李 小 強(qiáng)

(甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

隨著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的不斷發(fā)展和成熟,關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的諸多爭議似乎隨之得以解決。然而事實并非如此,關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度仍然有諸多爭議,其中,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于何種性質(zhì)就是諸多未決之事之一。長期以來,對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定被淹沒于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的其他議題之中,僅有極少的研究從流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的角度探討了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)問題,(1)柯堅、吳凱:《新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議:法律機(jī)制檢視與實踐理性透視》,《貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第2期,第119-123頁。貌似學(xué)者們都已經(jīng)忘記生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定是關(guān)涉生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度順利實施的一個重要方面。隨著2020年11月《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》的發(fā)布,對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的探討成為了一個新的具有學(xué)術(shù)價值的議題。根據(jù)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》第16條、第17條和第18條之規(guī)定,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議以實定法的形式展現(xiàn)在人們面前。從實證主義的立場出發(fā)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)進(jìn)行探討,使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議更好地運用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,服務(wù)于生態(tài)環(huán)境法治目標(biāo)的實現(xiàn),無疑在生態(tài)文明建設(shè)時期具有重要的理論和實踐意義。從歷史的視角回溯,學(xué)界對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)很少提及,究其原因,一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度之中一個相對次要的方面,相較于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等議題(2)史玉成:《生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎N涵與制度安排》,《法學(xué)家》2008年第4期,第94-100、139頁。而言并不具有研究上的緊迫性；另一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議也并未從實定法的角度予以規(guī)定,因此并未引起學(xué)者們的關(guān)注。但是,隨著《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》之公布,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議赫然列于實定法之中,這足以引起學(xué)界對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的重視,以期更好地讓生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能?？梢哉f,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定不僅讓生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度在實踐運行中更加順利,而且也有利于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度自身不斷完善,以期為整個環(huán)境法學(xué)基本制度的構(gòu)建貢獻(xiàn)制度活力。

職是之故,本文欲從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)論爭談起,對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的幾種形式做一個類型化的梳理,從而在類型化的基礎(chǔ)之上對各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行理性認(rèn)定。

一、性質(zhì)論爭:生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實施過程中的一個重要方面,對整個生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實施至為關(guān)鍵。對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的認(rèn)定有利于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度朝著更加合理的目標(biāo)方向邁進(jìn),正是如此,有必要明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)。目前來看,對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)主要有民事性質(zhì)說、行政性質(zhì)說和混合性質(zhì)說等觀點。

(一)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的民事性質(zhì)說

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的民事性質(zhì)說認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種民事性質(zhì)的協(xié)議。理由如下:其一,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主體來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂時雙方主體在地位上具有一定的平等性,雖然形式上來看或許協(xié)議雙方存在著一定程度的地位不對等,但是合同簽訂是通過平等協(xié)商的方式達(dá)成的,這就足以證明生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的雙方主體所具有的平等性,因此,從這個角度而言生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是具有民事性質(zhì)的一種協(xié)議;其二,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的意愿表達(dá)來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之簽訂是在雙方主體自由表達(dá)意愿的基礎(chǔ)之上所形成的一種協(xié)議,無論是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的哪一方,均是在自由表達(dá)意愿的前提下簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,正是如此,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)是一種民事性質(zhì)的協(xié)議;其三,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的發(fā)展方面來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議也應(yīng)當(dāng)定位為民事性質(zhì)的協(xié)議,因為未來生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是建立市場化機(jī)制的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。(3)劉曉莉:《我國市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法問題研究》,《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2019年第1期,第47-53、220頁。很明顯,只有主體平等才有利于建立市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,職是之故,應(yīng)當(dāng)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定位為民事性質(zhì)的協(xié)議。由是觀之,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議已經(jīng)具有了民事性質(zhì)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的民事性質(zhì)說旨在通過私法的路徑實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,從整個環(huán)境法律制度的發(fā)展路徑來看,環(huán)境法律制度的公法路徑和私法路徑幾乎存在著非此即彼的關(guān)系,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度也呈現(xiàn)出這一趨勢,顯然,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議民事性質(zhì)說秉持環(huán)境法律制度的私法路徑來構(gòu)筑生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,這種構(gòu)筑方式對環(huán)境法律制度吸取較為成熟的民法基礎(chǔ)理論、借鑒民事法律制度的諸多可借鑒之處無疑具有很大的優(yōu)勢。但是,這種私法路徑的方式也應(yīng)避免環(huán)境法律制度淪為民法制度的困局,因為生態(tài)保護(hù)制度從種屬上而言屬于環(huán)境法律制度,環(huán)境法律制度是伴隨著環(huán)境問題而產(chǎn)生的,正是由于傳統(tǒng)私法對環(huán)境問題保護(hù)之闕如，環(huán)境法才得以產(chǎn)生，(4)呂忠梅:《環(huán)境權(quán)力與權(quán)利的重構(gòu)——論民法與環(huán)境法的溝通和協(xié)調(diào)》,《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2000年第5期,第77-86頁。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度完全私法化顯然不符合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的發(fā)展理念。循此思路,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的民事性質(zhì)說應(yīng)當(dāng)遵從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度私法路徑的發(fā)展方向,這無疑有利于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度借鑒諸多民事法律制度成熟理念,但是這種路徑也要避免生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度淪為民事法律制度。

