秦前紅 崔德旗

一、 引 言

全國(guó)人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大”)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大常委會(huì)”)的憲制功能正在經(jīng)歷某種程度上的變遷,“這是中國(guó)政治環(huán)境發(fā)生更深層、更根本變化的結(jié)果”。①M(fèi)ichael W.Dowdle，“The Constitutional Development and Operations of the National People's Congress”，Columbia Journal of Asian Law 11，（1997）.黨的十八大以來(lái),這一憲制功能上的變遷尤為明顯。從時(shí)空維度上看,一方面,黨中央對(duì)人大制度的發(fā)展、人大工作的加強(qiáng)與改進(jìn)提出了新任務(wù)、新要求,尤其是首次中央人大工作會(huì)議為新時(shí)代如何堅(jiān)持和完善人大制度指明了方向。另一方面,黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的決定提出,當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期。②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》,載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。在這樣一個(gè)特殊的社會(huì)急遽轉(zhuǎn)型時(shí)期,全國(guó)人大及其常委會(huì)如何回應(yīng)由此帶來(lái)的憲法秩序的變遷,以協(xié)調(diào)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的沖突。③參見(jiàn)秦前紅:《憲法變遷論》,武漢大學(xué)出版社2002年版,第2 4頁(yè)。講好“中國(guó)之治”的憲法敘事,在新的歷史時(shí)期實(shí)現(xiàn)自身建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展,是從事憲法學(xué)理論與實(shí)務(wù)研究均應(yīng)充分關(guān)切的時(shí)代課題。

回溯人大制度發(fā)展沿革,1954年憲法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“五四憲法”)將其載入,1982年憲法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“八二憲法”)為其鞏固與完善提供了根本法上的支持。往事不悔,來(lái)者可追,這一制度的成長(zhǎng)歷程已近七十載。因應(yīng)人大制度的建設(shè)發(fā)展,學(xué)界對(duì)于制度功能的認(rèn)識(shí)逐漸深化,④20世紀(jì)50年代學(xué)界認(rèn)為人大制度的功能的討論,參見(jiàn)韓大元:《1954年憲法的歷史命運(yùn)與人民代表大會(huì)制度》,載《法律科學(xué)》2004年第5期。1957年以后的十余年間,由于人大制度建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞,相關(guān)的理論研究也因此中斷。1978年,隨著人大制度建設(shè)的逐漸恢復(fù),該時(shí)期關(guān)于人大制度的功能定位的討論,一方面,注重從歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),“什么時(shí)候不重視人民代表大會(huì),不支持人民代表大會(huì)的工作,對(duì)國(guó)家實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo),以黨代政,人大工作就停滯,人大的作用就難以發(fā)揮”,“黨的正確領(lǐng)導(dǎo),是發(fā)揮人民代表大會(huì)作用的關(guān)鍵”。參見(jiàn)蔡定劍:《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》,法律出版社2003年版,第71頁(yè)。另一方面,從制度變遷的視角出發(fā),認(rèn)為“人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在立法過(guò)程中扮演著一個(gè)制度化和正規(guī)化的參與角色”,“獨(dú)立的結(jié)構(gòu)、果斷的功能、富有意義的代表權(quán)在改革時(shí)期表現(xiàn)出來(lái)”。參見(jiàn)孫哲:《全國(guó)人大制度研究(1979—2000)》,何俊志、趙可金譯,法律出版社2004年版,第18頁(yè)。“八二憲法”實(shí)施以降,“人大制度進(jìn)入了我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)和人大工作進(jìn)入了全面恢復(fù)和不斷發(fā)展階段”。參見(jiàn)尹中卿:《人民代表大會(huì)制度的形成和發(fā)展(下)》,載《人大研究》2014年第10期。但對(duì)作為人大制度主體的人民代表大會(huì),尤其是對(duì)人大常委會(huì)的功能評(píng)介著墨甚少,缺乏精細(xì)化觀(guān)察。揆諸學(xué)理研究與政治運(yùn)行實(shí)踐,之所以要關(guān)注全國(guó)人大及其常委會(huì),除其在憲制地位上的重要性以外,亦有對(duì)其所發(fā)揮憲制功能的期許與肯定,這同樣也是理解人大制度發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)與政治現(xiàn)實(shí)的必然要求。

進(jìn)一步的追問(wèn)是:如何理解黨的十八大以來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)憲制功能變遷的特征與趨勢(shì),緣何會(huì)產(chǎn)生功能變遷這一現(xiàn)象? 僅僅停留在對(duì)功能變遷現(xiàn)象進(jìn)行素描的層面并不利于了解其背后蘊(yùn)含的憲治機(jī)理。對(duì)此更深層次的思考指向是,憲制功能變遷在實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)治理、社會(huì)主義民主政治發(fā)展、人民當(dāng)家作主等目標(biāo)的同時(shí),對(duì)原有憲制秩序是否會(huì)造成相應(yīng)的沖擊? 質(zhì)言之,這一變遷是否業(yè)已突破憲法邊界,探討這一問(wèn)題的理論原點(diǎn)應(yīng)回歸何處? 這是本文要回答的問(wèn)題。不過(guò),由于全國(guó)人大常委會(huì)在憲法地位上是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),能夠經(jīng)常開(kāi)會(huì),開(kāi)展繁重的工作,本文意在主要探討全國(guó)人大常委會(huì)的憲制功能變遷。當(dāng)然,這也離不開(kāi)包括全國(guó)人大在內(nèi)的整體性觀(guān)察。

二、 功能變遷的演進(jìn)趨勢(shì)：從“抱樸守拙”到“守正出奇”

新中國(guó)制憲時(shí),毛澤東曾說(shuō):“我們的主席、總理,都是由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生出來(lái)的,一定要服從全國(guó)人民代表大會(huì),不能跳出如來(lái)佛的手掌?！雹葜泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編:《毛澤東年譜(1949—1976)》(第二卷),中央文獻(xiàn)出版社2013年版,第228頁(yè)。這一比喻形象地傳達(dá)出最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位與權(quán)限。但在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),對(duì)人大功能廣為流傳的一種評(píng)價(jià)則是“橡皮圖章”。事實(shí)上,如何更好地推動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行職責(zé),是執(zhí)政黨一直在思考的問(wèn)題?！叭舜蟊旧砉δ艿膶?shí)現(xiàn)需要中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)完善人大制度理論”,⑥徐振光:《中國(guó)共產(chǎn)黨人大制度理論發(fā)展史稿》,東方出版中心2011年版,第293頁(yè)。將高度民主理想化的人大制度與現(xiàn)實(shí)接榫。2021年召開(kāi)的中央人大工作會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記提出了“四個(gè)機(jī)關(guān)”的重要論述,⑦習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“四個(gè)機(jī)關(guān)”的重要論述是,“各級(jí)人大及其常委會(huì)要不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力,全面加強(qiáng)自身建設(shè),成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。參見(jiàn)《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主》,載《光明日?qǐng)?bào)》2021年10月15日?！皬牟煌S度揭示了人大及其常委會(huì)的本質(zhì)屬性和職責(zé)使命”。⑧楊振武:《牢牢把握“四個(gè)機(jī)關(guān)”定位要求 全面加強(qiáng)新時(shí)代人大工作和建設(shè)》,載《求是》2021年第22期。結(jié)合黨的十八大以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)的工作實(shí)踐,以“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能定位為分析框架,⑨一直以來(lái),理論與實(shí)務(wù)界對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲制功能的理解更多是從其性質(zhì)與地位的表述上推演而來(lái)的,并以人大的“四項(xiàng)職權(quán)”(立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán))分類(lèi)為理論研究框架?？陀^(guān)而論,這一范式高度凝練了人大及其常委會(huì)的職權(quán),表現(xiàn)出職權(quán)間的本質(zhì)差異,但也有不足之處:一是難以涵蓋全國(guó)人大與常委會(huì)的所有職權(quán);二是“四項(xiàng)職權(quán)”內(nèi)涵的穩(wěn)定性較弱,在面對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)復(fù)雜的行權(quán)實(shí)踐時(shí)略顯局促。執(zhí)政黨對(duì)人大工作“四個(gè)機(jī)關(guān)”定位的表述,可視為從功能意義上對(duì)人大職權(quán)的概括。本文以“四個(gè)機(jī)關(guān)”的分析框架歸納黨的十八大以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)功能變遷的演變趨勢(shì)。可以將這一演進(jìn)趨勢(shì)概括為由“抱樸守拙”到“守正出奇”的轉(zhuǎn)化。換言之,全國(guó)人大常委會(huì)的機(jī)關(guān)能動(dòng)性不斷強(qiáng)化,在履職過(guò)程中,已逐漸由按部就班的姿態(tài),轉(zhuǎn)換為主動(dòng)拓新。

