顧 賓 徐程錦

（1.北京外國語大學法學院，北京100089；2.工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟技術(shù)合作中心，北京100846）

一、提出問題

自2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇召開以來，“一帶一路”邁入高質(zhì)量建設(shè)的新階段，如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為“一帶一路”相關(guān)研究的關(guān)鍵議題。根據(jù)二十國集團（G20）共識，“高質(zhì)量”涵蓋若干衡量維度，其中包括借款國的公共債務(wù)是否可持續(xù)問題。①2019年G20大阪峰會通過的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》涵蓋以下6項原則：促進可持續(xù)發(fā)展，考慮項目生命周期的經(jīng)濟效率，納入環(huán)境因素，納入社會因素，增強抗自然災(zāi)害風險的韌性，加強基礎(chǔ)設(shè)施的治理。其中第6項有關(guān)治理的部分重點關(guān)注公共債務(wù)可持續(xù)。公共債務(wù)可持續(xù)是指在滿足借款國融資需求的同時，保障其還款能力。公共債務(wù)也稱官方債務(wù)或主權(quán)債務(wù)，一般包括政府所欠債務(wù)和由政府擔保的私主體所欠債務(wù)兩類。②根據(jù)世行與IMF標準，公共債務(wù)統(tǒng)計采用廣義口徑，涵蓋中央政府、地方政府、社?；?、中央銀行、公共企業(yè)，包括它們所欠的內(nèi)債和外債。廣義統(tǒng)計有利于在不同國家之間進行橫向比較，但出于信用評級考慮，世行與IMF主要關(guān)注公共外債。參見Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries (LIC DSF), February 2018, p. 12.公共債務(wù)主體除了政府，還涵蓋公共企業(yè)，主要指國有企業(yè)（徐程錦和顧賓，2016）。③根據(jù)世行與IMF標準，公共企業(yè)（public enterprise）涵蓋政府控制的所有企業(yè)，50%以上（含50%）政府控股被認定為政府控制，而50%以下政府所有權(quán)也可能被認定為政府控制(具體參見Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries (LIC DSF), February 2018, pp. 12 and 56)。 需要指出，此標準與WTO認定公共機構(gòu)（public body）的標準不相一致。WTO上訴機構(gòu)認為，認定國有企業(yè)是公共機構(gòu)的法律標準，不是“政府控股”或“政府控制”，而是“企業(yè)行使政府職權(quán)”。但當國有企業(yè)造成的財政風險有限時，應(yīng)當被排除出公共債務(wù)主體范圍。①“國有企業(yè)造成的財政風險有限”的情形是：該企業(yè)借貸不需政府擔保，不從事無償?shù)臏守斦顒?，具有公認的盈利業(yè)績記錄。為了排除國有企業(yè)的公共債務(wù)主體地位，世界銀行和IMF列出的具體考查指標是：管理獨立性（含定價和用工政策），與政府的關(guān)系，定期審計制度，公布完整年報和保護股東權(quán)利，財務(wù)條件和可持續(xù)性，其他風險因素的排除。參見：Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries (LIC DSF), February 2018, pp.13, 56-57.公共債務(wù)的涵蓋范圍，既包括公共債務(wù)主體所欠的內(nèi)債，也包括外債。在所欠外債中，既包括欠外國政府及國際組織的債務(wù)，也包括欠外國私營部門的債務(wù)。本文考查“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)問題，研究范圍限定在與中國簽訂“一帶一路”合作倡議的低收入國家。②截至2021年6月23日，中國已和140個國家簽訂“一帶一路”合作文件?！耙粠б宦贰眰鶆?wù)的定義遵循《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》（中國財政部2019年發(fā)布），其中低收入國家指同時有資格獲得減貧與增長信托（PRGT）和國際開發(fā)協(xié)會（IDA）優(yōu)惠性貸款的國家，或者有資格獲得IDA 無償援助的國家。2017年起渲染至今的“債務(wù)陷阱”問題，與新冠肺炎疫情期間達成的一系列G20公共債務(wù)倡議，都說明這個議題的現(xiàn)實重要性。

（一）“債務(wù)陷阱外交”問題

“債務(wù)陷阱外交”（debt-trap diplomacy）是西方智庫一些學者針對“一帶一路”倡議制造的一個詞匯，在國際上被持續(xù)渲染。這些學者認為，中國利用不透明的貸款條件，向發(fā)展中經(jīng)濟體提供基礎(chǔ)設(shè)施融資，在后者無力償還債務(wù)時，獲取其軍事或戰(zhàn)略資源（Jones & Hameiri，2020；Risberg，2019）。污蔑“一帶一路”倡議是中國的“債務(wù)陷阱外交”，緣起于2017年7月中國與斯里蘭卡政府簽訂的漢班托塔港（Hambantota Port）特許經(jīng)營協(xié)議?！皞鶆?wù)陷阱”論者認為，中國利用斯里蘭卡債務(wù)危機，以債轉(zhuǎn)股方式免除斯方10多億美元公共債務(wù)，以獲取斯方戰(zhàn)略性資源的控制權(quán)（Habib, 2018）。但事實是中國的債務(wù)并未免除，斯方也沒有轉(zhuǎn)移漢班托塔港的所有權(quán)，招商局港口公司的投資與中國債務(wù)無關(guān)，該協(xié)議并不是債轉(zhuǎn)股合同，而是政府和社會資本合作（PPP）模式。

