□熊文釗 王楚克

（1.天津大學(xué)法學(xué)院，天津 300072；2.青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

引言

鑄牢中華民族共同體意識是中華民族共同體建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是新時(shí)代黨的民族工作的“綱”[1]。法治是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的重要保障。2019 年9 月27 日，習(xí)近平總書記在全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話中指出，鑄牢中華民族共同體意識要“依法治理民族事務(wù)，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益。要堅(jiān)持一視同仁、一斷于法，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行。對各種滲透顛覆破壞活動(dòng)、暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)、宗教極端活動(dòng)，要嚴(yán)密防范、堅(jiān)決打擊”[2]301。習(xí)近平總書記關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的論述，內(nèi)含用法治鑄牢中華民族共同體意識的重要命題，是習(xí)近平法治思想在民族工作領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。新時(shí)代做好民族團(tuán)結(jié)工作，必須高度重視法治的保障作用。在2021 年8 月召開的中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出，必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。

經(jīng)過百年的探索和努力，我國已經(jīng)初步形成了以憲法關(guān)于民族工作的規(guī)定為根本，以民族區(qū)域自治法為主干，以國務(wù)院頒布的關(guān)于民族工作的行政法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例和單行條例，以及轄有民族自治地方的省的地方性法規(guī)為主要內(nèi)容的中國特色社會(huì)主義民族法律法規(guī)體系[3]83。這是我國正確處理民族關(guān)系問題所形成的法治經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢。新時(shí)代用法治鑄牢中華民族共同體意識，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義民族法律法規(guī)體系為抓手，使鑄牢中華民族共同體意識貫徹民族法治體系建構(gòu)和實(shí)施全過程。只有充分發(fā)揮我國民族法律法規(guī)體系的整體功效，進(jìn)而織密民族法治之網(wǎng)，才能促進(jìn)依法治理民族事務(wù)，推動(dòng)中華民族共同體建設(shè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。本文以習(xí)近平法治思想中的民族法治理論為指導(dǎo)，結(jié)合中央民族工作會(huì)議精神，對中華民族共同體建設(shè)的若干重大法治問題做出學(xué)理回應(yīng)，以期拓寬對法治視野下鑄牢中華民族共同體意識的理論認(rèn)識。

一、奠定中華民族共同體意識建設(shè)的憲法基石

憲法作為立國之本，是一個(gè)民族共同體的最大共識。鑄牢中華民族共同體意識，在根本上要打牢憲法基礎(chǔ)。“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會(huì)主義法律體系”[4]12-13。黨的十八大以來，隨著中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的完善，憲法作為凝聚中華民族共同體意識的認(rèn)同基礎(chǔ)，在我國得到了進(jìn)一步夯實(shí)和鞏固。

2018 年通過的憲法修正案，將“中華民族偉大復(fù)興”分別寫入憲法“序言”第七自然段關(guān)于國家根本任務(wù)的規(guī)定和第十自然段關(guān)于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定當(dāng)中，以此最大程度凝聚各方力量，共同致力于中華民族偉大復(fù)興的國家任務(wù)。與此同時(shí)，還在憲法第十一自然段和憲法第一章“總綱”第4條關(guān)于社會(huì)主義新型民族關(guān)系的規(guī)定中加入了“和諧”特征，進(jìn)一步發(fā)展為“平等團(tuán)結(jié)互助和諧”的社會(huì)主義新型民族關(guān)系。2018 年憲法修正案從憲法文本層面對涉及民族工作的主要規(guī)范做出根本調(diào)整，有利于從憲法層面鑄牢中華民族共同體意識，標(biāo)志著我國憲法民族規(guī)范體系在新時(shí)代更加趨于完善。

（一）做好憲法有關(guān)民族規(guī)定的學(xué)理闡釋和宣傳教育

2020 年12 月中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》，2021 年1 月中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》和2021 年8 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》均要求深入宣傳憲法，弘揚(yáng)憲法精神，增強(qiáng)憲法意識。從全面依法治國總目標(biāo)和鑄牢中華民族共同體意識的民族工作主線而言，憲法修正案關(guān)于民族規(guī)范的根本調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)憲法宣傳和憲法學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，其對于培養(yǎng)各族人民的民族共同體意識具有不言而喻的重要意義。其中，憲法“序言”第十一自然段和第一章“總綱”第4 條是學(xué)習(xí)憲法關(guān)于民族工作規(guī)定的重點(diǎn)內(nèi)容。尤其是“總綱”第4 條作為我國民族工作的總綱性規(guī)定，在鑄牢中華民族共同體意識中起到了提綱挈領(lǐng)的作用，是解讀憲法民族規(guī)定的核心規(guī)范和加強(qiáng)憲法實(shí)施的根本要求，因此需要重點(diǎn)學(xué)習(xí)和深入解讀。

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，我國憲法文本中的“民族”規(guī)范條款占到憲法總條款的1/5 以上，在憲法文本中具有廣泛的分布。“民族”由此成為我國憲法調(diào)整的重要內(nèi)容，是一個(gè)具有中國特色的憲法標(biāo)志性概念。這從側(cè)面進(jìn)一步說明了鑄牢中華民族共同體意識本身就是深入宣傳憲法、弘揚(yáng)憲法精神和增強(qiáng)憲法意識的重要內(nèi)容。憲法的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，只有推動(dòng)形成尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法的社會(huì)氛圍，鑄牢中華民族共同體意識才能自覺在各族人民當(dāng)中內(nèi)化于心、外化于行，使之成為各民族公民“憲法信仰”的一部分。

