金東升

河南金年華律師事務(wù)所，河南 平頂山 467000

2021年11月1日起，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》正式施行。法律明確不得過(guò)度收集個(gè)人信息、大數(shù)據(jù)殺熟，對(duì)人臉信息等敏感個(gè)人信息的處理作出規(guī)制，完善個(gè)人信息保護(hù)投訴、舉報(bào)工作機(jī)制等，充分回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，為破解個(gè)人信息保護(hù)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的法律保障。隨著智能手機(jī)的普及，APP過(guò)度收集個(gè)人信息的違法違規(guī)問(wèn)題十分突出，嚴(yán)重影響公民的合法權(quán)益，通過(guò)建立健全法律規(guī)制，可有效依法打擊過(guò)度收集公民個(gè)人信息的違法行為。

一、個(gè)人信息的法律界定

個(gè)人信息包括個(gè)人的社會(huì)背景、自然情況、思想觀念、生活經(jīng)歷和習(xí)慣等內(nèi)容，但并非所有與個(gè)人有關(guān)的信息都稱為個(gè)人信息。法律意義上的個(gè)人信息具有兩個(gè)基本特征：一是個(gè)人信息為本人所有。當(dāng)事人對(duì)自己的信息享有絕對(duì)支配權(quán)和控制權(quán)，個(gè)人信息僅指向自己；二是個(gè)人信息與特定的人相關(guān)聯(lián)。如指向不特定個(gè)人不能稱為個(gè)人信息，個(gè)人信息必須是關(guān)聯(lián)個(gè)人身份、活動(dòng)的信息，具有可識(shí)別性，可識(shí)別性是個(gè)人信息最重要的特征。以能否識(shí)別特定個(gè)人為標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人信息可分為兩類：一類可單獨(dú)識(shí)別特定個(gè)人；一類是不可單獨(dú)識(shí)別特定個(gè)人。根據(jù)可識(shí)別強(qiáng)弱可分為直接個(gè)人信息和間接個(gè)人信息；依據(jù)敏感高低可分為敏感個(gè)人信息和一般個(gè)人信息；結(jié)合信息主體身份可分為普通人和特殊群體個(gè)人信息，特殊群體主要是指未成年人、公眾人物、國(guó)家公務(wù)員、企業(yè)實(shí)際控制人和高管等。

二、APP自身優(yōu)缺點(diǎn)解析

APP（Application，簡(jiǎn)稱APP）主要指安裝在智能手機(jī)上的第三方應(yīng)用軟件。它的作用是完善原始系統(tǒng)的不足與個(gè)性化，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具有高科技、信息化的時(shí)代特征。手機(jī)APP作為實(shí)用性操作軟件，是手機(jī)智能化的重要體現(xiàn)，其中民營(yíng)企業(yè)如微信、淘寶、京東、美團(tuán)、支付寶、滴滴打車、抖音短視頻、高德地圖等APP的用戶最多也最頻繁。

（一）APP優(yōu)點(diǎn)

實(shí)用高效、便捷靈活。APP下載比較方便，操作容易，簡(jiǎn)單易學(xué)，通過(guò)APP不但能解決用戶經(jīng)常往窗口辦理業(yè)務(wù)的煩惱，而且還能節(jié)約大量時(shí)間。操作中不受時(shí)間和地域的限制，隨時(shí)隨地可以用電腦或手機(jī)查詢、辦理業(yè)務(wù)。如開(kāi)發(fā)的銀行APP、政府機(jī)關(guān)APP、商企APP，以及關(guān)系民生的水電氣、通訊、網(wǎng)絡(luò)、有線電視等單位APP的廣泛使用，最大程度地滿足了用戶的生產(chǎn)和生活需求，提供了極大的便利條件。使用APP更有利于企業(yè)商家推廣宣傳產(chǎn)品和服務(wù)，節(jié)約廣告成本費(fèi)用。APP主要圍繞用戶開(kāi)發(fā)軟件，設(shè)計(jì)針對(duì)性強(qiáng)，行業(yè)的特色元素能明顯識(shí)別，運(yùn)營(yíng)者對(duì)APP雖設(shè)置模塊少但功能強(qiáng)大，能真正服務(wù)并滿足不同類型用戶的需求。