（一） 政治機(jī)關(guān)屬性的顯性化

習(xí)近平總書(shū)記指出:“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分,也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度?！盵10]習(xí)近平:《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話(huà)(二〇一四年九月五日)》,載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(四),中國(guó)民主法制出版社2015年版,第1767頁(yè)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,作為黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委必須牢固樹(shù)立政治意識(shí),確保其各項(xiàng)工作都毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。[11]參見(jiàn)張德江:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2018年3月11日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》,載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2期。一般情況下,黨的領(lǐng)導(dǎo)并不直接與人大及其常委會(huì)發(fā)生關(guān)系,而是要通過(guò)黨組的設(shè)立來(lái)完成。在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)立黨組,是黨自蘇維埃時(shí)代開(kāi)始逐漸形成的傳統(tǒng)。[12]參見(jiàn)何俊志:《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制——中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實(shí)踐》,復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版,第193頁(yè)。在依法執(zhí)政的原理下,要通過(guò)黨組構(gòu)建與人民代表大會(huì)的關(guān)系。[13]參見(jiàn)徐高峰:《中國(guó)共產(chǎn)黨在人大設(shè)立黨組的前前后后》,載《紅廣角》2014年第9期。

黨的十八大以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)黨組的運(yùn)行機(jī)制漸趨完善,人大機(jī)關(guān)的政治屬性也日益顯著,主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn):一是自2016年起,常委會(huì)黨組開(kāi)始設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)分黨組,履行政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,以鞏固全國(guó)人大黨建與黨的工作。二是常委會(huì)黨組定期向黨中央?yún)R報(bào)工作,嚴(yán)格執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度。三是常委會(huì)對(duì)黨中央作出有關(guān)人大工作的決策部署堅(jiān)決予以貫徹,對(duì)黨中央作出的重大方針政策堅(jiān)決予以落實(shí)。例如對(duì)遼寧賄選案的處理,便是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)黨中央關(guān)于嚴(yán)查遼寧拉票賄選案的決策部署,按照常委會(huì)黨組指示作出的創(chuàng)制性法律安排。[14]參見(jiàn)李適時(shí):《牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”,堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署,加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法》,載《中國(guó)人大》2017年第3期。又如新冠肺炎疫情發(fā)生后,“為了貫徹落實(shí)黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作重大決策部署,繼續(xù)做好疫情防控工作,切實(shí)保障人民群眾生命健康安全”,[15]《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于推遲召開(kāi)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的決定》,載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1期。全國(guó)人大常委會(huì)作出了適當(dāng)推遲十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議的決定。

（二） 民主渠道功能充分發(fā)揮

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是一種社會(huì)主義憲法所獨(dú)有的國(guó)家機(jī)關(guān)類(lèi)型,它沒(méi)有將國(guó)家權(quán)力完全轉(zhuǎn)化為職權(quán),而是保留在人民手中。[16]參見(jiàn)劉志鑫:《為什么人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第2期。在我國(guó)的憲法語(yǔ)境中,將人大及其常委會(huì)定位為“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”,是對(duì)其民主屬性的強(qiáng)調(diào)。在這個(gè)意義上,堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民,確保人民當(dāng)家作主,發(fā)展全過(guò)程人民民主,是人大及其常委會(huì)作為“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的職責(zé)所在。

近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)充分發(fā)揮民主主渠道的重要作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面:一是保障選舉權(quán)的行使。選舉權(quán)與被選舉權(quán)是我國(guó)公民政治權(quán)利的主要體現(xiàn)。一個(gè)國(guó)家真正做到人民當(dāng)家作主的判斷指標(biāo)之一即人民是否享有投票權(quán)。[17]參見(jiàn)前引⑦,《光明日?qǐng)?bào)》文。為此,全國(guó)人大常委會(huì)在2015年修改了代表法和選舉法,主要就縣鄉(xiāng)人大工作建設(shè)、代表資格審查及監(jiān)督、服務(wù)代表履職、開(kāi)展代表監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。2020年則根據(jù)因撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道而致基層人大代表數(shù)量逐屆減少的實(shí)際狀況,再次修改選舉法,以適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表數(shù)量。[18]參見(jiàn)沈春耀:《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法(修正草案)〉的說(shuō)明——2020年10月13日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上》,載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第5期。二是確保人民能夠廣泛參與到國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理中來(lái)。2020年,全國(guó)人大常委會(huì)將發(fā)展全過(guò)程人民民主先期探索形成的經(jīng)驗(yàn),在全國(guó)人大議事規(guī)則與全國(guó)人大組織法的修改中進(jìn)行確認(rèn)。隨著全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則與地方組織法的修改被納入工作議程,人民群眾參與人大工作的程序機(jī)制將得到進(jìn)一步優(yōu)化。三是以法治推動(dòng)人權(quán)保障。經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立以來(lái)的人權(quán)發(fā)展實(shí)踐,我國(guó)已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的以人民為中心的人權(quán)理念。[19]參見(jiàn)《為人民謀幸福:新中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》,載中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室編:《不斷發(fā)展進(jìn)步的中國(guó)人權(quán)事業(yè):中國(guó)人權(quán)白皮書(shū)匯編 (2016—2019)》,五洲傳播出版社2020年版,第205頁(yè)。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法權(quán)的行使,積極構(gòu)建人權(quán)保障的法律規(guī)范體系,例如在2020年順利完成民法典的編纂工作,聚焦人民群眾最為關(guān)切的民生問(wèn)題,制定和修改促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的法律,完善公民合法權(quán)益與特殊群體利益保障的法律,完善人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全保障的法律。[20]參見(jiàn)沈春耀、許安標(biāo)主編:《經(jīng)國(guó)之本:中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家制度和法律制度的百年探索》,法律出版社2021年版,第645頁(yè)。

（三） 工作能力建設(shè)穩(wěn)步增強(qiáng)

為確保憲法法律所賦予的職責(zé)有序推進(jìn),人大及其常委會(huì)需要提高工作能力,以推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)法治化。[21]參見(jiàn)前引⑧,楊振武文。如彭真所言:“人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān),也是工作機(jī)關(guān),不是‘養(yǎng)老院’,不是‘清談清談’,‘建議建議’,而要依法行使權(quán)力,進(jìn)行工作。”[22]彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第62頁(yè)。立法和監(jiān)督作為憲法賦予人大的兩項(xiàng)重要職權(quán),[23]參見(jiàn)許安標(biāo):《堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督——新時(shí)代加強(qiáng)改進(jìn)人大監(jiān)督工作的實(shí)踐與探索》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第5期。以此為載體,可以展現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)能動(dòng)地履行憲定職權(quán)的實(shí)踐圖譜。