美國智庫研究了68個 “一帶一路”沿線借款國后指出，如果它們的“一帶一路”借款全部到期的話，其中8個國家的債務(wù)/GDP值將超過60%，據(jù)統(tǒng)計這8個國家中至少40%的外債來自中國（Hurley et al.，2019）。由于60%是國際公認的公共債務(wù)警戒線，這8個國家將面臨很高的債務(wù)困境風險（林毅夫和王燕，2016；Gerstel，2018）?！皞鶆?wù)陷阱”論者擔心，陷入困境的借款國可能轉(zhuǎn)向其他債權(quán)人求助。其后果是，當其他債權(quán)人減債時，中國卻“搭便車”增加貸款，對其他債權(quán)人造成不公平，也使得債務(wù)國在困境中無法自拔（Huang & Zhu, 2013）。

另有美國智庫于2021年3月發(fā)布了研究中國主權(quán)貸款合同條款的報告，得出如下一些結(jié)論：1.中國債務(wù)合同不透明，體現(xiàn)為要求借款人承諾保密的條款；2.合同中含有優(yōu)先債權(quán)人地位條款，不符合巴黎俱樂部“可比待遇”原則，也違反G20共同框架下中國作出的“可比待遇”承諾； 3.利用交叉違約（cross-default）條款實現(xiàn)對借款國政策影響的最大化（Gelpern et al.，2021）。③該報告研究了100份主權(quán)貸款合同，涵蓋官方和商業(yè)債權(quán)人兩類，前者主要是中國進出口銀行，后者主要是國家開發(fā)銀行。但報告也承認，這些結(jié)論或貸款條件并非中國獨有，也見于其他國家的主權(quán)貸款實踐。這些研究報告持續(xù)不斷渲染“債務(wù)陷阱”問題，已經(jīng)對“一帶一路”的聲譽和高質(zhì)量發(fā)展造成實質(zhì)性影響。

（二）新冠肺炎疫情促成G20債務(wù)共識

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，各國經(jīng)濟普遍下滑，財政收入減少。與此同時，為了抗疫和恢復(fù)經(jīng)濟，政府加大開支，債務(wù)水平持續(xù)高企。其中受影響最大的是低收入國家，它們在抗疫的同時還要償還外債，壓力巨大。為了幫助這些國家，G20財長和央行行長會議于2020年4月15日通過了“暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議”（簡稱“緩債倡議”，DSSI），“緩債倡議”的核心是適格借款國的所有到期雙邊官方債務(wù)（含利息）暫緩履行。適格借款國包括兩類，一類是世界銀行集團旗下國際開發(fā)協(xié)會（IDA）的適格受援國，另一類是聯(lián)合國規(guī)定的最不發(fā)達國家（LDC），加起來總共有73個國家。①IDA受援國（2020財年）有76個，其中4個是非活躍國家，它們被排除出DSSI名單。https://ida.worldbank.org/about/borrowingcountries. 聯(lián)合國的最不發(fā)達國家（LDC）名單里有47個國家，除了安哥拉，其余46個國家同時也出現(xiàn)在IDA受援國（2020財年）名單。LDC名單每三年更新一次，現(xiàn)在適用的2018年更新的名單。https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldcs-at-a-glance.html.據(jù)世界銀行統(tǒng)計，緩債總額超過115億美元，這對于經(jīng)濟最為脆弱的低收入借款國意義重大，它們可以把省下的資金用于抗疫、民生和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

G20除了達成緩債倡議，還核準了《緩債倡議后續(xù)債務(wù)處理共同框架》（下稱《共同框架》）。②Statement of Extraordinary G20 Finance Minister and Central Bank Governor Meeting on November 13, 2020 (virtual), Annex I: Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI.《共同框架》堅持“共同行動、公平負擔、個案處理、多邊共識”的多邊債務(wù)處理原則，強調(diào)加強債權(quán)人協(xié)調(diào)。所有對某一債務(wù)國有債權(quán)的雙邊官方債權(quán)人都將參與對該債務(wù)國的債務(wù)處理，且原則上不采用債務(wù)免除或核銷的方式，要求商業(yè)債權(quán)人提供與雙邊官方債權(quán)人至少同等條件的債務(wù)處理。多邊開發(fā)銀行要在保護其現(xiàn)有評級和低融資成本，借鑒以往債務(wù)減免等經(jīng)驗基礎(chǔ)上，就如何最好地幫助發(fā)展中國家滿足長期融資需求制定方案等。

