□譚波 趙智

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?570228）

一、問題的提出

自2004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》首次提出要完善行政決策程序中的合法性論證以來，國務(wù)院又分別在2008年《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和2010年《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中，對重大行政決策的合法性審查作出明確的規(guī)定。2014年中共中央發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次明確將合法性審查作為重大行政決策的法定程序之一。習(xí)近平總書記特別指出：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用；建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！盵1]2021年8月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》明確提出，將確保所有重大行政決策都履行合法性審查程序作為提升行政決策公信力和執(zhí)行力的重要內(nèi)容。上述系列文件的出臺，不僅有力帶動了重大行政決策相關(guān)立法的及時出臺，也吸引了學(xué)界對這一領(lǐng)域的深入研究。

“重大行政決策”作為一個法律概念，2008年出現(xiàn)于首部地方行政程序立法《湖南省行政程序規(guī)定》中，該規(guī)定采用“概括+列舉+兜底”的立法例來定義“重大行政決策”①參見《湖南省行政程序規(guī)定》第31條。。2013年11月，廣州市首先出臺了《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》，還有其他一些地方對重大行政決策的事項明示是通過出臺專門目錄或標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行的②其他省市的重大行政決策事項目錄，如《2021年度吉林市人民政府重大行政決策事項目錄》《山東省人民政府2021年度重大行政決策事項目錄》《海南省商務(wù)廳2021年重大行政決策事項目錄》等。。而2017年《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第2條和第3條則是通過“列舉+兜底+反面排除”的方式進(jìn)行定義③其中《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第2條進(jìn)行了“列舉+兜底”，第3條進(jìn)行了“反面排除”。。在中央立法層面，2019年《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）施行，進(jìn)一步將該概念推向前臺。從內(nèi)容上來看，這部行政法規(guī)是對地方立法與文件經(jīng)驗的升華。

反觀規(guī)范性文件，其界定出處較多。在2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）（以下簡稱《通知》）中，規(guī)范性文件被界定為“除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”。在地方層面，如甘肅省人大常委會對規(guī)范性文件作出的較有代表性的定義為“在本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定的并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用的文件”①參見《甘肅省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第2條第2款。類似定義還可見《北京市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第2條、《安徽省各級人民代表大會常務(wù)委員會實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第2條、《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第3條等。。但重大行政決策與行政規(guī)范性文件的關(guān)系如何定位，仍不易確定。

與此同時，“重大行政決策類規(guī)范性文件”的概念開始逐步進(jìn)入立法規(guī)劃。在地方立法層面，2018年施行的《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》和2019年施行的《海南省行政規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》均規(guī)定，“屬于重大行政決策的規(guī)范性文件應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險評估”。這種表述客觀顯示了重大行政決策與規(guī)范性文件之間有交叉關(guān)系，但究竟如何界定該概念？重大行政決策制定中的合法性審查與規(guī)范性文件的備案審查又是何關(guān)聯(lián)？其程序有無被減省的可能？這些問題都需明確。從目前研究來看，多數(shù)成果分別集中于對重大行政決策的合法性審查[2]和行政規(guī)范性文件的合法性審查[3]方面，鮮有關(guān)于“重大行政決策類規(guī)范性文件”合法性審查的專門研究，這與學(xué)界對行政訴訟中人民法院對規(guī)范性文件審查的研究形成對比[4]。

概括來看，“重大行政決策類規(guī)范性文件”的法治特征至少可從以下幾方面界定：首先，“重大行政決策”是這一類“規(guī)范性文件”的核心屬性，反過來講，意味著并非所有的行政規(guī)范性文件都屬于“重大行政決策”。以制定主體為例，目前我國雖未在中央立法層面對行政規(guī)范性文件作統(tǒng)一定義，但依據(jù)《通知》對行政規(guī)范性文件所作的定義可知，有權(quán)制定行政規(guī)范性文件的主體除了行政機(jī)關(guān)之外，還有經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。目前，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織既包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織，也包括事業(yè)單位、行政性公司以及社會團(tuán)體等組織。而“重大行政決策”的決策主體僅限于各級政府或一定的職能部門。其次，就規(guī)范性文件的內(nèi)容而言，決策事項呈有序波動性。而這種波動之下的項目在調(diào)整利益主體的數(shù)量、影響范圍、持續(xù)時間等方面仍符合最低程度的“重大性”。再次，就規(guī)范性文件的預(yù)期實施效果而言，這種“重大性”的決策內(nèi)容如果落地變現(xiàn)，通常能夠產(chǎn)生影響眾多相對人權(quán)益的法律效果。最后，就規(guī)范性文件的實施方式而言，其決策類行為系通過調(diào)整利益主體的權(quán)利和義務(wù)的方式而實現(xiàn)目的。

