婁 毅

徐州市睢寧縣人民檢察院第六檢察部，江蘇 徐州 221200

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）中規(guī)定，公告送達(dá)適用的前提條件包括“下落不明”和“用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)”，然而，現(xiàn)代社會(huì)人口流動(dòng)加快，戶籍地址與實(shí)際居住不符的情形時(shí)有發(fā)生。①第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，流動(dòng)人口中，人戶分離人口為49276萬人，市轄區(qū)人戶分離人口為11694萬人，跨省流動(dòng)人口12484萬人。與2010年相比，人戶分離人口增長(zhǎng)88.52%，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口增長(zhǎng)192.66%，流動(dòng)人口增長(zhǎng)69.73%。對(duì)于“下落不明”如何界定？如何在案卷中規(guī)范記錄？目前尚沒有明確的司法解釋。因此，與時(shí)俱進(jìn)地健全和完善被告“下落不明”時(shí)的公告送達(dá)程序，兼具理論和實(shí)踐之需。

一、被告“下落不明”時(shí)公告送達(dá)面臨的三重困境

對(duì)于被告“下落不明”的清晰且具有實(shí)際操作性的界定，是有效提升公告送達(dá)效力的前提和基礎(chǔ)。然而，縱觀目前的司法界定及實(shí)際操作過程，對(duì)于被告“下落不明”的界定存在著顯著的不足。

（一）“下落不明”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明。原《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問題的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱原《民通意見》）中規(guī)定，被告人“下落不明”指的是公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況②參見《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問題的意見（試行）的通知》法（辦）發(fā)［1988］6號(hào)，第二十六條。。這樣的規(guī)定是模糊的，存在較大裁量范圍，實(shí)際執(zhí)行中缺乏具體操作尺度。［1］何為最后居住地？沒有音訊的含義是什么？又如何確認(rèn)沒有音訊？

（二）提供“下落不明”證明材料的主體不明。公告送達(dá)是指人民法院將訴訟文書有關(guān)內(nèi)容以公告的形式告知受送達(dá)人，［2］盡管總體上民眾仍期待法院的全職全能，但如果不顧當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，行使決定送達(dá)措施、裁定駁回等權(quán)力，既會(huì)侵犯被告的權(quán)益，法院也處于疲于應(yīng)對(duì)且推之不得的尷尬局面。［3］因此，提供“下落不明”證明材料的主體必須予以明確。

（三）公告送達(dá)程序中對(duì)“下落不明”的認(rèn)定不明。在受送達(dá)人“下落不明”時(shí)，落實(shí)對(duì)被告的權(quán)利保障就體現(xiàn)在遵照什么樣的程序和條件啟動(dòng)公告送達(dá)。同時(shí)，公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)在案卷中記明原因和經(jīng)過，但在目前相關(guān)司法解釋中難以找到明確的指引約束。例如如果依據(jù)“法院不得僅以原告不能提供真實(shí)、準(zhǔn)確的被告住址為由裁定駁回起訴或者裁定終結(jié)訴訟；①參見《最高人民法院關(guān)于依據(jù)原告起訴時(shí)提供的被告住址無法送達(dá)應(yīng)如何處理問題的批復(fù)》（法釋〔2004〕17號(hào)）：人民法院依據(jù)原告起訴時(shí)所提供的被告住址無法直接送達(dá)或者留置送達(dá)，應(yīng)當(dāng)要求原告補(bǔ)充材料。原告因客觀原因不能補(bǔ)充或者依據(jù)原告補(bǔ)充的材料仍不能確定被告住址的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法向被告公告送達(dá)訴訟文書。人民法院不得僅以原告不能提供真實(shí)、準(zhǔn)確的被告住址為由裁定駁回起訴或者裁定終結(jié)訴訟。因有關(guān)部門不準(zhǔn)許當(dāng)事人自行查詢其他當(dāng)事人的住址信息，原告向人民法院申請(qǐng)查詢的，人民法院應(yīng)當(dāng)依原告的申請(qǐng)予以查詢。要嚴(yán)格適用《民事訴訟法》關(guān)于公告送達(dá)的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)公告送達(dá)的管理，②參見《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》（法發(fā)〔2017〕19號(hào)）第十五條。要嚴(yán)格適用民事訴訟法關(guān)于公告送達(dá)的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)公告送達(dá)的管理，充分保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。只有在受送達(dá)人下落不明，或者用民事訴訟法第一編第七章第二節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，才能適用公告送達(dá)。”等此類規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵照什么樣的程序、條件并在案卷中反映，才能符合程序正義和實(shí)體正義？