作為G20成員，中國積極參與以上“緩債倡議”和《共同框架》。③從實際情況看，中國是G20成員中落實緩債金額最多的國家，已落實緩債21億美元。除此之外，中國還推動G20討論特別提款權(quán)（SDR）普遍分配方案。SDR普遍分配有利于補充低收入國家的外匯儲備，有效解決其公共外債危機（Yi，2020）。④中國人民銀行行長易綱撰文指出，假設(shè)IMF分配5000億美元等值SDR，低收入國家可獲得220億美元等值SDR，遠遠超過G20緩債倡議覆蓋的發(fā)展中國家2020年需償付的債務(wù)總額。該方案自2020年4月起經(jīng)過多輪艱難談判，于2021年4月達成6500億美元等值SDR普遍分配的原則共識。目前IMF理事會已經(jīng)批準普遍分配方案，并進一步研究外匯儲備充足的成員國自愿將分得的SDR轉(zhuǎn)借給低收入國家的方案。

G20“緩債倡議”、《共同框架》以及SDR普遍分配共識，對于解決“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)問題意義重大。首先，G20緩債倡議的73個適格借款國中有60個與中國簽訂了“一帶一路”合作協(xié)議，這些國家是“一帶一路”資金借款國或項目所在地，它們的債務(wù)狀況顯著影響“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。其次，中國是這60個“一帶一路”合作伙伴中許多國家的主要債權(quán)國，特別是巴基斯坦、安哥拉、肯尼亞、埃塞俄比亞、緬甸等國的最大雙邊官方債權(quán)人。因此，中國支持G20債務(wù)倡議對高質(zhì)量共建“一帶一路”至關(guān)重要。

二、債務(wù)可持續(xù)的傳統(tǒng)軟法規(guī)范

公共債務(wù)的國際規(guī)范以軟法（soft law）為主，軟法相對于硬法（hard law）而言，主要區(qū)別在于軟法沒有形式拘束力。進一步講，軟法在產(chǎn)出（output）、程序（process）、主體（actor）三個方面體現(xiàn)出非正式性（Pauwelyn et al.，2012），且不同的軟法非正式性的程度不等。①所謂產(chǎn)出，指法律文件從形式結(jié)構(gòu)到內(nèi)容措辭，呈現(xiàn)非正式特點，往往采用“致力于”等非約束性語言。所謂程序，指軟法形成過程往往比硬法更加便捷、高效，無需走國內(nèi)立法批準程序。所謂主體，指軟法談判參與者往往是技術(shù)官僚，不代表主權(quán)國家作出正式承諾。軟法既凝結(jié)國際最佳實踐，也保留各國政策空間。軟法的自愿達成，往往轉(zhuǎn)化為自愿履行，最終體現(xiàn)為良好的實施效果。

在國際金融領(lǐng)域，軟法在維護各國主權(quán)的同時，能夠適應(yīng)國際金融市場和產(chǎn)品日新月異的特點，因此成為國際金融法的主要表現(xiàn)形式（Gu，2014）。就公共債務(wù)國際軟法而言，除了新冠疫情期間形成的一系列G20倡議或共識，傳統(tǒng)的公共債務(wù)軟法框架主要有三根支柱：聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）的《負責任的主權(quán)借貸原則》，體現(xiàn)主權(quán)借貸領(lǐng)域的國際最佳實踐；世界銀行與IMF的《債務(wù)可持續(xù)框架》，作為評估低收入國家債務(wù)狀況的主要工具；巴黎俱樂部是官方雙邊債務(wù)重組的主要國際平臺。

（一）UNCTAD《負責任的主權(quán)借貸原則》

UNCTAD于2012年發(fā)布《負責任的主權(quán)借貸原則》（下稱《原則》），②UNCTAD Principles on Promoting Responsible Sovereign Lending and Borrowing, January 2012.適用于債務(wù)人是主權(quán)國家，債權(quán)人是多邊、雙邊或私人機構(gòu)的普遍情形?！对瓌t》前言中認為，債務(wù)可持續(xù)問題事關(guān)借款國的經(jīng)濟可持續(xù)，不負責任的主權(quán)融資行為損害“借款國、借款國國民、借款國的債權(quán)人、借款國鄰國及其貿(mào)易伙伴的利益”。只有從貸方、借方雙管齊下，賦予雙方“負責任”借貸行為的義務(wù)，才能有效解決借款國債務(wù)可持續(xù)問題?；谶@一思路，《原則》沿著貸方責任和借方責任兩條主線，總結(jié)主權(quán)借貸相關(guān)的15條基本原則或最佳實踐。其中貸方責任7條，借方責任8條，雙方責任條款多數(shù)具有一一對應(yīng)關(guān)系。

