楊 璦 伊 孫 進(jìn)

學(xué)校理事會(huì)是教育界各方成員代表，包括學(xué)校管理人員、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生和相關(guān)社區(qū)人員參與和監(jiān)督學(xué)校管理的機(jī)構(gòu)，既是推動(dòng)教育管理現(xiàn)代化的一種方式，也是實(shí)現(xiàn)教育管理民主化的有效途徑。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本和韓國(guó)等都設(shè)有學(xué)校理事會(huì)。我國(guó)2012 年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》也提到“中小學(xué)要健全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立有教師、學(xué)生及家長(zhǎng)代表參加的校務(wù)委員會(huì)，完善民主決策程序?！雹俳逃? 教育部關(guān)于印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的通知[EB/OL]. (2012-12-03)[2021-12-26] http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831.html.學(xué)校理事會(huì)作為實(shí)現(xiàn)民主參與學(xué)校管理的有效機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行研究一方面有助于總結(jié)教育組織管理規(guī)律，探索我國(guó)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，加強(qiáng)中小學(xué)學(xué)校管理的民主性與科學(xué)性；另一方面，對(duì)學(xué)校理事會(huì)的研究也有助于建立家庭、學(xué)校、社會(huì)形成教育合力的有效機(jī)制，提升他們?cè)诮逃械哪哿?，并建立更和諧的關(guān)系。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)中小學(xué)階段的學(xué)校理事會(huì)的研究非常有限，主要分為兩類：一類研究是對(duì)我國(guó)學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意義、內(nèi)涵與實(shí)施進(jìn)行簡(jiǎn)單概述，如理事會(huì)既能體現(xiàn)政府對(duì)學(xué)校辦學(xué)的要求，也能廣泛代表民意，各方參與也有助于提高決策的科學(xué)性和民主性；①熊丙奇. 學(xué)校理事會(huì)制：放權(quán)通向共治[N]. 中國(guó)教育報(bào), 2014-04-01(002).另一類是對(duì)國(guó)外學(xué)校理事會(huì)制度進(jìn)行分析，如英國(guó)學(xué)校委員會(huì)和學(xué)生委員會(huì)是學(xué)生參與學(xué)校治理的重要途徑，旨在發(fā)揮民主教育的作用。②唐克軍, 韓利利. 英國(guó)學(xué)校委員會(huì)運(yùn)作的反民主審視[J]. 比較教育學(xué)報(bào), 2020(05): 40-49.相比于國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)學(xué)校理事會(huì)的概述性和整體性分析，國(guó)外學(xué)者則大多使用實(shí)證方法，研究角度也更加細(xì)化，主要包括以下幾方面：第一，學(xué)校理事會(huì)對(duì)教育發(fā)展的某方面造成的影響，如對(duì)構(gòu)建教學(xué)能力、③Talley W K, Keedy J L. Assessing School Council Contribution to the Enabling Conditions for Instructional Capacity Building:An Urban District in Kentucky[J]. Education and Urban Society, 2006, 38(04): 420-421.對(duì)于推動(dòng)社區(qū)參與、④Preston J P. A School Council's Influence on Community Involvement in a Saskatchewan Community[D]. Saskatoon: University of Saskatchewan, 2010.對(duì)學(xué)校和課堂實(shí)踐⑤Parker K, Leithwood K. School Councils' Influence on School and Classroom Practice[J]. Peabody Journal of Education, 2000,75(04): 37-65.的影響等等；第二，研究影響學(xué)校理事會(huì)制度的因素，如學(xué)校理事會(huì)作出的決策受理事會(huì)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的主體、話語(yǔ)、空間和物質(zhì)等因素之間相互作用的影響；⑥Mayes E. Reconceptualizing the Presence of Students on School Governance Councils: The A/Effects of Spatial Positioning[J].Policy Futures in Education, 2019, 17(04): 503-519.第三，研究學(xué)校理事會(huì)制度的實(shí)施情況及在實(shí)施過程中的問題，如學(xué)校理事會(huì)成員認(rèn)為在參與學(xué)校理事會(huì)過程中有必要進(jìn)行專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，⑦Boylan C R. Training Needs of Rural School Council Members[J]. The Australian Educational Researcher, 2005, 32(2): 49-63.學(xué)校理事會(huì)成員對(duì)學(xué)校理事會(huì)培訓(xùn)不滿意⑧Terry A R. Assessing the Perceptions of the Training Needs for Local School Council Members[D]. Chicago: Chicago State University, 2015.等。聚焦到西班牙學(xué)校理事會(huì)這一主題，雖有西班牙學(xué)者指出西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)發(fā)生了變化，⑨Charles Llorens J J. Evaluación Crítica del Modelo Directivo LODE (1985)[D]. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2009.但缺乏針對(duì)變化原因的分析。目前國(guó)內(nèi)對(duì)西班牙學(xué)校理事會(huì)的研究更是存在空缺。

從1985 年至今，西班牙學(xué)校理事會(huì)⑩西班牙設(shè)有不同層級(jí)的學(xué)校理事會(huì)，包括國(guó)家層面、自治區(qū)層面和學(xué)校層面的學(xué)校理事會(huì)，任何層級(jí)的學(xué)校理事會(huì)都是教育界成員代表參與教育規(guī)劃、管理、監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)。本文的研究對(duì)象是學(xué)校層面的學(xué)校理事會(huì)。西班牙中小學(xué)分為公立學(xué)校、私立學(xué)校和公私合營(yíng)學(xué)校，不同類型學(xué)校的學(xué)校理事會(huì)成員構(gòu)成和職能權(quán)力不同，本文的研究對(duì)象為西班牙公立學(xué)校的學(xué)校理事會(huì)。經(jīng)歷了一個(gè)從無到有的探索過程，主要表現(xiàn)在西班牙教育法中所規(guī)定的學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)發(fā)生了跌宕起伏的變化，學(xué)校理事會(huì)在具有學(xué)校管理的決策權(quán)和咨詢權(quán)之間搖擺不定。由于西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)處于動(dòng)態(tài)變化之中，因此對(duì)其進(jìn)行研究更有意義也更具代表性。基于上述背景，本研究探究的主要問題是：西班牙學(xué)校理事會(huì)是怎樣產(chǎn)生的？西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)隨時(shí)間發(fā)展經(jīng)歷了怎樣的變化？造成這種變化的原因是什么？對(duì)西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)變化及其原因進(jìn)行分析，更有助于反思在建立民主參與學(xué)校管理機(jī)制過程中需要注意的問題。

一、西班牙學(xué)校理事會(huì)的產(chǎn)生

20 世紀(jì)80 年代，西班牙學(xué)校理事會(huì)產(chǎn)生于國(guó)際趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)環(huán)境的雙重作用下。教育管理分權(quán)化和校本管理是當(dāng)時(shí)世界各國(guó)學(xué)校管理改革的主要方向，國(guó)際教育改革潮流也驅(qū)動(dòng)了西班牙的教育管理改革；在國(guó)內(nèi)方面，西班牙結(jié)束了獨(dú)裁統(tǒng)治，完成了民主政治改革，為教育的參與式民主管理提供了有利的國(guó)內(nèi)環(huán)境。