弘揚(yáng)憲法精神，鑄牢中華民族共同體意識，不僅關(guān)乎一般層面的憲法宣傳與憲法理解，還需要推動(dòng)憲法民族規(guī)定的實(shí)施，為依法鑄牢中華民族共同體意識提供強(qiáng)有力的憲法保障。應(yīng)加強(qiáng)憲法民族觀的釋義工作，強(qiáng)化各民族對中華民族的憲法認(rèn)同。中華民族與各民族的關(guān)系，是一個(gè)重大的憲法課題。2018 年憲法修正案將“中華民族”的概念載入以后，使其在增進(jìn)國家民族的認(rèn)同方面邁出了重要一步，形成了以“中華民族”概念為核心的憲法民族規(guī)范體系。但是這樣的規(guī)范體系不應(yīng)當(dāng)停留在雜亂無章的狀態(tài)。對于憲法文本中的民族規(guī)范條款，有待于從法理上更進(jìn)一步闡釋憲法視域下的“民族”“中華民族”“中華民族共同體的規(guī)范結(jié)構(gòu)”以及“中華民族的憲法地位”等新的憲法學(xué)議題。

基于現(xiàn)有的研究結(jié)論來看，無論學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，都不能對憲法文本中的“民族”作單一性的理解，而是需要根據(jù)憲法文本的具體語境來區(qū)分不同“民族”概念的層次性，即通過運(yùn)用體系解釋、目的解釋、歷史解釋和社會(huì)學(xué)解釋等方法對憲法民族觀做出積極解釋，深入闡釋“中華民族”作為“各民族”的上位概念以及“各民族”作為“中華民族”的下位概念的憲法民族學(xué)原理，推動(dòng)構(gòu)建中國特色的憲法民族話語體系[5]。與此同時(shí)，為了使憲法民族規(guī)定得到進(jìn)一步落實(shí)，在構(gòu)建民族法制體系的過程中，還需要進(jìn)一步豐富和完善憲法民族規(guī)范體系，凸顯中華民族概念在民族區(qū)域自治法等憲法關(guān)系和法律關(guān)系中的主體地位。憲法民族規(guī)定對中華民族潛在的巨大法治意義，應(yīng)當(dāng)在整個(gè)法律規(guī)范體系中做出系統(tǒng)性安排[6]。

2022 年3 月11 日第十三屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》，將“鑄牢中華民族共同體意識”分別列入地方各級人民代表大會(huì)（第11、12條）和地方各級人民政府（第73、76 條）的職責(zé)當(dāng)中，強(qiáng)化了地方人大和地方政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，進(jìn)一步凸顯了中華民族概念在憲法性法律和民族法律法規(guī)體系中的主體地位，為將“中華民族”的概念范疇列入國家法律規(guī)范體系的系統(tǒng)安排起到了重要示范作用。

（二）在憲法理論層面加強(qiáng)對我國各民族公民身份認(rèn)同的建構(gòu)

從現(xiàn)代民族國家的內(nèi)在要求來講，鑄牢中華民族共同體意識，應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)對各民族公民身份認(rèn)同的建構(gòu)。這是因?yàn)?，在憲法理論上，中華民族作為對應(yīng)于國家民族（nation state）的憲法概念，乃由一國的公民（citizen）平等組成。公民與國家是一對不可分割、相互對應(yīng)并且相互塑造的有機(jī)概念。不管是民族結(jié)構(gòu)簡單的國家，抑或是民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜的民主國家，都必須努力建構(gòu)一體性的民族共同體認(rèn)同，以便為統(tǒng)一的國家認(rèn)同提供支撐[7]。而國家認(rèn)同的重要表現(xiàn)形式，就是樹立國家意識和公民意識，即意識到國家利益的至上性，把維護(hù)祖國統(tǒng)一和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為各民族公民的神圣義務(wù)。同時(shí)，還要使各民族公民樹立國家主人翁地位，通過各種途徑和形式，積極參與國家建設(shè)事業(yè)。這就要求各民族公民在平等行使權(quán)利和履行義務(wù)中進(jìn)一步增強(qiáng)對中華民族的認(rèn)同。

需要注意的是，由于我國憲法的理論范式確立了“國家—民族—公民”的三元結(jié)構(gòu)，不同于西方國家奉行的“國家—公民”理論范式，從而加大了民族共同體的憲法整合力度。譬如，我國憲法文本中，“民族”+“人民”的“各族人民”表述僅在序言中出現(xiàn)（出現(xiàn)7次），而到了正文以后，就只有“各民族”的表述（出現(xiàn)5 次）。這一憲法表述邏輯表明，如何有效化解民族平等機(jī)制與公民平等機(jī)制之間的內(nèi)在張力，使一國的人民性與民族性協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“人民”與“民族”的動(dòng)態(tài)平衡[8]，已成為新中國推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的又一重要憲法課題。中國共產(chǎn)黨既是“中國人民”的先鋒隊(duì)，也是“中華民族”的先鋒隊(duì)，只有中國共產(chǎn)黨才能將“中國人民”與“中華民族”統(tǒng)一起來，形成鑄牢中華民族共同體意識的領(lǐng)導(dǎo)核心和主心骨。這就要求我們，鑄牢中華民族共同體意識的憲法基礎(chǔ)，既需要加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，又需要提高國民意識，進(jìn)而使鑄牢中華民族共同意識在兩種路徑的有機(jī)結(jié)合當(dāng)中達(dá)到效益最大化[9]。當(dāng)然，這樣的憲法努力，需要在尊重現(xiàn)行憲制理念的基礎(chǔ)上，以民族平等和公民平等為核心范疇，以少數(shù)民族的群體權(quán)利和個(gè)體權(quán)利為基本內(nèi)容，使中華民族共同體建設(shè)工作能夠在法的多元價(jià)值的往返觀照中予以推進(jìn)[10]。

