王明春 馬元喜

（保山學(xué)院 政府管理學(xué)院，云南 保山 678000；云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，昆明 650504）

邊疆治理總是在特定的理念、思想與戰(zhàn)略引領(lǐng)下展開的具體實(shí)踐活動(dòng)，決定著對邊疆治理的認(rèn)知、邊疆治理的樣貌以及邊疆治理的重構(gòu)。邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略總是圍繞著邊疆地區(qū)所呈現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)性問題而構(gòu)建的，當(dāng)然其構(gòu)建與執(zhí)行效能也受到這些區(qū)域性問題的掣肘。改革開放后，黨和國家的工作重心旨在解決生產(chǎn)相對落后的社會主要矛盾，我國逐步確立起市場經(jīng)濟(jì)體制，基本滿足了人民日益增長的物質(zhì)文化需求，但是邊疆治理面臨著當(dāng)前邊疆問題的制約，致使邊疆治理原有理念、思想與戰(zhàn)略的執(zhí)行效能嚴(yán)重下降，給邊疆治理現(xiàn)代建設(shè)帶來壓力。因此，新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)需要首先解決理念、思想與戰(zhàn)略的創(chuàng)新問題。

2015年10月，黨的十八屆五中全會首提治理新理念新思想新戰(zhàn)略，這就為今后一段時(shí)期內(nèi)如何進(jìn)行高效治理等列問題進(jìn)行了理論指引，確立了構(gòu)建新時(shí)代邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略的基本要求，引領(lǐng)了邊疆治理在理念、思想和戰(zhàn)略層面進(jìn)行科學(xué)研究的風(fēng)向標(biāo)。2017年10月，黨的十九大明確提出了邊疆治理的新思路和新方針，對邊疆治理在理念、思想與戰(zhàn)略構(gòu)筑方面有極大啟發(fā)，不僅有利于邊疆治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且有助于邊疆治理效能的提升。

一、邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略的時(shí)代背景

黨的十九大報(bào)告中最為重要的理論研判和理論創(chuàng)新，就是對當(dāng)前中國社會主要矛盾的全新認(rèn)知與把握以及對當(dāng)前社會主義建設(shè)歷史方位的重新確定。誠如習(xí)近平總書記指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，這就是我國發(fā)展新的歷史方位?！盵1]自黨的十九大以來邊疆治理就業(yè)已開啟新征程和進(jìn)入新時(shí)代。十九大特別強(qiáng)調(diào)“不忘初心、牢記使命”，那么，針對新時(shí)代而言，究竟什么是邊疆治理的踐行宗旨與目標(biāo)呢?習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“為人民謀幸福，是中國共產(chǎn)黨人的初心?！边@就為新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)明確了實(shí)現(xiàn)路徑以及評價(jià)治理效能提升的根本標(biāo)準(zhǔn)。這一宗旨與目標(biāo)當(dāng)然也包括為我國邊疆地區(qū)在內(nèi)的各族人民謀幸福，為邊疆地區(qū)社會謀發(fā)展。

就王朝國家時(shí)期我國的邊疆治理思想與實(shí)踐而言，立基于“文明分野”[2]之上構(gòu)建的與“民族”并置與互構(gòu)的“邊疆”[3]而言，秉持“三重天下”的理念[3]，堅(jiān)持“先事華夏而后夷狄”“守在四夷”與“以夏變夷”的治邊思想，構(gòu)建和完善以“羈縻府州與土司治理”為核心的治邊戰(zhàn)略，就國家治理現(xiàn)代化而言，王朝國家時(shí)期的邊疆治理多將邊疆作為“他者”的別稱而消極對待，暗含著不對等權(quán)力關(guān)系背后的“中原中心主義”[3]，雖然能夠勉強(qiáng)維護(hù)統(tǒng)一王朝國家的“天下共主”局面及其朝貢關(guān)系，但治理效能具有著明顯的時(shí)代局限性。民國時(shí)期，邊疆領(lǐng)土屬性較為明確，王朝“藩屬體制”逐漸崩潰，傳統(tǒng)的邊陲敘述方式也逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代邊疆政治話語，但由于中央政府實(shí)力羸弱，仍然以封建傳統(tǒng)“羈縻之術(shù)”[4]治理為主，其邊疆治理效能就現(xiàn)代國家構(gòu)建而言并不彰顯。而1949年中華人民共和國成立以來，中央人民政府曾先后對我國邊疆地區(qū)在民主改造、政權(quán)建設(shè)、土地革命、基層社會改造、改善周邊地緣環(huán)境、邊界確定與維護(hù)等方面進(jìn)行了較為有效的治理，為邊疆地區(qū)的開發(fā)與建設(shè)提供了穩(wěn)定、安全和有序的生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)了邊疆地區(qū)社會面貌的煥然一新，邊疆治理取得了較大成就。但就價(jià)值取向而言，由于缺乏現(xiàn)代地理空間思維，仍汲取傳統(tǒng)“族際主義”治理取向，以“協(xié)調(diào)族際關(guān)系”為主要內(nèi)容，具著較強(qiáng)的保守性、封閉性和滯后性。