（二）APP缺點(diǎn)

APP形式多樣、內(nèi)容豐富，極具吸引力，其中有一部分涉及游戲領(lǐng)域，由于青少年和兒童自控能力差，長(zhǎng)時(shí)間看手機(jī)會(huì)嚴(yán)重影響身體健康。有些APP運(yùn)營(yíng)者為一己私利故意倒賣個(gè)人信息，惡意泄露個(gè)人信息等，給用戶帶來(lái)了一定傷害，嚴(yán)重侵犯了用戶的隱私權(quán)[1]。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展、自媒體快速傳播的新時(shí)代，個(gè)人信息隨時(shí)面臨泄露的安全風(fēng)險(xiǎn)。還有一些不法分子或經(jīng)銷商甚至在待售的智能手機(jī)上做文章，惡意安裝帶有木馬病毒的軟件，竊取用戶個(gè)人信息和隱私，惡意吸費(fèi)扣費(fèi)，給用戶帶來(lái)財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)APP過(guò)度收集個(gè)人信息的行政立法與規(guī)制對(duì)策

（一）對(duì)APP運(yùn)營(yíng)者加強(qiáng)監(jiān)管

1.APP注冊(cè)實(shí)行嚴(yán)格審批。當(dāng)前APP數(shù)量龐大，2018年國(guó)內(nèi)APP在架數(shù)量高達(dá)452萬(wàn)款，但近兩年呈階梯式下降趨勢(shì)，健康的和不健康的良莠不齊。APP中游戲類占比最高25.7%，其次是日常工具類占比14.6%，電子商務(wù)和生活服務(wù)類分別位居第三、第四位，很顯然游戲類如此高的占比已經(jīng)給政府的介入監(jiān)管提出了警示。為此，政府加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)APP的全方位管理，要作統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)APP上架要制定具體的實(shí)施方案，嚴(yán)格按行業(yè)分類比例、限制數(shù)量準(zhǔn)入，實(shí)行實(shí)名制登記，審批后再單獨(dú)做標(biāo)識(shí)。對(duì)手機(jī)APP運(yùn)營(yíng)者收集用戶信息必須設(shè)置一定的準(zhǔn)入資格，一般分為準(zhǔn)則和許可主義兩種情況。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際現(xiàn)狀，可采用以準(zhǔn)則主義為主，許可主義為輔的方式。申請(qǐng)準(zhǔn)入時(shí)要表明收集個(gè)人信息的用途和范圍，且須是業(yè)務(wù)開(kāi)展而需要的，作為政府主管部門要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格實(shí)質(zhì)審查，對(duì)于惡意過(guò)度收集個(gè)人信息行為及時(shí)制止并給予行政處罰。

2.收集個(gè)人信息設(shè)最高限。針對(duì)各行業(yè)各領(lǐng)域的APP運(yùn)營(yíng)者收集個(gè)人信息設(shè)置最高限，明確其收集內(nèi)容不得超過(guò)限度要求，收集的用戶數(shù)量不得超過(guò)必要限度。若不予以管控，缺乏自律的APP運(yùn)營(yíng)者很可能會(huì)利用過(guò)度收集的個(gè)人信息作不法運(yùn)作，非法出售用戶信息給不法分子，由此擾亂經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)收集個(gè)人信息設(shè)最高限是規(guī)制APP運(yùn)營(yíng)者的必然選擇[2]。

2021年5月1日，由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局近日聯(lián)合印發(fā)的《常見(jiàn)類型移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個(gè)人信息范圍規(guī)定》正式施行。《規(guī)定》明確了39種常見(jiàn)類型APP的必要個(gè)人信息范圍，APP運(yùn)營(yíng)者不得以信息不全作為拒絕用戶下載APP使用的借口，只要采集達(dá)到“必要”的限度，就要滿足用戶下載安裝APP的需求。規(guī)定對(duì)各行各業(yè)APP收集個(gè)人信息明確界限和范圍，防范和杜絕強(qiáng)制、過(guò)度、超范圍收集個(gè)人信息?？傊\(yùn)營(yíng)者收集信息要以“最小最少”為“必要”，在采集、處理、利用信息時(shí)要合規(guī)合情合法，不能逼迫用戶同意，要?jiǎng)澏t線、制定規(guī)則，使法律的原則性規(guī)定逐步走向精細(xì)化，讓APP收集不斷邁向標(biāo)準(zhǔn)化[3]。