二、夯實(shí)中華民族共同體建設(shè)的法律制度基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治是鑄牢中華民族共同體意識的一項(xiàng)重要制度基礎(chǔ)。作為中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，民族區(qū)域自治制度極大地增強(qiáng)了各族人民當(dāng)家作主的自豪感和責(zé)任感，極大調(diào)動(dòng)了各族人民共創(chuàng)中華民族美好未來、共享中華民族偉大榮光的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和保障少數(shù)民族權(quán)益等方面居于關(guān)鍵地位，因而在鑄牢中華民族共同體意識方面肩負(fù)著重要的制度建設(shè)責(zé)任。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，鑄牢中華民族共同體意識，要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益[2]301。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就民族工作作出一系列重大決策部署，推動(dòng)我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)取得了新的歷史性成就。當(dāng)前，我國民族團(tuán)結(jié)工作的中心任務(wù)是“全面貫徹黨的民族理論和民族政策，堅(jiān)持共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起，推動(dòng)中華民族走向包容性更強(qiáng)、凝聚力更大的命運(yùn)共同體”[2]299。而從健全民族工作法律法規(guī)體系的角度來講，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》作為中國特色社會(huì)主義民族法治體系的核心，其法律位階低于憲法，高于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，在我國民族法律法規(guī)體系當(dāng)中起到“承上啟下”的作用。因此，全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，首要問題是處理好改革與法治的關(guān)系，以立法形式破除改革的障礙?！皩Σ贿m應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時(shí)修改或廢止，不能讓一些過時(shí)的法律條款成為改革的‘絆馬索’”[4]38。要使立法主動(dòng)適應(yīng)我國當(dāng)前和今后民族工作領(lǐng)域的改革任務(wù)，促進(jìn)民族區(qū)域自治法治化水平提升到一個(gè)新的高度。

民族區(qū)域自治法之于我國民族法律法規(guī)體系，猶如民法典之于民法體系。我國現(xiàn)行民族區(qū)域自治法頒布于1984年，2001年進(jìn)行了首次修訂。近四十年來，民族區(qū)域自治法在服務(wù)國家戰(zhàn)略需要、促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展和鞏固中華民族大團(tuán)結(jié)等多元價(jià)值目標(biāo)方面發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族區(qū)域自治法的許多內(nèi)容也已經(jīng)開始滯后于民族工作實(shí)際，不能滿足民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。2014 年中央民族工作會(huì)議提出，要把憲法和民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定落實(shí)好，要加強(qiáng)對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究。同樣是在2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國的目標(biāo)，要求我國各項(xiàng)社會(huì)主義改革事業(yè)在法治的軌道上予以推進(jìn)，并就加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法提出了明確要求。2021 年8 月召開的中央民族工作會(huì)議再次指出，要深入研究有關(guān)民族法律法規(guī)的修訂完善問題。

實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。當(dāng)前，解決我國依法治理民族事務(wù)的要求同民族區(qū)域自治法的滯后之間的矛盾，已經(jīng)成為了加強(qiáng)民族事務(wù)領(lǐng)域重點(diǎn)立法的首要任務(wù)[11]。只有立法做到主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，立法決策和改革決策相銜接，才能為鑄牢中華民族共同體意識夯實(shí)法律制度基礎(chǔ)，使重大改革決策于法有據(jù)。順應(yīng)新時(shí)代改革實(shí)踐與發(fā)展要求，民族區(qū)域自治法在時(shí)代邏輯上應(yīng)當(dāng)把握社會(huì)主要矛盾的變化，秉持“以人民為中心”的發(fā)展思想，通過立、改、廢、釋的多維路徑，為完善中國特色社會(huì)主義民族法治體系再作新的貢獻(xiàn)[12]。一是要體現(xiàn)黨的十八大以來全面推進(jìn)依法治國的最新理念、最新成就，使民族區(qū)域自治法的修訂同憲法、立法法的最新修改精神保持內(nèi)在一致性。二是要明確鑄牢中華民族共同體意識的民族工作主線，全面體現(xiàn)中央民族工作會(huì)議精神和涉及民族事務(wù)的重要政策要求，使黨的民族工作主張轉(zhuǎn)化為民族區(qū)域自治法的內(nèi)容。

具體從立法技術(shù)層面來講，民族區(qū)域自治法的修訂和完善應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)行法律文本，以最小動(dòng)作保證民族區(qū)域自治法的穩(wěn)定性。基于民族區(qū)域自治法的文本結(jié)構(gòu)，相關(guān)立法完善需要從民族區(qū)域自治法的“序言”和“正文”兩方面著手。

（一）完善民族區(qū)域自治法的“序言”部分

一是要確立民族區(qū)域自治法的指導(dǎo)思想，把“科學(xué)發(fā)展觀”“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”等馬克思主義理論中國化的最新成果載入其中，凸顯民族區(qū)域自治法的時(shí)代特征。這是因?yàn)?，科學(xué)發(fā)展觀是黨的十六大以來以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人推進(jìn)馬克思主義中國化的重大成果，黨的十八大通過的黨章修正案已經(jīng)將其確立為黨的指導(dǎo)思想。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，是黨和人民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和集體智慧的結(jié)晶，是中國特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分，是全黨全國人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南，是黨的十八大以來黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的根本理論指引。在民族區(qū)域自治法的后續(xù)修訂工作中把科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入，有助于確立民族工作、民族政策和民族法律的指導(dǎo)地位，對于推動(dòng)我國民族法治在科學(xué)理論的指導(dǎo)下繼續(xù)向前發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