二、造成三重困境的內(nèi)生緣由

此處，筆者重點(diǎn)分析此三種困境的成因，以此為憑據(jù)，進(jìn)而思量解決之道。

一是“下落不明”內(nèi)涵在立法上的缺失?！跋侣洳幻鳌痹谠睹裢ㄒ庖姟分械慕忉屔燥@模糊和寬泛，“沒有音訊”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？是指單純地與家人親屬完全沒有聯(lián)系還是在物理和精神意義上的完全消失？

在實(shí)踐中，囿于司法資源的緊張和審限的局促，辦案法官也只可能采用有限的“其他方式”處理案件?！跋侣洳幻鳌睉?yīng)是一種事實(shí)狀態(tài)，如果這種狀態(tài)是因?yàn)榉蓴M制而確認(rèn)的會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上這一司法行為既沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)又存在事實(shí)和法律漏洞。［4］

此外，惡意的下落不明是否也應(yīng)當(dāng)納入“下落不明”的情形中？筆者認(rèn)為，如果是因?yàn)樵嬉圆划?dāng)目的故意隱瞞真實(shí)信息或提供虛假信息，致使法院在查證時(shí)誤認(rèn)為受送達(dá)人“下落不明”，可以歸入虛假訴訟；如果是原告提供的是真實(shí)信息，但受送達(dá)人出于躲避法院的目的，或指使其家人親屬，或其家人親屬故意隱瞞，而使法院無從查證，則可以認(rèn)定為“下落不明”。需指出的是，惡意下落不明則存在受送達(dá)人主動(dòng)放棄訴訟權(quán)利的可能性［5］，但如果是受送達(dá)人自己惡意為之，則視為主動(dòng)放棄權(quán)利也并無不可。

二是傳統(tǒng)困境與價(jià)值沖突的交織。我國(guó)法院在傳統(tǒng)上是“包辦式”的“超職權(quán)主義型”法院，現(xiàn)行的民事送達(dá)在制度設(shè)計(jì)上仍然堅(jiān)持由法院承攬主要責(zé)任。

“明確的被告”是民事訴訟中提起訴訟的條件之一，根據(jù)司法解釋的規(guī)定，原告提供被告的信息足以使被告與他人相區(qū)別的可以認(rèn)定為有明確的被告。初次送達(dá)與起訴制度不同的結(jié)合程度體現(xiàn)了不同的訴訟風(fēng)險(xiǎn)分配模式。［6］現(xiàn)行規(guī)定將明確的被告作出偏向于保護(hù)原告利益立場(chǎng)的解釋，用意從法律層面解決起訴難、立案難問題。在實(shí)際訴訟結(jié)構(gòu)中，起訴與受理后的送達(dá)是分開的，起訴時(shí)對(duì)被告主體的低要求以期保護(hù)原告起訴權(quán)利的立場(chǎng)能否延伸到受理后？筆者認(rèn)為不能，在案件受理以后，訴訟雙方權(quán)利、地位平等，受送達(dá)人的權(quán)益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受到保障。從被告主體審查角度看，聽審權(quán)的保障體現(xiàn)在送達(dá)應(yīng)依據(jù)被告信息之有效性上，被告知悉或可推定知悉不應(yīng)訴的后果后仍不應(yīng)訴聽審的，才可進(jìn)行缺席判決。［7］法院根據(jù)原告提供的信息如果找不到受送達(dá)人怎么辦，雖然在《最高人民法院關(guān)于依據(jù)原告起訴時(shí)提供的被告住址無法送達(dá)應(yīng)如何處理問題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《無法送達(dá)批復(fù)》）中強(qiáng)調(diào)法院不能據(jù)此駁回，但顯然不足夠支持法院認(rèn)定受送達(dá)人“下落不明”并作出公告送達(dá)。法院為核實(shí)原告有沒有惡意隱瞞真實(shí)信息或受送達(dá)人真實(shí)狀態(tài)是應(yīng)由法院依職權(quán)調(diào)查還是可以要求由原告自行提供材料證明，責(zé)任負(fù)擔(dān)如何？在《無法送達(dá)批復(fù)》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》中沒有具體規(guī)定，不足以支撐對(duì)提供責(zé)任主體的劃分，法院更不能通過內(nèi)部規(guī)定自我賦權(quán)。法律所規(guī)定的公告送達(dá)，已經(jīng)加大了受送達(dá)人的責(zé)任，相應(yīng)的，另一方當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。［8］實(shí)踐中多會(huì)出現(xiàn)兩類情況：一是法院將提供查證下落不明的責(zé)任推給原告，依據(jù)原告提供的信息判斷是否能夠認(rèn)定被告“下落不明”；二是原告提供信息后再由法院依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查補(bǔ)充是否屬于“下落不明”。