第一，貸方和借方都有責任確保，借方的政府代表從事具體借款行為，只服務(wù)于公共目的，不得有腐敗或收受賄賂的行為發(fā)生（原則1和原則8）。第二，貸方應(yīng)根據(jù)既有債務(wù)評估借方的還債能力，而不是僅考慮其對該項交易的愿望（原則4）。為此，借方需確保所有債務(wù)公開透明，債務(wù)合同可查（原則10和原則11），并建立涵蓋地方政府債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)管理和審計制度，確保全國范圍公共債務(wù)清楚可查（原則13）。第三，在項目融資方面，貸方和借方都需履行各自對項目的監(jiān)督責任，而不得替代對方的監(jiān)督責任，監(jiān)督范圍涵蓋項目的金融、運營、民生、社會、文化、環(huán)境影響等方方面面（原則5和原則12）。第四，在債務(wù)重組方面，債權(quán)人應(yīng)遵循善意和合作原則，避免濫用權(quán)利（原則7），債務(wù)人應(yīng)及時通知所有債權(quán)人，依最大共識啟動債務(wù)重組，爭取達成集體行動條款，同時尊重債權(quán)人參與的自愿性和債務(wù)的優(yōu)先權(quán)（原則15）。

《原則》前言指出，這15條原則不是創(chuàng)造新的國際法權(quán)利義務(wù)，而是把長期以來形成的主權(quán)借貸最佳實踐規(guī)范化、體系化，并有待聯(lián)合國各成員國自愿加入、自愿履行。①UNCTAD《原則》于2012年獲聯(lián)合國12個成員國最初認可后，相關(guān)推廣工作似乎進展有限，官網(wǎng)公布的進展報告只更新到2014年。https://unctad.org/en/Pages/GDS/Sovereign-Debt-Portal/Sovereign-Lending-and-Borrowing.aspx(visited August 19, 2020)它反映主權(quán)借貸領(lǐng)域國際習慣法的形成過程，尚未最終形成傳統(tǒng)意義上的國際法，但是一種國際軟法無疑（Bohoslavsky and Esposito, 2013）?！耙粠б宦贰备哔|(zhì)量發(fā)展要求依法應(yīng)對公共債務(wù)可持續(xù)問題，因此《原則》體現(xiàn)的高標準值得認真借鑒。

（二）世行與I MF《債務(wù)可持續(xù)框架》

《債務(wù)可持續(xù)框架》（Debt Sustainability Framework，DSF）是世界銀行和IMF共同編制的用于評估低收入國家（LIC）債務(wù)狀況的工具。DSF旨在幫助低收入國家在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，把債務(wù)困境的風險最小化?；贒SF的債務(wù)可持續(xù)分析（debt sustainability analysis，DSA）是IMF對成員國開展第四條磋商以及貸款決策所必需的，也是世界銀行決定其所屬國際開發(fā)協(xié)會（IDA）融資的依據(jù)，直接決定IDA融資中贈款和貸款的組成比例。DSF自2005年啟動以來，每5年更新一次，但債務(wù)可持續(xù)分析至少每年更新一次。

DSF以低收入國家的公共外債評估為主，也包括公共債務(wù)整體，即內(nèi)債和外債相加。把公共外債和公共債務(wù)作為兩個部分分別予以分析，有助于準確理解對象國的公共債務(wù)結(jié)構(gòu)。在依據(jù)DSF進行債務(wù)可持續(xù)分析時，有賴于低收入國家的債務(wù)數(shù)據(jù)和宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)透明度，并大體上經(jīng)歷基準情景（baseline scenario）和壓力測試（stress test）兩類情形，最終得出該低收入國家的債務(wù)風險評級水平。評級同樣分為外債和整體債務(wù)兩類，從輕到重各自分為四級，即低風險（low）、中風險（moderate）、高風險（high）和外債/債務(wù)困境（in distress）。②Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries (LIC DSF), February 2018, pp.43-44.

DSF是IMF和世界銀行的內(nèi)部法（internal law），總體上屬于軟法性質(zhì)（White,2005）。③國際組織的立法結(jié)果可以稱為內(nèi)部法，在性質(zhì)上不屬于傳統(tǒng)國際法淵源，既不是條約也不是國際習慣法。內(nèi)部法的表現(xiàn)形式多樣，一般認為是軟法，也有人認為是介于軟法和硬法之間。DSF是兩個機構(gòu)向低收入國家提供融資的重要決策依據(jù)，實踐中對包括多邊融資機構(gòu)在內(nèi)的所有債權(quán)人貸款決策都有指導(dǎo)意義。由于各主體自愿使用DSF，使得DSF具有廣泛適用性和影響力。在對69個低收入國家的債務(wù)可持續(xù)分析中，有34個國家的外債負擔極重，而它們中絕大多數(shù)是“一帶一路”合作伙伴國。④其中26個國家的外債處于高風險水平，8個國家處于外債困境(該名單參見 “Debt Sustainability Analysis(DSA)”, https://www.worldbank.org/en/programs/debt-toolkit/dsa，visited July 30, 2020)。 這34個國家中，只有中非、海地、 馬紹爾群島、圣多美和普林西比、圣文森特和格林納丁斯、圖瓦盧等6國不是“一帶一路”合作伙伴國。8個處于外債困境的國家中，只有1個（即圣多美和普林西比）不是“一帶一路”合作伙伴國。因此，這些國家的債務(wù)可持續(xù)問題，在共建“一帶一路”過程中值得高度關(guān)注。