王晨副委員長(zhǎng)在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題講座中提到,立法工作具有數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、效果好的特點(diǎn)。[24]參見(jiàn)王晨:《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度》,載《中國(guó)人大》2020年第14期。這一論調(diào)的提出與黨的十八大以來(lái)全國(guó)人大和常委會(huì)的立法實(shí)踐息息相關(guān):一是立法數(shù)量大幅增長(zhǎng)。[25]在十二屆全國(guó)人大任期內(nèi),全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律25件,修改法律127件次,作出法律解釋9件,通過(guò)其他有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定46件次。十三屆全國(guó)人大履職以來(lái),共制定法律36件,修改法律96件次,通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定40件次。參見(jiàn)前引[11],張德江文;王博勛:《社會(huì)主義民主政治建設(shè)的里程碑——記中央人大工作會(huì)議首次召開(kāi)》,載《中國(guó)人大》2021年第20期。這是改革開(kāi)放以來(lái),歷屆人大立法工作中尚未有過(guò)的局面。二是聚焦、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法,積極對(duì)接改革舉措,依法作出各類(lèi)改革、授權(quán)決定。三是主動(dòng)推進(jìn)憲法的全面實(shí)施。十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)不僅通過(guò)了第五部憲法修正案,還制定、修改了一系列憲法相關(guān)法律,確立了國(guó)家憲法日、憲法宣誓制度,在全社會(huì)維護(hù)憲法權(quán)威,捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)。

在人大的權(quán)力譜系中,監(jiān)督權(quán)的功能主要在于為其他權(quán)力提供保障。[26]前引④,蔡定劍書(shū),第364頁(yè)。從這個(gè)意義上講,全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作可分為憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督與工作監(jiān)督。2012年以來(lái),常委會(huì)監(jiān)督工作的增量如下:一是高度重視健全憲法監(jiān)督制度,為憲法監(jiān)督提供組織保障,不斷推進(jìn)合憲性審查工作,制定實(shí)施意見(jiàn);二是備案審查制度和能力建設(shè)邁上新階段,建立向人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦贫?陸續(xù)制定出臺(tái)備案審查工作規(guī)范,建成覆蓋全國(guó)的信息平臺(tái),組建備案審查專(zhuān)家委員會(huì);三是加大聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的力度,2014年組織國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議組成人員到會(huì)應(yīng)詢(xún),2018年首次對(duì)“兩高”工作開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn);四是持續(xù)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算決算的審查監(jiān)督與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督,例如自2018年起,開(kāi)始審議有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告;五是探索形成“全鏈條”執(zhí)法檢查工作流程,優(yōu)化執(zhí)法檢查組成人員結(jié)構(gòu)。

另外,人大機(jī)關(guān)工作能力的提高,同樣離不開(kāi)其治理效能的增進(jìn)。近年來(lái),常委會(huì)在提升行為能力方面作出的工作如下:一是常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員素質(zhì)能力不斷提高,知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)職常委比例增加。[27]例如,比較十屆與十二屆常委會(huì)組成人員可知,后者在學(xué)歷層次、知識(shí)背景上取得較大進(jìn)步,2/3以上的成員具有研究生學(xué)歷,并且成員的甄選渠道明顯偏向全國(guó)人大內(nèi)部。參見(jiàn)朱海英:《全國(guó)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)分析:比較的觀(guān)點(diǎn)》,載《人大研究》2014年第8期。二是組織機(jī)構(gòu)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。除專(zhuān)委會(huì)的設(shè)置有了較大革新以外,專(zhuān)委會(huì)的名稱(chēng)及職權(quán)也得以明確,常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)——法工委的法律地位得到補(bǔ)強(qiáng),全國(guó)人大主席團(tuán)和常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議職權(quán)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。三是探索與地方人大交流溝通機(jī)制,形成工作合力,通過(guò)座談會(huì)、交流會(huì)的形式加強(qiáng)與地方人大的聯(lián)系。四是改進(jìn)與加強(qiáng)新聞?shì)浾摴ぷ?推動(dòng)數(shù)字化宣傳媒介的革新,探索建立常委會(huì)發(fā)言人、外事委發(fā)言人、法工委發(fā)言人制度。

（四） 民意代表作用持續(xù)鞏固

在我國(guó),人民是國(guó)家和社會(huì)的主人,人民通過(guò)完整的制度程序參與到國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理實(shí)踐中去,是全過(guò)程人民民主的應(yīng)有之義。其中,如何察民情、匯民意、聚民智便成為全國(guó)人大常委會(huì)工作中“重者恒重”的議題。近年來(lái),這項(xiàng)工作突出表現(xiàn)在保障人大代表依法履職以及更加高效地匯集民意兩個(gè)層面。圍繞全過(guò)程人民民主的重大理念,全國(guó)人大常委會(huì)作為代表機(jī)關(guān),既注重與代表的聯(lián)系,也注重密切代表與人民的聯(lián)系。

一是在2017年建立并落實(shí)委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員、常委會(huì)委員直接聯(lián)系全國(guó)人大代表制度。這一制度隨后拓展為,強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)同人大代表的聯(lián)系。近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)組成人員直接聯(lián)系400名左右的人大代表。

二是強(qiáng)化代表對(duì)常委會(huì)工作的參與,邀請(qǐng)代表列席會(huì)議,參加執(zhí)法檢查、調(diào)研等活動(dòng),健全預(yù)算審查聯(lián)系代表工作機(jī)制。[28]數(shù)據(jù)整理來(lái)自《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2期、2019年第2期、2020年第2期、2021年第3期。多次組織人大代表召開(kāi)座談會(huì),列席常委會(huì)會(huì)議;2017年以來(lái),常委會(huì)辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議的機(jī)制的意見(jiàn)》《全國(guó)人大預(yù)算審查聯(lián)系代表工作辦法》;2018年至2020年,每年均組織約1800名代表參加集中視察、專(zhuān)題調(diào)研等活動(dòng)。

三是注重辦好代表議案與建議,更好地服務(wù)保障代表履職。一方面,對(duì)代表提出的議案逐一審議,涉及立法的,還會(huì)根據(jù)情況列入立法規(guī)劃或計(jì)劃;對(duì)代表提出的建議,要求各相關(guān)部門(mén)進(jìn)行受理并認(rèn)真答復(fù)。另一方面,為提高人大代表的履職能力,組織代表集中培訓(xùn),尤其是十三屆全國(guó)人大以來(lái),基本上實(shí)現(xiàn)了基層代表履職學(xué)習(xí)的全覆蓋。

四是積極推動(dòng)人大代表密切與人民群眾的聯(lián)系。例如支持建立健全代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),全國(guó)人大代表可就近參加代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家活動(dòng);[29]參見(jiàn)栗戰(zhàn)書(shū):《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2021年3月8日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》,載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第3期。通過(guò)《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見(jiàn)》,及時(shí)修改完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則,設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)。[30]參見(jiàn)前引[29],栗戰(zhàn)書(shū)文。

三、 功能變遷的演進(jìn)邏輯：社會(huì)主義民主政治發(fā)展的時(shí)代因應(yīng)

全國(guó)人大常委會(huì)如何在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程中找準(zhǔn)功能定位,講好代議制度的“中國(guó)敘事”,滿(mǎn)足國(guó)家和人民對(duì)其功能期待,是理論和實(shí)踐中亟待解答的問(wèn)題?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”的原則為其提供了基本的邏輯遵循。[31]參見(jiàn)李龍:《論中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的根本原則——“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”初探》,載《政治學(xué)研究》2008年第5期。該原則自提出以來(lái),其內(nèi)涵在黨的歷次代表大會(huì)、政策文件與領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)中不斷被豐富。黨的十八大以來(lái),這一原則的發(fā)展體現(xiàn)在從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)到堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),尤其是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),從人民當(dāng)家作主到開(kāi)辟“全過(guò)程人民民主”的新境界,[32]參見(jiàn)張維煒等:《新征程趕考路上的人大答卷——黨的十八大以來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)工作回眸》,載《中國(guó)人大》2021年第19期。從依法治國(guó)到全面推進(jìn)依法治國(guó)三個(gè)層面,其也被凝練為全國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。[33]參見(jiàn)張文顯:《習(xí)近平法治思想研究(中)——習(xí)近平法治思想的一般理論》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期。