3.健全民刑法對(duì)APP規(guī)制。針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)，在2021年1月1日施行的《民法典》中有重要體現(xiàn)，法典提出“四明確一完善”，即明確隱私定義和侵權(quán)行為，明確個(gè)人信息定義和范圍，明確個(gè)人信息處理范圍、原則要求與免責(zé)情形，明確個(gè)人信息主體權(quán)利，完善對(duì)患者的隱私和個(gè)人信息保密責(zé)任。在刑法上主要體現(xiàn)在第二百五十三條“出售、非法提供公民個(gè)人信息罪”和“非法獲取公民個(gè)人信息罪”方面，非法使用公民個(gè)人信息行為未被納為侵犯公民個(gè)人信息罪及其他罪名，暫時(shí)無(wú)法為泄露個(gè)人信息的用戶維權(quán)提供有力支持，將非法使用公民個(gè)人信息行為入罪更加有利于實(shí)現(xiàn)法律秩序的統(tǒng)一，也是完善和健全法律體系的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)規(guī)避和減少運(yùn)營(yíng)者泄露用戶信息起到一定的關(guān)聯(lián)和震懾作用，對(duì)封堵運(yùn)營(yíng)者非法泄露用戶個(gè)人信息行為發(fā)揮重要前提作用[4]。

4.簽訂APP使用保密協(xié)議。用戶在使用APP時(shí)須與運(yùn)營(yíng)者簽訂APP使用保密協(xié)議，通過(guò)界定雙方的權(quán)利義務(wù)，對(duì)涉及有償服務(wù)的條款運(yùn)營(yíng)者要明確告知，做到內(nèi)容合法、程序合規(guī)，運(yùn)營(yíng)者必須要對(duì)用戶的個(gè)人信息嚴(yán)格保密，列入違約責(zé)任條款，一旦運(yùn)營(yíng)者違規(guī)泄露用戶信息加重懲罰，約定較高的違約金，加大運(yùn)營(yíng)者違規(guī)違法成本，以此促使運(yùn)營(yíng)者對(duì)APP保密協(xié)議的履行。

（二）健全完善相關(guān)行政立法

1.加快用戶信息保護(hù)立法。行政立法是實(shí)現(xiàn)對(duì)用戶權(quán)利保護(hù)的最直接路徑和根本保障[5]。行政法屬于事前和事中保護(hù)，能及時(shí)采取措施對(duì)APP運(yùn)營(yíng)者的違法違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)制，可以彌補(bǔ)民法和刑法的不足，對(duì)涉及泄露和非法交易個(gè)人信息行為起到積極的保護(hù)作用。近年來(lái)我國(guó)不斷健全和完善有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)方面的行政立法，如2021年11月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，對(duì)APP過(guò)度收集個(gè)人信息等作出了針對(duì)性規(guī)范，將不滿14周歲未成年人的個(gè)人信息定為敏感個(gè)人信息，并要求信息處理者要制定專門的處理規(guī)則。

2.構(gòu)建精細(xì)化的執(zhí)法機(jī)制。一是建立并拓寬用戶投訴的渠道，設(shè)置專門入口或窗口接受用戶投訴和監(jiān)督檢舉；二是強(qiáng)化事前監(jiān)督，要求APP運(yùn)營(yíng)者收集用戶信息時(shí)須向執(zhí)法部門報(bào)備，告知收集目的、方式、范圍、數(shù)量等情況，執(zhí)法部門采取抽檢及隨機(jī)檢查的形式加強(qiáng)監(jiān)管，以此堵住違法違規(guī)的漏洞；三是加強(qiáng)信息保護(hù)的宣傳教育，普及APP使用防范知識(shí)，提高用戶的自我保護(hù)意識(shí)；四是執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)APP運(yùn)營(yíng)者收集用戶信息的全部關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施全過(guò)程、全方位監(jiān)管，采取嚴(yán)格的許可審批制，加強(qiáng)事中監(jiān)控，事后采取有效可行的追責(zé)、懲罰和補(bǔ)救措施，特別是對(duì)敏感信息采取嚴(yán)格保護(hù)，對(duì)動(dòng)態(tài)信息轉(zhuǎn)化做好篩選和跟蹤執(zhí)法。