綜上所述，本文將“重大行政決策類規(guī)范性文件”定義為：除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，各級政府及其部門依法作出的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的屬于重大行政決策的公文?！爸卮笮浴笔桥袛嘀卮笮姓Q策類規(guī)范性文件的最直觀特征。重大行政決策類規(guī)范性文件的“重大性”可從影響利益主體是否廣泛、決策內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)聯(lián)密切、決策事項是否影響長遠(yuǎn)等方面進(jìn)行判斷。2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》將“三項制度”之一的“重大執(zhí)法決定法制審核”的情形設(shè)定納入第58條中，涵蓋了“重大公共利益”“當(dāng)事人重大權(quán)益”“案涉多個法律關(guān)系”等列舉情況。表面上看“重大性”屬于實體標(biāo)準(zhǔn)，但首先應(yīng)被考慮的是如何對其進(jìn)行程序控制的問題，這種實體影響的重大性，在法律效應(yīng)上首先表現(xiàn)為程序上的嚴(yán)格正規(guī)，即“實體未定，程序先行”。重大行政決策出臺本身就具有很強(qiáng)的時空影響性，契合程序的時空要素要求，這也是為什么在重大行政決策領(lǐng)域會率先出臺程序規(guī)范的原因。重大行政決策類規(guī)范性文件在本質(zhì)上落腳于公文。依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號）中的相關(guān)規(guī)定，公文的種類包括決議、決定、命令（令）、公報、公告等共15種。其中“決議”適用于會議討論通過的重大決策事項，但“決定”和“命令”更常見于行政機(jī)關(guān)的決策，其中“決定”適用于對重要事項作出決策和部署等，“命令”適用于宣布施行重大強(qiáng)制性措施等。

2014年的《決定》為新時代中國法治建設(shè)指明了行動方向?！稕Q定》在健全憲法實施和人大監(jiān)督制度部分明確提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求[5]，同時，在“深入推進(jìn)依法行政建設(shè)”方面，提出“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約”“是強(qiáng)化對行政權(quán)力制約的重點”[5]。重大行政決策類規(guī)范性文件的制定，在行為屬性上屬于抽象行政行為，雖然在一些場合已經(jīng)開始接受行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院的合法性審查，但就政府序列備案審查或人大序列備案審查而言，仍顯必要。而無論從對行政行為的合法性審查還是對規(guī)范性文件的合法性審查來說[6]，對重大行政決策類規(guī)范性文件的審查都不可或缺。這些來自立法、行政、司法等不同部門權(quán)力的審查，需要合理分工、相互銜接，以使重大行政決策類的規(guī)范性文件在合法性上達(dá)致最優(yōu)狀態(tài)。

二、重大行政決策類規(guī)范性文件的審查“剛需”

具體來看，重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查的剛性需求主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）合法性審查是推動重大行政決策類規(guī)范性文件法治化的內(nèi)在需求

加強(qiáng)對重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查的直接動因首先來自重大行政決策類規(guī)范性文件自身亟需法治化的需求。其原因在于：首先，重大行政決策類規(guī)范性文件往往通過微調(diào)權(quán)利義務(wù)的方式對相對人造成重大影響，是影響相對人權(quán)利義務(wù)的“最后一公里”。從權(quán)力視角來說，其也會在末梢影響權(quán)力量的增減與質(zhì)的升降，很有可能成為行政主體逃避職責(zé)或擴(kuò)張權(quán)力的重災(zāi)區(qū)，影響“重大改革于法有據(jù)”目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，重大行政決策類規(guī)范性文件的實施如果不當(dāng)，往往會導(dǎo)致不可控的社會后果。因其影響重大，這類文件在實施過程中往往會經(jīng)由單個法律效果形成集體社會效果，成為導(dǎo)致社會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素的重要原因。最后，重大行政決策類規(guī)范性文件的目錄、標(biāo)準(zhǔn)隨意性相對明顯。雖然《暫行條例》第3條通過“列舉+排除”的方式對一些明顯屬于重大決策的事項進(jìn)行了規(guī)定，但其同時允許各地的行政機(jī)關(guān)依據(jù)本地實際情況對決策目錄、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，這就導(dǎo)致即使是在同一地域，重大行政決策類規(guī)范性文件的調(diào)整事項也存在差異。比如2021年《海南省交通運輸廳關(guān)于重大行政決策界定標(biāo)準(zhǔn)（目錄）的公告》在考慮“四性”（全局性、綜合性、長遠(yuǎn)性、持續(xù)性）的前提下界定重大行政決策的事項，涉及重大措施、重大項目和重大規(guī)劃①資料來源：海南省交通運輸廳網(wǎng)站，http：//jt.hainan.gov.cn/xxgk/0200/0202/202011/t20201124_2890965.html，訪問日期：2022年1月4日。；而海南省商務(wù)廳在2021年度的重大行政決策目錄中就列舉多達(dá)十項的規(guī)劃及管理辦法的制定作為重大行政決策②參見：《海南省商務(wù)廳關(guān)于印發(fā)2021年重大行政決策事項目錄的通知》，海南省商務(wù)廳網(wǎng)站，http：//dofcom.hainan.gov.cn/dofcom/0503/202109/822e2d4c0de14c0d885de94782c9a28f.shtm，訪問日期：2022年1月4日。；相比之下2021年度海南省工信廳的重大行政決策只有三項規(guī)劃的制定，并在2022年增加到四項③分別參見：《海南省工業(yè)和信息化廳關(guān)于印發(fā)2021年重大行政決策事項目錄的通知》，海南省人民政府網(wǎng)，https：//www.hainan.gov.cn/hainan/tjgw/202103/5f021e9f0bfa40588d0796b8ae6cc0af.shtml，訪問日期：2022年1月4日；《關(guān)于印發(fā)2022年重大行政決策事項目錄的通知》，海南省工業(yè)和信息化廳網(wǎng)站，http：//iitb.hainan.gov.cn/iitb/zcfgf/202203/76f575560dc04a4786743bfe830065c1.shtml，訪問日期：2022年3月6日。。由此也可看出，不同主體乃至同一主體的不同時間有著對重大行政決策類規(guī)范性文件的不同態(tài)度以及對相應(yīng)目錄與標(biāo)準(zhǔn)的裁量。通過審查，利于監(jiān)督部門及行政主體對一些不當(dāng)項目調(diào)整糾偏。