二是要補(bǔ)強(qiáng)有關(guān)“中華民族”范疇的規(guī)定，把“中華民族偉大復(fù)興”的國家任務(wù)載入其中，使憲法中的國家任務(wù)與民族區(qū)域自治法保持目的上的融貫性。這是因?yàn)?，確立“中華民族偉大復(fù)興”的國家任務(wù)是2018 年憲法修正案的重大成果。首先，把“中華民族偉大復(fù)興”的國家任務(wù)規(guī)定在民族區(qū)域自治法的任務(wù)條款當(dāng)中，有利于凝聚各族人民同心同德，共同致力于第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)。2021 年召開的中央民族工作會(huì)議提出，必須從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略高度把握新時(shí)代黨的民族工作的歷史方位，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)新時(shí)代黨的民族工作[1]。另外，把“中華民族”概念載入民族區(qū)域自治法當(dāng)中，有助于在民族區(qū)域自治法的釋義工作中確立“中華民族”作為“各民族”之上位概念的法律基礎(chǔ)，從而密切中華民族與各民族、多數(shù)民族與少數(shù)民族以及各少數(shù)民族之間的法律聯(lián)系，推動(dòng)形成和發(fā)展以“中華民族”概念為核心的民族區(qū)域自治法治體系。

三是要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境理念，把“生態(tài)文明建設(shè)”載入其中，使其成為推進(jìn)民族區(qū)域自治的重要目標(biāo)和職責(zé)擔(dān)當(dāng)。這是因?yàn)?，生態(tài)文明建設(shè)是中國共產(chǎn)黨對社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的深化，是對中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的豐富和完善。我國少數(shù)民族地區(qū)多屬于國家重要生態(tài)區(qū)域，在維護(hù)國家生態(tài)屏障和環(huán)境保護(hù)方面負(fù)有不可推卸的重要責(zé)任。把“生態(tài)文明建設(shè)”明確載入民族區(qū)域自治法的任務(wù)條款之中，有助于我國民族自治地方更好地肩負(fù)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的重要責(zé)任，促進(jìn)其積極主動(dòng)地探索跨區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，為建設(shè)美麗中國和實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供良好的法律制度供給。

四是要把“倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”載入其中，從而鞏固各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，社?huì)主義核心價(jià)值觀是當(dāng)代中國精神的集中體現(xiàn)，凝結(jié)著全體人民共同的價(jià)值追求。2014 年中央民族工作會(huì)議指出，社會(huì)主義核心價(jià)值觀決定著各民族共有精神家園的發(fā)展方向，一定要在全社會(huì)、在各民族中大力培育和踐行。中華民族為什么幾千年能夠生生不息、不斷發(fā)展？很重要的原因是我們有以愛國主義為核心的民族精神，有一脈相承的價(jià)值追求。這個(gè)民族精神和價(jià)值追求在當(dāng)代的集中體現(xiàn)，就是社會(huì)主義核心價(jià)值觀[3]258。2021 年召開的中央民族工作會(huì)議進(jìn)一步指出，必須構(gòu)筑中華民族共有精神家園，使各民族人心歸聚、精神相依，形成人心凝聚、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的強(qiáng)大精神紐帶[1]。社會(huì)主義核心價(jià)值觀決定著各民族共有精神家園的發(fā)展方向，有必要使其全面融入民族法律法規(guī)體系，強(qiáng)化對各族群眾的社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，引導(dǎo)各族群眾牢固樹立正確的祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀、宗教觀，增強(qiáng)各族群眾對中華文化的認(rèn)同。

需要說明的是，以上四方面的修訂內(nèi)容，都體現(xiàn)了2018年憲法修正案的最新成果。根據(jù)憲法修正案的修改思路，民族區(qū)域自治法“序言”部分的修訂，需要進(jìn)一步對照我國現(xiàn)行憲法文本來進(jìn)行，從而確保民族區(qū)域自治法與憲法的價(jià)值融貫性。

（二）完善民族區(qū)域自治法的“正文”部分

一是要增加有關(guān)“監(jiān)察委員會(huì)”的規(guī)定，明確監(jiān)察委員會(huì)的法律地位，即這一機(jī)構(gòu)不是民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)，同時(shí)就監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成員及其組成人員中是否應(yīng)當(dāng)有少數(shù)民族人員等問題作出具體規(guī)定。實(shí)踐中，我國許多民族自治地方在自治條例的修訂工作當(dāng)中，已經(jīng)試驗(yàn)性地對“監(jiān)察委員會(huì)”的性質(zhì)及其地位作了規(guī)定，為今后修訂民族區(qū)域自治法積累了地方立法的經(jīng)驗(yàn)。二是要回應(yīng)立法法等上位法的修改，可就民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)限重新作出規(guī)定。比如，2015 年《中華人民共和國立法法》修訂以來，自治州（包括自治區(qū)）一級地方同時(shí)獲得了自治法規(guī)制定權(quán)和地方性法規(guī)（包括規(guī)章）制定權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致中央與民族自治地方和一般地方的權(quán)利（權(quán)力）對比關(guān)系發(fā)生重大變化。面對民族自治地方與一般地方在權(quán)利（權(quán)力）行使方面存在的競合現(xiàn)象，有學(xué)者專門提出，對自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的內(nèi)涵界定，需要在以上兩種性質(zhì)不同的權(quán)利（權(quán)力）形態(tài)的對比過程當(dāng)中確定[13]。根據(jù)我國民族區(qū)域自治的實(shí)踐特征和實(shí)際需要，對民族區(qū)域自治法正文部分的修訂，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的研究，使之不僅具備一定程度的針對性、可操作性和可執(zhí)行性，還應(yīng)當(dāng)在具備法的規(guī)范性特征方面作出切實(shí)努力。

