張子揚，宋文靜

（1.北京市公安局大興分局，北京 102699；2.北京市公安局西城分局，北京 100032）

隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技水平的提升，人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了日新月異的變化。社會價值觀的多元共存、社會階層的分化差異、網(wǎng)絡(luò)虛擬的互聯(lián)互通、金融貿(mào)易的跨越空間等，都會潛藏或引發(fā)新的不確定性安全問題。面對新時代新形勢，傳統(tǒng)警務(wù)管理模式是否依然能夠從容應(yīng)對紛繁復(fù)雜的警務(wù)工作以及有效打擊日益嚴(yán)峻的違法犯罪問題，成為當(dāng)前首都公安機關(guān)面臨的一項重要研究課題。

在對現(xiàn)代警務(wù)管理模式理論與實踐研究的基礎(chǔ)上，本研究總結(jié)國內(nèi)外警務(wù)管理模式創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合首都社會發(fā)展的實際，試圖探索城市化、全球化、信息化時代首都警務(wù)管理模式的優(yōu)化路徑，力圖改變警力資源緊缺的現(xiàn)實背景下粗放式的警務(wù)管理模式難以維系社會秩序的局面。完善法律法規(guī)和制度體系，能夠為執(zhí)法效能的提升提供制度保障；整合與共享信息資源，實現(xiàn)信息情報主導(dǎo)警務(wù)，可以改變事件驅(qū)動式的被動工作方式；通過科學(xué)技術(shù)重塑社會治安治理體系，在科層邏輯基礎(chǔ)上增加技術(shù)治理的要素，可以提高警務(wù)工作整體效能；通過建設(shè)多主體協(xié)同機制，形成社會主體共治的安全防范體系。

一、警務(wù)管理模式的內(nèi)涵與現(xiàn)代化特征

（一）警務(wù)管理模式的內(nèi)涵

警務(wù)（policing）是指在一定歷史時代和社會條件下，社會所具有的安全服務(wù)供給、治安秩序控制和越軌行為規(guī)制的總稱。在英語中有兩層含義：一是維護(hù)治安，實施管制；二是對某種活動或行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、控制。公安機關(guān)內(nèi)部使用警務(wù)一詞時，特指各種警察事務(wù)的總和。[1]

本文從公共行政理論、公共管理等視角研究警務(wù)管理，認(rèn)為警務(wù)管理即公安管理，是指公安機關(guān)依照法律獲授的公共權(quán)力,以承擔(dān)公共責(zé)任為前提,以合法、科學(xué)的方式為手段,以追求警務(wù)績效為目標(biāo),對國家公共治安事務(wù)和有關(guān)社會公共事務(wù)進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)的活動。[2]

警務(wù)管理模式是指公安機關(guān)通過行使公共權(quán)力，進(jìn)行一系列的改革、優(yōu)化、創(chuàng)新，滿足社會公共事務(wù)與治安形勢變化的需要，旨在執(zhí)行規(guī)則、促進(jìn)秩序或安全保證的標(biāo)準(zhǔn)化行動，是警務(wù)理念、目標(biāo)原則與實踐行為方式的統(tǒng)一體。本文從“制度規(guī)則、運行機制、工作方式、技術(shù)手段”四個要素角度出發(fā)，界定一個系統(tǒng)、動態(tài)的警務(wù)管理模式，探討在新時期背景下首都傳統(tǒng)的警務(wù)管理模式如何向現(xiàn)代化方向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

學(xué)者們從不同視角對現(xiàn)代化（modernization）的概念進(jìn)行解讀，本文認(rèn)為學(xué)者牛文元、楊多貴、陳劭鋒從系統(tǒng)學(xué)認(rèn)識角度對現(xiàn)代化概念的解讀更具代表性，認(rèn)為現(xiàn)代化概念是指“自然、社會、經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜的系統(tǒng)中，朝向一組復(fù)雜的、具有時空邊界約束的、具有時代內(nèi)涵的相對目標(biāo)集合的動態(tài)過程。[3]由此可見，現(xiàn)代化的關(guān)鍵點在于“轉(zhuǎn)變”，在本研究中，“現(xiàn)代化”可以理解為：首都警務(wù)管理模式順應(yīng)時代發(fā)展，不斷優(yōu)化創(chuàng)新的相對動態(tài)的發(fā)展過程。

綜上所述，現(xiàn)代化警務(wù)管理模式需要建立一系列科學(xué)規(guī)范、集約高效的運作模式，從而提高警務(wù)工作的整體效能。面對新時期復(fù)雜多變的治安形勢，傳統(tǒng)的警務(wù)管理模式已然不能順應(yīng)時代要求，唯有加快建設(shè)警務(wù)管理模式現(xiàn)代化進(jìn)程，完善法規(guī)和制度規(guī)范，以信息科技平臺為依托，促進(jìn)警力資源集約化，提高警務(wù)裝備科技含量，滿足警務(wù)工作實戰(zhàn)化需求，才能切實擔(dān)負(fù)起維護(hù)首都安全與發(fā)展的重任。

（二）警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的特征

1.警務(wù)資源整合化

警務(wù)管理模式現(xiàn)代化要求公安機關(guān)各警種、各部門間的警務(wù)資源配置和使用整合化、科學(xué)化、高效化。警務(wù)資源整合化具體體現(xiàn)在：一是合理配置公安機關(guān)內(nèi)部警力資源。將公安機關(guān)內(nèi)部各警種各層級進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與合理配置，明確組織指揮關(guān)系與機構(gòu)設(shè)置，形成科學(xué)的管理體系，達(dá)到警力資源的高度整合。二是有效利用公安機關(guān)警務(wù)資源。為有效應(yīng)對現(xiàn)代化社會發(fā)展新趨勢中出現(xiàn)的新問題、新變化，公安機關(guān)必須結(jié)合現(xiàn)實情況對警力資源加以有效利用，力圖落實科學(xué)優(yōu)良的警力資源分配方案。