（二）合法性審查是優(yōu)化法治政府建設(shè)與行政首長負(fù)責(zé)制的有效保障

法治政府建設(shè)是社會主義法治國家建設(shè)的有機(jī)組成部分，合法、高效的權(quán)力行使是評價法治政府建設(shè)效果的重要指標(biāo)。自行政權(quán)三分的實踐開展以來，決策權(quán)作為一項獨立的行政權(quán)能在公共行政中發(fā)揮著重要作用。重大行政決策類規(guī)范性文件是決策權(quán)的一種重大外化表現(xiàn)形式。從長遠(yuǎn)來看，建立和加強(qiáng)對其進(jìn)行的合法性審查對于法治政府建設(shè)至少具有以下兩層意義：其一，細(xì)致提升政府依法行政水平。對于重大行政決策類規(guī)范性文件而言，因其位于行政權(quán)力的運行頂端，具有示范效應(yīng)，深刻地影響著行政權(quán)力的執(zhí)行和監(jiān)督，故加強(qiáng)對其進(jìn)行的合法性審查也就尤為關(guān)鍵。從這一角度來看，對重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查工作的真實有效開展，可有效減少或杜絕“一言堂”現(xiàn)象，同時也是緩解行政首長負(fù)責(zé)制在整個決策機(jī)制中的影響力與其內(nèi)在張力之間矛盾的優(yōu)化進(jìn)路，是科學(xué)決策與依法決策同時落地的必經(jīng)途徑。其二，有效增強(qiáng)政府的公信力。公信力是建成法治政府的顯著標(biāo)志。長期以來，從中央到地方的各級政府雖都在不斷強(qiáng)調(diào)提升重大行政決策的合法性審查水平，從實踐來看也取得了一定效果，但是重大決策行為失誤并造成一定負(fù)面影響的事件依然時有發(fā)生，如2018年的“浙江高考英語科目加權(quán)賦分事件”①《取消賦權(quán)加分，恢復(fù)原始得分！浙江省公布2018年11月高考英語科目加權(quán)賦分情況調(diào)查結(jié)果》，https：//mp.weixin.qq.com/s/GLr21_truWzgXKHufaWYZA，訪問日期：2022年6月13日。、2021年的“昆明市滇池違規(guī)別墅案”②韓亞棟，薛鵬：《滇池環(huán)湖開發(fā)亂象》，https：//mp.weixin.qq.com/s/63Uw1ryjRrM2e9lr9FQuxw，訪問日期：2022年6月13日。。這些事件的發(fā)生都無法回避典型的決策失誤甚至是決策違法，嚴(yán)重影響政府公信力和廉潔形象，但如果織密合法性審查之網(wǎng)，則對政府公信力的補(bǔ)強(qiáng)有著典型的正向加分功能。

（三）合法性審查是銜接各種合法性審查制度發(fā)展的實踐要求

備案審查制度是一項由憲法、法律所確立的，由相關(guān)國家機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的重要制度。1979年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次確立地方性法規(guī)的備案制度，后又經(jīng)1982年憲法的確認(rèn)和地方組織法的多次修改完善，并最終在2000年制定的《中華人民共和國立法法》中得到正式確立。2015年，立法法修改時將原第五章名稱“適用與備案”修改為“適用與備案審查”，顯示出我國備案審查的觀念已由之前的注重單一的“備案”向如今的“有備有審”轉(zhuǎn)變。縱觀備案審查制度的發(fā)展歷程，無論是人大系統(tǒng)的備案審查抑或行政系統(tǒng)內(nèi)的備案審查等，其突出的特征均表現(xiàn)為備案對象的不斷擴(kuò)大和審查程序的逐漸完善。這也構(gòu)成對重大行政決策類規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的實踐基礎(chǔ)。一方面，對于決策機(jī)關(guān)而言，擴(kuò)大的備案審查范圍使其選擇備案審查對象的“成本”得以有效降低，這使得決策機(jī)關(guān)在制定重大行政決策類規(guī)范性文件時的備案審查需求得以提升[7]。另一方面，備案審查標(biāo)準(zhǔn)中，對這種形式要求的嚴(yán)格性使得實踐中難免會有機(jī)關(guān)為了規(guī)避審查，故意通過以不需要備案審查的文種出臺重大行政決策。因此，就現(xiàn)有的備案審查機(jī)制而言，主動審查主要是由人大常委會的相關(guān)機(jī)構(gòu)開展，這就決定了更有必要拓寬對重大行政決策類規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的主體或方式范圍，比如增加上一級政府司法行政機(jī)關(guān)的主動審查③2022年1月1日起施行的《福建省行政規(guī)范性文件備案審查辦法》第7條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將已發(fā)布的規(guī)范性文件報送備案，主動接受監(jiān)督。必要時，備案審查部門可以要求行政機(jī)關(guān)對指定的規(guī)范性文件即時報送備案”。該條無論從主動接受監(jiān)督還是主動要求報備的角度來講，都屬于具有示范性的地方政府規(guī)章規(guī)定。，從而最大限度保證現(xiàn)有體制下該類文件成為持續(xù)、有預(yù)期地向外輸出規(guī)則的重要通道。