（三）巴黎俱樂部

巴黎俱樂部是官方雙邊債務(wù)重組主要國際平臺，它通過對發(fā)展中國家官方債務(wù)的延期（rescheduling）或減免（cancellation）談判，幫助這些國家實現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)。巴黎俱樂部遵循六項關(guān)鍵原則：團結(jié)一致，即作為一個整體與特定借款國展開談判；協(xié)商一致，即參與談判的債權(quán)人必須協(xié)商一致作出決策；信息共享，即成員間定期分享債務(wù)國相關(guān)的信息和觀點，基于對等原則分享彼此債務(wù)數(shù)據(jù)，并與IMF和世界銀行展開合作；個案處理，成員就每個債務(wù)國的實際情況作出債務(wù)重組決策；附加條件，債務(wù)國必須提供經(jīng)濟金融數(shù)據(jù)，并承諾實施改革；可比待遇，要求來自巴黎俱樂部以外的商業(yè)或雙邊官方貸款人（多邊貸款除外），提供與巴黎俱樂部至少同等條件的債務(wù)處理，旨在各類外債之間實現(xiàn)待遇可比。

巴黎俱樂部的組成有三類主體，作為官方債權(quán)人的22個永久成員國，①這22個國家以“七國集團”和西歐、北歐國家為主，也有俄羅斯、巴西、韓國等。以債權(quán)人身份參與月度討論或個案談判的臨時參加國，②臨時參加國有中國、印度、沙特阿拉伯、南非、土耳其、墨西哥、阿根廷等。以及包括IMF、世界銀行等國際金融機構(gòu)在內(nèi)的觀察員。自1956年與阿根廷簽訂第一個債務(wù)重組協(xié)議以來，巴黎俱樂部共與100個借款國簽訂476個協(xié)議，實現(xiàn)重組債務(wù)6110億美元。巴黎俱樂部在遵循個案處理原則的前提下，多數(shù)債務(wù)重組落入兩大框架，即針對重債窮國的HIPC倡議③1996年IMF和世界銀行提出HIPC倡議（Heavily Indebted Poor Countries Initiative），旨在針對性地幫助重債窮國實現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)。首批入列HIPC倡議的國家主要在非洲，共39個國家，巴黎俱樂部是HIPC倡議的重要實踐平臺。以及針對中等收入國家的埃維昂模式（the Evian approach）（Lowenfeld，2008）。④2003年巴黎俱樂部受啟發(fā)于HIPC倡議，開始實施埃維昂模式，在對中等收入國家實施債務(wù)重組時，兼顧流動性需求和債務(wù)長期可持續(xù)。

巴黎俱樂部成員與債務(wù)國之間的談判結(jié)果體現(xiàn)為“會談紀要”（A g r e e d Minutes），此文件需經(jīng)巴黎俱樂部主席、債務(wù)國部長和各債權(quán)國代表簽字，并建議債務(wù)國政府和各債權(quán)國政府之間簽訂雙邊法律協(xié)議，以落實“會談紀要”內(nèi)容?！皶劶o要”是典型的軟法，雖然沒有法律拘束力，但對于達成雙邊法律協(xié)議具有指導(dǎo)意義。巴黎俱樂部的債務(wù)國與“一帶一路”合作伙伴國多有重合，在實現(xiàn)這些國家債務(wù)可持續(xù)方面，巴黎俱樂部和“一帶一路”倡議擁有共同目標，這為巴黎俱樂部參與“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展提供了機會。

三、“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)的中國方案

認識和解決“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)問題，首先需要分析借款國的債務(wù)結(jié)構(gòu)。如前所述，中國是一些“一帶一路”國家的最大雙邊債權(quán)國，但在另一些“一帶一路”國家，中國的雙邊債務(wù)占比并不高。以本文開篇提到的斯里蘭卡為例，在斯里蘭卡債務(wù)結(jié)構(gòu)中，中國債務(wù)占比較少，且期限長、利率低。可見，“一帶一路”倡議不僅不是“債務(wù)陷阱”，還幫助斯里蘭卡避免了西方的“債務(wù)陷阱”。⑤據(jù)斯里蘭卡官員介紹，中國招商局港口公司注入漢班托塔港的資金，“其用途不是償還欠中國的在先債務(wù)，而是首先用來償還更加昂貴的西方債務(wù)”，在這個意義上中國投資確實幫助斯方脫離了西方設(shè)置的“債務(wù)陷阱”。參見Jones and Hameiri（2020：18-19）。