總之，基于民族區(qū)域自治法在中國特色社會(huì)主義民族法律法規(guī)體系中的基礎(chǔ)地位，要使之主動(dòng)適應(yīng)民族事務(wù)治理法治化的現(xiàn)實(shí)需要，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實(shí)施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕[1]。與此同時(shí)，要堅(jiān)持以憲法為根本，圍繞鑄牢中華民族共同體意識這一主線，全面檢視民族法治建設(shè)方面的短板弱項(xiàng)，有序推進(jìn)涉民族事務(wù)其他法律法規(guī)的立、改、廢、釋等工作，將保障各民族合法權(quán)益、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的各項(xiàng)要求融入國家整個(gè)法治體系之中[14]。而民族區(qū)域自治法是我國憲法統(tǒng)轄下的一個(gè)完整的法律規(guī)范體系，對于我國民族工作走上法治化、規(guī)范化軌道具有重要意義。在民族區(qū)域自治制度“合”的思想理念下，全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，對于依法治理民族事務(wù)乃至鑄牢中華民族共同體意識都具有不言而喻的重要意義。習(xí)近平總書記指出，“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭和根本，許多民族政策都是由此而來、依此而存。這個(gè)源頭改變了，根本就動(dòng)搖了，在民族理論、民族政策、民族關(guān)系等問題上就會(huì)產(chǎn)生多米諾效應(yīng)?！盵3]76-77全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，要“使民族區(qū)域自治制度這一理論根源越扎越深、實(shí)踐根基越扎越牢”[15]。

三、推動(dòng)民族工作的法治化進(jìn)程

中國特色社會(huì)主義民族法治體系，是中國民族區(qū)域自治制度的法律表現(xiàn)形式。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國的總體要求和布局，立足中國特色社會(huì)主義民族法治體系的建設(shè)任務(wù)，新時(shí)代全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識這個(gè)新時(shí)代黨的民族工作的“綱”，加快形成更加完備的民族法律規(guī)范體系、更加高效的民族法治實(shí)施體系、更加嚴(yán)密的民族法治監(jiān)督體系和更加有力的民族法治保障體系。換言之，深入推進(jìn)民族工作法治化進(jìn)程，要求進(jìn)一步強(qiáng)化制度跟進(jìn)，把我國民族法治優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為民族事務(wù)治理效能，主要包括健全配套法規(guī)、促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、加強(qiáng)組織保障四個(gè)方面的路徑。

（一）健全配套法規(guī)

“良法是善治的前提”。民族區(qū)域自治法作為憲法性法律，主要依托配套立法使之得以貫徹落實(shí)。以鑄牢中華民族共同體意識為要求，健全民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)，應(yīng)當(dāng)把重心放在少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的共通性問題上，突出配套立法在權(quán)力與利益分配中的引領(lǐng)規(guī)范作用，推動(dòng)各民族共同走向社會(huì)主義現(xiàn)代化。

一是要推動(dòng)國務(wù)院及有關(guān)部門繼續(xù)制定扶持民族地區(qū)發(fā)展的行政法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件。這是因?yàn)?，國?wù)院是我國的最高行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志。當(dāng)全國人大制定民族區(qū)域自治法以后，國務(wù)院及其組成部門就需要依據(jù)行政職權(quán)來使之得到執(zhí)行。比如，在健全民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法、完善基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)機(jī)制、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等方面，為少數(shù)民族和民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化制定具體辦法。近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門為推動(dòng)民族區(qū)域自治法的實(shí)施，制定出臺(tái)了《中國公民民族成份登記管理辦法》（2015 年，國家民族事務(wù)委員會(huì)和公安部）、《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》（2015 年，國務(wù)院）、《中央對地方民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（2018 年，財(cái)政部）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)少數(shù)民族傳統(tǒng)體育工作的指導(dǎo)意見》（2018年，國家體育總局、國家民族事務(wù)委員會(huì)）等一批標(biāo)志性的規(guī)范性法律文件，極大地促進(jìn)了民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設(shè)。但這些規(guī)范性文件的落地，有待于更低位階的法規(guī)措施來予以推動(dòng)，比如出臺(tái)實(shí)施辦法。

但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，個(gè)別配套法規(guī)在實(shí)施效果方面并不理想。比如，有的地方還存在未能跟進(jìn)制度落實(shí)，出現(xiàn)立法懈怠、立法不作為等現(xiàn)象。從調(diào)查情況來看，其中一個(gè)重要原因就在于配套立法的滯后，以至無法滿足民族法治實(shí)施的要求。而若要改進(jìn)現(xiàn)狀，上級國家機(jī)關(guān)需要繼續(xù)加大對少數(shù)民族和民族地區(qū)的支持力度。2021 年中央民族工作會(huì)議指出，民族區(qū)域自治法配套立法建設(shè)的重心應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)在完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放、提升自我發(fā)展能力；加大對民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持力度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)整體布局；支持民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)牧民富裕富足；完善沿邊開發(fā)開放政策體系，深入推進(jìn)固邊興邊富民行動(dòng)等[1]。以上這四個(gè)方面為不同民族自治地方跟進(jìn)配套立法提供了鮮明的政策導(dǎo)向，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