三、重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查的類型化分析與現(xiàn)狀反思

（一）對重大行政決策類規(guī)范性文件的類型劃分

對重大行政決策類規(guī)范性文件的合法性審查進(jìn)行類型化分析，首要前提是對審查對象本身的理想類型進(jìn)行劃定。

在中央立法層面，2019年《暫行條例》第3條明確規(guī)定，重大行政決策事項包括制定有關(guān)公共服務(wù)等職能方面的重大公共政策和措施、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃類決策和制定開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施以及決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項目的決策；另外，還列舉了決定對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益等其他重大事項的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。但對財政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控決策，政府立法決策以及突發(fā)事件應(yīng)急處置決策做了排除。不難看出，這里對宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護(hù)等五項職能做了區(qū)分，對重大行政決策的范圍做了進(jìn)一步申明。結(jié)合前文對認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一判斷，可以認(rèn)為重大行政決策類規(guī)范性文件應(yīng)分為規(guī)劃（計劃）類、預(yù)算（資金）安排類、重大公共政策與民生措施制定類、重大項目類等四個方面。從審查程序的要求來看，《暫行條例》只是在第3章針對重大決策制定主體自身的合法性審查作了規(guī)定，并沒有對該審查與其他審查之間的關(guān)系予以明確，就《暫行條例》第27條規(guī)定的三個方面的審查標(biāo)準(zhǔn)而言，也顯得較為粗糙，缺乏相對具體的原則指引，國務(wù)院及司法部也沒有再就此問題做過更為細(xì)致的解釋。而就全國人大常委會而言，其對相關(guān)文件的審查與《暫行條例》的審查結(jié)論之間，以及與政府法制機(jī)構(gòu)的備案審查之間是何關(guān)系，也缺乏相應(yīng)的定位。在備案審查過程中形成的實際協(xié)作實踐經(jīng)驗，多數(shù)還沒有被納入全國人大常委會或國務(wù)院的相關(guān)備案審查規(guī)定或合法性審查規(guī)則之中。

實際上，由于制定主體種類眾多，重大行政決策類規(guī)范性文件的類型劃分相對多元甚至有泛化之憂，這一點在地方表現(xiàn)更甚。我們?nèi)砸宰钤玳_展相關(guān)立法的湖南省為例來說明情況。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》第31條對“重大行政決策”做了“8+1”式的列舉，列舉事項具體可以歸結(jié)為四類：規(guī)劃（計劃）類、預(yù)算（資金）安排類、民生重大措施（資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、勞動就業(yè)、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通管理等以及重要的行政事業(yè)性收費以及政府定價的重要商品、服務(wù)價格的確定和調(diào)整）類、行政管理體制改革的重大措施類。2013年《湖南省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會重大行政決策程序規(guī)定》第6條將重大決策事項分出貫徹落實上級機(jī)關(guān)重要指示、決定和工作部署的實施意見和措施類，審定重要的規(guī)范性文件、政務(wù)工作和機(jī)關(guān)重大活動事項類，以及研究和決定機(jī)關(guān)黨建、思想政治工作、紀(jì)檢監(jiān)察等重大問題類與研究內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整和人員編制事項類，同時還將研究制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、采取重大突發(fā)事件應(yīng)急處置措施類納入其中，擴(kuò)大了重大行政決策的范圍。2014年制定的《湖南省教育廳重大行政決策程序規(guī)則（試行）》第2條，將受省人大常委會或省政府的委托負(fù)責(zé)起草的地方性法規(guī)或政府規(guī)章草案事項以及制定全省教育改革與發(fā)展的重大政策措施也列入重大決策事項范圍?；谇拔膶σ?guī)范性文件的界定，這種將立法草案制定納入重大行政決策的做法，筆者不認(rèn)為屬于重大行政決策類規(guī)范性文件的范疇。

筆者認(rèn)為，如果從目錄之外的標(biāo)準(zhǔn)來看重大行政決策類規(guī)范性文件，有三項標(biāo)準(zhǔn)可以被認(rèn)為是適于認(rèn)定的合理標(biāo)準(zhǔn)：一是從行政處罰法中的“社會影響”決定公開標(biāo)準(zhǔn)（第48條）；二是行政處罰法中的“重大執(zhí)法決定法制審核”判斷標(biāo)準(zhǔn)（第58條）；三是行政訴訟法中針對“可訴性行政行為”的實際影響標(biāo)準(zhǔn)。綜合來看，上述三種標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)是認(rèn)定重大行政決策類規(guī)范性文件成形的重要參數(shù)。同時，可以再結(jié)合前述海南省交通運輸部門提到的“全局性、綜合性、長遠(yuǎn)性、持續(xù)性”的“四性”（廣度、深度、遠(yuǎn)期、效度）判斷標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定其與上述“三項標(biāo)準(zhǔn)”的交叉可能，既應(yīng)有時間判定，又應(yīng)有空間維度。

（二）對重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查的現(xiàn)狀反思

對重大行政決策類規(guī)范性文件的合法性審查現(xiàn)狀的考察，應(yīng)結(jié)合重大行政決策與規(guī)范性文件兩個維度所受的不同審查來進(jìn)行。