其次，要從長期性視角認識“一帶一路”債務(wù)的性質(zhì)?！耙粠б宦贰蓖顿Y重點是基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。從短期看借款國債務(wù)雖然增加了，但長期看有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因為這些項目都是促進投資、增加出口、發(fā)展經(jīng)濟的必要條件和有效手段。中國自身的發(fā)展就是從打破“既無外債又無內(nèi)債”思想束縛、向日本政府和世界銀行舉借外債開始的（李嵐清，2008），成功的關(guān)鍵是搞清投資方向，最終實現(xiàn)投資收益大于融資成本。①鄧小平在1986年曾說，“要研究投資方向問題。日本人說搞現(xiàn)代化要從交通、通訊上入手，我看有道理。我們在這方面老是舍不得花錢?！薄耙敫唬刃蘼贰边@是一條最根本的發(fā)展經(jīng)驗，不僅在中國管用，也在其他亞洲國家得到應(yīng)驗，今天更多的國際開發(fā)機構(gòu)也在大力倡導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資。因此，評估“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性，要把這條中國經(jīng)驗加進去，要體現(xiàn)“一帶一路”投資收益的長期性特點。

最后，在制度規(guī)范層面應(yīng)對債務(wù)可持續(xù)問題。早在2017年5月首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，就與英國、瑞士等27國聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”融資指導(dǎo)原則》，呼吁“在動員資金時，應(yīng)兼顧債務(wù)可持續(xù)性”。在2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展概念，其中一項關(guān)鍵議題即解決債務(wù)可持續(xù)問題，為此發(fā)布《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》（下稱《分析框架》），供“一帶一路”融資決策參考。

該《分析框架》的宗旨是“在滿足投資及可持續(xù)發(fā)展的融資需求和債務(wù)可持續(xù)間尋求平衡”，②《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第一部分“引言”。重點關(guān)注公共外債風險，兼顧公共內(nèi)債風險。③《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第二部分“分析流程及標準”之八。具體分析流程分為九步。第一步，“明確債務(wù)范圍”即公共債務(wù)，明確符合特定條件的國有企業(yè)債務(wù)屬于公共債務(wù)范圍。④這些特定條件包括：國有企業(yè)借款由政府擔保，或進行無償準財政活動，或無盈利記錄。第二步，“預(yù)測宏觀經(jīng)濟走勢”，對未來20年宏觀經(jīng)濟基準情景進行預(yù)測。第三步，“校驗預(yù)測的準確性”，校驗第二步基準情景的準確性，并據(jù)此調(diào)整現(xiàn)有宏觀經(jīng)濟假設(shè)和融資假設(shè)。第四步，“確定國家分組”，根據(jù)債務(wù)承載能力將國家分為弱、中、強三組。第五步，“開展壓力測試”，通過對不同情景進行壓力測試，測量預(yù)期債務(wù)負擔指標對假設(shè)條件變化的敏感性。第六步，“判斷風險信號”，通過比較第二至四步基準情景和第五步壓力測試情景下債務(wù)指標的預(yù)測值和指標閾值，得出債務(wù)風險信號。第七步，“修正模型結(jié)果”，基于以上標準化評測結(jié)果，綜合考慮當局實際情況，對模型結(jié)果進行修正。第八步，“確定風險評級”，針對公共外債風險和公共債務(wù)風險分別評級，各自有四個等級，即低風險、中等風險、高風險、外債/債務(wù)困境。第九步出具分析報告。

可見，《分析框架》具有三個特點。第一，法律性質(zhì)是軟法?！斗治隹蚣堋肥恰胺菑娭菩哉吖ぞ摺?，⑤《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第一部分“引言”。旨在為各類金融企業(yè)進行貸款決策提供參考，由金融企業(yè)自主選用《分析框架》評估“一帶一路”低收入國家債務(wù)情況。第二，遵循的標準高且可行?！斗治隹蚣堋芬訧MF和世界銀行的DSF為基礎(chǔ)，兼顧“一帶一路”國家國情和發(fā)展實踐，①《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第一部分“引言”。是“一帶一路”版DSF?！斗治隹蚣堋诽岢鲈趯嵺`中判定債務(wù)可持續(xù)應(yīng)考慮“本框架未納入的因素”，包括可行性問題、債務(wù)結(jié)構(gòu)和債權(quán)人構(gòu)成、對發(fā)展目標的影響等。②《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第二部分“分析流程及標準”之八。重申公共投資與經(jīng)濟增長的關(guān)系，明確“重大生產(chǎn)性投資雖在短期內(nèi)提高負債率，但可帶來更高的增長、收入和出口，從而降低未來負債率”，③《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第二部分“分析流程及標準”之三。認定“當一國很可能履行其當前和未來的償付責任時，其債務(wù)就是可持續(xù)的”。④《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》第二部分“分析流程及標準”之八。第三，尊重借款國政府意見，體現(xiàn)“共商”精神。例如，在第九步形成分析報告時，要求就分析假設(shè)和評估結(jié)果“與被評估國家當局進行充分溝通”，并在報告中反映當局的不同意見。⑤《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》之附件《債務(wù)可持續(xù)分析報告模板》第十部分“當局意見”。