（一）國(guó)際趨勢(shì)：教育管理分權(quán)化

西班牙學(xué)校理事會(huì)的產(chǎn)生受國(guó)際教育改革趨勢(shì)的影響，世界各國(guó)教育管理分權(quán)化和校本管理改革推動(dòng)了西班牙學(xué)校理事會(huì)的產(chǎn)生。從20 世紀(jì)80 年代開始，隨著新自由主義和全球化的發(fā)展，教育管理分權(quán)化已經(jīng)成為世界各國(guó)教育管理的主要發(fā)展趨勢(shì)之一。①Astiz M F, Wiseman A W, Baker D P. Slouching towards Decentralization: Consequences of Globalization for Curricular Control in National Education Systems[J]. Comparative Education Review, 2002, 46(01): 69-70.新自由主義反對(duì)國(guó)家干預(yù)，主張私有化和地方化。受此影響，學(xué)校教育系統(tǒng)也走向分權(quán)化和私有化，反對(duì)政府對(duì)教育進(jìn)行集中管制，主張擴(kuò)大學(xué)校的權(quán)力。在新自由主義的視角下，學(xué)校作為一種商品，家長(zhǎng)、學(xué)生和社會(huì)人士則作為教育的消費(fèi)者，在學(xué)校中發(fā)揮更大的影響和作用。在教育管理分權(quán)化趨勢(shì)的助推下，20 世紀(jì)90 年代，校本管理成為世界上許多國(guó)家公共教育體系重組的重心。②Gamage D T, Zajda J I. Decentralisation and School-Based Governance: A Comparative Study of Self-Governing School Models[M]// Zajda J I, Gamage D T. Decentralisation, School-based Management, and Quality. London: Springer, 2009: 3.實(shí)際上，校本管理在很多方面都是之前強(qiáng)調(diào)的分權(quán)化概念的再生，③Hanson E M. School-based Management and Educational Reform in the United States and Spain[J]. Comparative Education Review, 1990, 34(04): 524.其核心就是權(quán)力下放和教育管理重心下移。校本管理的本質(zhì)分為以下兩點(diǎn)：通過學(xué)?？刂祁A(yù)算和解除規(guī)章制度限制來增強(qiáng)學(xué)校的自主權(quán)；學(xué)校與教師、家長(zhǎng)、學(xué)生和社區(qū)成員分享決策權(quán)。校本管理的基礎(chǔ)在于將學(xué)區(qū)（District）的權(quán)力轉(zhuǎn)移到學(xué)校。④David J L. Synthesis of Research on School-Based Management[J]. Educational Leadership, 1989, 46(08): 46.校本管理或?qū)W校現(xiàn)場(chǎng)管理也通常被視為一種參與決策的過程，參與決策的人員要對(duì)貫徹的決策負(fù)責(zé)。⑤Bailey W J. School-Site Management Applied[M]. Lancaster: Technomic Publishing Company, 1991: 37.從校本管理的涵義可以看出，學(xué)校理事會(huì)作為教師、家長(zhǎng)、學(xué)生和社區(qū)成員組成的參與式民主管理機(jī)構(gòu)，其創(chuàng)建既是校本管理的內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)校本管理的基本途徑之一，同時(shí)學(xué)校理事會(huì)的創(chuàng)立有助于實(shí)現(xiàn)校本管理的基本目標(biāo)和內(nèi)涵。

此外，全球化導(dǎo)致了各國(guó)制度的趨同性，使教育管理分權(quán)化和校本管理成為當(dāng)時(shí)的教

育改革潮流。因此，許多國(guó)家的教育改革都將分權(quán)教育治理模式作為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐。給學(xué)校更大的自主權(quán)成為當(dāng)時(shí)西方主要國(guó)家的共同做法，如，英國(guó)的學(xué)校管理地方化始于1990年，其核心是給中小學(xué)下放更大的管理權(quán)力，包括財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、招生權(quán)等。美國(guó)的校本管理策略則將重要的決策權(quán)從州和縣轉(zhuǎn)移到每一所學(xué)校。①谷賢林. 均權(quán)化:當(dāng)代西方教育管理的新特征[J]. 外國(guó)教育研究, 2002, 29(11): 49.日本在1994 年開始推動(dòng)教育松綁與權(quán)力下放的教育改革后，國(guó)民中小學(xué)的決策模式逐漸向?qū)W校本位、自主治理與多元參與的方向轉(zhuǎn)變，中小學(xué)校內(nèi)也成立了校務(wù)會(huì)議與各種合議制的委員會(huì)來進(jìn)行決策。②林雍智, 吳清山. 日本學(xué)校治理模式之變遷及其評(píng)析: 以學(xué)校理事會(huì)為例[J]. 教育科學(xué)研究期刊, 2013, 58(4): 103-131.1995 年韓國(guó)的教育改革主要通過分權(quán)方式，將中央政府在教育管理和學(xué)校管理方面的權(quán)力移交給地方教育機(jī)構(gòu)和地方學(xué)校，通過教育界相關(guān)人士參與學(xué)校理事會(huì)來推行校本管理。③Kim A. Parent-school Partnership Formation through the School Council in Korea[J]. Educational Research for Policy and Practice, 2004, 3(02): 127-139.教育管理分權(quán)化和校本管理的國(guó)際潮流同樣也對(duì)西班牙產(chǎn)生了較大影響。當(dāng)時(shí)，結(jié)束獨(dú)裁統(tǒng)治不久的西班牙希望將校本管理作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主化改革的手段之一，西班牙校本管理改革的核心就是在每所學(xué)校中創(chuàng)建一個(gè)學(xué)校理事會(huì)。④Hanson E M. School-based Management and Educational Reform in the United States and Spain[J]. Comparative Education Review, 1990, 34(04): 534.此外，1985 年西班牙出臺(tái)的《教育權(quán)力組織法》（Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación，LODE）中，對(duì)建立學(xué)校理事會(huì)的規(guī)定可能也在一定程度上模仿了法國(guó)、意大利和英國(guó)。⑤Alonso R F. Treinta A?os de Consejos Escolares. La Participación de los Padres y de las Madres en el Control y Gestión de los Centros Sostenidos con Fondos Públicos en Espa?a[J]. Revista de Currículum y Formación del Profesorado, 2014, 18(02): 53.

（二）國(guó)內(nèi)環(huán)境：民主政治回歸

西班牙學(xué)校理事會(huì)的建立也得益于其民主政治回歸后有利的國(guó)內(nèi)環(huán)境。1939－1975 年，西班牙一直在弗朗哥的法西斯獨(dú)裁統(tǒng)治之下。在弗朗哥統(tǒng)治初期，議會(huì)被解散，憲法被廢止，地區(qū)自治權(quán)被取消，言論遭限制。同其他政府公共領(lǐng)域一樣，長(zhǎng)期的獨(dú)裁統(tǒng)治導(dǎo)致了教育高度的中央集權(quán)。在這一時(shí)期，國(guó)家的政治意識(shí)形態(tài)和財(cái)政問題限制了教育發(fā)展，師資培養(yǎng)變成了次要目標(biāo)，國(guó)家很少開辦新學(xué)校，主要是由天主教會(huì)開辦的私立學(xué)校承擔(dān)了教育任務(wù)。教育政策是根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治、哲學(xué)和宗教意識(shí)形態(tài)來制定的。⑥Flecha García C. Education in Spain: Close-up of Its History in the 20th Century[J]. Analytical Reports in International Education, 2011, 4(01): 18-36.進(jìn)入20 世紀(jì)中葉，弗朗哥的執(zhí)政手腕漸漸溫和，西班牙在各領(lǐng)域都取得重要發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)大飛躍。在教育領(lǐng)域，1951－1964 年，在時(shí)任教育部長(zhǎng)華金·魯伊斯－吉梅內(nèi)斯（Joaquin Ruiz-Giménez）的帶領(lǐng)下，教育方法和發(fā)展方向變得更加靈活，從落伍的教育模式過渡到全面實(shí)施新的國(guó)際社會(huì)的科學(xué)教育模式。這種模式既能與當(dāng)時(shí)政權(quán)中的教條主義相容，也能夠滿足當(dāng)時(shí)西班牙社會(huì)現(xiàn)代化的要求。⑦Flecha García C. Education in Spain: Close-up of Its History in the 20th Century[J]. Analytical Reports in International Education, 2011, 4(01): 29.1975 年弗朗哥逝世，西班牙時(shí)任國(guó)王胡安·卡洛斯一世（Juan Carlos I）開啟了合理有序的民主過渡。三年后，民主憲法頒布，全國(guó)大選舉行，君主立憲制又重新回歸。從此，西班牙真正走上了民主之路。在此背景下，西班牙各個(gè)階段的教育得到了保障，民主的教育管理制度也使教育領(lǐng)域獲得了更多資源并培養(yǎng)出更專業(yè)的教師，同時(shí)也推動(dòng)了學(xué)生的發(fā)展。①Flecha García C. Education in Spain: Close-up of Its History in the 20th Century[J]. Analytical Reports in International Education, 2011, 4(01): 18.