1.重大行政決策之維：合法性審查含政策與價值判斷

對重大行政決策的合法性審查，屬于事中審查。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，其內(nèi)容包括：決策事項是否符合法定權(quán)限，決策草案的形成是否履行相關(guān)法定程序，決策草案內(nèi)容是否符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定。嚴(yán)格來說，這種審查不僅是單純的“合法性”審查，也包括了對是否符合政策的判斷。從地方對重大行政決策合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)來看，基本上與《暫行條例》保持一致，即對決策主體、決策程序、決策內(nèi)容的合法性控制。從行政行為合法要件的角度來看，這也是在行為過程中對該行為要件是否缺項的一種事實判斷，同時也因考慮了合法性而在內(nèi)容方面具有價值判斷的特點。對重大行政決策的審查，也屬于內(nèi)部審查，此時決策尚處于準(zhǔn)備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為階段，其審查雖針對“重大”特點，具體操作過程卻通常是經(jīng)過內(nèi)部或具有長期合作關(guān)系的第三方進(jìn)行審查，容易忽視真正的第三方視角，因此，在審查中往往易形成本位思維，審查的形式意義往往會大于實質(zhì)意義。

2.規(guī)范性文件之維：審查涉及合法性與適當(dāng)性

就規(guī)范性文件的合法性審查涉及事項而言，實踐中要多于《暫行條例》中僅規(guī)定的“合法性審查”的做法，而主要表現(xiàn)為備案審查過程中的合法性審查和適當(dāng)性審查。因為合法性審查與適當(dāng)性審查在此時不可完全分開，尤其是對于來自人大序列的監(jiān)督而言，其采取的全面監(jiān)督，既有政治監(jiān)督，也有法律監(jiān)督，甚至可以說，全方位監(jiān)督不可或缺。同時，由于對規(guī)范性文件備案審查具有“行政序列+人大序列”的雙渠道屬性，而規(guī)范性文件此時已經(jīng)初步出臺且未生效，其需要經(jīng)受的是來自外部的審查，在審查標(biāo)準(zhǔn)和涉及領(lǐng)域方面會明顯多于對重大行政決策的審查。最早如1982年憲法中第67條第7項規(guī)定的全國人大常委會對國務(wù)院抵觸上位法的決策之撤銷權(quán)，以及第89條規(guī)定的國務(wù)院對其部門和下級政府不適當(dāng)決策的改變與撤銷權(quán)、第104條規(guī)定的地方人大常委會對同級政府不適當(dāng)決策和第108條規(guī)定的地方上級政府對下級政府不適當(dāng)決策的“改變”或“撤銷”之權(quán)，但這些抵觸和“不適當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在法律層面并不明確。同期對立法的備案審查標(biāo)準(zhǔn)，亦是如此，這一點在2000年出臺（并在2005年修訂）的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和2001年的《法規(guī)規(guī)章備案條例》都表現(xiàn)明顯。從當(dāng)時的情況來看，合法性審查尤其是來自人大序列的審查，更多地被視為一種人大常委會的內(nèi)部行為，其標(biāo)準(zhǔn)自然也不完全對外公開。

在實踐中，規(guī)范性文件更具體的公開審查標(biāo)準(zhǔn)首先出現(xiàn)在地方性法規(guī)的法條之中，如2008年施行的《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定，“縣級以上人大常委會對規(guī)范性文件是否存在以下情形進(jìn)行審查：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。相比重大行政決策的合法性審查，這里的審查標(biāo)準(zhǔn)主要局限于對權(quán)限特別是影響權(quán)利義務(wù)的行為控制和對同上位法律、法規(guī)是否抵觸之審查以及適當(dāng)性審查。

在這之外，還存在地方政府司法行政機(jī)關(guān)作為政府法制部門對規(guī)范性文件送審稿進(jìn)行的審查，如前文提到的2018年施行的《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》第18條就提到了對制定主體、制定依據(jù)、制定內(nèi)容、制定權(quán)限、制定程序等的審查，而2019年7月1日施行的《海南省行政規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》第8條對合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)所列舉的五種情形：增加權(quán)力或減少職責(zé)、增設(shè)行政許可、處罰、強(qiáng)制等事項，增加許可條件或內(nèi)容；違反減損權(quán)益或增設(shè)義務(wù)，侵犯公民基本權(quán)利；越權(quán)規(guī)定本不應(yīng)由政府管理的事項；違法制定影響公平競爭的措施?？梢哉f，地方政府司法行政機(jī)關(guān)相比來自人大序列的監(jiān)督，更為具體和可操作。

直到2019年12月16日全國人大常委會《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《辦法》）通過之后，中央層面對各類備案審查的標(biāo)準(zhǔn)的公開才逐漸形成慣例?！掇k法》第38條涉及對合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，包括違反法律保留的規(guī)定，越權(quán)設(shè)定權(quán)利義務(wù)或違法設(shè)定權(quán)力責(zé)任，違法設(shè)定或調(diào)整行政許可、處罰或強(qiáng)制，與法律明顯或潛在不一致，違反授權(quán)規(guī)定，違法做出變通規(guī)定，違背法定程序等共八種情形，其實是對《中華人民共和國立法法》第96條第1項、第2項、第5項等三項的具體化。這與前述海南省的政府序列內(nèi)的規(guī)范性文件備案審查有重合之處，這說明人大與政府兩種審查本身就有相對交叉的工作領(lǐng)域。

3.合法性審查的兩維兼顧：實踐中不同情形之反思

由于重大行政決策只接受合法性審查，而作為規(guī)范性文件則需同時接受合法性審查與適當(dāng)性審查，我們這里以合法性審查作為探討審查情形的維度。雖然上述所列標(biāo)準(zhǔn)較多元，但也不是每一種重大行政決策類規(guī)范性文件都有經(jīng)常面臨接受合法性審查的安排，比如從類別上來看，規(guī)劃（計劃）類、預(yù)算（資金）安排類的重大行政決策規(guī)范性文件接受審查的場合較少。從重大項目類規(guī)范性文件和重大公共政策與民生措施制定類規(guī)范性文件來看，其實際經(jīng)常被安排合法性審查，所適用的情形主要包括以下幾方面：