改革開放以來，隨著黨和國家不斷加大對邊疆地區(qū)發(fā)展與建設(shè)的傾斜及幫助力度，邊疆社會各事業(yè)發(fā)展取得了較大成就。就邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，近年來邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較大成就，尤其在脫貧攻堅(jiān)方面取得重大成效，“新疆貧困人口從2010年的469萬人減少到2016年底的147萬人，貧困人口累計(jì)減少322萬人，貧困發(fā)生率從44.6%下降到12.8%。2013年至2017年，內(nèi)蒙古全區(qū)累計(jì)減貧159.2萬人，貧困發(fā)生率從14.9%下降到2.62%?！盵5]

此外，就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、沿邊旅游業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、加工工業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、電子商務(wù)、特色醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)布局而言，無論在自身發(fā)展程度上，還是相關(guān)配套政策方面，依然存在供給不足的問題。因此，對邊疆治理現(xiàn)代化而言，能夠適應(yīng)邊疆治理新形勢的需要，并能夠取代“族際主義”治理取向，也只有“區(qū)域主義”治理取向[6]。

2015年10月，黨的十八屆五中全會正式使用“治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略”表述，這就要求邊疆治理在理念、思想與戰(zhàn)略層面進(jìn)行重構(gòu)，努力更新治邊思想，重塑治邊理念，創(chuàng)新治邊戰(zhàn)略，從而提升新時(shí)代邊疆治理效能，不斷增強(qiáng)邊疆治理適應(yīng)迅速崛起的國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要[7]，這也表明了邊疆治理在國家構(gòu)建中的重要地位，就國家、民族發(fā)展而言，邊疆治理地位至關(guān)重要。

（一）邊疆治理理念關(guān)系著新時(shí)代邊疆治理架構(gòu)

在邊疆治理研究中，邊疆概念是構(gòu)成邊疆學(xué)構(gòu)筑的核心和基石，梁啟超曾在《中國歷史研究法》中就說：“最好先得概念，再加以仔細(xì)研究”[8]。由于邊疆概念內(nèi)涵的豐富性，因而治理理念本身就極為宏大且豐富，因此，對治理理念梳理并加以系統(tǒng)性闡釋，是理解邊疆治理全貌的重要前提與基礎(chǔ)條件，是邊疆治理的重要組成內(nèi)容，從根本上決定著邊疆治理實(shí)踐樣貌。傳統(tǒng)邊疆治理把“協(xié)調(diào)族際關(guān)系”作為治理主要客體與對象，邊疆治理秉承著“族際主義”治理理念，治理內(nèi)容掩蓋了邊疆問題的多樣性，局限于族際關(guān)系問題，其治理思想、治理戰(zhàn)略多以民族關(guān)系問題展開布局。隨著邊疆治理面臨社會主要矛盾的變化、邊疆問題日漸繁雜以及“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，這就需要調(diào)整治理理念，要求明確與正視了邊疆問題的多樣性、復(fù)雜性和流變性，克服了傳統(tǒng)“族際主義”治理理念下邊疆議題的單一性、片面性和局限性。從政治地理空間來看，邊疆承載區(qū)域問題的復(fù)雜多樣性，決定了治理理念要契合了區(qū)域現(xiàn)實(shí)性需要，重塑新時(shí)代邊疆治理的整體架構(gòu)[7]。

