和實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件才能作為認(rèn)定非法集資非法性的刑事法的依據(jù)。這就更進(jìn)一步限縮了刑事法所參考的范圍。這也意味著，對(duì)于地方的行政法規(guī)，以及“中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等行政主管部門”的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件不在刑事法參考的范圍。(3)所謂的“參考”，并不意味著司法機(jī)關(guān)必須按照被參考的規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)定，這些被參考的行政法的規(guī)范性文件只是刑事法認(rèn)定依據(jù)，它并不能取代刑事法認(rèn)定。因此，這樣一來，從理論和實(shí)務(wù)上就完善了刑事法對(duì)非法集資非法性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三、“非吸”非法性的行刑實(shí)質(zhì)認(rèn)定

(一)行政法對(duì)非法性實(shí)質(zhì)認(rèn)定路徑及其轉(zhuǎn)變

1998年國(guó)務(wù)院《取締辦法》延續(xù)了《商業(yè)銀行法》“非吸”非法性形式認(rèn)定和實(shí)質(zhì)認(rèn)定的區(qū)分。在實(shí)質(zhì)認(rèn)定上，《取締辦法》第4條對(duì)“變相吸收”做了解釋，即未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，以吸收公眾存款的名義，向社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金。同年，1998年中國(guó)人民銀行的《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》將變相吸收存款具體化為“以發(fā)起設(shè)立股份公司為名，變相募集股份的集資活動(dòng)”。1999年中國(guó)人民銀行的《取締通知》和2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》對(duì)“變相吸收”作了更明確的規(guī)定，變相吸收即“以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)”。在行政法上，這種“形式+實(shí)質(zhì)”二元的認(rèn)定模式一直延續(xù)到《處非條例》的出臺(tái)。

1.《處非條例》出臺(tái)前“非吸”非法性的實(shí)質(zhì)判斷依附于形式判斷。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》將非法性實(shí)質(zhì)判斷定義為“以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)”，這是對(duì)“名不副實(shí)”的集資行為的一種“穿透”。因?yàn)椤耙院戏ㄐ问窖谏w其非法集資的性質(zhì)”的實(shí)質(zhì)判斷借用了形式判斷合法的外衣，脫掉這層外衣，它仍然是未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門批準(zhǔn)的行為。所以，在行政法上“非吸”的非法性盡管是“形式+實(shí)質(zhì)”的二元判斷，但是實(shí)質(zhì)判斷不具有獨(dú)立性，實(shí)質(zhì)判斷只是形式判斷的補(bǔ)缺。從司法實(shí)務(wù)上來看，非法性的實(shí)質(zhì)判斷并不具有實(shí)際的意義。這也是2020年的《處非條例》取消其實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)的重要原因。

2.《處非條例》刪除了非法性實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將行政法上的非法性“形式+實(shí)質(zhì)”二元認(rèn)定模式修改為一元的“形式+補(bǔ)充”整體的認(rèn)定模式。如前所述，在《處非條例》出臺(tái)之前，“非吸”行政法上非法性的實(shí)質(zhì)判斷不能獨(dú)立于形式判斷。《處非條例》將非法集資和“非吸”非法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)修改為“未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可”或者“違反國(guó)家金融管理規(guī)定而吸收資金”的行為。《處非條例》修改之后的“未經(jīng)許可”和“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”之間是“形式+補(bǔ)充”的一元的整體判斷。這一點(diǎn)可以從《處非條例》第19條的規(guī)定中得到印證?！短幏菞l例》第19條以列舉的形式，明確了哪些具體的行為具有非法性。第19條第2款規(guī)定，“以發(fā)行或者轉(zhuǎn)讓股權(quán)、債權(quán)，募集基金，銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品，或者以從事各類資產(chǎn)管理、虛擬貨幣、融資租賃業(yè)務(wù)等名義吸收資金”；第3款規(guī)定“在銷售商品、提供服務(wù)、投資項(xiàng)目等商業(yè)活動(dòng)中，以承諾給付貨幣、股權(quán)、實(shí)物等回報(bào)的形式吸收資金”?？梢姷?9條第2和第3款將原本屬于“變相非法吸收”的行為方式納入“未經(jīng)許可”的形式判斷之中。而《處非條例》的第5款“其他涉嫌非法集資的行為”則主要交由“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”來進(jìn)行補(bǔ)充判斷。也就是說，“未經(jīng)許可”是判斷非法集資或“非吸”的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)，而“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”是用來補(bǔ)充形式判斷的兜底條款。一個(gè)行為是否具有非法集資或者“非吸”的非法性，要通過“未經(jīng)許可”和“違反國(guó)家金融管理規(guī)定”共同整體認(rèn)定。所以，《處非條例》修改后的非法性判斷是一元的“形式+補(bǔ)充”的整體認(rèn)定模式。