第一，是否存在屬于重大行政決策類規(guī)范性文件而未報備的情形。這主要存在于一些（涉及）重大項目類決策，重點在于對其出臺程序的審查。比如，2019年2月廣州市某區(qū)政府辦印發(fā)《關(guān)于區(qū)政府投資建設(shè)項目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）的通知》，并發(fā)至全區(qū)各有關(guān)單位；該區(qū)人大常委會認(rèn)為該通知涉及相對人權(quán)利，具有普遍約束力且可以反復(fù)適用，應(yīng)當(dāng)依法報備；2019年6月，區(qū)政府完善相關(guān)程序和資料后，正式報送備案，區(qū)人大常委會經(jīng)審查未發(fā)現(xiàn)不合法或不適當(dāng)情形[8]220。

第二，重大公共政策類規(guī)范性文件存在單純依據(jù)上位規(guī)范性文件而未考慮符合上位法的情形。這實際上涉及政策與立法之間的矛盾解決，如果依照“重大改革于法有據(jù)”的原則來判斷，結(jié)論就相對明確。比如某縣級市政府的《文明養(yǎng)犬管理辦法（試行）》僅明確提出依據(jù)某設(shè)區(qū)的市《城市養(yǎng)犬管理辦法》，卻未考慮其本身的合法性；在省級政府法制機(jī)構(gòu)審查過程中，省級司法行政部門發(fā)現(xiàn)了此類問題，并重點指出其不能依據(jù)另一未確定合法性的上位規(guī)范性文件來證明其本身的合法性。再如，這類重大行政決策類規(guī)范性文件在處罰、強(qiáng)制的設(shè)定方面是否存在違反上位法的情形。2017年12月，某市人大常委會在對市政府辦下發(fā)的《×市全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題管理辦法》審查過程中發(fā)現(xiàn)，該法規(guī)對不按要求做好農(nóng)民工工資實名制信息化管理的施工企業(yè)采取停工整頓、記錄不良行為等措施限制，違反了行政強(qiáng)制法及行政處罰法有關(guān)法條設(shè)定的精神[8]197-198。但與之有關(guān)的問題在于，重大行政決策類規(guī)范性文件是否與上位法在處罰幅度方面要保持一致。如果既不能在上限方面突破，也不能在下限方面限縮，就只能在具體裁量標(biāo)準(zhǔn)方面有所微調(diào)，但這一般應(yīng)該是處罰主體本身的權(quán)限。

第三，重大行政決策類規(guī)范性文件未嚴(yán)格控制細(xì)目而違反上位依據(jù)的情形。這里的依據(jù)既包括上位法依據(jù)，也包括合法的上位文件，但在上位依據(jù)發(fā)生變化時，須保證其不能有在法治遮掩之下的“陽奉陰違”。2018年3月，某區(qū)人大常委會對某區(qū)政府制定的《×區(qū)科技經(jīng)費管理辦法》進(jìn)行主動審查時，一方面發(fā)現(xiàn)其上位法依據(jù)已被廢止，另一方面有些條款與所在市的相關(guān)規(guī)定有出入，尤其是經(jīng)費名目以及經(jīng)費調(diào)整的限制等方面，區(qū)政府接受了區(qū)人大常委會的建議并對其進(jìn)行了修改[8]220。

第四，重大民生措施制定類規(guī)范性文件是否存在增設(shè)或取消行政許可條件等越權(quán)情形。由于事關(guān)民生，又涉及行政許可的調(diào)整，因此，這類文件通常是對“擴(kuò)（張）權(quán)（力）”進(jìn)行重點審查。2018年9月，某市人大法制委在審查市政府報送的《關(guān)于印發(fā)規(guī)模生豬養(yǎng)殖場考核辦法的通知》過程中發(fā)現(xiàn)，該文件明確了政府可以根據(jù)考核評分結(jié)果對規(guī)模養(yǎng)殖場關(guān)閉退養(yǎng)。這一增設(shè)關(guān)閉退養(yǎng)情形的做法與行政許可法、環(huán)境保護(hù)法以及《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中的相關(guān)規(guī)定不一致[8]195-196。實質(zhì)上從反向增設(shè)了行政許可的條件，因而在合法性審查中遭到排斥。

總體來說，就上述四種經(jīng)常出現(xiàn)于重大行政決策類規(guī)范性文件中的審查情形而言，不同類型的重大行政決策類規(guī)范性文件的審查側(cè)重不同。從審查的順序上看，首先是對制定程序的關(guān)注，其次是對制定依據(jù)的審查，最后才是對具體內(nèi)容的關(guān)注。針對兼具重大行政決策屬性的規(guī)范性文件而言，合法性審查具有對外、對內(nèi)側(cè)重不同的判斷之維：對外更關(guān)注如何處理好與上位法、上級文件的關(guān)系；對內(nèi)更關(guān)注如何確定好權(quán)力增減的尺度，或決策對人民權(quán)利造成影響的合法性判斷。

四、重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查的制度補(bǔ)強(qiáng)