（二）邊疆治理思想關(guān)系著新時(shí)代邊疆治理認(rèn)知

在王朝國家時(shí)期，我國邊疆治理思想有其特定的構(gòu)建語境，在對邊疆社會與文化面貌獨(dú)特認(rèn)知以及邊疆治理地位與價(jià)值進(jìn)行挖掘與敘述的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起了“守在四夷”與“以夏變夷”相結(jié)合的辯證治邊思想，在治理過程中體現(xiàn)為“羈縻府州與土司”制度的構(gòu)建與踐行，這就表明了邊疆治理是在王朝知識框架下對邊疆獨(dú)特認(rèn)知基礎(chǔ)上的產(chǎn)物[9]。近代以來，伴隨著西方現(xiàn)代政治文明與科學(xué)知識的東漸，原有的系統(tǒng)性邊疆治理思想趨于崩潰，由于缺乏近代西方對邊疆的現(xiàn)代認(rèn)知，晚清民國時(shí)期，在接納西方邊疆認(rèn)知框架基礎(chǔ)上，逐漸凝練為現(xiàn)代主權(quán)邊疆觀，但對于邊疆認(rèn)知仍然局限于傳統(tǒng)認(rèn)知慣性。中華人民共和國成立以來，回顧新中國邊疆治理實(shí)踐歷程，由于對邊疆認(rèn)知局限于陸地邊疆、邊疆民族地區(qū)，對邊疆治理主體局限于黨的一元化治理，構(gòu)建起陸地主義、族際主義及一元主義治理思想[10]，某種程度上延續(xù)了傳統(tǒng)邊疆治理認(rèn)知。根據(jù)邊疆社會主要矛盾變化下對傳統(tǒng)邊疆治理的解構(gòu)，新時(shí)代邊疆治理要有相應(yīng)的治理思想，能保證“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）邊疆治理戰(zhàn)略關(guān)系著新時(shí)代邊疆治理重構(gòu)

邊疆治理是基于治理戰(zhàn)略在執(zhí)行方面的具體展開，所謂邊疆治理，“就是國家政權(quán)系統(tǒng)對邊疆社會進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)的活動(dòng)與過程的總和。”[11]王朝國家時(shí)期，在秉承天下理念與“守中治邊”和“以夏變夷”治邊思想基礎(chǔ)上，為了追求“內(nèi)華夏而外夷狄”以及“夷不亂華”的理想境界[7]，構(gòu)建起“朝貢與納質(zhì)；羈縻之治與土司制度；和親與盟誓；教化與互市；設(shè)治拓道與移民屯墾”[12]等具體治理制度、機(jī)制與體制，基本上保證了中原腹地的安定與繁榮以及邊陲地區(qū)穩(wěn)定與有序。隨著新時(shí)代邊疆社會主要矛盾的變化，這就需要制定符合時(shí)代要求的邊疆治理戰(zhàn)略，成為邊疆治理轉(zhuǎn)型與重構(gòu)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。由于我國政治體制決定著資源配置集中在國家政權(quán)手中，邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，有賴于國家政權(quán)的支持與推動(dòng)，邊疆治理只有納入國家戰(zhàn)略層面，才能得以最終實(shí)現(xiàn)?！八?，邊疆治理轉(zhuǎn)型與重構(gòu)的最終實(shí)現(xiàn)，有賴于國家層面的邊疆治理戰(zhàn)略的構(gòu)建?！盵10]從主要國家發(fā)展歷程來看，邊疆治理追尋著一種至少能表明世界歷史中某些地理原因的公式，通過這個(gè)公式可以透視邊疆這一地理樞紐在國家發(fā)展過程中的實(shí)用價(jià)值[13]，這就促使我國制定契合全球化進(jìn)程新形勢、“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)與數(shù)據(jù)革命要求的邊疆治理戰(zhàn)略，不僅能夠推動(dòng)邊疆地區(qū)成為新區(qū)域中心，實(shí)現(xiàn)“邊緣地帶、緩沖地帶、落后地帶”升級為“國際合作前沿區(qū)、國家戰(zhàn)略縱深區(qū)、經(jīng)濟(jì)增長潛力區(qū)”[14]，而且能夠有效解決邊疆發(fā)展性問題，為邊疆治理現(xiàn)代化提供有力保障。

二、邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)