2.警務(wù)工作社會化

傳統(tǒng)的科層制警務(wù)體系難以回應(yīng)多元化的社會需求，現(xiàn)代化警務(wù)模式除了警察主體的參與外，還強調(diào)社會主體共同維護(hù)公共安全的責(zé)任，建立警民聯(lián)動的打防機制，實現(xiàn)警務(wù)工作的社會化。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依靠人民群眾等社會力量，實現(xiàn)共同打擊、預(yù)防違法犯罪，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。公安機關(guān)既要形成專業(yè)化的治安防控力量，同時也要發(fā)揮輔警和治安志愿者的力量，緩解警力不足的困境，確保警務(wù)管理適應(yīng)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜社會結(jié)構(gòu)對安全和秩序的需要。

3.警務(wù)裝備智能化

智能化警務(wù)裝備的應(yīng)用極大地推動公安機關(guān)警務(wù)工作的順利開展，具體體現(xiàn)在：一是智能化、信息化的警務(wù)裝備。單憑人為力量難以應(yīng)對日益復(fù)雜的社會環(huán)境，智能化的單警裝備、車載裝備、通信裝備等可以借助科技的力量改變傳統(tǒng)單兵作戰(zhàn)的模式，大幅提升執(zhí)法的效率，促進(jìn)智慧警務(wù)的發(fā)展。二是嚴(yán)格規(guī)范的警務(wù)保障管理。智能化的警務(wù)保障管理借助物聯(lián)網(wǎng)、云上管理等模式有效破解傳統(tǒng)的存儲難、維護(hù)難等問題，因而需要對物聯(lián)網(wǎng)管理平臺、智能型警用裝備柜等系統(tǒng)的使用進(jìn)行培訓(xùn)，擴(kuò)大使用范圍，確保裝備智能化管理形成制度化、規(guī)范化程序，形成覆蓋全警種的裝備保障體系。

4.警務(wù)工作信息化

面對如今嚴(yán)峻的治安形勢與復(fù)雜的社會變化，公安機關(guān)需要在科層邏輯中增加技術(shù)邏輯，運用技術(shù)協(xié)調(diào)當(dāng)前復(fù)雜的社會關(guān)系。著重加強對情報信息的收集、研判、共享能力，改變傳統(tǒng)的偵查和破案方式，解決傳統(tǒng)治安管理中手工操作的低效率、高成本等問題。為此，公安信息化需要引入云計算技術(shù)建設(shè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施、探索大數(shù)據(jù)技術(shù)在公安實戰(zhàn)中的應(yīng)用、形成“互聯(lián)網(wǎng)+”的公安政務(wù)服務(wù)平臺和“全警采集、全警共享、全警應(yīng)用”的打防管控一體化信息體系。

二、國內(nèi)外關(guān)于警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索

（一）國外關(guān)于警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索

1829年，英國倫敦大都市警察的建立開辟了警察職業(yè)化道路，英美等國對警務(wù)模式的研究也逐漸系統(tǒng)化。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英美等國警察成為獨立、高效的隊伍，引領(lǐng)邁向警察專業(yè)化階段。20世紀(jì)30年代開始，英美等國投入大量的資金用于警察培訓(xùn)和提升裝備，汽車的使用改變了傳統(tǒng)的步巡模式，無線電、雙向無線電、手持無線電等通訊技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了指揮模式的發(fā)展，逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化變革。威爾遜（O. W. Wilson）在《英國警察》（The British Police）一文中對1931—1951年英國的警務(wù)管理模式中的目標(biāo)、原則、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了全新的解讀，并對英美模式的異同進(jìn)行比較研究。20世紀(jì)70年代開始，英國設(shè)置了警務(wù)改革研究的專家組織，開啟被動警務(wù)向主動警務(wù)的轉(zhuǎn)變，也在改革中逐漸提升了服務(wù)質(zhì)量。英國學(xué)者約翰·安德遜（John Anderson）“無增長改善論”的提出，使得“社區(qū)警務(wù)”成為警力增長的來源。另外，零容忍警務(wù)、問題導(dǎo)向警務(wù)成為歐美警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的全新探索。伴隨著計算機設(shè)備及自動化警用設(shè)備的廣泛應(yīng)用，“情報主導(dǎo)警務(wù)”的理念也在一些西方國家警察機關(guān)得到充分實踐。

到21世紀(jì)，“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的出現(xiàn)使“情報主導(dǎo)警務(wù)”理念得到優(yōu)化升級——“預(yù)測性警務(wù)”率先在美國得到普及與應(yīng)用。2010年，洛杉磯警察局將多元化的海量信息數(shù)據(jù)傳輸?shù)浆F(xiàn)代智能警務(wù)設(shè)備，形成龐大互聯(lián)的信息數(shù)據(jù)密網(wǎng)，以此提升“預(yù)測性警務(wù)”的效率與準(zhǔn)確性。自大數(shù)據(jù)預(yù)測犯罪模型得到應(yīng)用后，當(dāng)?shù)氐谋I竊案發(fā)生率減少了33%，暴力襲擊案件發(fā)生率減少了22%。[4]2018年，洛杉磯警察局與Palantir（全球最大的大數(shù)據(jù)公司）合作，依托Gotham平臺構(gòu)建了信息搜索與挖掘平臺。該平臺不僅可以進(jìn)行日常的匯整警情文檔記錄、實時更新數(shù)據(jù)庫，還可以對收集到龐雜的圖片、文檔、錄像等線索數(shù)據(jù)進(jìn)行智能梳理過濾，構(gòu)成便于民警處理案情脈絡(luò)的“綜合立體化視圖”，內(nèi)容包括：行車記錄、手機信息、網(wǎng)絡(luò)瀏覽痕跡、出入境記錄等諸多要素，人機互動對線索數(shù)據(jù)的深層次挖掘，極大的提高了辦案效率。