需要進(jìn)一步討論的是，在民族區(qū)域自治法的實(shí)施過程中，有一種聲音認(rèn)為，我國實(shí)行一系列的民族優(yōu)惠政策，損害了法律適用的平等性原則，并且主張對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這一主張需要在當(dāng)前國情下予以全面看待。實(shí)際上，從社會(huì)主義的法治理念來講，平等不應(yīng)當(dāng)是機(jī)械地適用法律（盡管它是最低限度的一種法治）；相反，實(shí)行合理的差別（reasonable difference），將有助于促進(jìn)更具實(shí)質(zhì)意義的平等，實(shí)現(xiàn)對形式平等的一種矯正。為此，我國現(xiàn)行憲法在“序言”中規(guī)定“國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮?！痹趹椃ㄕ牡?條第2款中規(guī)定“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”。可見，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展是我國社會(huì)主義憲法在民族平等理念上的重要價(jià)值追求。當(dāng)前，我國可根據(jù)改革開放以來民族結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，區(qū)分以實(shí)現(xiàn)個(gè)人實(shí)質(zhì)平等為目標(biāo)的優(yōu)惠政策和以民族實(shí)質(zhì)平等為主旨的優(yōu)惠政策，針對不同事務(wù)實(shí)施不同性質(zhì)的民族優(yōu)惠措施，從而兼顧到法的形式正義與實(shí)質(zhì)正義。

二是要推動(dòng)和幫助民族自治地方制定或修訂自治法規(guī)，進(jìn)一步創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法。當(dāng)前，我國共有155個(gè)民族自治地方，大部分少數(shù)民族依然居住、生活在民族區(qū)域自治地方。與此同時(shí)，隨著社會(huì)的大流動(dòng)，各民族在不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)著深度的溝通交流和相互融合。以地方立法為路徑鑄牢中華民族共同體意識，有助于不同地方采取因地制宜的理念與方式加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，因此成為創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的一種重要路徑。近年來，我國多個(gè)民族自治地方在修訂自治條例工作中體現(xiàn)了這一主體方向。比如，云南省于2020 年8 月完成了8個(gè)自治州、29個(gè)自治縣的自治條例的修訂工作，在依法治理民族事務(wù)、鑄牢中華民族共同體意識方面積累了“云南經(jīng)驗(yàn)”[16]。寧夏、廣西和內(nèi)蒙古三個(gè)自治區(qū)已將自治條例的起草列入立法規(guī)劃。其他轄有民族自治地方的省份也相繼啟動(dòng)和完成了自治條例的修訂任務(wù)。另外，黨的十八大以來，我國民族自治地方在單行條例的制定和修改方面也有了很大起色。這些單行條例的制定涉及民族自治地方的生態(tài)環(huán)境治理、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、清真食品管理和少數(shù)民族特需商品管理等多個(gè)方面?？傮w來看，這些自治法規(guī)的制定與修訂工作，進(jìn)一步推動(dòng)了少數(shù)民族權(quán)益保障和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善了新時(shí)期民族區(qū)域自治法制體系，豐富了民族自治地方立法經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，以鑄牢中華民族共同體意識為主線的地方立法實(shí)踐，正在型構(gòu)一種帶有中國特色和新時(shí)代特征的民族法治經(jīng)驗(yàn)，對于依法保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步具有重要意義。

尤其值得關(guān)注的是，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專項(xiàng)的立法，已經(jīng)成為通過配套法規(guī)建設(shè)有力促進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識的重要舉措。黨的十八大和2014年、2021年的中央民族工作會(huì)議以來，新疆、青海、西藏、內(nèi)蒙古等地率先出臺(tái)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例，為地方層面創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法，促進(jìn)民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設(shè)做出了積極探索。比如，新疆于2015年率先出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》，西藏于2020年出臺(tái)了《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，內(nèi)蒙古于2021年出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，2021 年，新疆進(jìn)一步出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》等。立法是促進(jìn)和保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要方式，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)作為鑄牢中華民族共同體意識法治建構(gòu)的重要路徑[17]。為更好地鞏固和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法成果，厚植民族法治基礎(chǔ)，我國應(yīng)當(dāng)在總結(jié)以往立法經(jīng)驗(yàn)與模式的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步拓寬民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法范圍，圍繞互嵌式社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，做好城市民族工作，積極推動(dòng)和構(gòu)建以“三交”（交往交流交融）為理念的“嵌入式”立法[18]。其基本要求是充分考慮不同民族、不同地區(qū)的實(shí)際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)布局規(guī)劃和公共服務(wù)資源配置，完善政策舉措，營造環(huán)境氛圍，逐步實(shí)現(xiàn)各民族在空間、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等方面的全方位嵌入。

（二）促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。所謂執(zhí)法，在法治意義上，主要是針對公權(quán)力和國家機(jī)關(guān)而言的。全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職權(quán)，在不同民族事務(wù)領(lǐng)域促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。

其一，從國家層面（中央國家機(jī)關(guān)）來講，要求相關(guān)部門積極支持民族工作部門更好地履職盡責(zé)。比如，我國憲法確立了民族區(qū)域自治的原則，而民族區(qū)域自治法為推動(dòng)民族區(qū)域自治制度，在其法律文本的第六章中進(jìn)一步課以上級國家機(jī)關(guān)諸多具體的法定職責(zé)。因此，民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)能否得到有效落實(shí)，實(shí)際上與上級國家機(jī)關(guān)如何行使職權(quán)（包括作為與不作為兩方面）是息息相關(guān)的。