(二)刑事法上非法性的實(shí)質(zhì)認(rèn)定

從1995年全國(guó)人大常委會(huì)的《懲治金融犯罪決定》到今天的《刑法》，刑事法對(duì)非法吸收公眾存款罪非法性一直都堅(jiān)持非法吸收和變相吸收二元認(rèn)定模式。非法吸收就是形式認(rèn)定，變相吸收就是實(shí)質(zhì)認(rèn)定。需要注意的是，2010年的《非法集資解釋》并沒有將“變相吸收”解釋為“以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)”，而解釋為“借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金”。這不僅體現(xiàn)了對(duì)非法集資認(rèn)定行刑區(qū)分的需要。還有以下原因：第一，“以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)”的認(rèn)定方式本身是存在問題的，所以它已經(jīng)被《處非條例》所擯棄。第二，《非法集資解釋》之所以作如此解釋，出于對(duì)刑法的目的和刑事政策方面的考慮。理解刑事法的實(shí)質(zhì)認(rèn)定“變相吸收”，需要從“合法經(jīng)營(yíng)”入手。

據(jù)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)的觀念，以經(jīng)營(yíng)的對(duì)象來劃分，企業(yè)經(jīng)營(yíng)可以分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是指企業(yè)以產(chǎn)品為經(jīng)營(yíng)的對(duì)象，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，以產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)所開展的有組織的運(yùn)作的傳統(tǒng)的商業(yè)活動(dòng)；資本經(jīng)營(yíng)是指企業(yè)以資本為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，通過生產(chǎn)要素的流動(dòng)與重組和資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，以各種資本運(yùn)行方式作為手段的一種企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。[5]在我國(guó)，金融應(yīng)當(dāng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為共識(shí)。基于這種觀念，就要求企業(yè)的資本經(jīng)營(yíng)要為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而服務(wù)。因?yàn)橹挥斜苊赓Y金無(wú)效空轉(zhuǎn)，使有限的資金在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)才能保持長(zhǎng)期的穩(wěn)定和繁榮。非法集資的本質(zhì)就是非法集資人試圖通過資金無(wú)效的空轉(zhuǎn)，加大資本的杠桿率從而達(dá)到非法獲利的目的。資金的空轉(zhuǎn)使非法集資人獲利，相對(duì)應(yīng)的就是非法集資的參與人必須付出代價(jià)。這種代價(jià)對(duì)于非法集資參與人來講就是失去了自己的財(cái)產(chǎn)。由于非法集資具有社會(huì)性特征，它對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至政治的穩(wěn)定都會(huì)帶來嚴(yán)重的威脅。由于有限的資金沒有投向急需資金支持的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，因此對(duì)整體經(jīng)濟(jì)帶來?yè)p害。但是從經(jīng)營(yíng)企業(yè)的角度來看，我國(guó)的企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)的確存在融資難的問題，當(dāng)企業(yè)主或經(jīng)營(yíng)者從非法的途徑集資時(shí)，集資的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到《處非條例》規(guī)定的條件后，就構(gòu)成了非法集資；當(dāng)非法集資的行為該當(dāng)非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要件時(shí)，行為人就涉嫌犯罪?；诖丝梢酝普?，合法經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)包含兩點(diǎn)：第一，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)通過合法的途徑融資，并且將這些資金用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其相關(guān)活動(dòng)；第二，從事資本經(jīng)營(yíng)的人要按照其經(jīng)營(yíng)范圍，以及法律許可的方式從事資本經(jīng)營(yíng)。⑧

刑事法使用“借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金”體現(xiàn)了刑法謙抑性的特征。《處非條例》出臺(tái)之前，行政法將變相吸收解釋為“合法形式掩蓋其非法集資”，其主要目的是區(qū)分合法融資與非法集資的合法與非法的邊界。在行政法上，無(wú)論是從非法性的形式判斷和是實(shí)質(zhì)判斷之上，其本質(zhì)都是是否經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。即未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)是構(gòu)成非法性的條件，而作為實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“合法形式掩蓋其非法集資”，它在法律后果上與未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)是等同的。但在刑事法上的實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金”不僅需要行為未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，而且要求不能以“合法經(jīng)營(yíng)”的形式吸收資金。如果對(duì)那些為了合法經(jīng)營(yíng)而從事了非法集資的企業(yè)一律刑事處罰，這不僅和保護(hù)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的刑事政策相違背，而且會(huì)由于打擊面過寬而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，最終影響我國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。刑法是最嚴(yán)厲、最終極的法律救濟(jì)和懲罰手段，它務(wù)必保持謙抑性。因此，刑法的實(shí)質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了刑法的謙抑性特征。

結(jié)語(yǔ)