Sarah Brayne在《大數(shù)據(jù)監(jiān)控：警務(wù)案例》中指出，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，促使警務(wù)模式向現(xiàn)代化、信息化方向不斷優(yōu)化，將數(shù)學(xué)模型與數(shù)據(jù)計算相結(jié)合并引入到警務(wù)系統(tǒng)，可以用最短的時間實現(xiàn)警力資源與犯罪線索信息的高效配置，以此提高警務(wù)工作效率。[5]

除了信息技術(shù)的發(fā)展，英國、美國等國家警務(wù)現(xiàn)代化的改革還依賴于法律法規(guī)的推進(jìn)，如英國《警察改革法》（2002）、《警務(wù)改革與社會責(zé)任法》（2011）。另外，警務(wù)機構(gòu)的重構(gòu)與警務(wù)國際交流合作同樣成為警務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。

（二）我國關(guān)于警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索

自新中國成立以來，我國警務(wù)管理模式的現(xiàn)代化路徑可以分為三個階段：政治導(dǎo)向警務(wù)（1949—1978年）、管理導(dǎo)向警務(wù)（1978—2000年）、服務(wù)導(dǎo)向警務(wù)（2000年至今）。新中國成立后，為鞏固新生政權(quán)，警務(wù)管理模式呈現(xiàn)自上而下的一元化特征，治保會等基層組織成為延續(xù)“群眾路線”的重要力量。改革開放后，我國警務(wù)管理模式服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，形成了社會治安綜合治理的全新實踐，社區(qū)警務(wù)的試行成為城市警務(wù)的全新探索。同時，伴隨著《行政訴訟法》《警察法》等一系列法律法規(guī)的出臺，我國警務(wù)法治化的特征初步顯現(xiàn)。21世紀(jì)以來，加入WTO、舉辦奧運會等現(xiàn)實挑戰(zhàn)加速了我國警務(wù)管理模式的現(xiàn)代化進(jìn)程，警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索也更加多元，如浙江湖州的民意導(dǎo)向型“警務(wù)廣場”、江蘇蘇州的“創(chuàng)意警務(wù)”、河南的扁平化警務(wù)模式等。黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，警務(wù)從管理向治理、從管控向服務(wù)的現(xiàn)代化變革成為社會治理現(xiàn)代化的生動實踐。自2020年新型冠狀病毒肺炎疫情以來，我國的警務(wù)管理模式的制度化、協(xié)同化、數(shù)據(jù)化形成了應(yīng)對全球性突發(fā)事件的有效經(jīng)驗。

1.完善制度保障，確保生活常態(tài)化

公安機關(guān)通過完善信息管理機制，利用線上、線下多種信息渠道，及時、準(zhǔn)確地向群眾公開疫情防控、警務(wù)管理相關(guān)信息；加強信息研判，時刻留意并更正虛假信息的傳言，遏制謠言傳播帶來的不穩(wěn)定因素；建立評價考核機制，保證民警的見警率、走訪率達(dá)標(biāo)，并將疫情健康防控普及與群眾服務(wù)滿意度作為重點考量內(nèi)容，促使警務(wù)管理模式的調(diào)試創(chuàng)新滿足突發(fā)公共事件對警務(wù)工作的要求。

2.吸納志愿者力量，開展聯(lián)勤聯(lián)動

疫情防控期間，公安機關(guān)的工作壓力大大超出預(yù)期，對此公安機關(guān)將警力與志愿者的力量相融合，形成“警格+社區(qū)”“警格+部門”“警格+社會”的多元聯(lián)勤聯(lián)動格局。由公安機關(guān)牽頭主導(dǎo)日常疫情防控工作，應(yīng)急、衛(wèi)健、居委會等多部門聯(lián)動，加強各主體間信息溝通共享，強化同頻共振、釋放協(xié)同效能，多主體發(fā)力共同維護(hù)公共安全秩序。[6]

3.借助數(shù)據(jù)治理，提高工作效率

公安機關(guān)通過實行“網(wǎng)上咨詢+網(wǎng)上預(yù)約+網(wǎng)上延期+網(wǎng)上辦理”模式，確保群眾能夠在網(wǎng)上解決所需問題，減少群眾聚集的可能性，極大地方便了居民生活。同時，利用手機小程序、APP等互聯(lián)網(wǎng)平臺，制定健康碼方便日常警務(wù)管理與識別排查等工作，遇到突發(fā)狀況系統(tǒng)便會即刻報警并向公安機關(guān)傳輸相關(guān)信息，提高了疫情防控期間的預(yù)警預(yù)防能力與工作效率，也極大地緩解了警力資源的緊張與壓力。