（一） 根本指引：黨的領(lǐng)導(dǎo)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度最鮮明的特征”,[34]栗戰(zhàn)書(shū):《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2019年3月8日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》,載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2期。也是全國(guó)人大常委會(huì)功能變遷的根本指引。這是人大制度發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示。自成立以來(lái),執(zhí)政黨便帶領(lǐng)中國(guó)人民探索適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路,經(jīng)過(guò)不同的嘗試,才最終確定人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度。這是因?yàn)?“以什么樣的思路來(lái)謀劃和推進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè),在國(guó)家治理和生活中具有管根本、管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用”。[35]前引⑩,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū),第1770頁(yè)。所以,執(zhí)政黨也一直在謀劃和推進(jìn)人大制度與人大工作在理論與實(shí)踐上的創(chuàng)新。

申言之,全國(guó)人大常委會(huì)若要更好地發(fā)揮其在國(guó)家治理中的作用,首先在于如何處理好與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。一方面,黨的十八大以來(lái),黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)為全面領(lǐng)導(dǎo),對(duì)常委會(huì)而言,主要在于堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),注重黨組建設(shè)。這是常委會(huì)作為政治機(jī)關(guān)功能顯性化的直接原因。同時(shí),執(zhí)政黨對(duì)常委會(huì)建設(shè)所作出的決策部署,也為其立法工作拓新、行為能力加強(qiáng)、代表作用鞏固提供了明確的導(dǎo)向。另一方面,常委會(huì)此類(lèi)制度機(jī)制的建設(shè),同樣也為堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了有力的制度保障。人大工作作為黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分,其有序推進(jìn)將助益于黨的方針、路線(xiàn)、政策和黨中央部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。[36]參見(jiàn)前引⑧,楊振武文。

（二） 內(nèi)在驅(qū)動(dòng)：人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)所在,同樣也是人大制度的邏輯起點(diǎn)?！叭嗣翊泶髸?huì)的唯一職責(zé),就是忠實(shí)代表民意,客觀(guān)反映民意,并確保民意的實(shí)現(xiàn)?！盵37]參見(jiàn)前引④,蔡定劍書(shū),第38頁(yè)。根據(jù)現(xiàn)行憲法的安排,各級(jí)人民代表大會(huì)和人大代表由人民通過(guò)選舉產(chǎn)生。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大,更應(yīng)積極探索制度化的渠道和方式發(fā)揚(yáng)人民民主。這就要求全國(guó)人大常委會(huì)充分發(fā)揮民意代表功能,在立法、選舉、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)有序推進(jìn)并加強(qiáng)人民群眾的深度參與。“民主政治必須強(qiáng)調(diào)‘權(quán)源’——權(quán)力的根源、權(quán)力的來(lái)源?！盵38]浦興祖:《人民代表大會(huì)制度的“內(nèi)在邏輯”與“外在方位”——為紀(jì)念人大制度建立50周年而作》,載《人大研究》2004年第10期?？梢?jiàn),全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)各項(xiàng)舉措保障人民民主、暢通民意表達(dá)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng),便是人民當(dāng)家作主。

黨的十八大以來(lái),全過(guò)程人民民主的重大理念被提出,[39]參見(jiàn)前引⑦,《光明日?qǐng)?bào)》文。深刻總結(jié)了黨保證人民當(dāng)家作主的經(jīng)驗(yàn),彰顯了新時(shí)代人民民主的本質(zhì),[40]參見(jiàn)商紅日:《全過(guò)程民主彰顯人民民主的本質(zhì)》,載《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第12期。為社會(huì)主義民主政治新發(fā)展指明了方向。[41]參見(jiàn)于浩:《把“全過(guò)程人民民主”體現(xiàn)到人大各項(xiàng)工作中》,載《中國(guó)人大》2021年第18期。全過(guò)程人民民主以人大制度為載體,在我國(guó)有著完整的制度程序和參與實(shí)踐,通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)充分發(fā)揮民主渠道的重要作用,能夠把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到各個(gè)層級(jí)的工作上來(lái),以堅(jiān)持人民主體地位,支持和保障人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。

（三） 推進(jìn)方式：依法治國(guó)

現(xiàn)行憲法規(guī)定,我國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！巴陚涞姆梢?guī)范體系是法治國(guó)家、法治社會(huì)的制度基礎(chǔ)。”[42]張文顯:《新思想引領(lǐng)法治新征程——習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想對(duì)依法治國(guó)和法治建設(shè)的指導(dǎo)意義》,載《法學(xué)研究》2017年第6期。全國(guó)人大常委會(huì)享有國(guó)家立法權(quán),其所制定和修改的法律,無(wú)論是從數(shù)量上還是從內(nèi)容范圍上,均是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成。近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,履行立法職責(zé),推動(dòng)著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善?！爱?dāng)一個(gè)立法機(jī)構(gòu)崛起并活躍起來(lái)時(shí),它就會(huì)承擔(dān)一系列的責(zé)任,并可能成為發(fā)展和完善治理技術(shù)的試驗(yàn)場(chǎng)?！睆倪@個(gè)意義上看,依法治國(guó)的有序推進(jìn)需要全國(guó)人大常委會(huì)立法職權(quán)的充分展開(kāi)。

此外,下位法與上位法相抵觸,地方性法規(guī)存在合憲性、涉憲性問(wèn)題,法規(guī)范實(shí)施效果不佳等現(xiàn)象依然存在,阻礙著依法治國(guó)的全面推進(jìn)。有鑒于此,全國(guó)人大常委會(huì)可通過(guò)監(jiān)督權(quán)功能的發(fā)揮,檢查、調(diào)查、處理等強(qiáng)制性權(quán)力的有效行使,推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作依照人大及其常委會(huì)制定的法律法規(guī)有序開(kāi)展,在全社會(huì)進(jìn)一步樹(shù)立憲法法律權(quán)威、維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)法規(guī)范的統(tǒng)一與法秩序的和諧,促使依法治國(guó)理念深入人心。

四、 功能變遷的憲制隱憂(yōu)：肯定與質(zhì)疑之間

人大制度功能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)人民代表大會(huì),特別是全國(guó)人大及其常委會(huì)依照憲法法律行使權(quán)力。黨的十八大以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)愈發(fā)能動(dòng)地履行職責(zé)已成為常態(tài),穩(wěn)固推動(dòng)著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在積極肯定全國(guó)人大常委會(huì)功能變遷的同時(shí),與之相伴的則是一些質(zhì)疑聲,譬如常委會(huì)是否正在取代全國(guó)人大的立法功能,是否剝奪了更多原屬于全國(guó)人大的工作,這些情況是否或者已經(jīng)造成全國(guó)人大憲制功能的減弱、常委會(huì)憲制功能的偏移。具而言之,在質(zhì)疑與肯定之間,功能變遷的憲制隱憂(yōu)實(shí)際上指向全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的行使是否合乎憲法文本的約束,核心在于常委會(huì)漸次侵蝕全國(guó)人大的地位與權(quán)限。在這個(gè)意義上,全國(guó)人大常委會(huì)的“能動(dòng)性”已逐漸遮蔽其實(shí)踐理性。

（一） 憲制隱憂(yōu)的映現(xiàn)

觀(guān)察權(quán)力行權(quán)實(shí)踐是否合乎憲定軌道,一般可從權(quán)力間關(guān)系與權(quán)力運(yùn)行界限兩個(gè)角度展開(kāi)。相應(yīng)地,因全國(guó)人大常委會(huì)行權(quán)失范所致的憲制隱憂(yōu),主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