西班牙民主政治的回歸推動(dòng)了西班牙教育民主化改革。1978 年《西班牙憲法》（Constitución Espa?ola）是西班牙現(xiàn)行的基本法，也是西班牙重新走上民主之路的重要標(biāo)志。當(dāng)時(shí)西班牙經(jīng)歷了完全的行政權(quán)力下放和相當(dāng)程度的政治權(quán)力下放，新憲法的頒布意味著教育制度脫離原有中央集權(quán)的本質(zhì)。②Dávila Balsera P. The Educational System and National Identities: the Case of Spain in the Twentieth Century[J]. History of Education, 2005, 34(01): 37.一方面，教育管理權(quán)由中央政府下放給17 個(gè)自治區(qū)和2 個(gè)自治市；另一方面，學(xué)校層面的管理權(quán)也得以下放。1978 年《西班牙憲法》第27.7 條規(guī)定：教師、家長(zhǎng)和在特定情況下的學(xué)生將按照法律規(guī)定參與公立學(xué)校的監(jiān)督與管理。③Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Constitución Espa?ola [EB/OL]. (1978-12-29)[2020-12-22] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229.教育民主化管理和參與式管理成為當(dāng)時(shí)教育改革的主要目標(biāo)之一，推動(dòng)了西班牙學(xué)校理事會(huì)的產(chǎn)生。1980 年西班牙通過了《規(guī)范學(xué)校章程組織法》（Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares，LOECE），是對(duì)學(xué)校管理民主化改革的首次嘗試，但是由于該法律在某些方面存在爭(zhēng)議，最終未能得以實(shí)行。在首次嘗試的5 年之后，即在1985 年，隨著西班牙工人社會(huì)黨（Partido Socialista Obrero Espa?ol，PSOE）上臺(tái)執(zhí)政，通過了《教育權(quán)力組織法》（LODE），該法通過參與式和民主模式將學(xué)校管理委托給學(xué)校理事會(huì)，讓教育界成員代表加入其中，共同承擔(dān)學(xué)校的組織、運(yùn)營(yíng)和管理等職責(zé)。該法律的出臺(tái)意味著西班牙建立了一種新的學(xué)校管理模式。④Murillo Torrecilla F J, Gómez Martín J C. Pasado, Presente y Futuro de la Dirección Escolar en Espa?a: Entre la Profesionalización y la Democratización[J]. Revista Electro?nica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educacio?n,2006, 4(04): 85-98.

二、西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)演變

西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)演變可以分為兩個(gè)階段：20 世紀(jì)80 年代至20 世紀(jì)末是西班牙學(xué)校理事會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期的教育法對(duì)學(xué)校理事會(huì)的人員構(gòu)成、職能權(quán)力以及日?；顒?dòng)的開展規(guī)定均不斷得到完善。21 世紀(jì)初至今，是西班牙學(xué)校理事會(huì)的曲折前進(jìn)時(shí)期，教育法對(duì)學(xué)校理事會(huì)職能和權(quán)力的規(guī)定不斷發(fā)生變化，學(xué)校理事會(huì)在具有學(xué)校管理的決策權(quán)和咨詢權(quán)之間不斷徘徊。

（一）學(xué)校理事會(huì)產(chǎn)生并作為學(xué)校管理機(jī)構(gòu)：20 世紀(jì)80 年代至20 世紀(jì)末

從20 世紀(jì)80 年代中葉到20 世紀(jì)末，西班牙要求在非高等教育階段的學(xué)校中建立學(xué)校理事會(huì)，且在此期間深化了學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)，學(xué)校理事會(huì)正式成為學(xué)校進(jìn)行民主管理的平臺(tái)與機(jī)構(gòu)。1985 年的《教育權(quán)力組織法》首次規(guī)定在非高等教育階段的學(xué)校中設(shè)立學(xué)校理事會(huì)，通過學(xué)校理事會(huì)使憲法中規(guī)定的教育界成員權(quán)力得以真正實(shí)現(xiàn)。1995 年的《參與、評(píng)估與學(xué)校管理組織法》（Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes，LOPEG）又再次強(qiáng)調(diào)了學(xué)校理事會(huì)作為學(xué)校的管理機(jī)構(gòu)，要求保障學(xué)校理事會(huì)真實(shí)有效地參與學(xué)?；顒?dòng)。同時(shí)加強(qiáng)了學(xué)校理事會(huì)的職能，使學(xué)校理事會(huì)有能力應(yīng)對(duì)所面臨的復(fù)雜任務(wù)。

根據(jù)1985 年的《教育權(quán)力組織法》規(guī)定，每所學(xué)校的學(xué)校理事會(huì)由以下成員組成：（1）學(xué)校校長(zhǎng)，擔(dān)任學(xué)校理事會(huì)的主席；（2）教務(wù)長(zhǎng)；（3）學(xué)校所在城市的市議員或市政府代表；（4）由學(xué)校教師選舉出數(shù)名教師代表，教師代表數(shù)量不能低于學(xué)校理事會(huì)成員數(shù)量的三分之一；（5）由家長(zhǎng)和學(xué)生分別選舉數(shù)名家長(zhǎng)代表和學(xué)生代表，家長(zhǎng)代表和學(xué)生代表的總數(shù)量不能低于學(xué)校理事會(huì)成員數(shù)量的三分之一（從初中開始選任學(xué)生代表）；（6）學(xué)校秘書同時(shí)擔(dān)任學(xué)校理事會(huì)秘書，但無表決權(quán)。學(xué)生代表雖然可以參與學(xué)校理事會(huì)的決議，但沒有選舉校長(zhǎng)、管理團(tuán)隊(duì)和撤銷校長(zhǎng)任命的權(quán)力。學(xué)校需按規(guī)定確定學(xué)校理事會(huì)成員總數(shù)以及學(xué)生和家長(zhǎng)代表的內(nèi)部比例，如果學(xué)校理事會(huì)存在剩余名額，則在教師、家長(zhǎng)、學(xué)生以及行政和服務(wù)人員之間進(jìn)行合理分配。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación [EB/OL].(1985-07-04)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-12978.1995 年的《參與、評(píng)估與學(xué)校管理組織法》在此基礎(chǔ)上又對(duì)學(xué)校理事會(huì)的人員規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充：學(xué)校理事會(huì)中的一名家長(zhǎng)代表需由該校最具代表性的家長(zhǎng)協(xié)會(huì)任命；在學(xué)校理事會(huì)中要有一名行政和服務(wù)人員代表；在特殊教育學(xué)校中，需要一位從事特殊教育相關(guān)事務(wù)的行政和服務(wù)人員代表。此外，根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃姓块T規(guī)定，在職業(yè)教育學(xué)?；蛩囆g(shù)造型與設(shè)計(jì)教育學(xué)校的學(xué)校理事會(huì)中，可以加入一位學(xué)校所在區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)組織或勞工機(jī)構(gòu)代表，該代表具有提議權(quán)但無表決權(quán)。學(xué)校理事會(huì)的總成員數(shù)將由當(dāng)?shù)亟逃姓块T決定，同時(shí)對(duì)各類代表的選舉程序作出了規(guī)范。②Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes[EB/OL]. (1995-11-20)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1995-25202.這一階段的兩項(xiàng)法案基本確定了學(xué)校理事會(huì)的人員構(gòu)成，學(xué)校理事會(huì)的人員構(gòu)成在后續(xù)教育法案的規(guī)定中并未發(fā)生太大變化。