3.加重APP違法處罰力度?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中一些APP經(jīng)營(yíng)者為達(dá)到不可告人的目的，在收集信息時(shí)強(qiáng)制授權(quán)、過(guò)度索權(quán)，強(qiáng)制用戶選擇同意接受定位發(fā)送、通知接收、允許訪問(wèn)設(shè)備及撥打手機(jī)等違法違規(guī)行為已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了用戶的切身利益。作為執(zhí)法部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，加重對(duì)APP經(jīng)營(yíng)者的行政處罰，可通過(guò)黃牌警告、紅牌警戒、罰款、下架、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等手段施以處罰，對(duì)涉及刑事犯罪移交司法機(jī)關(guān)處理。

4.納入社會(huì)誠(chéng)信體系管理。對(duì)App經(jīng)營(yíng)者違法違規(guī)的行為實(shí)行事后監(jiān)督管理，除實(shí)施行政處罰和刑罰外，還需要輔以其它管理手段和措施，納入社會(huì)誠(chéng)信體系就是比較直接有效的辦法之一，它可以通過(guò)限制APP經(jīng)營(yíng)者，使之在信貸、上市、資質(zhì)、榮譽(yù)申請(qǐng)等方面處處碰壁，讓其自嘗苦果，達(dá)到深刻反省的實(shí)際效果，通常會(huì)比行政處罰和刑罰更方便、更直接、更有效。讓App經(jīng)營(yíng)者能深刻地認(rèn)識(shí)到失信對(duì)自己的運(yùn)營(yíng)有多重要，帶來(lái)的負(fù)面影響有多大，從而促使在收集利用用戶個(gè)人信息方面做到守法合規(guī)。

（三）加強(qiáng)行業(yè)協(xié)同管理

1.提升APP運(yùn)營(yíng)企業(yè)管理能力和水平。針對(duì)APP運(yùn)營(yíng)國(guó)內(nèi)企業(yè)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)特殊信息的控制和處理政府部門要形成專員專管制度，數(shù)據(jù)保護(hù)專員要具備一定的任職資格和經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格依法履行工作職責(zé)，對(duì)APP運(yùn)營(yíng)設(shè)定紅線和底線，強(qiáng)制、索取和超范圍過(guò)度收集用戶個(gè)人信息該專員將受到嚴(yán)厲的處分和處罰。

2.形成政府、企業(yè)、用戶一體化機(jī)制。過(guò)度收集用戶個(gè)人信息絕大多數(shù)系企業(yè)所致，政府作為監(jiān)管主體，企業(yè)系被監(jiān)管對(duì)象，用戶是第三方受害者，三者之間互有權(quán)利與義務(wù)，必須形成政府、企業(yè)、用戶一體化機(jī)制，發(fā)揮各自所長(zhǎng)。政府要有所作為，網(wǎng)信辦牽頭實(shí)施打擊制裁APP違法違規(guī)運(yùn)營(yíng)者，工信、市場(chǎng)監(jiān)督、公安、信用辦等多部門要緊密協(xié)作；企業(yè)要嚴(yán)格自律，做到業(yè)務(wù)合法規(guī)范，強(qiáng)化責(zé)任追究；用戶要提高自我保護(hù)意識(shí)，降低信息泄露安全風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政法在規(guī)制APP過(guò)度收集用戶個(gè)人信息方面與民刑法相比較優(yōu)勢(shì)已凸顯，易操作、見(jiàn)效快，能起到較好的事前預(yù)防和事中保護(hù)作用。當(dāng)前規(guī)制APP過(guò)度收集用戶個(gè)人信息的行政法仍不夠健全，未能形成體系，亟待加強(qiáng)，有關(guān)APP過(guò)度收集用戶個(gè)人信息的民刑事方面的法律需要再完善。