(二)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政性質(zhì)說

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政性質(zhì)說認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種行政性質(zhì)的協(xié)議。理由如下:其一,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主體來看,簽訂者主要是具有國家公權(quán)力的國家機(jī)關(guān),天生的公權(quán)屬性導(dǎo)致協(xié)議簽訂過程中雙方主體地位存在著實質(zhì)意義上的不平等,正是如此,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)被視為行政性質(zhì)的協(xié)議;其二,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容上來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議具有借助公權(quán)力實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償之效果,由于公權(quán)力的適用產(chǎn)生了行政法意義上的權(quán)力責(zé)任關(guān)系,因此應(yīng)當(dāng)將該協(xié)議視為具有行政性質(zhì)的協(xié)議;其三,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的是保護(hù)生態(tài)利益,生態(tài)利益是一種典型的公共利益,這與行政性質(zhì)的協(xié)議在目的上具有同質(zhì)性,因此應(yīng)當(dāng)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議視為一種具有行政性質(zhì)的協(xié)議。

從本質(zhì)上來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政性質(zhì)說旨在通過公法路徑實現(xiàn)生態(tài)利益保護(hù),從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的演變過程來看,該制度自產(chǎn)生伊始就具有較強(qiáng)的公權(quán)力色彩,因此就當(dāng)下審視而言,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的行政性質(zhì)說應(yīng)當(dāng)具有較大的“市場”,然而從生態(tài)補(bǔ)償制度的市場化、多元化的推進(jìn)方式來看,未來的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度應(yīng)該向著市場化的方向發(fā)展。(5)潘佳:《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的法律性質(zhì)》,《西部法學(xué)評論》2017年第2期,第26-34頁。正是如此,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政性質(zhì)說雖然擁有很多認(rèn)同者,但是也有很多的反對者,認(rèn)同者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目前樣態(tài)決定了它是一種行政性質(zhì)的協(xié)議,而反對者認(rèn)為當(dāng)下的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議行政性質(zhì)說并沒有看到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之本質(zhì)。顯然,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議行政性質(zhì)說遵循了生態(tài)補(bǔ)償法律制度的發(fā)生學(xué)路徑,從原初樣態(tài)上對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行考察之后,將其意蘊涵攝于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)之認(rèn)定,看似并無不妥之處。