1985 年的《教育權(quán)力組織法》規(guī)定學(xué)校理事會(huì)必須每季度召開一次會(huì)議。此外，在學(xué)校理事會(huì)主席（即校長(zhǎng)）或至少三分之一的學(xué)校理事會(huì)成員有開會(huì)要求時(shí)可以召開會(huì)議。1995 年的《參與、評(píng)估與學(xué)校管理組織法》規(guī)定，學(xué)校理事會(huì)會(huì)議的召開周期及召開制度將由當(dāng)?shù)亟逃姓块T決定。同時(shí)在保證不會(huì)出現(xiàn)理事會(huì)成員空缺的前提下，每?jī)赡旮聦W(xué)校理事會(huì)的一半成員。教育行政部門將對(duì)更新程序作出規(guī)定，保證平衡學(xué)校理事會(huì)中教育界各類成員的數(shù)量。③同本頁(yè)②。

1985 年的《教育權(quán)力組織法》對(duì)學(xué)校理事會(huì)的基本職權(quán)規(guī)定如下： 選舉校長(zhǎng)（校長(zhǎng)由學(xué)校理事會(huì)選舉產(chǎn)生，由教育行政部門任命），同時(shí)任命校長(zhǎng)提議的管理團(tuán)隊(duì)（管理團(tuán)隊(duì)包括秘書和教務(wù)長(zhǎng)）；超過三分之二的成員同意可以提議撤銷校長(zhǎng)任命；嚴(yán)格按照法律規(guī)定決定招生；化解學(xué)校沖突并根據(jù)學(xué)校的權(quán)利義務(wù)規(guī)范對(duì)違反規(guī)定的學(xué)生施以制裁；批準(zhǔn)學(xué)校預(yù)算計(jì)劃；批準(zhǔn)并評(píng)估由學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)制定的學(xué)校年度總計(jì)劃；制定計(jì)劃和開發(fā)補(bǔ)充性學(xué)?；顒?dòng)的指南（如：參觀和旅行、餐飲和夏令營(yíng)等）；制定學(xué)校參與文化、體育、娛樂和志愿服務(wù)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)；以文化和教育為目的與其他學(xué)校建立合作關(guān)系；批準(zhǔn)學(xué)校的內(nèi)部規(guī)定；推動(dòng)學(xué)校設(shè)施設(shè)備的翻新并監(jiān)督其維護(hù)情況；監(jiān)督學(xué)校整體的管理和教學(xué)工作；在相應(yīng)的組織法規(guī)中賦予學(xué)校理事會(huì)的其他職權(quán)。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación[EB/OL].(1985-07-04)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-12978.之后的教育法均基于此法對(duì)學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)進(jìn)行修訂。

通過以上規(guī)定可以看出，西班牙學(xué)校理事會(huì)建立之初是一個(gè)由學(xué)校利益相關(guān)者代表組成的全面管理學(xué)校事務(wù)的機(jī)構(gòu)，享有較高的決策權(quán)。1995 年的《參與、評(píng)估與學(xué)校管理組織法》則在1985 年的《教育權(quán)力組織法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展了學(xué)校理事會(huì)的職能：學(xué)校理事會(huì)需在不影響學(xué)校教師職能的前提下制定、批準(zhǔn)并評(píng)估學(xué)校教育方案的指導(dǎo)方針。此外，學(xué)校理事會(huì)還需對(duì)學(xué)校整體運(yùn)行情況、學(xué)校表現(xiàn)變化以及教育行政部門對(duì)學(xué)校進(jìn)行的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

（二）學(xué)校理事會(huì)職權(quán)不斷變化：21 世紀(jì)初至今

學(xué)校管理的集權(quán)與分權(quán)是連續(xù)統(tǒng)一體，二者并不是非此即彼。正是在此背景下，教育改革分析人士指出，學(xué)校管理集權(quán)和分權(quán)在改革計(jì)劃中呈現(xiàn)交替模式。②Gamage D T, Zajda J I. Decentralisation and School-Based Management and Quality[M]// Zajda J I, Gamage D T.Decentralisation, School-based Management, and Quality. London: Springer, 2009: xvii.西班牙學(xué)校理事會(huì)職權(quán)的變化恰恰反映了上述變化規(guī)律。與上一階段學(xué)校理事會(huì)蓬勃發(fā)展的狀態(tài)不同，從21 世紀(jì)初開始，學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)經(jīng)歷了跌宕起伏的變化（見表1）。2002 年由人民黨（Partido Popular，PP）絕對(duì)多數(shù)通過后出臺(tái)了《教育質(zhì)量組織法》（Ley Orgánica de Calidad de la Educación，LOCE），該法使學(xué)校理事會(huì)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，不再將學(xué)校理事會(huì)作為管理機(jī)構(gòu)，僅作為參與機(jī)構(gòu)，學(xué)校理事會(huì)失去了其原來的職權(quán)。2006 年的《教育組織法》（Ley Orgánica de Educación，LOE）將參與視為培養(yǎng)自主、自由、負(fù)責(zé)和忠誠(chéng)公民的基本品質(zhì)。該法雖然對(duì)學(xué)校理事會(huì)作出了某些限制，但又重點(diǎn)突出了學(xué)校理事會(huì)和教師隊(duì)伍的地位，重新將學(xué)校理事會(huì)視為學(xué)校管理機(jī)構(gòu)。而2014 年的《改善教育組織質(zhì)量法》（Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa，LOMCE）則又剝奪了學(xué)校理事會(huì)的決策權(quán)，僅將它視為咨詢性質(zhì)的學(xué)校機(jī)構(gòu)。2020 年12 月通過的教育法-《關(guān)于教育組織法修改案的組織法》（Ley Orgánica de Modificación de la LOE，LOMLOE，該法是 2006 年《教育組織法》的修改法）則再次強(qiáng)調(diào)了學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)。