平衡法院和當(dāng)事人之間的責(zé)任負(fù)擔(dān)還交織著法律價(jià)值理念的沖突。公告送達(dá)為“下落不明”提供了合法且合理的解決方式，避免過多消耗有限的司法資源，法院可以提高訴訟效率。然而案多人少的現(xiàn)實(shí)決定了承辦法官難以窮盡其他送達(dá)方式，通常會(huì)直接聯(lián)系原告提供的被告聯(lián)系方式，無法聯(lián)系上時(shí)依照證據(jù)規(guī)則指導(dǎo)原告提供什么樣的證據(jù)［9］，或法院自行請(qǐng)受送達(dá)人所在村或社區(qū)的基層組織出具“下落不明”的證明，即走向人為的“下落不明”進(jìn)而作為適用公告送達(dá)的理由。這類錯(cuò)誤適用“下落不明”的情況直接侵害了受送達(dá)人的程序權(quán)利，導(dǎo)致其因沒有參加訴訟而無法行使其訴訟權(quán)利，其知情權(quán)、舉證質(zhì)證權(quán)、答辯權(quán)受到嚴(yán)重侵害。更為嚴(yán)重的后果是錯(cuò)誤的缺席判決使被告的實(shí)體權(quán)利受到侵害，該情形可成為法院再審的法定事由［10］。缺席審判客觀上造成當(dāng)事人舉證不夠充分、爭(zhēng)議焦點(diǎn)不夠明確、查明事實(shí)更加困難、依據(jù)單方證據(jù)徑直裁判的風(fēng)險(xiǎn)加大等后果。［11］

三是因“下落不明”而公告送達(dá)的程序缺陷。在認(rèn)定受送達(dá)人“下落不明”之后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么程序和條件審查后發(fā)布公告？現(xiàn)行規(guī)定相對(duì)模糊，實(shí)踐中大都按照法院內(nèi)部規(guī)定執(zhí)行。與此同時(shí)，二審或再審法院對(duì)原審法院送達(dá)瑕疵的維持裁判傾向，也在一定程度上加劇了送達(dá)瑕疵的泛濫。［12］送達(dá)程序是訴訟程序重要的組成部分，加強(qiáng)送達(dá)程序立法有著現(xiàn)實(shí)必要性。［13］不能只寄望于辦案人員自我約束而不在制度和程序約束，程序公正不必然導(dǎo)致實(shí)體公正，但沒有程序護(hù)持的實(shí)體很難走向正義，這也增加了承辦人的錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)。

受送達(dá)人一旦被認(rèn)定為“下落不明”，法院?jiǎn)?dòng)公告送達(dá)，可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，也可以在報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告。由于公告送達(dá)是擬制送達(dá)并且公告刊登位置的專業(yè)性和特殊性，受送達(dá)人能否看到無法確定?，F(xiàn)行規(guī)定在預(yù)防“下落不明”的錯(cuò)判及補(bǔ)救機(jī)制同樣沒有規(guī)定。