第一,常委會(huì)核心職權(quán)之間的關(guān)系模糊。據(jù)統(tǒng)計(jì),十二屆全國(guó)人大任期內(nèi),常委會(huì)共通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定46件次,[43]參見(jiàn)羅小曼:《改革開(kāi)放四十年立法形態(tài)演進(jìn)》,載《地方立法研究》2018年第6期。截至2021年10月,十三屆全國(guó)人大在任期內(nèi)通過(guò)決定40件次。[44]參見(jiàn)王博勛:《社會(huì)主義民主政治建設(shè)的里程碑——記中央人大工作會(huì)議首次召開(kāi)》,載《中國(guó)人大》2021年第20期?？梢?jiàn),作出“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”儼然已成為常委會(huì)常用的立法手段之一。盡管全國(guó)人大常委會(huì)享有該項(xiàng)權(quán)能,這一職權(quán)行使方式在貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署、應(yīng)對(duì)突發(fā)問(wèn)題上具有效率上的優(yōu)勢(shì),但問(wèn)題在于,“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”的性質(zhì)與效力本就在實(shí)踐中不甚明晰,[45]參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá):《“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”:功能、性質(zhì)與制度化》,載《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。何況“決定”與“決議”的使用同樣也混淆不清。[46]參見(jiàn)劉松山:《全國(guó)人大及其常委會(huì)決議與決定的應(yīng)然界分》,載《法學(xué)》2021年第2期。這些在實(shí)踐中不被重視的失當(dāng)行為,直接導(dǎo)致的負(fù)面影響是,將本應(yīng)通過(guò)制定或修改法律而規(guī)制的事項(xiàng)反被“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”所遮蔽,這無(wú)疑是對(duì)法律體系與法治秩序的沖擊。

第二,常委會(huì)與全國(guó)人大的權(quán)力界限不明。學(xué)界關(guān)于二者權(quán)力邊界的討論相對(duì)集中,譬如常委會(huì)是否適格授權(quán)特定主體在部分地區(qū)調(diào)整特定法律實(shí)施。2013年,常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批事項(xiàng),有論者認(rèn)為此舉是“鑒于法制試驗(yàn)作為一種個(gè)別地方特殊情況的需要”。[47]參見(jiàn)李德旺:《基于暫停法律適用的立法授權(quán)研究》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第4期。但也有論者提出,其自身是否具有該項(xiàng)權(quán)限仍存在疑問(wèn)。[48]參見(jiàn)傅蔚岡、蔣紅珍:《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》,載《東方法學(xué)》2014年第1期。直至2021年常委會(huì)作出類(lèi)似的授權(quán)決定,相應(yīng)的草案說(shuō)明里依舊沒(méi)有對(duì)理論上的質(zhì)疑加以闡明。該決定只是在形式上滿(mǎn)足“重大改革于法有據(jù)”的要求,并未在實(shí)質(zhì)上就授權(quán)的法理予以證成。又如常委會(huì)修改刑法是否觸及刑法的基本原則。有論者提出刑法修正案由全國(guó)人大通過(guò)則更具正當(dāng)性,否則既違背罪刑法定原則,又與憲法規(guī)定相抵觸,使得本屬于全國(guó)人大的權(quán)力被常委會(huì)侵蝕。[49]參見(jiàn)黃華平、梁晟源:《試論刑法修正案的立法模式》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期;蔡道通:《論刑法修正案的修正主體》,載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。2020年底,刑法修正案(十一)明確將法定刑事責(zé)任年齡下調(diào)。刑事責(zé)任年齡直接關(guān)聯(lián)刑事責(zé)任能力的有無(wú)與程度,[50]參見(jiàn)高銘暄、馬克昌主編:《刑法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2019年版,第83 87頁(yè)。這一修改是否又觸動(dòng)了刑法的基本原則呢?

事實(shí)上,全國(guó)人大常委會(huì)權(quán)力界限不明的問(wèn)題可以歸納為下列三個(gè)層次:一是常委會(huì)與全國(guó)人大的權(quán)力界限不明;二是常委會(huì)自身內(nèi)部核心職權(quán)之間的界限不清、關(guān)系模糊;三是從常委會(huì)內(nèi)部組織架構(gòu)上看,常委會(huì)主任會(huì)議、委員長(zhǎng)會(huì)議、專(zhuān)委會(huì)甚至是與機(jī)關(guān)黨組之間的界限同樣不甚清晰。

另外,上述常委會(huì)的兩類(lèi)行為同樣也致使法效力位階理論逐漸模糊。申言之,法律與“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”之間、全國(guó)人大制定的法律與常委會(huì)制定的法律之間的效力位階也在逐漸混淆。例如理論界曾關(guān)注過(guò)律師法與刑事訴訟法的效力位階,[51]參見(jiàn)韓大元:《全國(guó)人大常委會(huì)新法能否優(yōu)于全國(guó)人大舊法》,載《法學(xué)》2008年第10期;梁三利:《新〈律師法〉與〈刑事訴訟法〉的立法性沖突及化解路徑——兼論我國(guó)法律適用規(guī)則的完善》,載《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第4期。道路交通安全法與行政處罰法的效力位階,[52]參見(jiàn)馬英娟:《再論全國(guó)人大法律與全國(guó)人大常委會(huì)法律的位階判斷——從劉家海訴交警部門(mén)行政處罰案切入》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。以及通過(guò)法律位階來(lái)判斷特定法律的合法、合憲性等議題。[53]參見(jiàn)王偉:《全國(guó)人大常委會(huì)立法的法律位階探析——以〈涉外民事關(guān)系法律適用法〉為例》,載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第2期。常委會(huì)在行權(quán)實(shí)踐中對(duì)法效力位階理論的忽視,直接造成諸多法規(guī)范適用上的難題,引發(fā)法規(guī)范之間的沖突,繼而導(dǎo)致法秩序的失衡,沖擊國(guó)家法秩序的和諧統(tǒng)一,這甚至直接牽涉基本權(quán)利保護(hù)或國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng),繼而突破法律保留乃至憲法保留的界限。[54]參見(jiàn)張峰振:《論憲法保留》,載《政法論壇》2018年第4期。

（二） 憲制隱憂(yōu)的反思

值得注意的是,前述引起社會(huì)關(guān)注的行為,有些是在十二屆、十三屆全國(guó)人大任期內(nèi),因常委會(huì)職權(quán)行使的新實(shí)踐產(chǎn)生,有些則早已有之。業(yè)已出現(xiàn)的失當(dāng)行為為何至今仍未得到有效規(guī)制,新近的實(shí)踐為何敢于突破憲定邊界? 從以下三個(gè)角度或許可以一窺究竟。

其一,我國(guó)人大制度的發(fā)展仍處于探索期,尤其是全國(guó)人大及其常委會(huì)結(jié)構(gòu)性變遷的相關(guān)議題依然不能得到充分解答。人民代表大會(huì)不同于域外的“一院制”或“雙院制”,特別是組織結(jié)構(gòu)上常委會(huì)的設(shè)置使我國(guó)代議機(jī)關(guān)權(quán)力配置不同于國(guó)外議會(huì),[55]參見(jiàn)封麗霞:《論全國(guó)人大常委會(huì)立法》,載周旺生主編:《立法研究》(第一卷),法律出版社2000年版,第88 89頁(yè)。這是代議制理論在社會(huì)主義國(guó)家演繹出的“新模型”。無(wú)論是以高度理想化的民主模型嵌套,還是對(duì)域外代議制理論的移植,均無(wú)法充分破解人大制度運(yùn)行中的實(shí)踐難題。

其二,常委會(huì)組成人員心理上的級(jí)別優(yōu)勢(shì)會(huì)對(duì)常委會(huì)行權(quán)構(gòu)成一定影響。常委會(huì)組成人員雖從全國(guó)人大代表中產(chǎn)生,但在學(xué)歷背景、知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗(yàn)等方面較之于普通人大代表頗具優(yōu)勢(shì),甚至其往往還具有黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人、省部級(jí)干部等身份,這在實(shí)質(zhì)意義上會(huì)塑造常委會(huì)組成人員的心理自信。理論界認(rèn)為常委會(huì)越權(quán)立法、授權(quán)等行為民主性、正當(dāng)性薄弱的根本在于常委會(huì)人員數(shù)量與全國(guó)人大代表數(shù)量相差甚遠(yuǎn),無(wú)法具備后者形成的民意代表性。然而,常委會(huì)組成人員的心理預(yù)期往往是,全國(guó)人大代表可集體決定的事項(xiàng),由他們作出同樣合適,并且專(zhuān)有效率上的優(yōu)勢(shì)與職權(quán)行使上的便捷。