如果基于上述幾種審查重點的判斷，再結(jié)合對于這幾種不同性質(zhì)和階段的審查功能的分析，我們完全有必要對上述幾種審查方式在功能上予以統(tǒng)合，從外部監(jiān)督與行政內(nèi)部自我規(guī)制的兩個方面對行政規(guī)范性文件制定權(quán)做出全面制約。通過審查制度的“技術(shù)升級”來倒逼審查質(zhì)量的提升，結(jié)合不同重大行政決策類規(guī)范性文件的類型及其審查特點，同時兼顧效能的考量和法治的要求，推動合法性審查在資源節(jié)約和程序減省基礎(chǔ)上的效能提升，以最大限度地促進(jìn)法制統(tǒng)一。

（一）注重不同審查主體的預(yù)防性溝通

這是對審查分工的主體及主觀方面的要求。從審查對象上來說，這種矛盾預(yù)防對上述重大公共政策與民生措施制定類規(guī)范性文件涉及較多。對于重大行政決策出臺過程中的審查主體，其與作為規(guī)范性文件（行政）備案審查的主體應(yīng)保持事前溝通，目前來看，這種溝通在實踐中有多種形式，如人大常委會發(fā)出監(jiān)督函或?qū)彶楹?、要求同級政府督促下級政府糾正并報告處理結(jié)果，或?qū)彶檠芯恳庖娊挥上录壢舜蟪Ｎ瘯酱偻壵m正，或進(jìn)行上下級人大之間的聯(lián)動審查；政府向同級人大常委會做出修改前允諾；上級人大常委會法工委與下級人大常委會之間進(jìn)行溝通；這種溝通不僅便于實現(xiàn)兩者在行政序列內(nèi)的預(yù)期結(jié)論相對統(tǒng)一，還有助于實現(xiàn)上下級政府法制部門之間的信息溝通，這樣，在審查操作方式上，對制定依據(jù)和文件內(nèi)容的審查就相當(dāng)于提前進(jìn)行。就這種溝通而言，無論是可行性還是必要性，均不存在太多障礙，但應(yīng)實現(xiàn)盡快入“法”，形成更為固定的法治機(jī)制。如借鑒前文福建省目前的做法，更多考慮在地方推行上級政府司法行政機(jī)關(guān)的主動審查，以保證這種主觀溝通的盡早連接。

上述溝通機(jī)制的完善，有助于從側(cè)面預(yù)防出現(xiàn)“審查僵局”。政府序列內(nèi)的備案審查與人大序列內(nèi)的審查傾向也有不同，對重大行政決策類規(guī)范性文件一些事項的審查（如行政收費的設(shè)定等）可能會有不同結(jié)論。因此，應(yīng)通過完善機(jī)制來篩除一些個別地方政府及其職能部門基于狹隘自身利益而極力促成通過的、違反適當(dāng)性原則的某些重大行政決策類規(guī)范性文件，對于規(guī)范性文件的行政備案審查與人大常委會備案審查來說，兩家備案機(jī)關(guān)的溝通基于民主集中制，是代表政府法治工作的司法行政部門與人大備案審查機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)之間的提前交涉。2016年3月浙江省某市某區(qū)人大常委會法工委與區(qū)政府法制辦進(jìn)行的溝通，就最終促成了區(qū)政府對《×區(qū)流動人口居住證制度實施意見（試行）》的修改。這種交涉甚至可以考慮在中央依法治國委員會或地方的依法治?。ㄊ?、縣）委員會等機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，以最大程度地發(fā)揮其溝通價值，形成共識基礎(chǔ)，并充分發(fā)揮人大備案審查機(jī)構(gòu)在審查工作中的政策宣講與導(dǎo)向作用，將黨中央的決策部署與國家重大改革的方向經(jīng)由人大備案審查工作機(jī)構(gòu)反向融入政府的決策思路中去。

（二）確定不同階段的審查重點

這是對審查分工的客體及客觀方面的要求。對政府系統(tǒng)審查階段而言，不同機(jī)關(guān)序列對審查的側(cè)重和定性不一致有可能導(dǎo)致審查的“前松后緊”。依據(jù)2019年的《暫行條例》，對于重大行政決策出臺的合法性審查而言，首先應(yīng)集中于對制定程序的審查，這也是重大行政決策類規(guī)范性文件尤其是重大項目類規(guī)范性文件在未定奪之前必須解決的前提問題；其次在對制定依據(jù)和文件內(nèi)容的審查上，法制審核機(jī)構(gòu)應(yīng)與上級政府法制部門協(xié)商后進(jìn)行科學(xué)分工，確定雙方各自在內(nèi)容合法性上的審核重點，比如說，制定主體本身的法核部門主要集中在對法律、法規(guī)、規(guī)章和最新政策的“不違背”審查方面，而上級政府的司法行政部門則應(yīng)集中于對權(quán)力或權(quán)利增減等具體要素的審查；最后需要指出的是，對內(nèi)容是否全面契合法治精神或中央全會文件精神的狀況進(jìn)行盤點，這也符合現(xiàn)階段各相關(guān)法律法規(guī)對審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，避免造成事前審查通過而事后備案審查不通過的情況。因此，對制定過程中已經(jīng)實施過合法性審查的規(guī)范性文件而言，在事后的備案審查過程中可在主體和程序方面僅進(jìn)行“形式審”，而將重點應(yīng)放在內(nèi)容尤其是涉及政策的吻合方面的“實質(zhì)審”。但要盡可能杜絕重復(fù)審查點的出現(xiàn)，為此可以優(yōu)化相應(yīng)備案審查系統(tǒng)，尤其是總結(jié)“行政三法”（行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法）對規(guī)范性文件設(shè)定權(quán)限的否定性規(guī)定，逐一對號操作，注重通過對制定主體法核部門的強(qiáng)化問責(zé)來促使其審查質(zhì)量的不斷提升。