(三)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的混合性質(zhì)說

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的混合性質(zhì)說認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是一種既具有民事性質(zhì)又具有行政性質(zhì)的協(xié)議。這是一種折中的立場,因為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議具有多種形式。正是因為看到了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的多重形式之“身份特征”,因此將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定為混合性質(zhì)。理由如下:其一,既然生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議既有民事性質(zhì)協(xié)議說又有行政性質(zhì)協(xié)議說,并且兩者無法互相說服對方,那么何不將其視為混合性質(zhì)說以求得“最大公約數(shù)”;其二,無論是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的民事性質(zhì)說抑或是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政性質(zhì)說,實質(zhì)上均是從不同視角對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)作出的認(rèn)定,所謂視角不同則認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同,認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同則得出的性質(zhì)結(jié)論不同,所以應(yīng)當(dāng)承認(rèn)不同視角下對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定;其三,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議旨在實現(xiàn)生態(tài)利益的保護(hù)和增進(jìn)，(6)謝玲、李愛年:《責(zé)任分配抑或權(quán)利確認(rèn):流域生態(tài)補(bǔ)償適用條件之辨析》,《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第10期,第109-115頁。屬于何種性質(zhì)的爭論并不重要,基于實用主義的立場,沒有必要對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行爭論,所以直接認(rèn)定為混合說,將其視為既具有民事性質(zhì)也具有行政性質(zhì),可以尋求最大層面的理論共識。

可以發(fā)現(xiàn),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議混合說并沒有解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定難題,而是逃避了這一問題,放棄了對這一問題的探討。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度發(fā)展的初期,這種放棄是為了更好地解決生態(tài)補(bǔ)償制度具有緊迫性的理論議題,但是在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度發(fā)展日臻完善的今天,為了更加精細(xì)化地探究生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定必須引起學(xué)界的重視。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的混合性質(zhì)說在一定程度上也揭示了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的本質(zhì),即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議并不是一種單一的協(xié)議,而是由多種復(fù)雜的協(xié)議形式所構(gòu)成的一個概念,正是如此,對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的判定并不能僅僅從概念上對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議予以性質(zhì)認(rèn)定,而是應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的方法對其性質(zhì)作出認(rèn)定。具體而言,可以從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的幾種不同模式出發(fā),以協(xié)議簽訂的主體為視角,通過類型化方法對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。毫無疑問,建立在這種方法之上對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定必然更加準(zhǔn)確,更加精細(xì),而且更加具有理論上的說服力。

總體來說,無論是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的民事性質(zhì)說、行政性質(zhì)說,還是混合性質(zhì)說,都沒有對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)一步類型化,以致于不同的論者從不同的視角出發(fā)基于自身的價值立場作出了一種判斷,這種判斷結(jié)果具有結(jié)論的主觀性。為了尋求一種基于客觀立場得出的結(jié)論,就必須從客觀的實踐出發(fā),只有如此,方能得到一種客觀的結(jié)論。

二、實踐類型:生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的樣態(tài)界分

關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，從不同的視角出發(fā)、依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)會得出不同的結(jié)論。從政府與市場的關(guān)系出發(fā),可以將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議界分為政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議和市場主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議；(7)譚秋成:《關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制》,《中國人口·資源與環(huán)境》2009年第6期,第1-6頁。從隸屬關(guān)系出發(fā),可以將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議界分為縱向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議和橫向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議;從主體的視角出發(fā),可以將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議界分為基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、基于同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議和基于政府與公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議等。下文將主要圍繞主體視角的界分進(jìn)行論述。

(一)基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議

從理論上來說,基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要類型之一,就現(xiàn)有的實踐來看,基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要包含以下幾個方面的內(nèi)容:其一,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主體來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的雙方主體往往具有隸屬性,主要是存在于上下級政府之間,包括中央政府和地方政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議和地方政府中的上級政府與下級政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議;其二,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的目的主要是保護(hù)生態(tài)利益,所以簽訂協(xié)議的雙方在目的上具有一致性;其三,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容主要包含兩個方面,一方面作為具有生態(tài)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的下級政府完成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議所要實現(xiàn)的目標(biāo),另一方面作為具有監(jiān)督職責(zé)的上級政府給完成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議目標(biāo)的下級政府撥付一定的資金或者給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠措施。總體而言,基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是一種縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,從制度內(nèi)容上來看屬于縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的范疇。