其二，從民族自治地方層面來講，要求自治機(jī)關(guān)保證憲法和法律在本地方得到正確遵守和執(zhí)行。比如，推廣國家通用語言文字，是我國憲法和相關(guān)法律的明確規(guī)定。2014年和2021年的中央民族工作會(huì)議都指出，要全面加強(qiáng)國家通用語言文字教育。習(xí)近平總書記指出，“維護(hù)國家法治統(tǒng)一是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題。”[19]各級民族自治地方應(yīng)當(dāng)在所轄范圍內(nèi)通過有力舉措加強(qiáng)國家通用語言文字教育，確保憲法和法律的規(guī)定在本地方得到不折不扣的貫徹執(zhí)行。換言之，民族自治地方行使自治權(quán)必須以維護(hù)國家法制統(tǒng)一為基本前提，在此前提下，以促進(jìn)相關(guān)自治權(quán)的行使來更好地服務(wù)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)。

其三，從民族事務(wù)層面來講，各級有關(guān)國家機(jī)關(guān)要善于用法治思維和法律方式來規(guī)范和調(diào)整民族關(guān)系，不將一般性的社會(huì)治安案件、民事案件、刑事案件同“民族問題”相混淆，不把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為“民族問題”，不以民族劃線搞選擇性執(zhí)法[20]。具體來講，用法律手段規(guī)范和調(diào)整民族關(guān)系，包括依法保障少數(shù)民族合法權(quán)益和嚴(yán)厲打擊各類破壞民族團(tuán)結(jié)的違法犯罪行為兩個(gè)方面。

就保障少數(shù)民族合法權(quán)益而言，這里需要區(qū)分兩個(gè)層面的問題。第一，當(dāng)少數(shù)民族公民的合法權(quán)益受到侵害之時(shí)，相關(guān)公民能夠有效訴諸法律救濟(jì)手段；第二，當(dāng)少數(shù)民族的集體權(quán)益受到侵害之時(shí)，國家層面具備相應(yīng)救濟(jì)機(jī)制，以便通過“公益訴訟”等方式來維護(hù)少數(shù)族群的正當(dāng)權(quán)益。另外，就嚴(yán)厲打擊各類破壞民族團(tuán)結(jié)的違法犯罪行為而言，我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)長期面臨敵對勢力的滲透顛覆破壞活動(dòng)、暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)和宗教極端活動(dòng)的困擾，這些都是鑄牢中華民族共同體意識的巨大障礙，不容輕視。嚴(yán)密防范和堅(jiān)決打擊以上四種活動(dòng)，需要形成依法預(yù)防和化解民族宗教領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量共同治理民族宗教事務(wù)。需要說明的是，我國民族法律法規(guī)體系自成一體，同時(shí)又分散于不同部門法體系當(dāng)中，形成相互間的交叉關(guān)系。這就決定了鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)，需要我們從刑法、行政法等各部門法角度促進(jìn)民族法的實(shí)施，并且遵循“法秩序統(tǒng)一性原理”，促進(jìn)不同部門法在規(guī)范上實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)與銜接，織密民族法治之網(wǎng)[21]。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督檢查

“法令行則國治，法令弛則國亂”。有關(guān)國家機(jī)關(guān)開展好憲法和民族區(qū)域自治法的監(jiān)督檢查工作，是法治層面鑄牢中華民族共同體意識的一項(xiàng)重要工作環(huán)節(jié)。特別是各級人大機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)履行好保證憲法、民族區(qū)域自治法在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重大職責(zé)，加強(qiáng)對民族法律法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。

一是要加強(qiáng)民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大監(jiān)督檢查力度，注重監(jiān)督檢查的實(shí)效性。二是要建立完善監(jiān)督檢查體系，保障監(jiān)督檢查渠道暢通。三是要制定監(jiān)督檢查工作標(biāo)準(zhǔn)，建立健全監(jiān)督檢查工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。例如，建立民族自治地方政府定期向同級人大及其常委會(huì)報(bào)告民族區(qū)域自治法實(shí)施情況的制度，對于完善法律監(jiān)督機(jī)制具有重要意義[22]。與此同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督檢查工作機(jī)制，從監(jiān)督檢查的主體、內(nèi)容、對象、程序和方式上予以規(guī)范化，逐步推行民族法律法規(guī)實(shí)施的評估考核制度。

在依法鑄牢中華民族共同體意識建設(shè)當(dāng)中，為了確保我國民族法律規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)特別發(fā)揮好法規(guī)備案審查機(jī)制與合憲性審查機(jī)制的重要作用。2020 年，全國人大常委會(huì)法工委針對有地方性法規(guī)弱化國家通用語言文字地位的相關(guān)規(guī)定，首次在新中國歷史上對涉及民族規(guī)范的地方性法規(guī)作出了“不合憲”的審查結(jié)論，并要求相關(guān)制定機(jī)關(guān)作出修改①參見《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020 年備案審查工作情況的報(bào)告》，中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，訪問日期：2022年2月20日。。這一備案審查機(jī)制的啟動(dòng)，是黨的十八大以來合憲性審查機(jī)制在我國民族法治體系中的首次運(yùn)用，進(jìn)一步推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義民族法治體系的建設(shè)進(jìn)程，具有深遠(yuǎn)意義。此外，發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督民族法律法規(guī)及政策執(zhí)行方面的重要作用，也將有助于提升民族法治監(jiān)督的法治化進(jìn)程[23]。例如，針對各級立法主體應(yīng)當(dāng)制定而未制定規(guī)范性法律文件的立法不作為行為，有學(xué)者建議將其明確納入監(jiān)察范圍[21]。

（四）加強(qiáng)組織保障

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。如果沒有一系列的保障條件，鑄牢中華民族共同體意識的事業(yè)就難以推進(jìn)。從新中國成立以來我國民族事業(yè)取得的成就來看，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)，最根本的保障是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是我國加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)工作最根本的優(yōu)勢。我國民族法治建設(shè)千頭萬緒，加強(qiáng)黨對民族法治工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高依法執(zhí)政能力和水平，就等于抓住了依法治理民族事務(wù)的“牛鼻子”。在這個(gè)意義上，鑄牢中華民族共同體意識，要堅(jiān)持黨對民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨解決民族問題、做好民族工作的能力和水平。特別是民族地區(qū)各級黨組織在依法治理民族事務(wù)當(dāng)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法、支持司法，使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)成為依法治理民族事務(wù)、鑄牢中華民族共同體意識最為堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障。