三、完善被告“下落不明”時(shí)公告送達(dá)程序的路徑

基于對(duì)被告“下落不明”面臨的困境勾畫，以及對(duì)于其成因分析，筆者認(rèn)為，破解此種困境可以從五個(gè)方面著手。

一是從法律層面明晰“下落不明”的內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在主體、時(shí)間與范圍上予以確定?？梢赃@樣定義：“下落不明”是指公民、法人或其他組織，離開住所地、經(jīng)常居住地或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所一定時(shí)間，有利害關(guān)系的聯(lián)系人或有關(guān)組織不知其新的地址或新的聯(lián)系方式，并經(jīng)以上有利害關(guān)系的聯(lián)系人或有關(guān)組織查找和有關(guān)部門查詢后，仍不知其新的地址或新的聯(lián)系方式。

首先，將牽涉具體法律關(guān)系之中而查找無果的企業(yè)組織也納入受送達(dá)人“下落不明”的規(guī)范認(rèn)定中，既符合公告送達(dá)對(duì)原告訴權(quán)的保障，也有利于保障企業(yè)組織的利益。其次，“下落不明”不是“失蹤”，只是受送達(dá)人在特定的訴訟節(jié)點(diǎn)期間“去向不明”。最后，關(guān)于在什么范圍內(nèi)查證下落不明，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括有利害關(guān)系的①此處利害關(guān)系不必要求是具體法律關(guān)系，還包括生活上的有利害關(guān)系，例如家人、親屬、好友、單位同事、鄰居等等。聯(lián)系人或有關(guān)組織，以及有關(guān)部門。

二是明確“下落不明”的證明提供責(zé)任。在案件受理以后，“明確的被告”應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)判斷，原告有責(zé)任提供證明材料以供法院對(duì)原告提供信息是否有誤或是否故意隱瞞真實(shí)信息或提供虛假信息的審查，也即對(duì)“下落不明”的事實(shí)當(dāng)然由申請(qǐng)人負(fù)提供證明責(zé)任，對(duì)《無法送達(dá)批復(fù)》中“因客觀原因無法調(diào)查取證的……人民法院不得僅以……為由裁定駁回起訴或者裁定終結(jié)訴訟”不應(yīng)理解為申請(qǐng)人不能提供被告信息時(shí)法院不能駁回或終結(jié)。

筆者認(rèn)為，可以規(guī)定由法院負(fù)擔(dān)對(duì)申請(qǐng)人提供證明材料的補(bǔ)充調(diào)查責(zé)任。經(jīng)合議庭或法院專司公告審查的部門（以下簡(jiǎn)稱“專司部門”）審查后，申請(qǐng)人不屬于故意隱瞞真實(shí)信息或提供虛假信息的，對(duì)于因客觀原因不能補(bǔ)充、依據(jù)補(bǔ)充的材料仍不能確定的、無法自行查詢其他當(dāng)事人的可以被送達(dá)的信息這三類，法院可以為申請(qǐng)人提供幫助，或者法院可以自行補(bǔ)充調(diào)查，如在涉及身份關(guān)系的案件中，一旦改變當(dāng)事人的身份關(guān)系就難以逆轉(zhuǎn)［14］。申請(qǐng)人承擔(dān)提供證明“受送達(dá)人下落不明”不能的責(zé)任，或故意隱瞞真實(shí)信息或提供虛假信息的擾亂司法秩序的責(zé)任；法院承擔(dān)對(duì)故意隱瞞真實(shí)信息或提供虛假信息誤判的過錯(cuò)責(zé)任，以及對(duì)“下落不明”誤判的過錯(cuò)責(zé)任。