四、結(jié)論與展望

債務(wù)可持續(xù)是高質(zhì)量建設(shè)“一帶一路”的關(guān)鍵議題之一，它在保障“一帶一路”借款國的融資需求和還款能力之間求取平衡，符合債務(wù)國、債權(quán)國及其他債權(quán)人等相關(guān)方利益。與此同時，債務(wù)可持續(xù)問題是每一個國家都必須認真面對的問題。不僅“一帶一路”合作伙伴存在這個問題，美國等發(fā)達國家也面臨這個問題。⑥由于全球經(jīng)濟深度融合，低收入國家的債權(quán)人很多是發(fā)達國家的政府及其銀行，它們一旦發(fā)生債務(wù)危機，勢必危及發(fā)達國家。此外由于疫情或金融危機，發(fā)達國家自身也可能面臨債務(wù)問題，例如歐債危機期間的“歐豬五國”（PIIGS，即葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙）和今天的美國。國際評級機構(gòu)惠譽公司甚至把美國主權(quán)信用評級展望下調(diào)至“負面”(參見：Fitch, “Fitch Revises United States’Outlook to Negative; Affirms at‘AAA’”, July 31, 2020, https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/fitchrevises-united-states-outlook-to-negative-affirms-at-aaa-31-07-2020, visited August 4, 2021) 。因此國際社會必須協(xié)力應(yīng)對公共債務(wù)引發(fā)的嚴峻挑戰(zhàn)，致力于構(gòu)建長效治理機制。

軟法路徑符合國際社會規(guī)制債務(wù)問題的傳統(tǒng)，也是中國推動“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)的可行選擇。軟法思路彌補了主權(quán)債務(wù)領(lǐng)域沒有國際法規(guī)范的缺陷，且軟法相比硬法具有其獨特價值和優(yōu)勢，有時甚至體現(xiàn)出更強、更廣泛的規(guī)范效力。因此，在主權(quán)債務(wù)領(lǐng)域，軟法硬化或直接變?yōu)橛卜ú灰欢ㄊ亲詈脷w宿（Howse，2013）。中國應(yīng)在包括“一帶一路”在內(nèi)的多邊場合，更加主動地推動依軟法解決債務(wù)可持續(xù)問題的國際共識。

第一，推動中國倡議的《分析框架》多邊化?！丁耙粠б宦贰比谫Y指導(dǎo)原則》是一個多邊軟法機制，作為其配套實施機制，應(yīng)推動《分析框架》多邊化進程。相比DSF，中國的《分析框架》更具包容性和靈活性，反映了“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期限較長的特點，也克服了DSF的不足（林毅夫和王燕，2016）?！斗治隹蚣堋愤€是新成立的多邊開發(fā)融資合作中心（MCDF）的配套政策工具。鑒于MCDF是多邊機制，且業(yè)務(wù)范圍超越“一帶一路”，因此為了與MCDF保持一致，《分析框架》亟需多邊化。筆者認為，《分析框架》雖以“一帶一路”命名，但適用范圍可擴大至“一帶一路”以外的其他基礎(chǔ)設(shè)施融資項目。在推進多邊化過程中，《分析框架》并非要取代DSF，而是與DSF互補互益，致力于債務(wù)可持續(xù)的共同目標。

第二，推廣亞投行債務(wù)分析和信息披露的做法。亞投行在評估借款國債務(wù)狀況時，采用“長期性視角”，不要求借款人在借款當時就有履行債務(wù)的能力，①《亞投行協(xié)定》第13.6條規(guī)定“銀行在提供或擔保融資時，應(yīng)適當關(guān)注借款人及擔保人未來按融資合同規(guī)定的條件履行其義務(wù)的可能性（prospects）”。這符合多邊開發(fā)銀行的共同做法（Shihata, 2000）。亞投行法律具體賦予亞投行獲取借款國外債數(shù)據(jù)的權(quán)利，②在亞投行提出合理要求的情形下，成員須定期向亞投行提供其領(lǐng)土范圍內(nèi)與金融經(jīng)濟有關(guān)的所有信息，包括該成員的國際收支和外債數(shù)據(jù)。參見：Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) General Conditions for Sovereign-backed Loans (May 1, 2016), Article V,Section 5.01.此項權(quán)利被納入亞投行對外簽訂的所有主權(quán)支持貸款合同，轉(zhuǎn)化成為借款國的合同義務(wù)。借鑒亞投行的經(jīng)驗， “一帶一路”貸款決策可以在《分析框架》指導(dǎo)下，在項目文件中詳細評估借款國的債務(wù)情況（商業(yè)敏感信息除外，不予披露），并對借款國還債前景作出展望，以此提升“一帶一路”債務(wù)透明度和債務(wù)可持續(xù)分析水平。