我國關(guān)于現(xiàn)代化警務(wù)管理模式的理論研究也取得一定的成果。學(xué)者們提出警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的不同創(chuàng)新路徑，有學(xué)者認(rèn)為，公安機關(guān)進(jìn)行現(xiàn)代化警務(wù)改革的重心在于重視多元化社會主體與引入科學(xué)技術(shù)實踐成果的突出作用；[7]尹立巖在《信息化條件下現(xiàn)代警務(wù)機制的研究》中強調(diào)，智能科技手段的引入對提高公安機關(guān)戰(zhàn)斗力所發(fā)揮出的實效；黃明在《以公安信息化引領(lǐng)警務(wù)現(xiàn)代化》中提到，信息化是推動警務(wù)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。然而，當(dāng)前的理論研究缺乏對首都警務(wù)管理模式的系統(tǒng)梳理，本研究在梳理前人研究的基礎(chǔ)上，從“制度規(guī)則、運行機制、工作方式、技術(shù)手段”四個要素出發(fā)，構(gòu)建一個宏觀、動態(tài)的警務(wù)管理模式，探討首都傳統(tǒng)的警務(wù)管理模式如何向現(xiàn)代化方向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，一定程度上豐富警務(wù)管理模式的理論研究成果。

三、當(dāng)前首都警務(wù)管理模式的現(xiàn)狀

（一）制度規(guī)則初具雛形但有待完善

新中國成立后，首都警務(wù)管理模式初步設(shè)立，形成了“條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。改革開放為警務(wù)管理模式的變革創(chuàng)造了機遇，首都警務(wù)管理也由政策性文件為指導(dǎo)向法制化轉(zhuǎn)變，1983年出臺的《關(guān)于改革首都公安工作的設(shè)想》對首都派出所工作改革和法制體系的建設(shè)提出具體要求。1999年，依法治國寫入憲法，在國家警察相關(guān)立法完善的基礎(chǔ)上，北京出臺的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章促進(jìn)了首都警務(wù)的法治化、規(guī)范化、制度化。2016年，首都公安機關(guān)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化制度建設(shè)，進(jìn)行十項系統(tǒng)化、制度化改革措施，進(jìn)一步規(guī)范民警的執(zhí)法理念與行為，保證民警執(zhí)法水平與質(zhì)量有所提升?！捌桨部邸鄙姘缚哿糗囕v監(jiān)管APP、三級執(zhí)法聯(lián)動管理體系的建立為規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運行提供了“北京樣本”。執(zhí)法規(guī)范化制度建設(shè)作為首都公安改革的重中之重，對公安機關(guān)的公信力以及執(zhí)法質(zhì)量等問題尤為看重，但仍存在一些制度規(guī)則的缺失，具體體現(xiàn)在：

其一，籠統(tǒng)的警務(wù)職責(zé)范圍界定造成部分非警務(wù)活動占用警務(wù)資源。警務(wù)活動與非警務(wù)活動的界定缺少明確的制度規(guī)范，寬泛化的管轄職權(quán)會造成執(zhí)法權(quán)力過大，執(zhí)法范圍過寬。公安機關(guān)需要處理的非警務(wù)活動造成公安機關(guān)警力資源不足，過多的警力資源消耗在處理非警務(wù)活動，一些緊急的警務(wù)工作便無法正常開展。

其二，基層一線缺少及時有效的監(jiān)督機制，監(jiān)督工作落實不到位，導(dǎo)致存在執(zhí)法問題。例如，在基層派出所仍然存在“關(guān)系案”“人情案”以及打探案情、司法掮客等情況；同時，對于執(zhí)法辦案場所區(qū)域的使用和管理存在疏漏，容易發(fā)生執(zhí)法安全事故；網(wǎng)上案件辦理質(zhì)量得不到保障，案件網(wǎng)上錄入、流轉(zhuǎn)等工作，過多依賴模板，存在照搬照抄、生搬硬套等情況。

及時有效的監(jiān)督約束與排查整治的缺乏，造成首都公安機關(guān)規(guī)范化建設(shè)仍然存在一些突出問題。若沒有相對完善的制度規(guī)則對此進(jìn)行有效約束，沒有法治理念的指引，基層警務(wù)執(zhí)法就必然會滋生腐敗，相關(guān)制度體系也會趨于紊亂。

（二）運行機制初顯成效但有待集約

為更好的適應(yīng)社會安全形勢復(fù)雜化，首都警務(wù)結(jié)合不同時期治安形勢構(gòu)建了具有首都特色的“四張網(wǎng)”社會治安防控體系、首都中心區(qū)立體化防控體系、環(huán)京“護(hù)城河”警務(wù)協(xié)作體系等，首都警務(wù)運行機制呈現(xiàn)集約、扁平、高效化特征。2017年，首都公安機關(guān)進(jìn)行基層派出所“兩隊一室”警務(wù)模式改革，隨后通過警力直接前置、系統(tǒng)內(nèi)前置方式將公安機關(guān)的執(zhí)法力量集中向基層傾斜。“兩隊一室”警務(wù)改革和警力前置政策作為首都警務(wù)管理模式中的重大改革舉措，使基層警力與改革前相比增加21%。另外，2016年，全北京市共建成執(zhí)法辦案管理中心16家，設(shè)有刑偵、經(jīng)偵、治安、法制、督察等多個部門，形成“一站式、集約化辦案”工作理念，大大提高了首都公安的執(zhí)法辦案效率。但是，首都公安機關(guān)在運行機制方面仍然存在有待集約化的問題。

其一，數(shù)據(jù)壁壘造成的“信息孤島”現(xiàn)象仍未改變。目前，公安信息網(wǎng)、視頻專網(wǎng)甚至各分局之間仍然存在共享不充分的情況。大量情報信息僅停滯在各部門自身范圍，無法實現(xiàn)有效共享，造成了信息資源的浪費。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，不僅有技術(shù)水平不達(dá)標(biāo)造成的技術(shù)壁壘，也有擔(dān)心信息泄露造成的安全壁壘，以及利益驅(qū)使產(chǎn)生的人為壁壘等等。

