許 亮
(甘肅省高臺(tái)縣友聯(lián)水管所,甘肅 高臺(tái) 734300)
近幾年我國(guó)加大了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)扶持力度,涉及的灌溉工程不斷增多,灌溉工程運(yùn)行管理也引發(fā)了人們的關(guān)注。許多地區(qū)已經(jīng)結(jié)合自身實(shí)際做出了積極探索,通過(guò)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)開展基層灌溉管理工作,不僅可以貫徹落實(shí)“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)維護(hù)、誰(shuí)受益”的原則,還能夠增加用水收費(fèi)透明度,讓用水戶自覺參與管理工作,實(shí)際灌溉管理工作質(zhì)量得到有力保障[1]。本文聯(lián)系農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在基層灌溉管理中的作用,對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)實(shí)際工作狀況進(jìn)行了分析,并從完善協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、推動(dòng)政府放管服職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元協(xié)同治理機(jī)制等方面入手,提出了幾點(diǎn)對(duì)策。
農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建立,是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措,有助于實(shí)現(xiàn)水資源合理開發(fā)和利用,為水利工程的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)提供支持。就農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)本質(zhì)來(lái)看,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參與,享有獨(dú)立法人資格,協(xié)會(huì)自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧,內(nèi)部由多個(gè)用水小組構(gòu)成,要契合實(shí)際和發(fā)展要求制定合理的用水管理制度,協(xié)調(diào)內(nèi)部各個(gè)小組用水行為,統(tǒng)一管理水費(fèi)繳納和支出。為了提升農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)工作成效,通常選擇行政邊界、水文邊界結(jié)合管理模式,協(xié)調(diào)用水順序,收繳的水費(fèi)統(tǒng)一繳納到協(xié)會(huì)。由于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)自身屬于非營(yíng)利性組織,因此表現(xiàn)出非營(yíng)利性、自治性和民間性特點(diǎn)。
農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在基層灌溉管理中起到的作用主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是減少農(nóng)民生產(chǎn)用水成本。在建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)以后,人們對(duì)水資源使用的商品屬性也會(huì)有一個(gè)深刻的認(rèn)識(shí),并在此基礎(chǔ)上形成節(jié)水意識(shí),在開展生產(chǎn)灌溉工作時(shí),也能維護(hù)水資源統(tǒng)一調(diào)度格局,并嚴(yán)格遵照灌溉秩序進(jìn)行互相監(jiān)督,在避免水資源浪費(fèi)情況出現(xiàn)的同時(shí),人們生產(chǎn)用水成本也會(huì)明顯降低。二是提高用水收費(fèi)透明度。在開展量配水工作時(shí),農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和給水單位會(huì)嚴(yán)格按照水文規(guī)范進(jìn)行操作,并對(duì)實(shí)測(cè)水量實(shí)行日清輪結(jié)和互簽互測(cè),在每輪灌溉用水結(jié)束以后,也會(huì)有專人配合農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)對(duì)每戶實(shí)際用水量和繳納稅費(fèi)通過(guò)公開欄進(jìn)行信息公布,不僅提高了用水收費(fèi)透明度,還能有效防止暗箱操作。三是增強(qiáng)用水戶參與管理的積極性。在完成農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組建工作以后,農(nóng)民就真正成為了末級(jí)渠系管理的主體,并在積極主動(dòng)參與過(guò)程中切實(shí)提高生產(chǎn)灌溉效率和效益,針對(duì)用水過(guò)程中存在的各項(xiàng)問(wèn)題也能得到切實(shí)解決,在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展的同時(shí),可有效維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定[2]。四是深化灌區(qū)體制改革。通過(guò)建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì),有助于促進(jìn)灌區(qū)管理改革深化,改善傳統(tǒng)灌區(qū)管理模式的不足。以往的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)是在上級(jí)主管部門支持下組建的,缺少完善的監(jiān)督和反饋機(jī)制,經(jīng)營(yíng)管理職能模糊不清,機(jī)構(gòu)臃腫,整體工作效率不高。建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)后,明確了政府、灌區(qū)和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)之間的關(guān)系,職責(zé)明晰,農(nóng)民自主管理,轉(zhuǎn)變灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能,促使專業(yè)優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。在人才和技術(shù)資源支持下,指導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)開展工作,對(duì)于推動(dòng)農(nóng)民用水行為規(guī)范化具有積極作用。五是提升水資源利用率。當(dāng)前國(guó)家大力推行節(jié)水灌溉,致力于增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)。傳統(tǒng)的管理模式過(guò)于粗放,農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)薄弱,水資源浪費(fèi)和污染現(xiàn)象嚴(yán)重。通過(guò)建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì),將水資源作為商品,遵循公開統(tǒng)一的價(jià)格進(jìn)行水費(fèi)管理,激發(fā)農(nóng)民參與熱情的同時(shí),切實(shí)提升水資源利用率。