黨的十八大以來，邊疆社會和群眾面貌有了較大改善，邊疆治理效能較為顯著?！皬氖舜蟮绞糯?，我國有六千多萬貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均1 300萬人以上。”[15]邊疆地區(qū)承擔(dān)著我國脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，貧困率的降低也驗(yàn)證了邊疆治理效能顯著。

隨著邊疆地區(qū)開發(fā)與建設(shè)對國家發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的意義空前凸顯，該地區(qū)在“一帶一路”建設(shè)和國家外向發(fā)展布局中起著越來越重要的樞紐地位，而且扮演著區(qū)域聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵角色，構(gòu)建并踐行邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略勢在必行，成為黨的十九大提出要確?！凹涌爝吔l(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”時(shí)代背景。隨著黨的十九大對社會歷史方位的重新研判以及國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，我國的邊疆治理也進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代環(huán)境下我國邊疆社會主要矛盾與全國其他地區(qū)一樣，表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，凸顯出邊疆治理面臨的核心問題乃為發(fā)展不足[16]。這就使得邊疆治理效能優(yōu)劣，不僅關(guān)系到社會主要矛盾的緩和與解決，而且制約著邊疆各族群眾生活質(zhì)量的提升，影響到新型民族關(guān)系的穩(wěn)固，決定著國家創(chuàng)新發(fā)展的推進(jìn)，支撐著國家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。邊疆治理理念、思想與戰(zhàn)略關(guān)系到國家“一帶一路”建設(shè)的深化，影響著周邊和諧地緣環(huán)境的塑造，與國家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)結(jié)，把“治國”與“治邊”明確聯(lián)系起來[17]，進(jìn)而也凸顯了邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略在國家治理中的重要地位。

三、邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略系統(tǒng)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

近年來，隨著邊疆治理步入新時(shí)代，邊疆治理理念、思想與戰(zhàn)略創(chuàng)新日漸重要，因而，相關(guān)創(chuàng)新要切實(shí)適應(yīng)邊疆問題的有效治理。2017年10月，黨的十九大就社會主要矛盾根本變化做出了科學(xué)論斷，指出人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對美好生活的需要是一個(gè)綜合性需要，為邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略構(gòu)建指明方向。此外，習(xí)近平總書記在邊疆實(shí)地考察基礎(chǔ)上也多次就其做出過重要闡釋，以及黨的十八大、十九大等會議提出的相關(guān)新思路與新方針，這都為該系統(tǒng)構(gòu)建提供了相對完整的方案。

因此就創(chuàng)新邊疆治理理念、思想與戰(zhàn)略層面而言，該系統(tǒng)包括一個(gè)核心理念——堅(jiān)持“以人民為中心”；三大重要思想——“治國必治邊”“維護(hù)邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展”與“建設(shè)海洋強(qiáng)國”；五大戰(zhàn)略布局——“一帶一路”建設(shè)、“興邊富民”行動(dòng)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、周邊外交戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的治理理念

邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略構(gòu)建要切實(shí)結(jié)合邊疆現(xiàn)實(shí)性問題來考量，新時(shí)代下的邊疆治理要以實(shí)現(xiàn)邊疆各族群眾對于美好生活的期待為初心與使命。然而，邊疆由于治理現(xiàn)代化建設(shè)滯緩、資源投入不足、社會事業(yè)發(fā)展滯后、邊疆安全問題復(fù)雜、與民族政治意識增強(qiáng)等因素制約，邊疆治理新理念供給不足。黨的十九大以來，邊疆治理新理念要切實(shí)堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，習(xí)近平總書記指出：“我們要不斷解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，努力讓人民過上更好生活”[18]。把以人民為中心作為治理新理念，從根本上解決了邊疆治理“為了誰”“依靠誰”的問題，不僅是邊疆各族人民共享發(fā)展成果的生動(dòng)體現(xiàn)，而且是協(xié)商治理、網(wǎng)絡(luò)治理或協(xié)同治理的題中之義。“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。”[19]讓邊疆群眾實(shí)現(xiàn)對美好生活的向往與追求，是一切邊疆治理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。近年來，隨著邊疆社會各領(lǐng)域狀況的極大改善，邊疆治理出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減，這就要求重塑邊疆治理理念，把邊疆治理理念從以經(jīng)濟(jì)為重心調(diào)整為以人民為中心，不僅在發(fā)展成果上，而且在治理主體上，都體現(xiàn)了較強(qiáng)的人民主體性地位。