其二，派出所全能化、專業(yè)警種化問題依舊突出。各警種部門間的資源仍然無法有效合理配置與利用，職能交叉、資源分散不僅造成警力資源的極大浪費，也產(chǎn)生了很多不必要的矛盾。隨著智能化、技術(shù)型的犯罪手段頻出，首都公安為此設(shè)立專業(yè)警種，以此提高專業(yè)化打擊程度。但偵查權(quán)的分散，技術(shù)信息的壁壘，警力資源的不充裕，使得有限的警力無法順利完成打擊任務(wù)，只得由基層所隊承擔(dān)打擊工作，專業(yè)警種反而逐漸成為破獲線索的技偵部門，這與當(dāng)初設(shè)立專業(yè)警種的初衷有所背離。[8]

（三）社會化工作方式初見成效但有待提升

首都警務(wù)始終堅持“群眾路線”，建國初期單位內(nèi)部治保會、城鎮(zhèn)街道治保會和農(nóng)村治保會成為首都警務(wù)社會化運行的基層單位組織。1992年，《北京市社會治安綜合治理條例》出臺，要求動員和組織全社會的力量參與綜合治理，治安聯(lián)防隊與保安服務(wù)公司的出現(xiàn)，與治保會一道形成了首都警務(wù)群眾治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)。2008年北京奧運會安保中，治安志愿者等各類群防群治力量為奧運安全和首都社會穩(wěn)定做出突出貢獻(xiàn)，并形成了朝陽群眾、西城大媽、豐臺勸導(dǎo)隊等特色品牌。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，朝陽群眾隊伍不斷擴(kuò)大，2017年3月，朝陽群眾 APP 上線，群防群治邁入信息時代的2.0版本。據(jù)統(tǒng)計，2017年，便有超過85萬人加入治安志愿者行列。這些治安志愿者協(xié)助公安機關(guān)抓獲違法犯罪嫌疑人至少6萬人次，支援大型活動安保勤務(wù)3000余次，為人民群眾挽回了至少1.5億元的財產(chǎn)損失?！拔鞒谴髬尅薄柏S臺勸導(dǎo)隊”等志愿者組織也在線下參與治安協(xié)同的同時探索線上線下一體化模式。由此可見，首都公安機關(guān)在動員社會力量加入日常警務(wù)活動方面提供了寶貴的經(jīng)驗。

但是，就目前情形來看，群眾參與首都的警務(wù)管理活動還有部分停留在表面層次，如意見征詢會、聽證會、社區(qū)懇談等形式。一方面，人民群眾作為公安機關(guān)一支不可或缺的輔助力量，傳統(tǒng)的群眾參與警務(wù)模式多為被動參與、幕后參與、消極參與，無法最大限度發(fā)揮群眾參與群防群治的積極性，甚至產(chǎn)生“用腳投票”的行為。另一方面，群眾參與社會治安治理缺少理性。在現(xiàn)實生活中，像一些“虐待小動物”“地鐵攜帶水果刀拒不配合”等熱點案件時有發(fā)生，瞬間激起網(wǎng)民的憤慨，數(shù)小時內(nèi)案件相關(guān)人的個人信息便會被“人肉搜索”，進(jìn)而被上傳至網(wǎng)絡(luò)大量轉(zhuǎn)發(fā)。這種行為已經(jīng)明顯對他人的隱私與合法權(quán)益造成惡劣的影響，雖然從中能感受到群眾對社會正義與公安工作的支持，但缺少理性的行為不值得提倡，不僅無法促進(jìn)公安機關(guān)警務(wù)工作的社會化，反而損害了警民之間的和諧關(guān)系。

（四）信息化技術(shù)手段初顯成績但有待加強

工業(yè)技術(shù)或信息技術(shù)的進(jìn)步營造了新的公共安全治理場景。20世紀(jì)80年代，公安專用信息網(wǎng)、無線通訊、電視監(jiān)視網(wǎng)等的出現(xiàn)標(biāo)志著首都警務(wù)信息化的發(fā)端。1990年亞運會安保中，計算機系統(tǒng)、通信系統(tǒng)等五大系統(tǒng)快速提升了首都警務(wù)管理的信息化水平。1998年，在“金盾工程”建設(shè)部署后，首都公安機關(guān)完成了“北京市公安局綜合地理信息平臺”建設(shè)，初步形成了首都公安信息化的總體框架。2008年北京奧運會展示了世界級的安全技術(shù)，包括完備的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、電子票證系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、安防系統(tǒng)、公安專用信息系統(tǒng)等安?？萍?。近幾年，首都公安機關(guān)為提高首都社會治理精細(xì)化、信息化水平，以“雪亮工程”建設(shè)為契機，在全市大力推廣視頻監(jiān)控以及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用。以通州公安分局為例，2018年便投資10.8億，打造“一域、三圈、百線、千點”的通州模式，全面安裝視頻監(jiān)控、WiFi圍欄、人臉識別等智能設(shè)備，加強智慧警務(wù)建設(shè)，提高通州公安分局綜合戰(zhàn)斗力與實戰(zhàn)水平。