當(dāng)程序推進(jìn)到人大系統(tǒng)的審查階段時，則需要強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件在內(nèi)容上體現(xiàn)對憲法精神、憲法原則、法律精神的維護(hù)與落實，以契合地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)實施的職責(zé)。對于政府的備案監(jiān)督與人大備案審查監(jiān)督之間的銜接聯(lián)動機(jī)制，在前述《通知》中就已有提及。有學(xué)者認(rèn)為在這種雙重審查的格局之下，應(yīng)注重結(jié)論不一致時的有效銜接，報告上一級人大常委會進(jìn)行審查處理[9]178。尤其是對重大行政決策類規(guī)范性文件，因為主要涉及政府決策，應(yīng)尋求建立申請上一級人大常委會復(fù)審查的機(jī)制。同時還要注意區(qū)分哪些方面是上一級人大備案審查所獨有的功能。比如在適當(dāng)性審查方面，上述《辦法》第39條確定了適當(dāng)性審查的五項標(biāo)準(zhǔn)，其中包括違背社會主義核心價值觀和公序良俗、權(quán)利與義務(wù)規(guī)定明顯不合理或違反比例原則、情勢變更、變通不必要或不可行等四項列舉情形，也可能出現(xiàn)在政府序列的備案審查之中，被作為“其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項”予以對待，這里就如有些學(xué)者所言及的，適當(dāng)性審查與合法性審查間的區(qū)分就顯得模糊[10]。“不適當(dāng)”作為一種憲法第89條、第108條與地方組織法第30條均出現(xiàn)的行政備案審查的標(biāo)準(zhǔn)，與憲法、地方組織法其他場合以及立法法和監(jiān)督法中出現(xiàn)的“不適當(dāng)”無法完全銜接，也是造成此種問題出現(xiàn)的另一個原因。因此，對這一概念及時進(jìn)行憲法解釋，以保證將不同立法中出現(xiàn)的適當(dāng)性審查與合法性審查能夠區(qū)別開來，是當(dāng)務(wù)之急。而從審查對象來看，這里的“不適當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)所針對的也主要是重大公共政策與民生措施制定類的規(guī)范性文件。

（三）對備案審查強(qiáng)化相應(yīng)的原則指引

對不同性質(zhì)的備案審查，也要形成相應(yīng)的原則性要求，這是對審查分工的價值要求。比如，對人大系統(tǒng)的備案審查來說，從憲法視角而言，不僅要強(qiáng)調(diào)“法無授權(quán)不可為”，還要同時強(qiáng)調(diào)對政府或職能部門的職責(zé)可增設(shè)而行政義務(wù)不可削減。如有些省政府在印發(fā)有關(guān)行政執(zhí)法“三項制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）的通知時，拓展了其適用范圍，如拓展到行政給付、行政裁決等領(lǐng)域。這種情形在審查過程中一般不會被人大常委會或上級政府法制機(jī)構(gòu)否決。原因主要在于這種限制自己義務(wù)范圍的領(lǐng)域不存在合法性的問題，這實質(zhì)上是對自身權(quán)力的約束。

對人大常委會進(jìn)行的適當(dāng)性審查而言，可以進(jìn)一步將社會主義核心價值觀和公序良俗等價值層面的要求原則化，比如形成平等、公正、法治等各項子原則，確定是否存在顯失公平、立規(guī)目的與手段不匹配、違背科學(xué)規(guī)律、是否脫離本區(qū)域本階段實際情況等具體審查規(guī)則[9]175，以便于審查的開展。通過典型案例明示來確定各項子原則審查的重點行為表征與審查標(biāo)準(zhǔn)，以保證各項適當(dāng)性審查工作落到實處。從憲法實施的視角來看，只有所有規(guī)范性文件都符合憲法的原則與精神，才能保證憲法的全面實施[11]。而這對于重大行政決策契合地方實踐中總結(jié)的“三項標(biāo)準(zhǔn)”（維護(hù)重大公共利益、解決社會關(guān)注度高或涉及群眾切身利益的問題），實現(xiàn)重大行政決策類規(guī)范性文件的“全局性、綜合性、長遠(yuǎn)性、持續(xù)性”，增強(qiáng)其決策的廣度、深度、遠(yuǎn)期、效度，也有著至關(guān)重要的指引作用。

結(jié)語

雖然“重大行政決策類規(guī)范性文件”與“重大行政決策”和“規(guī)范性文件”在許多方面呈現(xiàn)出一定的“家族相似性”（family resemblance），但“重大行政決策類規(guī)范性文件”在內(nèi)涵與外延上的特殊性，使得不同主體對其所進(jìn)行的合法性審查異于對后二者的審查。雖然現(xiàn)有的“行政序列+人大序列”的合法性審查模式在一定程度上可以對上述四種重大行政決策類規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)審查，但在實踐操作中囿于價值取向、審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面的不同，也暴露出諸多問題。本文的上述研究也只是在審查融合和程序儉省方面開了一個頭。在全面建設(shè)法治政府的背景下，完備和體系化的合法性審查制度不僅對提升重大行政決策類規(guī)范性文件自身的“合法因子”有直接影響，而且對行政權(quán)力整體的平穩(wěn)運行和效力實現(xiàn)無疑也是極為重要的制度支撐。如何使重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查的“制度之花”在法治政府建設(shè)中順利“結(jié)果”，需要更為綜合與龐大的系統(tǒng)論視角與方法，這也是法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要表征。