2002 年《教育質(zhì)量組織法》（LOCE）的出臺(tái)明顯削減了學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)，學(xué)校理事會(huì)由原來的管理機(jī)構(gòu)變成參與機(jī)構(gòu)，所有管理權(quán)都被賦予校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)和秘書。該法規(guī)定“學(xué)校理事會(huì)是教育界不同成員進(jìn)行學(xué)校監(jiān)督和管理的參與機(jī)構(gòu)”。學(xué)校理事會(huì)不再具有選舉和撤銷校長(zhǎng)任命的職權(quán)，公立學(xué)校校長(zhǎng)選拔將通過當(dāng)?shù)亟逃芾聿块T組織的資格考試進(jìn)行，由校長(zhǎng)選拔委員會(huì)擔(dān)任資格考試評(píng)委。校長(zhǎng)選拔委員會(huì)由當(dāng)?shù)亟逃姓砗蛯W(xué)校代表組成，其中學(xué)校代表至少占該委員會(huì)總?cè)藬?shù)的30%，學(xué)校代表中至少要有50%的該校教師團(tuán)隊(duì)成員。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación[EB/OL].(2002-12-24)[2020-12-24] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2002-25037.從以上規(guī)定來看，校長(zhǎng)選拔的決策權(quán)被轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)亟逃芾聿块T手中，在校長(zhǎng)選拔委員會(huì)的成員中并未要求納入學(xué)校理事會(huì)成員。此外，學(xué)校理事會(huì)在其他方面的權(quán)限也大多由原來的決策權(quán)變?yōu)樘嶙h權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如學(xué)校理事會(huì)的權(quán)力由之前的“批準(zhǔn)并評(píng)估管理團(tuán)隊(duì)制定的學(xué)校年度總計(jì)劃”變?yōu)椤跋蚬芾韴F(tuán)隊(duì)提出有關(guān)學(xué)校年度計(jì)劃的建議”；由“嚴(yán)格按照法律規(guī)定決定招生”變?yōu)椤皡⑴c招生進(jìn)程，確保招生按照法律規(guī)定進(jìn)行”；由“解決沖突并對(duì)違反規(guī)定的學(xué)生施以制裁”變?yōu)椤傲私饧o(jì)律沖突的解決和制裁的實(shí)施，并確保它們符合現(xiàn)行法規(guī)”?！督逃|(zhì)量組織法》補(bǔ)充了兩條學(xué)校理事會(huì)的職能：學(xué)校理事會(huì)需要按當(dāng)?shù)匦姓块T的要求，編寫與學(xué)校運(yùn)行和學(xué)?；顒?dòng)相關(guān)的報(bào)告；學(xué)校理事會(huì)需提出推動(dòng)學(xué)校和睦共處的舉措和倡議。②同本頁(yè)①。從內(nèi)容來看，以上補(bǔ)充的兩條職能更多屬于學(xué)校理事會(huì)的工作任務(wù)而非其權(quán)力。

2006 年的《教育組織法》重新重視民主參與在教育中的作用，恢復(fù)了學(xué)校理事會(huì)的部分權(quán)力，把2002 年《教育質(zhì)量組織法》所規(guī)定的學(xué)校理事會(huì)具有提議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)重新提升為決策權(quán)。例如，學(xué)校理事會(huì)重新獲得了批準(zhǔn)并評(píng)估學(xué)校年度總計(jì)劃的權(quán)力、招生決定權(quán)和校長(zhǎng)罷免權(quán)。此外，學(xué)校理事會(huì)重新獲得了校長(zhǎng)選舉的部分權(quán)力。與2002 年的《教育質(zhì)量組織法》一樣，校長(zhǎng)選舉通過當(dāng)?shù)亟逃芾聿块T組織的資格考試進(jìn)行，但不同的是，該法要求校長(zhǎng)選拔委員會(huì)成員至少有三分之一是由該校教師選舉出的教師代表，另外至少三分之一是由該校學(xué)校理事會(huì)中的非教師成員選舉出的非教師代表。學(xué)校代表人數(shù)超過了校長(zhǎng)選拔委員會(huì)人數(shù)的三分之二，這就意味著雖然校長(zhǎng)選舉仍通過校外的選舉委員會(huì)進(jìn)行，但是大部分校長(zhǎng)選舉權(quán)已經(jīng)回歸學(xué)校。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación[EB/OL]. (2006-05-04)[2020-12-24] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-7899&b=169&tn=1&p=20060504#a119.

2013 年12 月發(fā)布的《改善教育質(zhì)量組織法》使學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)陷入了歷史低谷，學(xué)校理事會(huì)從決策機(jī)構(gòu)變?yōu)樽稍儥C(jī)構(gòu)，失去了真正參與學(xué)校管理的機(jī)會(huì)，學(xué)校理事會(huì)的部分職權(quán)減少至2002 年《教育組織法》的水平。首先，學(xué)校理事會(huì)選舉校長(zhǎng)的權(quán)力再次減少，校長(zhǎng)選舉委員會(huì)仍由教育行政人員代表和學(xué)校代表構(gòu)成，學(xué)校代表人數(shù)需在校長(zhǎng)選舉委員會(huì)總?cè)藬?shù)的30%－50%之間，其中教師代表需占學(xué)校代表人數(shù)的50%，學(xué)校理事會(huì)需參與校長(zhǎng)選舉委員會(huì)。②Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa[EB/OL]. (2013-12-10)[2020-12-24] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12886#top.此外，學(xué)校理事會(huì)之前具備的決策權(quán)和審批權(quán)再一次變?yōu)楸O(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。如學(xué)校理事會(huì)失去了對(duì)學(xué)校計(jì)劃和學(xué)校規(guī)范的批準(zhǔn)權(quán)，僅剩評(píng)估權(quán)；失去了招生決定權(quán)，僅剩招生知情權(quán)；失去了引入補(bǔ)充性學(xué)校資源的審批權(quán)和校外合作活動(dòng)方針的決定權(quán)，僅剩知情權(quán)。以上學(xué)校理事會(huì)失去的職權(quán)主要轉(zhuǎn)移到校長(zhǎng)手中，比如批準(zhǔn)學(xué)校的年度計(jì)劃、招生決定權(quán)、確定與其他單位合作的方針等等。《改善教育質(zhì)量組織法》使學(xué)校更趨向于將學(xué)校管理權(quán)力賦予校長(zhǎng)一人，以便校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校進(jìn)行金字塔式的管控，這也使學(xué)校決策更趨近于政府意向。③Ortiz D J S, Cornejo V R, Valderrama T G. Análisis Comparativo de la Legislación Espa?ola (LOE Versus LOMCE) En Relación a la Participación del Consejo de Centro[EB/OL]. [2021-01-20]. https://www.eumed.net/libros-gratis/actas/2017/desigualdad/53-analisis-comparativo-de-la-legislacion.pdf

2018 年佩德羅·桑切斯（Pedro Sánchez）領(lǐng)導(dǎo)的工人社會(huì)黨再次成為西班牙執(zhí)政黨，伊莎貝爾·塞拉（Isabel Celaá ）被選為西班牙教育與職業(yè)培訓(xùn)部部長(zhǎng)，在她的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)了《教育組織法修改組織法》。2020 年12 月，該法已獲得參議院的批準(zhǔn)，并在2021 年1 月19 日生效，目前該法已經(jīng)進(jìn)入了漸進(jìn)實(shí)施階段。該法又重新恢復(fù)了學(xué)校理事會(huì)的決策權(quán)和審批權(quán)，再次提升了西班牙公立學(xué)校的學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)。