盡管如此，在信息化技術(shù)手段方面，仍然存在一些潛在的問題有待解決：其一，基層民警對大數(shù)據(jù)技術(shù)的了解掌握不夠。在首都公安警力構(gòu)成方面，中老年民警占有相當(dāng)大的比例，習(xí)慣于依賴傳統(tǒng)的警務(wù)工作經(jīng)驗與方法，不愿嘗試大數(shù)據(jù)、信息化帶來的新方式，不能充分認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用對公安工作的重要作用，對新技術(shù)的使用僅停留在各分局改革推廣后的被動接受上。其二，公安數(shù)據(jù)更新不及時，缺少關(guān)聯(lián)共享。公安機關(guān)的數(shù)據(jù)具有一定的時效性，需要實時更新。這要求公安機關(guān)根據(jù)實際變化情況，實時采集與更新最新數(shù)據(jù)，以此保證警務(wù)數(shù)據(jù)信息處于最新實況的狀態(tài)；由于缺少關(guān)聯(lián)度，必然會導(dǎo)致信息共享程度不高，降低了各警種、各部門間警務(wù)數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用效益。對此，首都公安機關(guān)需要提升科技運用程度與投入力度，將信息化、智能化融入公安實戰(zhàn)當(dāng)中，加強信息數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)共享，以此提高首都城市安全系數(shù)。

四、首都警務(wù)管理模式現(xiàn)代化變革具體路徑

（一）警務(wù)管理理念的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代化社會的維穩(wěn)不僅需要公安機關(guān)對實戰(zhàn)技能進(jìn)行優(yōu)化升級，而且還需要在警務(wù)管理理念上創(chuàng)新。警務(wù)理念的轉(zhuǎn)變不是立竿見影的，需要循序漸進(jìn)的過程。首都公安機關(guān)和民警不僅需要自身主動接納新的理念，對傳統(tǒng)固化的觀念進(jìn)行摒棄調(diào)整，還需要借助法律法規(guī)、政策規(guī)定等手段的介入，自上而下形成警務(wù)管理模式的創(chuàng)新，并通過政策宣講讓民警深刻把握與理解法律賦予的精神與內(nèi)涵，切實踐行首都公安“三大支柱”，即大力弘揚“忠誠、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價值觀，始終堅持“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法理念，自覺踐行“愛國、創(chuàng)新、包容、厚德”的北京精神。[9]

1.自由與秩序并重

在公安工作中，自由與秩序始終是處于對立統(tǒng)一的矛盾雙方。穩(wěn)定的秩序是開展警務(wù)活動的直接追求。自由就其本質(zhì)而言是法律尺度下的自由。社會的和諧需要兼顧秩序與自由兩個方面，這要求首都公安民警在強調(diào)秩序的同時，同樣不能忽略法律尺度下的自由。公安機關(guān)在日常警務(wù)活動時，追求秩序并非唯一目標(biāo)，更多的是讓群眾可以在井然有序的社會背景下，自由行使法律賦予的公民權(quán)利，自由與秩序的并重才是公安機關(guān)警務(wù)管理模式現(xiàn)代化建設(shè)的價值追求。

2.兼顧公正與效率

效率與公平作為兩個內(nèi)涵不同的要素，公安機關(guān)對二者的兼顧能夠在警務(wù)工作中保證最佳狀態(tài)，取得最優(yōu)結(jié)果，但同樣也會受到很多外界因素影響，如工作成本、人的價值判斷等制約，使得二者之間往往存在諸多矛盾，難以取得平衡。公正作為公安機關(guān)追求的最終價值，也是效率所要達(dá)到的目標(biāo)。反之，高效率可以更及時地實現(xiàn)公正。我們不僅要保證公正與效率的平衡，也要為此樹立二者統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與原則。在動態(tài)的公安需求、有限的警力資源與多元的警務(wù)管理主體間搭建一條平衡三者關(guān)系且滿足實際問題的有效路徑，以提高公安警務(wù)工作效率，消耗最少的公安資源實現(xiàn)最大化的工作效果。

3.樹立科技創(chuàng)新理念

從古到今，科學(xué)的成就無一不助力著人類社會的發(fā)展與進(jìn)步，促使社會發(fā)展的不斷變革，但同樣也使犯罪形態(tài)趨向動態(tài)化發(fā)展，這對首都警務(wù)體系現(xiàn)代化提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)與要求。作為社會第一生產(chǎn)力的科學(xué)技術(shù)對警務(wù)活動起到不可忽視的作用，是傳統(tǒng)警務(wù)管理模式向現(xiàn)代警務(wù)管理模式的催化劑。伴隨著科技因子對警務(wù)工作的不斷更新與注入，傳統(tǒng)的警務(wù)管理模式也隨之向科技化方向不斷創(chuàng)新演進(jìn)。為此，緊跟現(xiàn)代化、信息化時代發(fā)展步伐，需要以信息科技的力量武裝助力公安機關(guān)警務(wù)工作，引領(lǐng)創(chuàng)新首都警務(wù)管理模式現(xiàn)代化發(fā)展方向。警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的創(chuàng)新需要信息技術(shù)的助力，以精細(xì)化指揮、精準(zhǔn)性打擊和精確性管理的方式，提升警務(wù)管理活動的效能，推動公安隊伍現(xiàn)代化建設(shè)，最終達(dá)到首都警務(wù)管理模式現(xiàn)代化創(chuàng)新的目的。