受組織部門宣傳不到位的影響,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立之初,農(nóng)民自主治理意識(shí)不強(qiáng),實(shí)際開展工作時(shí)對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行也存在一些偏差,導(dǎo)致各項(xiàng)管理措施沒(méi)有落到實(shí)處,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與基層灌溉管理的重要作用不突出。
農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)要在基層灌溉管理中得到有效運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展,建立健全相應(yīng)內(nèi)部機(jī)制至關(guān)重要。但是聯(lián)系實(shí)際,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制還不夠完善,特別是在工作制度方面,不僅沒(méi)有將各項(xiàng)管理工作緊密聯(lián)系到一起,還無(wú)法對(duì)農(nóng)民執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行約束和規(guī)范,針對(duì)出現(xiàn)的工作問(wèn)題也無(wú)法通過(guò)規(guī)章制度將責(zé)任落實(shí)到具體人員,極大地降低了基層灌溉管理工作效率與質(zhì)量。
對(duì)基層灌溉進(jìn)行有效管理,僅依賴農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮作用無(wú)法保證最終工作實(shí)效,并且實(shí)際開展工作中出現(xiàn)的各種問(wèn)題也很可能無(wú)法及時(shí)得到有效解決。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與政府部門、水管部門等溝通聯(lián)系比較少,更遑論為農(nóng)民開展基層灌溉管理工作提供有力指導(dǎo),協(xié)同能力明顯不高,無(wú)法促進(jìn)基層灌溉管理模式創(chuàng)新升級(jí)和管理水平提升[3]。
農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)初期需要相應(yīng)的啟動(dòng)資金支持,并且組織相關(guān)人員參加專業(yè)培訓(xùn),完善配套的軟硬件設(shè)施,這些均需要一定資金支持。結(jié)合目前實(shí)際情況來(lái)看,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)前后,灌區(qū)管理單位需要從自身的經(jīng)費(fèi)中劃撥部分資金用于支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)啟動(dòng),短期內(nèi)缺少其他來(lái)源的資金支持。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理人員是自然人,同樣需要報(bào)酬來(lái)維持生活,需要支付相應(yīng)的報(bào)酬。但從實(shí)際情況來(lái)看,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)盡管建立,但更多的是臨時(shí)租賃辦公場(chǎng)所和設(shè)施,無(wú)法保證農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)正常運(yùn)營(yíng)。
受到諸多因素限制,導(dǎo)致灌區(qū)渠道水利工程設(shè)施年久失修、設(shè)備老化現(xiàn)象嚴(yán)重、配套設(shè)施不完善等影響水利工程積極效應(yīng)發(fā)揮。部分地區(qū)的水利工程建設(shè)后期缺乏管理和養(yǎng)護(hù),增加工作量的同時(shí),也增加了后期維護(hù)費(fèi)用,極大地影響到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的正常運(yùn)行管理。
農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建立后需要相對(duì)完善的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制提供支持,營(yíng)造有利的工作環(huán)境,充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì),指導(dǎo)基層灌溉管理工作高效有序進(jìn)行,在促進(jìn)各項(xiàng)管理措施深化落實(shí)的同時(shí),管理工作質(zhì)量可以得到可靠的保障。具體措施:一是厘清受益范圍邊界。對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行構(gòu)建,多會(huì)以村、鄉(xiāng)為單位,然而水資源具有流動(dòng)性特點(diǎn),不適合通過(guò)行政地理位置對(duì)其邊界進(jìn)行劃分,要依照水文邊界對(duì)用水戶受益邊界加以明確,也為后期開展灌溉管理工作奠定良好基礎(chǔ)。二是完善規(guī)章制度。圍繞農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理基層灌溉的工作目標(biāo),對(duì)相應(yīng)管理工作制度進(jìn)行建立和完善,并在認(rèn)真仔細(xì)梳理基層灌溉管理工作內(nèi)容、實(shí)施流程和具體要求以后,制定規(guī)章制度,將之有效聯(lián)系起來(lái),同時(shí)將責(zé)任、考核、獎(jiǎng)懲等機(jī)制融入其中,不僅可以規(guī)范農(nóng)民行為,還能增強(qiáng)工作積極性。三是建立沖突調(diào)解機(jī)制??紤]到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)尚處于發(fā)展階段,實(shí)際開展基層灌溉管理工作無(wú)法避免會(huì)遇到許多問(wèn)題,特別是因水產(chǎn)生的矛盾糾紛,可通過(guò)建立專門的沖突調(diào)解機(jī)制,及時(shí)化解農(nóng)戶之間用水、工作等矛盾,并推動(dòng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在基層灌溉管理中獲得更好發(fā)展[4]。四是增加協(xié)會(huì)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)支持。為了支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)正常運(yùn)行,應(yīng)在相關(guān)部門支持下,進(jìn)一步增加資金支持力度。同時(shí),在相關(guān)部門協(xié)商溝通下,出臺(tái)農(nóng)田水利工程的運(yùn)行費(fèi)用測(cè)算方法,制定合理統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范費(fèi)用核算,并明確運(yùn)作經(jīng)費(fèi)來(lái)源,支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。另外,要推進(jìn)落實(shí)渠系水利工程軟件建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)經(jīng)費(fèi),針對(duì)性改善農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題,充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)積極作用。