此外，邊疆群眾對美好生活的向往有了更高的要求，表現(xiàn)在民主、法治、教育、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面。黨的十九大以來，在促進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，以滿足邊疆群眾生活各方面需要為中心，以此增強(qiáng)邊疆群眾的獲得感、幸福感和安全感，是維護(hù)邊疆地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的重要政治保障。

（二）堅(jiān)持三大重要治理思想

1、“治國必治邊”新思想

2013年3月，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團(tuán)審議時(shí)提出了“治國必治邊”的邊疆治理新思想，這一新思想是在習(xí)近平總書記多次赴邊疆地區(qū)進(jìn)行視察和調(diào)研的基礎(chǔ)上，對邊疆地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r整體性認(rèn)知的情況下，結(jié)合及借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，得出的科學(xué)論斷，是對傳統(tǒng)邊疆治理思想的揚(yáng)棄和創(chuàng)新，在國家層面上首次明確回應(yīng)了“治國”與“治邊”的關(guān)系問題，構(gòu)成為新時(shí)代邊疆治理新思想的重要內(nèi)容。所謂“治國必治邊”新思想意指“國家強(qiáng)盛就要加強(qiáng)邊疆治理、維護(hù)國家統(tǒng)一、保障邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)邊疆發(fā)展，而治理措施得力又反過來增強(qiáng)‘治國’、理政的成效，增強(qiáng)整個(gè)國家的綜合實(shí)力，形成國家安定、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步的盛世局面”[20]，強(qiáng)調(diào)了邊疆治理在國家發(fā)展中的特殊地位。

2、“維護(hù)邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展”新思想

2014年4月，習(xí)近平總書記在新疆考察時(shí)就明確提出：“新形勢下，新疆工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)要放在社會穩(wěn)定和長治久安上”[21]，不僅明確了維護(hù)邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展成為了新時(shí)代邊疆工作的奮斗目標(biāo)，而且從根本上繼承、發(fā)展和創(chuàng)新了黨的邊疆治理思想。

首先，邊疆地區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)缺乏、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不足、加工工業(yè)發(fā)展水平較低與城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距明顯等現(xiàn)實(shí)性問題，這些都制約著邊疆治理所需的雄厚資源，這固然有著深刻的歷史與地理、生態(tài)原因，但是更為重要的就是發(fā)展不足問題，關(guān)乎到邊疆各族群眾權(quán)益保障問題。2014年習(xí)近平總書記在新疆考察時(shí)就鮮明地指出：“發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵，也是解決新疆問題的總鑰匙”[22]，將邊疆發(fā)展內(nèi)化為新時(shí)代邊疆治理思想的重要內(nèi)容。邊疆發(fā)展是黨的十九大關(guān)注的重要方面，在這次黨的代表大會上明確提出了“加快邊疆發(fā)展”的新思想，從“發(fā)展”維度上加以強(qiáng)調(diào)邊疆發(fā)展的重要性。

其次，由于我國邊疆地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度普遍不足，作為國家級貧困連片地區(qū)，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展反差，由于少數(shù)民族政治意識的普遍增強(qiáng)，穩(wěn)定問題成為邊疆治理關(guān)注的核心議題。目前，邊疆面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，當(dāng)該地區(qū)各主要城市步入快速發(fā)展進(jìn)程之際，某些邊遠(yuǎn)農(nóng)村及邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的人們卻由于地理性、歷史性及生態(tài)性等因素，無法分享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的紅利。加之，由于受到地緣環(huán)境的影響，該地區(qū)社會舊有矛盾和新生矛盾互相交織，社會穩(wěn)定呈現(xiàn)出脆弱性，成為引發(fā)邊疆乃至國家總體安全的導(dǎo)火索。因此，黨的十九大明確提出“確保邊疆鞏固、邊境安全”新思想，從“安全”維度上加以強(qiáng)調(diào)邊疆穩(wěn)定的重要性。