其三,全國(guó)人大及其常委會(huì)的科層化與行政化趨勢(shì)的掣肘。黨的十八大以來(lái),全國(guó)人大及其常委會(huì)在自身能力建設(shè)上取得較大成效,憲制功能發(fā)揮顯著。與此同時(shí),我國(guó)政治體制的特點(diǎn)決定了全國(guó)人大代表有相當(dāng)一部分具有官員身份,盡管近年來(lái)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表數(shù)量呈下降趨勢(shì),這仍然會(huì)使人民群眾甚至是常委會(huì)組成人員對(duì)科層制的上下級(jí)關(guān)系保有根深蒂固的觀(guān)念。另一方面,民主集中制下的全國(guó)人大及其常委會(huì)為處理好繁復(fù)的工作,在組織機(jī)構(gòu)、工作能力建設(shè)上又會(huì)存在效率至上的行政化特點(diǎn)。所以,這其實(shí)涉及嵌入人大制度中的“科層制邏輯”與“民主制邏輯”之間的張力。全國(guó)人大及其常委會(huì)憲制功能變遷過(guò)程中,既需要打破“科層制邏輯”強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)而“民主制邏輯”明顯滯后的格局,又需要改變“科層制邏輯”遮蔽“民主制邏輯”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。[56]參見(jiàn)張緊跟:《科層制還是民主制? ——改革年代全國(guó)人大制度化的內(nèi)在邏輯》,載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第5期。

當(dāng)然,常委會(huì)行權(quán)的現(xiàn)實(shí)情境,也為人大制度的未來(lái)研究提供了鏡鑒。規(guī)范與事實(shí)之間的張力是一直存在的,全國(guó)人大的憲法地位出現(xiàn)了文本與現(xiàn)實(shí)之間的沖突后,[57]參見(jiàn)韓大元:《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》,載《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期。在理解全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力為何屢屢膨脹之時(shí),應(yīng)當(dāng)注意到二者職權(quán)的劃分并非絕對(duì),對(duì)其學(xué)理探討不能僅僅局限于憲法、立法法、組織法等文本規(guī)定的文義解釋?！翱赡艿奈牧x是變化不定的”,[58][德]卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,黃家鎮(zhèn)譯,商務(wù)印書(shū)館2020年版,第445頁(yè)。不可過(guò)度強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)范的安定性而忽略了憲法本身所容許的創(chuàng)制潛能,目光需在二者憲定職權(quán)規(guī)范與實(shí)際行為之間反復(fù)流轉(zhuǎn)。在實(shí)定法意義上廓清常委會(huì)權(quán)力邊界、審視其行為是否符合憲法法律規(guī)定的同時(shí),也應(yīng)關(guān)注其權(quán)力行使過(guò)程中會(huì)涉及紛繁復(fù)雜的因素。同時(shí),還應(yīng)關(guān)照到全國(guó)人大常委會(huì)的能動(dòng)性對(duì)于憲法規(guī)范的塑造。在某種意義上,我們需要反思當(dāng)前人大制度的理論研究范式是否需要轉(zhuǎn)型、更新,尋找一個(gè)“阿基米德支點(diǎn)”。

五、 全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大的關(guān)系之維

全國(guó)人大常委會(huì)缺乏謙抑的“能動(dòng)性”致使其行權(quán)失范是業(yè)已呈現(xiàn)的事實(shí),諸多爭(zhēng)議和質(zhì)疑亦相繼浮現(xiàn)。為聚焦討論形成這一現(xiàn)象背后的助因,尤為重要的是明確全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大的關(guān)系?！耙?guī)律就是關(guān)系……本質(zhì)的關(guān)系或本質(zhì)之間的關(guān)系?！盵59]《列寧全集》(第三十八卷),人民出版社1959年版,第161頁(yè)。浦興祖認(rèn)為,我國(guó)人大制度存在雙重的權(quán)力委托:“人民對(duì)全體代表及其所組成的大會(huì)進(jìn)行權(quán)力委托,人民代表大會(huì)對(duì)‘一府兩院’等其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力委托?！盵60]前引[38],浦興祖文。制度層面的這種關(guān)系是否會(huì)體現(xiàn)在全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)之間呢? 對(duì)此問(wèn)題的回答,本文將從下列兩個(gè)層面展開(kāi)。

（一） 二者關(guān)系的初步提出

一般而言,對(duì)于二者關(guān)系較為經(jīng)典的表述是,“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì),全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分,在全國(guó)人大閉會(huì)期間行使最高國(guó)家權(quán)力……但這并不是說(shuō),全國(guó)人大常委會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于全國(guó)人大之外的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這一論調(diào)主要源于憲法文本,在實(shí)質(zhì)上已成為研究全國(guó)人大及其常委會(huì)行權(quán)實(shí)踐的理論共識(shí)與起點(diǎn)。在如何回答二者關(guān)系的問(wèn)題上,似乎既有的理論言說(shuō)并未對(duì)此專(zhuān)門(mén)論證。當(dāng)前,呈現(xiàn)出二者間關(guān)系的問(wèn)題意識(shí)的著力點(diǎn)集中在立法權(quán)關(guān)系的研究中,多指向常委會(huì)特定立法、授權(quán)等行為民主性、正當(dāng)性的不足。實(shí)際上,上述研究以二者的從屬關(guān)系為理論前提,但力有不逮?！叭珖?guó)人大及其常委會(huì)之間這種從屬關(guān)系是宏觀(guān)上的,具體要考察二者在權(quán)力上的劃分和相互關(guān)系?！盵61]胡錦光主編:《憲法學(xué)關(guān)鍵問(wèn)題》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版,第312頁(yè)。

“從理論上講。確定全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)實(shí)際上就是一個(gè)確定全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題?！盵62]蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2006年版,第330頁(yè)。所以,首先要根據(jù)憲法文本的規(guī)定,就二者的職權(quán)進(jìn)行分類(lèi)。林彥將常委會(huì)的職權(quán)劃分為三類(lèi):①相對(duì)獨(dú)立型(憲法明確賦予常委會(huì)的權(quán)力)。②共享型(憲法同時(shí)賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力)。③輔助型(全國(guó)人大閉會(huì)期間授予常委會(huì)行使的權(quán)力)。[63]參見(jiàn)林彥:《再論全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)》,載《法學(xué)家》2011年第1期。秦強(qiáng)和鄭毅也采取了類(lèi)似的分類(lèi)方案,參見(jiàn)秦強(qiáng):《論全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系》,載《人大研究》2010年第12期;鄭毅:《論我國(guó)憲法文本中的“中央”與“地方”——基于我國(guó)〈憲法〉第3條第4款的考察》,載《政治與法律》2020年第6期。結(jié)合上述理論資源,我們可以將現(xiàn)行憲法文本中二者的職權(quán)類(lèi)別整合為并行型職權(quán)與交叉型職權(quán)。并行型職權(quán)既包括全國(guó)人大與常委會(huì)各自專(zhuān)屬的職權(quán),又包括閉會(huì)期間完全授予常委會(huì)行使的職權(quán)(例如第67條第5、9、10項(xiàng))。交叉型職權(quán)包括全國(guó)人大與常委會(huì)各自專(zhuān)屬但仍產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的職權(quán)(例如第62條第3項(xiàng)與第67條第2項(xiàng)),閉會(huì)期間不完全授予常委會(huì)行使的職權(quán)(例如第67條第3項(xiàng)),以及憲法規(guī)定二者共有的職權(quán)(例如監(jiān)督憲法實(shí)施)。與之對(duì)應(yīng),二者的關(guān)系即可分為“并行關(guān)系”與“交叉關(guān)系”。