三、西班牙學(xué)校理事會(huì)職權(quán)演變的原因

從2002 年起，西班牙教育法不斷修訂學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)，代表學(xué)校民主管理的學(xué)校理事會(huì)在享有咨詢權(quán)和決策權(quán)之間呈鐘擺式徘徊。造成這種現(xiàn)象的直接原因是西班牙國(guó)內(nèi)執(zhí)政黨的輪換，此外，學(xué)校管理民主化和學(xué)校管理專業(yè)化之間的博弈以及學(xué)校理事會(huì)成員權(quán)力不均衡都推動(dòng)了學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)變化。

（一）西班牙政治環(huán)境與意識(shí)形態(tài)的變化

自西班牙恢復(fù)民主政治以來，中左翼的工人社會(huì)黨（PSOE）與中右翼的人民黨（PP）輪流執(zhí)政。兩個(gè)政黨有不同的政治目標(biāo)、政治導(dǎo)向和意識(shí)形態(tài)，工人社會(huì)黨從社會(huì)正義的角度看待政治，人民黨從自由主義的角度看待政治；工人社會(huì)黨遵循社會(huì)民主和進(jìn)步主義標(biāo)準(zhǔn)，人民黨基于西班牙民族主義、保守主義、自由主義和天主教民主的標(biāo)準(zhǔn)。由于兩黨輪流執(zhí)政，政治環(huán)境的改變必然也會(huì)影響到教育領(lǐng)域。西班牙的教育政策包含不同意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)（見表2），意識(shí)形態(tài)是影響教育系統(tǒng)的主要因素之一，不同的意識(shí)形態(tài)會(huì)影響國(guó)家對(duì)教育的干預(yù)程度、教育的世俗化程度以及教育系統(tǒng)中“自由”與“平等”之間的平衡關(guān)系?！捌降取敝傅氖菙U(kuò)大公共、世俗和免費(fèi)教育的供給，“自由”指的是家長(zhǎng)根據(jù)自己的個(gè)人信仰選擇公共教育之外的教育，還包括建立私立學(xué)校和宗教學(xué)校。①M(fèi)edir L L. La Política Educativa en Espa?a: Una Estructura de Oportunidades Abierta y Multinivel[M].// López-Rodó J M M,Márquez L M, Iborra I M. Los Grupos de Interés en Espa?a. La Influencia de los Lobbies en la Política Espa?ola. Madrid:Tecnos, 2016: 498.西班牙的教育爭(zhēng)論一直圍繞 “自由”與“平等”這兩個(gè)原則。在教育領(lǐng)域，左翼政黨傾向于“平等”原則，右翼政黨傾向于“自由”原則，右翼政黨支持私立學(xué)校的存在，尤其是宗教性質(zhì)的學(xué)校?！白杂伞迸c“平等”是兩個(gè)非常廣泛和通用的概念，從不同的意識(shí)形態(tài)提出或者重點(diǎn)偏向于二者其一，都會(huì)產(chǎn)生截然不同的視角。②Antonio Olmedo Reinoso. De la Participación Democrática a la Elección de Centro: las Bases del Cuasimercado en la Legislación Educativa Espa?ola[J]. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 2008: 16.1978 年《西班牙憲法》為了滿足左右兩派政黨的需求和利益，所表述的教育條約非常廣泛模糊，既反映了左翼黨派所捍衛(wèi)的入學(xué)平等和普及教育原則，也反映了右翼政黨支持的教育自由和父母選擇教育的權(quán)利。③Medir L L. La Política Educativa en Espa?a: una Estructura de Oportunidades Abierta y Multinivel[M].// López-Rodó J M M,Márquez L M, Iborra I M. Los Grupos de Interés en Espa?a. La Influencia de los Lobbies en la Política Espa?ola. Madrid:Tecnos, 2016: 496.同時(shí)，根據(jù)西班牙1985 年的《教育權(quán)力組織法》，學(xué)校理事會(huì)最初建立的目的也兼顧了雙方的立場(chǎng)：“學(xué)校理事會(huì)除了是參與控制和管理公共財(cái)政的手段之外，也是一個(gè)能夠賦予父母、老師乃至學(xué)生權(quán)力和自由的有效機(jī)制?！雹蹵gencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación [EB/OL].(1985-07-04)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-12978.

教育界成員參與教育的方式包括個(gè)人參與，如教師、家長(zhǎng)、學(xué)生參與教育；也包括集體參與，如學(xué)校理事會(huì)、家長(zhǎng)協(xié)會(huì)參與教育。最為常見的是個(gè)人參與教育，這種方式更容易達(dá)成協(xié)議（例如，父母與老師之間的協(xié)議），而集體參與則較難達(dá)成共識(shí)，因?yàn)榧w中存在著更多的利益主體。保守立場(chǎng)支持個(gè)人參與教育的方式，以此保障父母自由選擇教育的權(quán)利。相反，進(jìn)步立場(chǎng)則主張集體和制度化的教育參與方式，通過團(tuán)體參與教育，即組建由各方利益代表構(gòu)成的協(xié)會(huì)，因此進(jìn)步立場(chǎng)人士主張建立組成結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的學(xué)校理事會(huì)。①M(fèi)edir L L. La Política Educativa en Espa?a: Una Estructura de Oportunidades Abierta y Multinivel[M].// López-Rodó J M M,Márquez L M, Iborra I M. Los Grupos de Interés en Espa?a. La Influencia de los Lobbies en la Política Espa?ola. Madrid:Tecnos, 2016: 498.代表進(jìn)步立場(chǎng)的工人社會(huì)黨支持學(xué)校進(jìn)行參與式民主管理，西班牙學(xué)校理事會(huì)的創(chuàng)立便是在工人社會(huì)黨執(zhí)政時(shí)提出的。后來，每次隨著代表保守立場(chǎng)的人民黨上臺(tái)，都會(huì)削弱學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)，而工人社會(huì)黨上臺(tái)后，則又會(huì)恢復(fù)學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)。因此，西班牙的政黨輪替導(dǎo)致的不同的政治環(huán)境是西班牙學(xué)校理事會(huì)職權(quán)發(fā)生變化的最直接原因。

（二）教育管理民主化與專業(yè)化之間的博弈

教育管理民主化指的是教育界成員共同參與學(xué)校管理，通過民主討論達(dá)成共識(shí)；而教育管理專業(yè)化則指專業(yè)的教育管理人員對(duì)學(xué)校管理作出專業(yè)決策。由于二者之間存在矛盾，所以教育管理民主化與專業(yè)化之間的博弈也推動(dòng)了西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)不斷發(fā)生變化，教育管理民主化和專業(yè)化之間的矛盾導(dǎo)致了學(xué)校管理的職權(quán)在學(xué)校理事會(huì)和以校長(zhǎng)為代表的管理團(tuán)隊(duì)之間不斷轉(zhuǎn)移。教育管理民主化與專業(yè)化之間的博弈體現(xiàn)在多個(gè)方面：

第一，在西班牙學(xué)校理事會(huì)成立之初，在教師中選派校長(zhǎng)導(dǎo)致校長(zhǎng)這一角色“去專業(yè)化”，也就是說，任何教師都可以被選任為校長(zhǎng)不論其是否接受過專業(yè)的教育管理培訓(xùn)。②Garrido J L G. Sistemas Educativos de Hoy[M]. Madrid: Editorial Dykenson, 1984: 604-605.校長(zhǎng)是通過學(xué)校理事會(huì)選舉產(chǎn)生的，在校長(zhǎng)選舉中，教師會(huì)選出自己的上司，學(xué)校中的社交小組、權(quán)力集團(tuán)和聯(lián)盟經(jīng)常控制選票，這很可能導(dǎo)致校長(zhǎng)角色變得政治化，在這種情況下，校長(zhǎng)選舉的結(jié)果更多是由教師聯(lián)盟而非教育發(fā)展需要決定的。甚至在一些學(xué)校，教師為了減輕工作任務(wù)會(huì)選出不會(huì)為學(xué)校發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)的校長(zhǎng)。③Hanson E M. School-based Management and Educational Reform in the United States and Spain[J]. Comparative Education Review, 1990, 34(04): 535.這使教育管理的專業(yè)性受到質(zhì)疑。因此，在后來的西班牙教育法中改革了校長(zhǎng)選任制度，部分選任校長(zhǎng)的職權(quán)回歸到當(dāng)?shù)卣种小?/p>