2021年《處非條例》的出臺(tái)后，《非法集資條例》也面臨修訂。這意味著我國(guó)已經(jīng)逐步完善了非法集資行刑銜接、非法性的行刑認(rèn)定的規(guī)范體系。對(duì)非法集資或者非法吸收公眾存款非法性的認(rèn)定是開啟非法集資行為識(shí)別和定性的起點(diǎn)，也是尋找非法集資行刑銜接點(diǎn)的基礎(chǔ)。自從1995年全國(guó)人大常委會(huì)《懲治金融犯罪決定》出臺(tái)之后，行政法和刑事法對(duì)非法性的認(rèn)定，長(zhǎng)期都堅(jiān)持形式和實(shí)質(zhì)并行的二元認(rèn)定路徑，非法集資行刑合一的意味異常濃重。由于刑事法和行政法的目的和任務(wù)不同，2010年最高人民法院的《非法集資解釋》的出臺(tái)，標(biāo)明行政法和刑事法對(duì)“非法性”的認(rèn)定逐漸走向分化。2021年國(guó)務(wù)院《處非條例》的出臺(tái)，意味著非法集資“非法性”的行刑認(rèn)定徹底回歸到各自的軌道。非法集資的“非法性”不僅是行政法區(qū)分合法融資和非法集資的分水嶺，非法吸收公眾存款罪的“非法性”也是劃分罪與非罪的界限。因此，厘清行政法和刑事法“非法性”之間的關(guān)系至關(guān)重要。本文以“非法性”的形式和實(shí)質(zhì)判斷為“經(jīng)”以非法性的刑事和行政的認(rèn)定為“緯”，通過厘清“國(guó)家金融管理規(guī)定”與“國(guó)家金融管理法律規(guī)定”之關(guān)系，厘正“依法許可”與“依法批準(zhǔn)”關(guān)系之異同，以廓清行政法和刑事法的“非法性”秩序體系。

注釋：

①自1993年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)中國(guó)人民銀行關(guān)于集中信貸資金保證當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)需要意見的通知》首次提出“非法集資”的概念以來，“非吸”活動(dòng)就被認(rèn)為是非法集資的一種。根據(jù)1998年中國(guó)人民銀行《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案的通知》所解釋的“亂集資”(即非法集資)的行為明確包含“以非法占有為目的、使用詐騙方法從事非法集資活動(dòng)”。1999年中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步打擊非法集資等活動(dòng)的通知》也將非法吸收公眾存款罪作為非法集資犯罪。其后的刑事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范都意在強(qiáng)調(diào)非法集資對(duì)“非吸”的包容性。

②關(guān)于非法集資類犯罪的罪名，2010年最高人民法院《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》最終給予確認(rèn)。按照該《解釋》的精神，非法集資被確定為包含7個(gè)罪名：非法集資類的犯罪包括集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪、擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)罪、欺詐發(fā)行證券罪、擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)證券罪、組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪和非法經(jīng)營(yíng)罪。

③(1)未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)；(2)承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息；(3)向社會(huì)不特定對(duì)象即社會(huì)公眾籌集資金；(4)以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)。

④(1)未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)；(2)違規(guī)向社會(huì)(尤其是向不特定對(duì)象)籌集資金；(3)承諾在一定期限內(nèi)給予出資人貨幣、實(shí)物、股權(quán)等形式的投資回報(bào)；(4)以合法形式掩蓋非法集資目的。

⑤值得注意的是，盡管《非法集資解釋》和國(guó)務(wù)院的《取締通知》都為非法集資規(guī)定了四個(gè)條件，但是二者存在較大的區(qū)別。其差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)行政法上的《取締通知》用兩個(gè)特征概括非法集資非法性，即強(qiáng)調(diào)了非法集資的形式的非法性和實(shí)質(zhì)的非法性，形式的違法性就是“未經(jīng)有關(guān)部門的批準(zhǔn)”，實(shí)質(zhì)的非法性就是“以合法形式掩蓋非法集資的性質(zhì)”。在刑法上，《非法集資解釋》將非法集資的非法性概括為未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)或者借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金。刑法和行政法的兩種認(rèn)定模式看似相同，實(shí)際上暗含巨大的差異，這一點(diǎn)后文將詳細(xì)論述。(2)《非法集資解釋》對(duì)非法集資的認(rèn)定增加了公開性的條件，即“通過媒體、推介會(huì)、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會(huì)公開宣傳”。刑法上對(duì)公開性的要求顯示刑法對(duì)非法集資的認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)的提升，從而拉大了刑法和行政法對(duì)非法集資認(rèn)定的區(qū)分。

⑥《處非條例》第23條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)非法集資行為的調(diào)查認(rèn)定，不是依法追究刑事責(zé)任的必經(jīng)程序?！?/p>

⑦《關(guān)于辦理涉互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪案件有關(guān)問題座談會(huì)紀(jì)要》第7條規(guī)定：判斷其是否屬于“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)”，即行為是否具有非法性的主要法律依據(jù)是《商業(yè)銀行法》《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》(國(guó)務(wù)院令第247號(hào))等現(xiàn)行有效的金融管理法律規(guī)定。

⑧2019年兩高一部出臺(tái)的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》就指出，對(duì)于非法集資案件證據(jù)的收集，要注意是否明顯超出經(jīng)營(yíng)范圍或者夸大經(jīng)營(yíng)、投資、服務(wù)項(xiàng)目及盈利能力的證據(jù)對(duì)于認(rèn)定犯罪具有重要作用。