（二）首都警務(wù)管理模式現(xiàn)代化變革的原則

1.高效統(tǒng)一原則

警務(wù)實戰(zhàn)部門是面臨復(fù)雜警務(wù)活動最多的部門，這要求各部門間做到指揮部署的統(tǒng)一，杜絕多頭管理指揮的情況發(fā)生。新時期，首都公安機關(guān)需要將傳統(tǒng)的警務(wù)決策指揮機制向現(xiàn)代化、社會化方向不斷創(chuàng)新升級，保證警務(wù)活動的開展具備高效統(tǒng)一的效率。同時，首都公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置也要實時調(diào)整，確保符合現(xiàn)代化發(fā)展新需求，實現(xiàn)警務(wù)資源的合理配置，讓各層級、各組織發(fā)揮出最大效能。如110警務(wù)中心、信訪室等部門合成公安指揮系統(tǒng)，使公安情報信息高效傳遞；刑偵與派出所聯(lián)動建立打擊犯罪的長效溝通和合作機制，便于指揮調(diào)度與預(yù)防、打擊違法犯罪。

2.協(xié)同作戰(zhàn)原則

當(dāng)前，在完善公安情報信息研判的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重各警種間的合作交流，加強首都警務(wù)管理協(xié)同體系建設(shè)，從而提高復(fù)雜違法犯罪問題的預(yù)防與打擊治理能力。以公安指揮中心為主導(dǎo)，以治安、刑事、網(wǎng)安、禁毒、消防、經(jīng)偵等警種協(xié)同合作為骨干，以現(xiàn)代信息化手段為紐帶，使各警種在應(yīng)對警務(wù)活動時，得到高效統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，密切配合與協(xié)同作戰(zhàn)，應(yīng)用現(xiàn)代化管理方式，將打擊、防范、控制與管理治安進(jìn)行有效結(jié)合，形成四位一體新警務(wù)機制。同時，加強區(qū)域間的警務(wù)合作，有效節(jié)約警務(wù)資源，環(huán)京津冀警務(wù)合作區(qū)便是以北京為核心，由天津、河北、山西等七個省市聯(lián)合構(gòu)建的警務(wù)合作區(qū)，實現(xiàn)信息共享、經(jīng)驗交流、協(xié)同作戰(zhàn)等目的，達(dá)到了互利互惠、功能互補的作用。

3.信息共享原則

公安機關(guān)的信息共享可以更加快速把握各種治安問題的關(guān)鍵癥結(jié)。同時，公安機關(guān)對所掌握的情報信息進(jìn)行綜合評估、分析與篩選，并按照職責(zé)分工和警情緊急程度，做到“來能報警、動知軌跡、走明去向、全程掌控”，可以達(dá)到精細(xì)管理、精密防范、精確打擊的目的。在強調(diào)對硬件投入的基礎(chǔ)上，拓寬信息獲取的新渠道，延伸情報觸角與信息領(lǐng)域，有助于使閉塞、傳統(tǒng)的警務(wù)管理方式得到現(xiàn)代化信息的貫通，令情報信息走在問題前沿，及時掌握治安問題并快速處理，發(fā)揮出情報信息服務(wù)決策、超前預(yù)警、引導(dǎo)防控、精確高效打擊的作用。

（三）首都警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的創(chuàng)新路徑

1.實現(xiàn)制度規(guī)則規(guī)范化

首先，若是想實現(xiàn)警務(wù)管理的規(guī)范化運行，必須保證法治化這一前提條件落實到位。北京市作為我國的首都，具備經(jīng)濟(jì)、政治、文化多種重要職能，龐大的管理對象與復(fù)雜的警務(wù)管理任務(wù)，讓公安機關(guān)執(zhí)法經(jīng)常處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，這便需要建立一套系統(tǒng)、科學(xué)的法律法規(guī)體系，以此規(guī)范與約束公安機關(guān)的執(zhí)法活動。另外，通過健全完善監(jiān)督管理機制，有效遏制權(quán)力的濫用和腐敗的滋生，推動公安隊伍管理向規(guī)范化方向發(fā)展。

其次，警務(wù)管理的規(guī)范化的主要載體是相關(guān)制度化建設(shè)。為實現(xiàn)北京構(gòu)建世界安全城市的目標(biāo)，公安機關(guān)要加大機構(gòu)改革力度，以“精簡、統(tǒng)一、效能”為原則，建立符合首都實際需要、精干高效的運行機制和公安管理體制，覆蓋特大城市日常警務(wù)工作的方方面面。同時，嚴(yán)格的制度體系下的警務(wù)管理模式不僅要符合社會發(fā)展的基本規(guī)律，還應(yīng)堅持以人為本的價值取向。

最后，信息公開使警務(wù)管理規(guī)范化具有更強的公信力。首都公安機關(guān)應(yīng)在保守警務(wù)工作秘密的基礎(chǔ)上，最大可能做到警務(wù)工作的公開與透明，保證人民群眾可以以更直接的方式了解警務(wù)活動的運行狀態(tài)，以開展諸如“向首都市民報告工作”等形式 “自亮底牌”，加強首都民眾對于公安工作的深層次認(rèn)識，開辟一條新的權(quán)力監(jiān)督途徑。同時，首都公安機關(guān)應(yīng)依托案件網(wǎng)上公開系統(tǒng)創(chuàng)新工作方式，確保執(zhí)法全過程都在陽光下運行，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感與安全感，向更深厚的警民魚水情方向發(fā)展。

2.實現(xiàn)運行機制集約化

首先，運行機制技術(shù)化。首都公安機關(guān)應(yīng)注重依托信息科技的力量，改變傳統(tǒng)過分依賴人力、物力、資金等工作模式，逐步把重心向現(xiàn)代化科技手段轉(zhuǎn)變。通過借助信息化警務(wù)工作方式，重塑維護(hù)政治安全、社會穩(wěn)定和服務(wù)民生的警務(wù)運行體系，真正達(dá)到“警力無增長的改善”，促進(jìn)警務(wù)運行機制實現(xiàn)集約化發(fā)展，用技術(shù)緩解社會治理資源的緊張。