第二，校長(zhǎng)的權(quán)力受到學(xué)校理事會(huì)的牽制。校長(zhǎng)在學(xué)校理事會(huì)制度下缺乏自主權(quán)和決策權(quán)，這是造成2006 年以前西班牙中小學(xué)參與校長(zhǎng)選舉的候選人數(shù)減少、校長(zhǎng)候選者人數(shù)不足的原因之一。①Bolívar A. La Dirección de Centros en Espa?a: de la Gestión al Liderazgo[M]// Vélez A L L. Liderazgo Pedagógico en los Centros Educativos Competencias de Equipos Directivos, Profesorado y Orientadores. Bilbao: Universidad de Deusto y Ediciones Mensajero, 2013: 145-177.隨著1985 年《教育權(quán)力組織法》的出臺(tái)，學(xué)校理事會(huì)獲得了對(duì)學(xué)校管理的決策權(quán)，校長(zhǎng)的一些職權(quán)轉(zhuǎn)移到學(xué)校理事會(huì)，導(dǎo)致校長(zhǎng)的權(quán)力在學(xué)校日?；顒?dòng)的各個(gè)方面都有所減少。校長(zhǎng)雖然是學(xué)校理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，但是學(xué)校理事會(huì)成員還包括學(xué)校教師、家長(zhǎng)、學(xué)生、當(dāng)?shù)卣藛T以及學(xué)校的行政和服務(wù)人員，校長(zhǎng)具備教育管理的專業(yè)化知識(shí)，而其他成員則可能沒有接受過專業(yè)的教育管理學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，而且在多人組成的團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商合作時(shí)，每個(gè)人都從不同視角、不同需求出發(fā)，很可能會(huì)產(chǎn)生利益沖突或矛盾。為了達(dá)成協(xié)議與共識(shí)，需要不同群體代表之間進(jìn)行協(xié)商合作，這使達(dá)成共識(shí)的過程更加復(fù)雜困難，降低了決策效率，也體現(xiàn)了教育管理專業(yè)化和教育管理民主化之間的矛盾。

第三，校長(zhǎng)作為政府代表的同時(shí)也作為學(xué)校理事會(huì)的代表，這種雙重職能造成了管理者的兩難處境，校長(zhǎng)很難協(xié)調(diào)這兩種角色。很多校長(zhǎng)都曾經(jīng)指出他們感覺自己進(jìn)退兩難，作為學(xué)校理事會(huì)的主席，他們有義務(wù)執(zhí)行理事會(huì)成員通過投票表達(dá)的意愿。但是，教育法則要求校長(zhǎng)必須遵守教育政策。學(xué)校理事會(huì)要求校長(zhǎng)購(gòu)買未經(jīng)授權(quán)的預(yù)算項(xiàng)目或執(zhí)行其他與國(guó)家政策不一致的行為，這種現(xiàn)象并不罕見。②同本頁(yè)①。

2006 年出臺(tái)的《教育組織法》更加重視教育界成員包括學(xué)校理事會(huì)代表的參與，但同時(shí)為了保障校長(zhǎng)的專業(yè)化水平，該法律減少了教育界成員在校長(zhǎng)選舉中的參與。③Murillo Torrecilla F J, Gómez Martín J C. Pasado, Presente y Futuro de la Dirección Escolar en Espa?a: Entre la Profesionalización y la Democratización[J]. Revista Electro?nica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educacio?n,2006, 4(04): 85-98.為了在一定程度上保證教育管理的專業(yè)水平，校長(zhǎng)由通過學(xué)校理事會(huì)選舉產(chǎn)生變?yōu)橥ㄟ^校長(zhǎng)選舉委員會(huì)產(chǎn)生，在校長(zhǎng)選舉委員會(huì)中，雖然也有學(xué)校理事會(huì)的部分成員代表，但是當(dāng)?shù)卣男姓藛T發(fā)揮了更重要的作用。2013 年的《教育質(zhì)量改善組織法》一方面減少了選舉委員會(huì)教育界代表人數(shù)，另一方面賦予了自治區(qū)政府更多的校長(zhǎng)選舉權(quán)。這是因?yàn)檎Ｍ麑W(xué)校擁有自治權(quán)，但是又對(duì)教師和教育界其他成員的專業(yè)性缺乏信任，這就促成教育管理人員重新獲得了更多的管理自主權(quán)。④Bolívar A. La Dirección de Centros en Espa?a: de la Gestión al Liderazgo[M]// Vélez A L L. Liderazgo Pedagógico en los Centros Educativos Competencias de Equipos Directivos, Profesorado y Orientadores. Bilbao: Universidad de Deusto y Ediciones Mensajero, 2013: 145-177.當(dāng)學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)減少時(shí)，更多決策權(quán)又回到校長(zhǎng)手中，而學(xué)校理事會(huì)則僅僅對(duì)校長(zhǎng)作出的決議進(jìn)行監(jiān)督并提供建議。在這種情況下，雖然一定程度上提高了教育管理的專業(yè)化水平，但是并不能達(dá)成教育管理民主化的目的。因此，教育管理民主化與教育管理專業(yè)化之間存有矛盾，二者之間的博弈推動(dòng)了西班牙學(xué)校理事會(huì)職權(quán)的不斷變化。

（三）學(xué)校理事會(huì)成員權(quán)力不平等

西班牙法律所規(guī)定的民主參與學(xué)校管理在很大程度上是一種美好愿景，但是在現(xiàn)實(shí)中西班牙學(xué)校理事會(huì)成員權(quán)力并不平等。學(xué)校理事會(huì)成員是由學(xué)校利益相關(guān)者組成的，因此有必要從利益相關(guān)者的視角去分析學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)變化。弗里德曼（Friedman）等指出，利益的分配與爭(zhēng)奪是“利益相關(guān)者理論”的研究重點(diǎn)，必須重視利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系、關(guān)注組織與利益相關(guān)者之間的沖突及其解決、分析為什么有些利益相關(guān)者的影響力比其他利益相關(guān)者更大、利益相關(guān)者之間的關(guān)系是怎樣變化的以及為什么會(huì)變化等問題。①Friedman A L, Miles S. Developing stakeholder theory[J]. Journal of Management Studies, 2002, 39(1):1-21.在學(xué)校理事會(huì)中，除了校長(zhǎng)和教師，家長(zhǎng)和學(xué)生作為學(xué)校的利益相關(guān)者，他們的決策權(quán)和影響力都很小。對(duì)家長(zhǎng)而言，學(xué)校理事會(huì)成了有名無實(shí)的民主參與管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中學(xué)校理事會(huì)成員職權(quán)分配不平等也在一定程度上影響了法律對(duì)學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)規(guī)定。