（二） 交叉關(guān)系的內(nèi)在屬性

在交叉型職權(quán)下,全國(guó)人大與常委會(huì)的關(guān)系存在結(jié)構(gòu)性緊張。當(dāng)大多數(shù)研究均將二者的交叉型職權(quán)作為研究對(duì)象,并認(rèn)可這是誘發(fā)常委會(huì)權(quán)力運(yùn)行失范的重要“導(dǎo)火索”時(shí),大家似乎忽略了一個(gè)理論原點(diǎn)的問(wèn)題:我們?cè)谟懻撊珖?guó)人大及其常委會(huì)各項(xiàng)具體職權(quán)的實(shí)施情況時(shí),是基于何種理論預(yù)設(shè)的。簡(jiǎn)言之,這是關(guān)于“交叉關(guān)系”屬性的思考。對(duì)此,我們接下來(lái)需要結(jié)合制憲與修憲史,探尋中國(guó)憲法對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其常設(shè)機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置的歷史原意。

1.“交叉型”職權(quán)的產(chǎn)生動(dòng)因與演變

第一步要回溯全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是如何與全國(guó)人大的職權(quán)產(chǎn)生“交叉”的。對(duì)此,彭真曾提到,“八二憲法”修改草案在加強(qiáng)人大制度方面,“將原來(lái)屬于全國(guó)人大的一部分職權(quán)交由它的常委會(huì)行使,擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織”。[64]彭真:《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告(一九八二年十一月二十六日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上)》,載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(二),中國(guó)民主法制出版社2015年版,第567頁(yè)。這里就常委會(huì)職權(quán)的取得使用了“交由”一詞?！敖挥伞?意交給、交付,若將其置于二者關(guān)系的思考下,這似乎是一個(gè)單向的委托關(guān)系,全國(guó)人大將其部分職權(quán)委托由它的常委會(huì)(常設(shè)機(jī)關(guān))行使。如何理解“交由”一詞,或許是回答上述問(wèn)題的一個(gè)切口。

從“五四憲法”草案與通過(guò)的文本來(lái)看,二者的職權(quán)劃分其實(shí)是涇渭分明的。《中華人民共和國(guó)憲法草案(初稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法草案(初稿)》)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的性質(zhì)表述為“全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的日常工作機(jī)關(guān)”,[65]參見(jiàn)韓大元:《1954年憲法制定過(guò)程》,法律出版社2014年版,第112頁(yè)。給全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)定的所有職權(quán)都是以全國(guó)人大休會(huì)為先決條件的?，F(xiàn)在看來(lái),《憲法草案(初稿)》的這一設(shè)計(jì),似乎是最為理想的一個(gè)模板,此種安排不會(huì)使二者產(chǎn)生職權(quán)分配上的“交叉”問(wèn)題,全國(guó)人大常委會(huì)僅僅是全國(guó)人大的日常工作機(jī)關(guān),特別強(qiáng)調(diào)其從屬性。如此一來(lái),也不必?fù)?dān)心全國(guó)人大常委會(huì)“越俎代庖”。該設(shè)計(jì)不久后便在憲法草案審議過(guò)程中被調(diào)整,在中共中央《對(duì)于“中華人民共和國(guó)憲法草案(初稿)”第2章第1、2、3、4節(jié)的修改意見(jiàn)》里,全國(guó)人大常委會(huì)享有的部分職權(quán)不再以全國(guó)人大閉會(huì)為前提。[66]參見(jiàn)前引[66],韓大元書(shū),第258 260頁(yè)。延至表決通過(guò)后的“五四憲法”正式文本中,全國(guó)人大常委會(huì)具有了前述“相對(duì)獨(dú)立型”和“輔助型”兩類(lèi)職權(quán)。在“五四憲法”的歷史情境下,全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)之間的職權(quán)并不會(huì)存在交叉,即便后者享有制定法令的職權(quán),但其不能制定和修改法律,“法律”與“法令”之間的界限是井然的。而“輔助型”職權(quán),可視為一種委托關(guān)系的表現(xiàn),即全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)時(shí)以全國(guó)人大的名義履行全國(guó)人大的部分職權(quán)。

“五四憲法”實(shí)施后,人大會(huì)議的制度設(shè)計(jì)并不能完全適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和改造事業(yè)的進(jìn)展,全國(guó)人大無(wú)法及時(shí)制定各項(xiàng)急需的法律,便先后在1955年、1959年通過(guò)兩次決議,授權(quán)常委會(huì)制定具有部分法律性質(zhì)的單行法規(guī)的權(quán)力,以及修改法律中已不再適用的條文。至此,全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)開(kāi)始出現(xiàn)交叉。1975年與1978年兩次憲法的全面修改對(duì)本研究的推進(jìn)關(guān)涉不多,考慮到“八二憲法”對(duì)“五四憲法”基本原則的繼承和發(fā)展,[67]參見(jiàn)韓大元主編:《新中國(guó)憲法發(fā)展70年》,廣東人民出版社2020年版,第274頁(yè)。我們將視野轉(zhuǎn)向“八二憲法”。

“八二憲法”的一大特色是對(duì)常委會(huì)的權(quán)力進(jìn)行了擴(kuò)展。時(shí)任憲法修改委員會(huì)兼秘書(shū)長(zhǎng)的胡喬木曾提到這一變化的緣由:人大制度也有矛盾需要解決,主要是人大人數(shù)多、會(huì)期短,考慮立法以及其他困難問(wèn)題的時(shí)間不充裕,所以要讓“人大常委會(huì)享有僅次于人大的很廣泛的權(quán)力”。[68]參見(jiàn)許崇德:《中華人民共和國(guó)憲法史》(下卷),福建人民出版社2005年版,第395頁(yè)。在討論過(guò)程中,陳昊蘇提到,在全國(guó)人大閉會(huì)期間,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,可能會(huì)對(duì)全國(guó)人大全體會(huì)議以及立法權(quán)造成侵害。中國(guó)政治學(xué)會(huì)也有人提出,要通過(guò)給定一個(gè)恰當(dāng)關(guān)系的方式明確二者之間的權(quán)限劃分。憲法修改委員會(huì)分組討論時(shí),榮毅仁所提觀(guān)點(diǎn)的核心要義與《憲法草案(初稿)》的規(guī)定極為類(lèi)似,即人大開(kāi)會(huì)期間,都由人大決定;人大閉會(huì)期間,都由人大常委會(huì)決定。[69]參見(jiàn)前引[69],許崇德書(shū),第408,452 453頁(yè)。不過(guò)最終正式通過(guò)的憲法文本里,仍舊大幅擴(kuò)張了常委會(huì)的職權(quán),這被視為對(duì)全國(guó)人大作用的補(bǔ)強(qiáng)。[70]參見(jiàn)肖蔚云:《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》,北京大學(xué)出版社1986年版,第61頁(yè)。如此一來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力最終演變?yōu)椤跋鄬?duì)獨(dú)立型”,“共享型”與“輔助型”職權(quán)共存。在職權(quán)的設(shè)計(jì)上,“八二憲法”較之于“五四憲法”,突出的一點(diǎn)是發(fā)展出了“共享型”職權(quán)。也即,“共享型”職權(quán)與“輔助型”職權(quán)組成了“交叉關(guān)系”的主要內(nèi)容。

2.“八二憲法”情境下交叉關(guān)系屬性的厘定

以今日眼光視之,“八二憲法”試圖在民主與效率之間調(diào)和,最終選擇了擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的方式將天平的一端傾向于后者。這一方案流失了民主性而強(qiáng)調(diào)治理效能,在實(shí)現(xiàn)修憲意欲達(dá)成的目標(biāo)時(shí),也為全國(guó)人大與常委會(huì)之間權(quán)力的“混同”埋下了隱患。例如,在“共享型”職權(quán)中,二者在“監(jiān)督憲法的實(shí)施”方面地位不明、權(quán)限不清;又如在“輔助型”職權(quán)中,常委會(huì)在閉會(huì)期間對(duì)基本法律的修改權(quán)更是引起諸多質(zhì)疑,“基本法律”“部分修改”“基本原則”等概念未能在文本中明確,也未以憲法解釋而述明,“規(guī)范性概念經(jīng)常是特別高度不確定,并因此產(chǎn)生許多制定法適用中的不確定性”。[71][德]卡爾·恩吉施:《法律思維導(dǎo)論》,鄭永流譯,法律出版社2004年版,第134頁(yè)。隨之而來(lái)的,便是理論言說(shuō)中對(duì)此番調(diào)整所致憲制秩序失衡的擔(dān)憂(yōu)。對(duì)此,我們需要厘清“八二憲法”中交叉關(guān)系的屬性。