第三，適時啟動加入巴黎俱樂部談判工作。西方批評中國在國際主權(quán)債務(wù)領(lǐng)域不透明、不合作，作為貸款方不公布貸款數(shù)據(jù)，也不要求借款國公布，在債務(wù)減免時習慣單獨行動，極少與其他債權(quán)人協(xié)調(diào)，處理債務(wù)碎片化，沒有一套制度體系（Huang& Zhu, 2013）。為了有效應(yīng)對“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)問題，中國需要提升自身債務(wù)管理水平和透明度，同時提升在國際上的議程擬定和規(guī)則制定話語權(quán)。巴黎俱樂部也需要吸納中國等新興債權(quán)國，并為此進行必要改革。巴黎俱樂部可以借鑒吸納中國處理債務(wù)的有益經(jīng)驗。例如：納入考量生產(chǎn)性領(lǐng)域投資對于GDP長期增長的影響，展現(xiàn)必要的靈活性；作為債務(wù)重組的對等條件（conditionality），應(yīng)當限定于經(jīng)濟改革議程，避免肆意干預(yù)借款國內(nèi)政等。因此，中國加入巴黎俱樂部將是實現(xiàn)共贏。近年來，在G20場合以及與美國、英國、法國等巴黎俱樂部主要成員開展雙邊財經(jīng)對話時，中國均表態(tài)“將繼續(xù)常態(tài)性參加巴黎俱樂部會議，并愿意發(fā)揮更具建設(shè)性作用，包括進一步討論潛在的成員身份問題”。2020年7月為了落實G20緩債倡議，中國表示愿意“研究個案參與巴黎俱樂部債務(wù)重組合作問題”。G20緩債倡議和共同框架開啟了中國參與多邊債務(wù)協(xié)調(diào)的歷程，預(yù)計將加快中國加入巴黎俱樂部的進程。

第四，建立應(yīng)對債務(wù)危機的全球援助機制（Shihata, 2000）。在債務(wù)危機應(yīng)對方面，G20緩債倡議可解燃眉之急，然作用有限。應(yīng)在G20“緩債倡議”的基礎(chǔ)上，增加對陷入債務(wù)危機的國家的財政援助（bailout）計劃?？山梃b2012年歐債危機期間歐盟設(shè)立“歐洲穩(wěn)定機制”（ESM）的做法，③亞洲開發(fā)銀行前官員錢鷹先生提議借鑒AMRO模式。AMRO即“東盟與中日韓宏觀經(jīng)濟研究辦公室”，是支持實施清邁倡議多邊化協(xié)議（即中日韓與東盟十國簽訂的貨幣互換多邊協(xié)議，英文簡稱CMIM）的國際機構(gòu)，被稱為亞洲版IMF。由G20倡議建立全球穩(wěn)定基金（Global Stability Fund）。該基金的關(guān)鍵是資金來源，可以借助世界銀行等國際組織平臺發(fā)債募資，也可由各國財政直接認繳資本，并倡導(dǎo)全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）、大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)（如GAFA）自愿捐贈。如前所述，債務(wù)問題不是重債窮國的專利，發(fā)達經(jīng)濟體也深受其害，因此各國有意愿開展此項合作。但在實施緩債、減債、財政援助等一攬子方案時，各國應(yīng)結(jié)合自身實際，遵循自愿和公平原則。①例如，中國作為一些低收入國家的最大債權(quán)國，可以在緩債或減債方面作出較多貢獻；但是基于公平原則，美國等發(fā)達經(jīng)濟體需要為低收入國家提供更多財政救助。

第五，創(chuàng)造政府和社會資本合作（PPP）最佳國際實踐。應(yīng)對“一帶一路”公共債務(wù)可持續(xù)問題，債務(wù)可持續(xù)分析、債務(wù)重組或救助都不是根本之策，根本之策是引入社會資本參與“一帶一路”建設(shè)，在取得投資收益大于融資成本的結(jié)果的同時，減輕政府作為舉債主體的責任。為此需要創(chuàng)新機制，激發(fā)社會資本參與的積極性，把“遵循國際通行標準、尊重普遍發(fā)展規(guī)律同適應(yīng)各成員自身發(fā)展的實際需要有機結(jié)合起來”，②習近平在亞投行第五屆理事會年會視頻會議開幕式上的致辭[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-07/28/c_1126296037.htm.創(chuàng)造公私合作最佳實踐。為此，推進投建營一體化③“投建營一體化”指中國工程承包企業(yè)轉(zhuǎn)型為集投資、建設(shè)、運營為一體的服務(wù)商，超越只注重施工環(huán)節(jié)的傳統(tǒng)模式。是一個重要方向，前文提到中國公司投資經(jīng)營斯里蘭卡漢班托塔港即為明例。2017年中國與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會就“一帶一路”PPP合作簽署諒解備忘錄，④Memorandum of Understanding between the United Nations Economic Commission for Europe and the National Development and Reform Commission of China, May 14, 2017.可在此軟法協(xié)議框架下，積極借鑒聯(lián)歐會在PPP標準建設(shè)方面的先進經(jīng)驗，充分發(fā)揮PPP模式在提升“一帶一路”國家債務(wù)可持續(xù)方面的積極作用。