三是健全“下落不明”的認(rèn)定流程與條件。為防止因“下落不明”而公告送達(dá)被濫用，應(yīng)結(jié)合實(shí)踐需要，健全嚴(yán)格的“下落不明”認(rèn)定流程與條件，由合議庭或?qū)Ｋ静块T審查程序與實(shí)體上的真實(shí)性、合法性。根據(jù)申請(qǐng)人提供或補(bǔ)充的信息無法送達(dá)受送達(dá)人，法院即可啟動(dòng)受送達(dá)人“下落不明”認(rèn)定的程序，由合議庭或?qū)Ｋ静块T對(duì)申請(qǐng)人提供的材料進(jìn)行審查。判斷申請(qǐng)人是否屬于故意隱瞞真實(shí)信息或提供虛假信息，如果申請(qǐng)人屬故意隱瞞或提供虛假信息，法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回或終結(jié)，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)擾亂司法秩序的責(zé)任；如果不是，若滿足認(rèn)定“下落不明”條件則可以認(rèn)定，若不滿足法院則可以為其提供幫助，或自行補(bǔ)充調(diào)查；如果仍無法滿足認(rèn)定“下落不明”的條件，申請(qǐng)人承擔(dān)提供證明材料不能的責(zé)任。在提供證明材料滿足認(rèn)定條件或自行補(bǔ)充調(diào)查結(jié)束后，由合議庭或?qū)Ｋ静块T審查申請(qǐng)人提供材料和法院補(bǔ)充調(diào)查的材料的真實(shí)性和合法性，認(rèn)定受送達(dá)人是否屬于“下落不明”并下達(dá)裁定，并且裁定僅具有一次有效性，做到“一認(rèn)定一裁定一公告”，確保每一次的因“下落不明”發(fā)出的公告送達(dá)都以查實(shí)的受送達(dá)人“下落不明”為依據(jù)。

審查事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)人提供的和法院補(bǔ)充材料中受送達(dá)人的住所地、經(jīng)常居住地或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所信息；與受送達(dá)人有利害關(guān)系的聯(lián)系人或組織，以及經(jīng)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)等主管部門和村委會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)、通信運(yùn)營(yíng)商等提供的受送達(dá)人離開一定時(shí)間且無法查找或查詢新的地址或聯(lián)系方式等證明。這也對(duì)法院加強(qiáng)與轄區(qū)基層組織聯(lián)系、充分發(fā)揮共建共治共享提出了更高要求。

四是完善法院內(nèi)部審查與檢察監(jiān)督結(jié)合機(jī)制。聯(lián)系被告和公告送達(dá)是民事送達(dá)的起點(diǎn)和終點(diǎn)。［15］應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的法院內(nèi)部審查公告案件制度，由合議庭或?qū)Ｋ静块T審查公告程序上的合法性。法院內(nèi)部審查公告發(fā)布的認(rèn)定材料包括但不限于認(rèn)定受送達(dá)人“下落不明”的申請(qǐng)人提供和法院補(bǔ)充材料、申請(qǐng)人或法院的調(diào)查材料、有關(guān)部門提供的查詢證明、認(rèn)定流程記錄和認(rèn)定意見等。未經(jīng)公告發(fā)布審查不得公告送達(dá)法律文書。在公告發(fā)布后還應(yīng)將認(rèn)定材料和裁定適用公告送達(dá)所依據(jù)的所有材料以及公告送達(dá)裁定書、具體公告方式和情況歸卷存檔。

結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)，從檢察機(jī)關(guān)的職能要求出發(fā)，對(duì)法院的送達(dá)活動(dòng)展開檢察監(jiān)督。［16］可以在現(xiàn)有公告系統(tǒng)上建立法院與檢察院對(duì)接的公告案件監(jiān)督系統(tǒng)，法院適用公告送達(dá)的案件應(yīng)將公告的審查材料與案件信息一并上網(wǎng)并且實(shí)時(shí)更新，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院認(rèn)定“下落不明”、適用公告送達(dá)的案件進(jìn)行外部監(jiān)督，關(guān)注被認(rèn)定為“下落不明”和公告送達(dá)后適用缺席審判的案件。由于民事案件涉及私權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)要把握介入時(shí)機(jī)，適時(shí)發(fā)出檢察建議，確保檢察機(jī)關(guān)能權(quán)威、高效地發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。