“五四憲法”有關(guān)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)關(guān)職權(quán)配置方案不會(huì)產(chǎn)生“交叉關(guān)系”,這是因?yàn)椤拔逅膽椃ā眱H僅將全國(guó)人大常委會(huì)視為全國(guó)人大的日常工作機(jī)構(gòu)。“八二憲法”則更加注重發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的功能,極大提升了其憲法地位:“一院雙層”的結(jié)構(gòu)中,不再是全國(guó)人大為主、常委會(huì)為輔的狀態(tài),常委會(huì)的獨(dú)立性日益增強(qiáng);對(duì)常委會(huì)憲定監(jiān)督約束機(jī)制的先天不足與實(shí)施欠佳,也導(dǎo)致其在行權(quán)實(shí)踐中,不僅在“共享型”職權(quán)上會(huì)與全國(guó)人大存在主次倒置的情況,在“輔助型”職權(quán)中也存在反客為主之嫌。此番情境下,全國(guó)人大“交由”常委會(huì)行使的職權(quán)逐漸失控,二者“交叉關(guān)系”的實(shí)質(zhì)不應(yīng)再被理解為“委托關(guān)系”,而是一種“信托關(guān)系”。[72]英美法系將信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)劃分為普通法系下受托人的所有權(quán)和普通法系下受益人的所有權(quán)。本文所稱(chēng)權(quán)力所有關(guān)系的轉(zhuǎn)移是類(lèi)比的前者,借鑒信托關(guān)系的理念與基本結(jié)構(gòu)。參見(jiàn)[英]格雷厄姆·弗戈:《衡平法與信托的原理》,葛偉軍等譯,法律出版社2018年版,第63頁(yè)?！鞍硕椃ā睂?shí)施以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)在行使職權(quán)時(shí),事實(shí)上更多是以自己的名義而非附隨全國(guó)人大的名義。諸如前文所舉全國(guó)人大常委會(huì)作出監(jiān)察制度改革試點(diǎn)決定等行為,不再受制于首先應(yīng)由全國(guó)人大授予全國(guó)人大常委會(huì)此項(xiàng)職權(quán)的框限,而是直接以自己的名義對(duì)接黨中央的重大決策部署。又如全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查權(quán),同樣也是由其在具體活動(dòng)中創(chuàng)制而來(lái)的,并已實(shí)現(xiàn)了規(guī)范意義上的制度化生成。[73]參見(jiàn)林彥:《從自我創(chuàng)設(shè),到政治慣例,法定權(quán)力——全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)的確立過(guò)程》,載《清華法學(xué)》2009年第3期。

經(jīng)過(guò)制憲與歷次修憲之調(diào)整,全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)“交叉關(guān)系”的本質(zhì)屬性在實(shí)質(zhì)意義上已由“五四憲法”所確立的單一的“委托關(guān)系”演繹為“信托關(guān)系”。只不過(guò)此番變遷,除有利于全國(guó)人大常委會(huì)在憲定的創(chuàng)制空間內(nèi)發(fā)揮功能之外,仿佛令其“能動(dòng)”有余、“克制”不足,盡管在權(quán)力的配置方案中,制度選擇的原意并非削弱全國(guó)人大的地位。[74]參見(jiàn)前引[57],韓大元文?！拔小币馕吨鴻?quán)力的所有者仍是全國(guó)人大,“信托”則意味著全國(guó)人大極有可能已經(jīng)失去對(duì)特定權(quán)力的控制與所有。如此一來(lái),紓解憲制隱憂(yōu)的一個(gè)可能進(jìn)路則在于,將當(dāng)前二者間的“信托關(guān)系”重新轉(zhuǎn)至單純的“委托關(guān)系”。

六、 結(jié) 語(yǔ)

黨的十八大以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)順應(yīng)時(shí)代變遷,守正創(chuàng)新,充分發(fā)揮其憲制功能,推動(dòng)著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在高度認(rèn)可全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的同時(shí),我們也要意識(shí)到常委會(huì)逐漸脫離憲法文本所構(gòu)建的行權(quán)實(shí)踐已經(jīng)觸發(fā)了憲制隱憂(yōu),盡管“規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的偏離絕不是病態(tài),它使規(guī)范成其為規(guī)范,否則,規(guī)范與現(xiàn)實(shí)根本無(wú)法區(qū)分”。[75][德]克里斯托·默勒斯:《德國(guó)基本法》,趙真譯,中國(guó)法制出版社2014年版,第3頁(yè)。在理解全國(guó)人大常委會(huì)的憲制功能變遷時(shí),除分析其演進(jìn)趨勢(shì)與邏輯外,視角應(yīng)該更加多維:在“并行關(guān)系”下,它與全國(guó)人大不會(huì)在職權(quán)上產(chǎn)生過(guò)多的沖突;在“交叉關(guān)系”下,二者關(guān)系的實(shí)質(zhì)在歷經(jīng)制憲、修憲以及自我更張后,表征為由“委托關(guān)系”向“信托關(guān)系”的轉(zhuǎn)捩。為了維護(hù)憲法至上、推動(dòng)憲法秩序,最為緊要的則是使二者之間的“信托關(guān)系”回歸至“委托關(guān)系”。此外,如果對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行充分說(shuō)理,還會(huì)涉及二者權(quán)力的來(lái)源、職權(quán)劃分具體方案的設(shè)計(jì)等問(wèn)題,最終會(huì)落腳于全國(guó)人大常委會(huì)的憲法地位上來(lái)。

首次中央人大工作會(huì)議提到,黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)含完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度,支持人大及其常委會(huì)依法行權(quán)、開(kāi)展工作、進(jìn)行監(jiān)督等要旨。[76]參見(jiàn)前引⑦,《光明日?qǐng)?bào)》文。以黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)為例,事實(shí)上,這包括規(guī)范化的指引于其中。但當(dāng)前其規(guī)范化和程序化不足,只有一個(gè)原則或某些關(guān)系的存在。這將不可避免地遇到如下待解之題:其一,未來(lái)是否要將其轉(zhuǎn)化為一個(gè)規(guī)范? 這是基于滿(mǎn)足明確性、預(yù)期性與安定性的考慮。其二,這一規(guī)范是放在黨內(nèi)法規(guī)里還是將其置于國(guó)家法律(尤其是組織法、議事規(guī)則)之中? 當(dāng)前,黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成,從實(shí)現(xiàn)二者有序銜接協(xié)調(diào)的角度上看,這一問(wèn)題同樣也不可回避。囿于篇幅,難以逐一研究,留待另文探討。

本文的框架式研究只是一個(gè)開(kāi)端,僅管窺到了全國(guó)人大常委會(huì)憲制功能變遷的某一維度。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)豐富的行權(quán)實(shí)踐,總能為學(xué)理研究帶來(lái)諸多具有憲理意蘊(yùn)的素材。適逢“八二憲法”頒布實(shí)施四十周年,人民代表大會(huì)制度也在風(fēng)雨兼程中邁向了制度發(fā)展的新方位。其中,如何厘清、處理好全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系,尋求全國(guó)人大常委會(huì)“能動(dòng)性”與“謙抑性”的平衡,“探討社會(huì)變革中人大結(jié)構(gòu)性變遷的因應(yīng)之道”,[77]參見(jiàn)前引[57],韓大元文。依然是政治決斷者、人大實(shí)務(wù)工作者以及學(xué)者在百年未有之大變局中需要共同面對(duì)的一項(xiàng)時(shí)代課題。