由于家長(zhǎng)在學(xué)校理事會(huì)中的人數(shù)從未超過三分之一，并不能真正影響學(xué)校管理，只能依靠教師和管理團(tuán)隊(duì)。校長(zhǎng)日常與教師們打交道，會(huì)商議通過制定相應(yīng)的策略來把控管理過程。因此，在學(xué)校理事會(huì)中討論的大多數(shù)議題實(shí)際上已經(jīng)經(jīng)過了校長(zhǎng)和教師的討論，之后將一致同意的提案帶到會(huì)議上進(jìn)行介紹并隨后獲得批準(zhǔn)。②Reinoso A O. De la Participación Democrática a la Elección de Centro: las Bases del Cuasimercado en la Legislación Educativa Espa?ola[J]. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 2008, 16(21): 12.家長(zhǎng)和學(xué)生作為決策者并沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。學(xué)校的教師群體控制著組織決策過程，由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理過程。一般情況下，盡管學(xué)校理事會(huì)的所有成員（教師、家長(zhǎng)和學(xué)生）都參與學(xué)校決策，但如果教師不反對(duì)管理團(tuán)隊(duì)提出的方案，校長(zhǎng)作為學(xué)校理事會(huì)的主席可以毫無障礙地執(zhí)行他的方案。③Llamas J C, Serrat M F. Is There a Way Out? A Critical Analysis of Participation, Leadership and Management in Spanish schools[J]. International Journal of Leadership in Education, 2002, 5(04): 309.家長(zhǎng)和學(xué)生在學(xué)校理事會(huì)真正的權(quán)力面前感到沮喪，他們平時(shí)很少參與，除非偶爾發(fā)生重大沖突。家長(zhǎng)們通常局限于支持學(xué)校教職工的提議，或者提出個(gè)人要求。因此可以預(yù)見積極參與學(xué)校理事會(huì)的愿景變成了合法化的簡(jiǎn)單機(jī)制。學(xué)校理事會(huì)在現(xiàn)實(shí)中可能變成了一種形式主義和官僚主義的民主參與機(jī)構(gòu)。④同本頁(yè)②。

一些實(shí)證研究同樣證實(shí)了西班牙學(xué)校理事會(huì)中家長(zhǎng)權(quán)力和參與的局限性。瓦列斯皮爾（Vallespir）等人通過對(duì)家長(zhǎng)和教師的訪談來分析家長(zhǎng)對(duì)于參與學(xué)校理事會(huì)的觀點(diǎn)和看法，結(jié)果顯示家長(zhǎng)的參與率低，他們認(rèn)為家長(zhǎng)代表并不能代表整個(gè)家長(zhǎng)群體的決定，也有很多家長(zhǎng)并不了解學(xué)校理事會(huì)的職能（甚至有家長(zhǎng)不知道它的存在）。此外，家長(zhǎng)們還認(rèn)為在學(xué)校理事會(huì)中家長(zhǎng)的決策權(quán)較小、教師群體占學(xué)校理事會(huì)成員比例很大以及學(xué)校理事會(huì)不夠透明，等等。⑤Soler J V, Verdera J C R, López M M. La Participación de las Familias en el Consejo Escolar y la Formación del Profesorado[J].Revista Electrónica Interuniversitaria de Formación del Profesorado, 2016,19(01): 31-45.馬丁（Martín）等人通過問卷法和訪談法分析了家長(zhǎng)參與學(xué)校理事會(huì)的情況，發(fā)現(xiàn)家長(zhǎng)們正式參與度較高、日常參與度較低；參與過程不充分；相關(guān)部門之間以及部門內(nèi)部的認(rèn)可度不高。①M(fèi)artín Bris M, Gairín Sallán J. La Participación de Padres y Madres en los Consejos Escolares de Centro[J]. Participación Educativa, 2006(01): 35.也有學(xué)者指出個(gè)人主義文化導(dǎo)致家長(zhǎng)參與集體事物的積極性不高，同時(shí)家長(zhǎng)也缺乏參與學(xué)校事務(wù)的時(shí)間，這都造成了家長(zhǎng)參與學(xué)校理事會(huì)的程度不高，學(xué)生的參與也不盡如人意，而教師的參與度則很高。

由于西班牙學(xué)校理事會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展并未達(dá)到最初法律規(guī)定的愿景，沒能成為真正的民主管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中學(xué)校理事會(huì)成員之間的權(quán)力分配不均衡也可能造成了學(xué)校部分利益相關(guān)者的不滿。學(xué)校利益相關(guān)者之間的權(quán)力和利益分配問題也在一定程度上推動(dòng)了后續(xù)教育法對(duì)其職權(quán)不斷做出調(diào)整，這也是西班牙學(xué)校理事會(huì)職權(quán)規(guī)定不斷變化的原因之一。

四、結(jié)語(yǔ)

2021 年聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《共同重新構(gòu)想我們的未來：一種新的教育社會(huì)契約》（Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education）中提到新的教育社會(huì)契約需要全社會(huì)的承諾，需要讓每個(gè)人都參與到教育的公開討論中?，F(xiàn)代學(xué)校管理也需要教育利益相關(guān)者，包括家長(zhǎng)、學(xué)生、教師和相關(guān)社區(qū)人員等更多地參與到教育決策中，學(xué)校理事會(huì)作為民主參與學(xué)校管理的機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要機(jī)制。雖然學(xué)校理事會(huì)對(duì)于教育發(fā)展具有重要意義，但對(duì)學(xué)校理事會(huì)進(jìn)行良好的組織規(guī)劃并讓其發(fā)揮應(yīng)有的作用卻并非易事。反觀西班牙學(xué)校理事會(huì)的曲折發(fā)展，也可以更好地思考如何推動(dòng)民主參與學(xué)校管理機(jī)制。西班牙作為建立學(xué)校理事會(huì)的國(guó)家之一，其法律規(guī)定的學(xué)校理事會(huì)在享有管理權(quán)和咨詢權(quán)之間呈鐘擺式變化，一方面受到西班牙國(guó)內(nèi)政治環(huán)境和意識(shí)形態(tài)的影響，另一方面也是教育發(fā)展規(guī)律發(fā)揮了作用，教育管理集權(quán)與分權(quán)之間的矛盾、教育管理民主化和專業(yè)化之間的博弈以及作為學(xué)校利益相關(guān)者的學(xué)校理事會(huì)成員權(quán)力分配不平衡都推動(dòng)了這種變化的產(chǎn)生。

通過分析西班牙學(xué)校理事會(huì)的職權(quán)發(fā)展變化及其原因可以總結(jié)出以下三方面的啟示：首先，由于教育管理民主化和教育管理專業(yè)化之間存有矛盾，因此在關(guān)注民主參與學(xué)校管理的過程中不應(yīng)忽視學(xué)校管理效率，保證代表教育管理專業(yè)化的校長(zhǎng)在學(xué)校管理中的主導(dǎo)和引領(lǐng)地位；其次，也要避免 “有名無實(shí)”的民主參與學(xué)校管理，保證家長(zhǎng)和教師等利益相關(guān)者真正參與到學(xué)校民主管理進(jìn)程中，了解不同利益相關(guān)者的要求與期望，同時(shí)盡量使他們?cè)趯W(xué)校理事會(huì)中的權(quán)力保持平衡，使教育界成員共同為教育發(fā)展發(fā)揮作用；最后，應(yīng)保持學(xué)校管理系統(tǒng)的靈活性和平衡性，民主參與學(xué)校管理機(jī)制應(yīng)該不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要和地區(qū)教育發(fā)展需要，因此可能需要對(duì)教育治理體系進(jìn)行有效和持久的改革。