促進(jìn)政府放管服導(dǎo)向職能轉(zhuǎn)變,可以為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)開展工作提供極大助力。一是下放部分權(quán)利。在基層灌溉管理中,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)屬于農(nóng)民自主治理組織,實(shí)際開展工作過(guò)程中相關(guān)部門要避免過(guò)多干涉,促使其自主進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。二是加大宣傳力度。充分利用新舊媒體對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與基層灌溉管理進(jìn)行積極宣傳,在深化農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)的同時(shí),宣傳覆蓋面也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大,并吸引更多農(nóng)民自主參與到協(xié)會(huì)工作中,為基層灌溉管理提供人力保障。三是優(yōu)化服務(wù)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成員絕大多數(shù)都是由村民選舉產(chǎn)生,而這些工作人員大都存在文化水平低、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問(wèn)題,為改變這一狀況,相關(guān)部門要積極開展基層服務(wù)工作,組織農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成員參加教育、培訓(xùn)和實(shí)踐活動(dòng),在提高協(xié)會(huì)成員綜合素質(zhì)的同時(shí),也能更好地為廣大農(nóng)民用水戶提供服務(wù)。在政府主導(dǎo)下,應(yīng)建立工程改造投入機(jī)制,適當(dāng)加大公共財(cái)政的水利投入力度,支持農(nóng)田水利建設(shè)。在地方政府主導(dǎo)下,強(qiáng)化水利部門職能,建立政府主導(dǎo)下的多元化投入機(jī)制。相關(guān)部門加大監(jiān)督力度,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行管理提供支持。
新時(shí)期背景下,僅僅依靠農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮作用,提高基層灌溉管理質(zhì)量和水平,無(wú)法取得理想實(shí)效,還要緊跟時(shí)代發(fā)展步伐,探尋新的基層灌溉管理模式。實(shí)踐中要落實(shí)好農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)注冊(cè)登記工作,進(jìn)一步簡(jiǎn)化登記手續(xù),促進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在基層灌溉管理中獲得良性發(fā)展[5]。同時(shí),加強(qiáng)政府、水管部門和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)之間的溝通與聯(lián)系,并在建立緊密協(xié)作關(guān)系中相互合作和相互支持,形成多元協(xié)同治理機(jī)制,推動(dòng)基層灌溉管理獲得高質(zhì)量發(fā)展。
建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)后,政府要充分發(fā)揮自身的導(dǎo)向作用,加強(qiáng)全過(guò)程的監(jiān)督管理力度,并充分考慮資產(chǎn)保值、增值情況監(jiān)督,檢查農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是否履行職責(zé),各項(xiàng)工作是否遵循相關(guān)制度開展。針對(duì)其中存在的問(wèn)題,加強(qiáng)指導(dǎo),及時(shí)改進(jìn),創(chuàng)設(shè)有助于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行管理的環(huán)境。通過(guò)水價(jià)改革,完善現(xiàn)有市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制,對(duì)于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有積極作用。如果水費(fèi)過(guò)低會(huì)影響到水資源合理配置與利用,浪費(fèi)水資源;水費(fèi)過(guò)高則會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。水價(jià)制定要遵循“公平、公正”的原則,確定各地區(qū)經(jīng)濟(jì)套件和水資源供給情況,通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí),調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與主動(dòng)性,確保水利設(shè)施保值、增值。政府要營(yíng)造良好的環(huán)境,吸引更多社會(huì)資本參與其中,確定灌溉用水權(quán),協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用水沖突的同時(shí),最大限度提升水資源利用率。
農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與基層灌溉管理尚處于發(fā)展階段,實(shí)際工作中面臨諸多問(wèn)題,要充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在基層灌溉管理中的積極作用,結(jié)合實(shí)際對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致的分析,并通過(guò)完善協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、推動(dòng)政府導(dǎo)向職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元協(xié)同治理機(jī)制等,促進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在基層灌溉管理中發(fā)揮作用。