總之，“維護(hù)邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展”構(gòu)成新時(shí)代邊疆治理的新思想的主要內(nèi)容，著眼于邊疆建設(shè)與發(fā)展，是邊疆穩(wěn)定的根本保障，是民族團(tuán)結(jié)的強(qiáng)大推力，是改善民生的根本保證；強(qiáng)調(diào)邊疆穩(wěn)定，是邊疆發(fā)展的前提條件，必須圍繞穩(wěn)定而謀發(fā)展。

3、“建設(shè)海洋強(qiáng)國”新思想

伴隨著16世紀(jì)新航路以及美洲新大陸發(fā)現(xiàn)以來，各主要資本主義國家的崛起路徑表明，國家對海洋的關(guān)注和利用程度決定了其國家能否成為世界海洋強(qiáng)國，該國家海洋事業(yè)發(fā)展水平?jīng)Q定了國家崛起的最終實(shí)現(xiàn)。就我國而言，隨著我國融入世界體系的不斷加深，邊疆治理應(yīng)該樹立建設(shè)海洋強(qiáng)國的觀念，以海洋為通道構(gòu)筑聯(lián)通各國的主要路徑，這將有利于國家海洋事業(yè)的發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國作為致力于推進(jìn)21世紀(jì)全球化發(fā)展的主要國家，海洋邊疆已不僅僅是承擔(dān)保衛(wèi)與抵御入侵的前沿地帶，而是融入外部世界的主要通道和路徑。改革開放以來，東部沿海地區(qū)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，是中國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的重要地帶，海洋走廊的建設(shè)已經(jīng)成為中國未來發(fā)展的重要平臺[23]。全球化時(shí)代為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局帶來根本性變革，海洋經(jīng)濟(jì)成為本土經(jīng)濟(jì)外溢的載體，“2000年，世界海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值在世界經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中所占的比例從20世紀(jì)90年代中期的5%上升到16%左右，海洋經(jīng)濟(jì)正日益成為世界經(jīng)濟(jì)的重要支柱”[24]，這就表明了海洋邊疆在國家發(fā)展中的地位日漸凸顯。受傳統(tǒng)“重陸輕?！彼枷氲挠绊?，我國海洋邊疆有效治理長期缺失?！澳壳爸袊鴵碛?.8萬公里海岸線和300多萬平方公里管轄海域，但海洋國土卻一直是國家的‘軟肋’”[10]。因此，作為一個(gè)海陸兩棲國家，海疆治理對國家發(fā)展、安全與穩(wěn)定極為重要，塑造現(xiàn)代的海疆觀，提升藍(lán)色國土的價(jià)值與地位，建立起陸地邊疆與海洋邊疆相統(tǒng)籌的邊疆治理新思想成為新時(shí)代邊疆治理應(yīng)有之義。為此，黨的十八大首次對“建設(shè)海洋強(qiáng)國”有比較詳細(xì)的論述，而黨的十九大報(bào)告涉及“建設(shè)海洋強(qiáng)國”時(shí)著重強(qiáng)調(diào)“陸海統(tǒng)籌”和“南海島礁建設(shè)積極推進(jìn)”兩點(diǎn)內(nèi)容，指出了新時(shí)代邊疆治理的新舉措。沿海省市按照陸海統(tǒng)籌的治理思想，圍繞“海洋強(qiáng)國建設(shè)”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)方針，努力打造本地區(qū)成為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施的支點(diǎn)[25]。

（三）堅(jiān)持五大布局重要治理戰(zhàn)略

1、“一帶一路”建設(shè)

邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為新時(shí)代邊疆治理新戰(zhàn)略制定的重要依據(jù)?！八^邊疆治理現(xiàn)代化，其衡量標(biāo)準(zhǔn)或主要標(biāo)志大體上涉及治理主體的多元化、治理資源的多樣化、治理原則的法治化、治理思維的系統(tǒng)化、治理方式的科學(xué)化、治理過程的民主化、治理機(jī)制的協(xié)同化和治理業(yè)績的高效化?！盵26]由于傳統(tǒng)邊疆治理不能滿足邊疆現(xiàn)實(shí)性問題解決的需要，在邊疆存在諸多限制性因素的格局中謀劃邊疆治理效能提升，為了把現(xiàn)代邊疆治理轉(zhuǎn)化為有效行動(dòng)，就必須在國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)下，提出實(shí)現(xiàn)“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”的政策框架，構(gòu)建一個(gè)能夠有效應(yīng)對邊疆“碎片化”問題、促進(jìn)邊疆發(fā)展的現(xiàn)代邊疆治理的國家戰(zhàn)略?！皣覒?zhàn)略往往是實(shí)現(xiàn)國家意志的有效方式，也是促成國家行動(dòng)的必要條件?！盵17]我國邊疆治理的現(xiàn)代化建設(shè)，也是通過國家戰(zhàn)略推動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的，這是由于國家尤其是中央政府具有在全國范圍內(nèi)調(diào)配資源的能力，因而邊疆治理新戰(zhàn)略成為邊疆治理轉(zhuǎn)型與重構(gòu)的必要條件。邊疆治理新戰(zhàn)略制定是一個(gè)國家級系統(tǒng)工程，需要中央—邊疆地方多個(gè)部門的配合并組織專門研究性力量，經(jīng)過充分考察、調(diào)研和論證才能完成。因而，邊疆治理新戰(zhàn)略的制定不應(yīng)“另起爐灶”，應(yīng)首先在研究現(xiàn)有邊疆治理戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上加以調(diào)整和重構(gòu)[17]。

2、“興邊富民”行動(dòng)

2013年9月和10月，習(xí)近平總書記在對哈薩克斯坦和印度尼西亞進(jìn)行國事訪問時(shí)，提出“一帶一路”建設(shè)倡議。2015年3月，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》文件，著重強(qiáng)調(diào)其核心區(qū)、重要門戶與重要窗口的區(qū)位優(yōu)勢。2017年黨的十九大在研判國家發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代之后，這次大會十分關(guān)注邊疆治理問題，最突出的體現(xiàn)是邊疆被確立為“一帶一路”倡議的核心區(qū)[27]，邊疆地區(qū)的重要性空前凸顯。在“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃中，針對不同的邊疆省區(qū)，分別明確了其在“一帶一路”建設(shè)中的具體定位?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的提出和實(shí)施，一方面為邊疆治理帶來了重要機(jī)遇期，從邊疆發(fā)展方面來看，有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域向邊疆地區(qū)流動(dòng)和聚集，加快改善邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)邊疆高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、特色生態(tài)農(nóng)業(yè)及加工工業(yè)的快速發(fā)展，改善邊疆法治環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全的重要目標(biāo)；另一方面為邊疆地區(qū)融入發(fā)展核心區(qū)提供條件，從邊疆治理效能來看，近年來，我國邊疆地區(qū)借助“一帶一路”建設(shè)，在推進(jìn)邊疆沿邊開放、邊境貿(mào)易、邊民互市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展方面，取得了一定成績，進(jìn)而推動(dòng)邊疆地區(qū)成為國家發(fā)展的“核心區(qū)域”地位[29]。

3、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

1999年12月底，國家民委正式印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)“興邊富民行動(dòng)”的意見》，該文件要求通過“‘組織發(fā)動(dòng)’‘政策推動(dòng)’‘基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)’‘重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)’和‘改革開放促動(dòng)’這‘六動(dòng)’”[28]，來實(shí)現(xiàn)“爭取用十年左右的時(shí)間，使邊境民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到明顯改善，人民群眾生活有明顯提高，經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面進(jìn)步，最終達(dá)到富民、興邊、強(qiáng)國、睦鄰的目的。”[29]截至2019年底，“興邊富民”行動(dòng)已經(jīng)實(shí)行屆滿20周年，在充分肯定邊疆地區(qū)這20年取得巨大成就的同時(shí)，在興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃實(shí)施過程中，注意哪些事項(xiàng)與該戰(zhàn)略在目標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)工程等方面存在較大差距?！芭d邊富民”行動(dòng)不僅旨在完成邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，還要實(shí)現(xiàn)其政治、社會、文化、生態(tài)與地緣環(huán)境等方面的建設(shè)目標(biāo)，這就決定了“興邊富民”行動(dòng)所需要資源投入量巨大、驅(qū)動(dòng)力量多樣化與制度政策連貫性，正如有學(xué)者指出：“創(chuàng)造性地構(gòu)建市場與政府的特殊組合，找到政府和市場作用的有效邊界，形成適應(yīng)興邊富民行動(dòng)的有效體制機(jī)制?！盵30]

邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要切實(shí)圍繞黨的十九大報(bào)告明確提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄?，“不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)現(xiàn)代化，不斷提升村民居所現(xiàn)代化，不斷實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明，不斷促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)，不斷實(shí)現(xiàn)村民富裕化，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村的發(fā)展活力”[31]，從而促使邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全的重要目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我黨深刻把握邊疆現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律以及著重邊疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略部署。由于，邊疆鄉(xiāng)村普遍面臨著農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展疲軟、鄉(xiāng)村旅游觀光開發(fā)不足、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)滯緩、鄉(xiāng)村精英外流嚴(yán)重、鄉(xiāng)村治理自主性缺失、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源逐漸流失、鄉(xiāng)村社會日漸分化、鄉(xiāng)村非傳統(tǒng)安全問題不斷凸顯等因素制約[32]，因此，要結(jié)合不同地區(qū)村情制定鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)路徑。

4、周邊外交戰(zhàn)略

隨著國家利益的外溢及延伸，我國同世界各國尤其是周邊國家的利益和命運(yùn)聯(lián)結(jié)更為緊密。對于我國邊疆治理而言，邊疆問題的有效治理，不再局限于邊疆乃至國家內(nèi)部，很多問題需要與周邊協(xié)作才能有效應(yīng)對。這就決定了邊疆治理需要在開放包容的環(huán)境中去踐行，必須積極融入周邊，構(gòu)建內(nèi)聯(lián)外通的邊疆治理新格局。黨的十九大報(bào)告明確提出：“優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開放力度”。新時(shí)代中國外交積極開展多邊合作，邊疆地區(qū)作為布局的核心區(qū)域，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策，積極推動(dòng)同周邊國家開展多邊合作，營造邊疆治理的和諧地緣環(huán)境。黨的十九大基于構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”推出的周邊外交戰(zhàn)略，是新時(shí)代邊疆治理面臨復(fù)雜多變的地緣形勢開出的良方，周邊地緣環(huán)境對邊疆治理非常重要，直接影響著治理效能的提升。在構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”維度指引下，邊疆地區(qū)要切實(shí)與周邊國家加強(qiáng)合作，著力推進(jìn)聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、口岸通關(guān)便利化等事項(xiàng)，同時(shí)與周邊國家在文化交流中尊重多樣性，并增強(qiáng)相互理解。

5、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

縮小區(qū)域發(fā)展差距，始終是國家制定和執(zhí)行相關(guān)邊疆政策的構(gòu)成內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告明確提出：“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性與重要性。就區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面而言，國家正在積極推進(jìn)東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興的戰(zhàn)略規(guī)劃，不論是西部開發(fā)中的“西部”，還是“興邊富民”行動(dòng)中的陸地邊境縣的概念，都無法明確界定邊疆地區(qū)范圍，因而難以形成有針對性的邊疆地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，也沒有相應(yīng)的陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略規(guī)劃。相較于與內(nèi)地特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距而言，邊疆城鄉(xiāng)、邊疆不同省區(qū)及陸海之間治理差距在不斷拉大。因此，在邊疆治理時(shí)，我們也更要關(guān)注邊疆發(fā)展不平衡的問題，加強(qiáng)地方政府合作機(jī)制建設(shè)[33]，消融“行政邊界”效應(yīng)[34]，積極推動(dòng)與其他戰(zhàn)略相融以及對口支援機(jī)制向“邊疆—內(nèi)地”合作機(jī)制[35]的轉(zhuǎn)型，可以成為新時(shí)代邊疆治理區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究的著力點(diǎn)。

四、結(jié)論

自邊疆治理步入新時(shí)代，由于邊疆治理面臨著諸種問題的困擾，使得邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略的構(gòu)建勢必空前凸顯。自黨的十九大勝利召開以來，就形成了一系列關(guān)于邊疆治理的新思路和新方針，對邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略系統(tǒng)內(nèi)容的構(gòu)建有極大啟發(fā)?？傊?，新時(shí)代邊疆治理的新理念、新思想與新戰(zhàn)略的創(chuàng)新要切實(shí)圍繞邊疆治理目標(biāo)而行動(dòng)，對于實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固和邊境安全具有重大意義。