其次，指揮體系的扁平化。警務(wù)指揮體系應(yīng)按照“指揮與指導(dǎo)、信息與情報、防控與打擊”的警務(wù)理念，建設(shè)扁平化、社會化、主動式勤務(wù)指揮系統(tǒng)，切實增強動態(tài)指揮、部署、調(diào)控的能力，實現(xiàn)高效、科學(xué)、規(guī)范化的警務(wù)資源調(diào)配體系。同時，注重機構(gòu)的調(diào)整與設(shè)置，對組織結(jié)構(gòu)層次按照做大基層、強化實戰(zhàn)的要求，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、精干高效、實戰(zhàn)需要的運行機制，達(dá)到以基層基礎(chǔ)工作為重心、指揮體系靈活高效的目的。

最后，警種部門的集約化。首都公安機關(guān)應(yīng)將單體警種作戰(zhàn)向多警種復(fù)合作戰(zhàn)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)治安警、交警、刑警等警種的有效整合；同時，24小時值守的基層實戰(zhàn)單位應(yīng)發(fā)揮其最大功能效用，將戶籍警、社區(qū)民警、治安警智能集于一身，真正發(fā)揮“一警多能”的作用，實現(xiàn)警務(wù)工作的高效與警種的集約化。[10]

3.實現(xiàn)警務(wù)工作方式社會化

信息化、智能化的發(fā)展為首都公安機關(guān)警務(wù)工作尋求多主體合作帶來諸多便利，隨著“朝陽群眾”“隨手拍”等警務(wù)APP的投入使用，已然成為當(dāng)下群眾參與警務(wù)活動的一大新舉措。但群眾的參與，還需公安機關(guān)的主導(dǎo)，在一定程度上，公安機關(guān)的回饋與反應(yīng)影響著群眾的參與程度。

首先，要確保群眾與公安機關(guān)之間信息不對稱得到有效解決。公安機關(guān)不僅要保證警務(wù)信息能夠公開透明，更要拓展信息獲取渠道與平臺，促使群眾在警務(wù)管理活動中有足夠的參與權(quán)、知情權(quán)。例如，在不違反保密規(guī)定的條件下，將相關(guān)案件的進(jìn)展情況、受理過程、處理結(jié)果及時公布；針對互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的“雙刃劍”，公安機關(guān)還需加強自媒體平臺管理，及時回應(yīng)網(wǎng)民，形成良好的互動關(guān)系，避免網(wǎng)民非理性言論的發(fā)表，有效阻斷謠言的傳播，引導(dǎo)群眾參與警務(wù)向理性、健康的一面發(fā)展。

同時，基于對現(xiàn)代化警務(wù)管理理念的分析，公安機關(guān)加強與社會多種資源對接，有助于警務(wù)管理向更科學(xué)、更專業(yè)的方向優(yōu)化升級。例如：現(xiàn)正在系統(tǒng)化建設(shè)的人才建庫培養(yǎng)、與公安高等院校合作重大研究課題、聘請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者作為特邀顧問等等，實現(xiàn)多中心治理在我國社會治理場景中的應(yīng)用。

4.實現(xiàn)警務(wù)工作手段信息化

警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的發(fā)展需要警務(wù)技術(shù)手段的加持。發(fā)達(dá)國家進(jìn)行警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的改革，以信息化發(fā)展帶動警務(wù)機制變革成果是有目共睹的，信息化的技術(shù)應(yīng)用是助力警務(wù)創(chuàng)新改革的關(guān)鍵。

首先，亟需對民警的傳統(tǒng)工作理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，加大公安網(wǎng)警務(wù)信息平臺、移動警務(wù)終端、警務(wù)APP等技術(shù)的宣傳和培訓(xùn)，真正做到“一對一”幫扶培訓(xùn)，讓民警充分認(rèn)識信息技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)對現(xiàn)代化警務(wù)工作的重要性，調(diào)動其運用智慧警務(wù)的積極性與熱情。

其次，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，公安機關(guān)可以將警務(wù)資源進(jìn)行有效整合，合理調(diào)整警務(wù)工作流程，創(chuàng)新傳統(tǒng)警務(wù)模式，提高警務(wù)管理效能。信息化的高效快捷大大提升公安機關(guān)在警務(wù)管理方面的質(zhì)量與效率，使原先的被動、滯后狀態(tài)向?qū)崙?zhàn)、高效狀態(tài)轉(zhuǎn)變，克服社會風(fēng)險化條件下警務(wù)資源有限的瓶頸。

最后，首都公安機關(guān)面臨重大活動安保的多重壓力，第24屆北京冬季奧運會安保工作為首都警務(wù)帶來新的挑戰(zhàn)。對此，公安機關(guān)應(yīng)借助智慧警務(wù)的智能化、信息化等技術(shù)優(yōu)勢，提升北京冬奧會安保的警務(wù)管理模式。參考索契冬奧會運用的人臉識別、大數(shù)據(jù)情報系統(tǒng)，保證北京冬奧會期間的信息情報工作可以高速運轉(zhuǎn)；參考韓國平昌冬奧會對智能識別、無人機等智能設(shè)備的引入，便于北京冬奧會期間能夠及時預(yù)警，第一時間處置風(fēng)險；借鑒日本冬奧會采取的大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段，助力北京冬奧會期間對人員管控、信息收集、風(fēng)險排查、風(fēng)險評估等警務(wù)安保工作。[11]