此外，全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，還要強(qiáng)化人才保障，加快民族地區(qū)法治專門人才隊(duì)伍建設(shè)，著力培養(yǎng)一批德才兼?zhèn)洌嫱▏彝ㄓ谜Z言文字和少數(shù)民族語言文字的高素質(zhì)法治工作隊(duì)伍[24]；抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，切實(shí)提高各族干部職工依法行政、依規(guī)辦事的能力。特別是要努力建設(shè)一支維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度特別堅(jiān)決、明辨大是大非立場特別清醒、鑄牢中華民族共同體意識行動(dòng)特別堅(jiān)定、熱愛各族群眾感情特別真摯的民族地區(qū)干部隊(duì)伍[1]。同時(shí)，“把懂不懂民族工作、會(huì)不會(huì)搞民族團(tuán)結(jié)作為考察領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容”[2]302。對政治過硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部要充分信任、委以重任；增強(qiáng)各族人民群眾的法治意識、法治觀念，通過開展卓有成效的民族法制宣傳教育和普及工作，積極營造依法鑄牢中華民族共體意識的良好法治社會(huì)環(huán)境。

結(jié)語：推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民族法治體系不斷趨于成熟和定型

鑄牢中華民族共同體意識是習(xí)近平總書記站在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略高度作出的重大原創(chuàng)性論斷，是馬克思主義民族理論中國化的最新發(fā)展，是指導(dǎo)新時(shí)代民族工作的根本遵循。在2021年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“鑄牢中華民族共同體意識是新時(shí)代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”[1]。法治是鑄牢中華民族共同體意識的重要途徑，也是鑄牢中華民族共同體意識的重要保障。習(xí)近平總書記關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的重要論述，蘊(yùn)含著用法治思維和法治方式推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)工作的深刻命題，從增進(jìn)中華民族共同性的維度豐富和創(chuàng)新了中國特色社會(huì)主義民族法治體系。以習(xí)近平法治思想中的民族法治理論為指引，做好新時(shí)代民族團(tuán)結(jié)的法治工作，必須有一個(gè)總覽全局、牽引各方的總抓手，這個(gè)總抓手就是建設(shè)中國特色社會(huì)主義民族法治體系。

本文著眼于中國特色社會(huì)主義民族法治體系建構(gòu)的視角，提出鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民族法治體系“綱舉目張”的根本作用。為此，本文分別從中華民族共同體意識的憲法基石、中華民族共同體建設(shè)的法律制度基礎(chǔ)以及推動(dòng)民族工作法治化進(jìn)程等方面作了體系性的思考。總的來說，基于我國民族團(tuán)結(jié)工作的復(fù)雜性、根本性和長遠(yuǎn)性，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)需要遵循法治建設(shè)的一般規(guī)律，把各項(xiàng)民族事務(wù)納入法治軌道，堅(jiān)持各民族一律平等，實(shí)行科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更加注重民族法治建構(gòu)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，強(qiáng)化法治在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。只有充分發(fā)揮我國民族法律法規(guī)體系的整體功效，從體系完善的視角織密民族法治之網(wǎng)，才能推動(dòng)中華民族共同體建設(shè)的事業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

我國的民族法治成就來之不易。黨的十九屆六中全會(huì)在總結(jié)新時(shí)代黨的民族工作取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革時(shí)指出，黨堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，堅(jiān)持把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作主線，確立新時(shí)代黨的治藏方略、治疆方略，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展[25]。2021 年中央民族工作會(huì)議指出，“回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路。”[1]中國特色社會(huì)主義民族法治體系，是百年來中國共產(chǎn)黨推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的重要制度經(jīng)驗(yàn)和法治成就。新中國成立特別是改革開放以來民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的成功實(shí)踐證明，黨和國家對民族法律法規(guī)體系進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范，有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，有利于推動(dòng)民族地區(qū)與全國同步全面建成小康社會(huì)，有利于促進(jìn)各民族交往交流交融，符合中國國情和民族地區(qū)實(shí)際，深受各族群眾歡迎和擁護(hù)，在世界范圍也具有先進(jìn)性[20]。然而，目前學(xué)界對于如何用法治（rule of law）鑄牢中華民族共同體意識還未形成比較統(tǒng)一的認(rèn)識，對堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義民族法治體系這個(gè)民族事務(wù)治理體系的“骨干工程”沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致現(xiàn)有相關(guān)論述較為分散、無的放矢、無從抓手，這無助于我國民族法治建設(shè)繼往開來。本文認(rèn)為，新時(shí)代鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)立足中國共產(chǎn)黨的百年奮斗史，守正創(chuàng)新，在系統(tǒng)總結(jié)我國民族法治建設(shè)取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，深入研究中國特色社會(huì)主義民族法治體系建構(gòu)，對于保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)和推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。為此，應(yīng)堅(jiān)持以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民族法治體系不斷趨于成熟和定型。在習(xí)近平法治思想的指引下，加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義民族法治體系，必將有力保障中華民族大團(tuán)結(jié)和中華民族偉大復(fù)興，同時(shí)也必將為世界范圍內(nèi)其他多民族國家依法治理民族事務(wù)和改善民族關(guān)系貢獻(xiàn)更多的中國智慧和中國方案。