實踐中,基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要是中央政府和地方政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議和地方政府中的上級政府與下級政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。從本質(zhì)上來看,這種協(xié)議一般都不能稱其為協(xié)議,因為其從名稱上來講雖有協(xié)議之名,但是實質(zhì)上并沒有協(xié)議之實。此種協(xié)議多數(shù)是以行政目標(biāo)責(zé)任的方式由上級政府下達(dá)給下級政府,一旦目標(biāo)責(zé)任沒有完成,下級政府必然要擔(dān)負(fù)行政責(zé)任。正是如此,這種類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議本質(zhì)上不應(yīng)當(dāng)被視為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,但是從理論上來講,在廣義上將其稱為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議也未嘗不可,只是這種類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議具有完全的行政主導(dǎo)色彩。以重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議為例,2009年以來,中央政府設(shè)立財政轉(zhuǎn)移支付,目前為止已經(jīng)給全國30多個省份累計投入資金超過6000億元。此類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中,地方政府確保當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)功能區(qū)生態(tài)利益得到有效保護(hù),倘若沒有達(dá)到預(yù)期的保護(hù)效果,則中央政府往往會縮減下?lián)苜Y金。實際上,這就是一種實質(zhì)意義上的基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。

(二)基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議

基于上級政府主持下同級政府之間簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議較為常見的類型,由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議關(guān)涉補(bǔ)償方和受償方的經(jīng)濟(jì)減損和生態(tài)負(fù)擔(dān),因此上級政府的主持在協(xié)議簽訂中往往發(fā)揮著較為明顯的作用。就現(xiàn)有的實踐來看,基于上級政府主持下同級政府之間簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要包含以下幾個方面的內(nèi)容:其一,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主體來看,主要涉及三方主體,即上級政府以及同級兩個政府,上級政府主要起指導(dǎo)作用,必要時也會成為協(xié)議內(nèi)容的參與者,協(xié)議的簽訂雙方主要是同級政府;其二,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的來看,三方主體在目的上具有一致性,都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,享有可利用的資源;其三,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容來看,基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議多數(shù)情況下由上級政府牽頭，組織生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議同級政府之間簽訂協(xié)議,在該協(xié)議簽訂過程中,雖然主要的合同雙方為同級兩個政府,但是實際上是由三方主體簽訂的,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償方是同級政府中的生態(tài)利益享有者和上級政府,受償方是同級政府中為了保護(hù)生態(tài)利益作出貢獻(xiàn)的一方。總而言之,此類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是一種基于弱式行政下的協(xié)議。

實踐中,基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議較為常見,以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實踐為例,新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議就是在中央政府的指導(dǎo)下由安徽省和浙江省簽訂補(bǔ)償協(xié)議,這一協(xié)議實質(zhì)上融合了中央的強(qiáng)制執(zhí)行因素和地方政府之間的區(qū)域合作機(jī)制。(8)徐鍵:《論跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ茀f(xié)調(diào)機(jī)制——以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為中心的思考》,《法學(xué)論壇》2012年第4期,第43-50頁。根據(jù)首次協(xié)議的內(nèi)容,由中央政府出資3億元,安徽省和浙江省各出資1億元共同組成生態(tài)補(bǔ)償基金,如果水質(zhì)達(dá)標(biāo),由浙江省給安徽省1億,否則相反。隨后,該協(xié)議于2015年和2018年分別續(xù)約。由是觀之,基于上級政府主持下同級政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議實際上主要有三方主體，(9)邵莉莉:《跨界流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建——以區(qū)域協(xié)同治理為視角》,《政治與法律》2020年第11期,第90-103頁。并且上級政府起到了較大的作用。

(三)基于同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議

基于同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要是通過同級政府之間的互相協(xié)商簽訂而成,相比較而言,該類型的協(xié)議具有相對自愿且自主表達(dá)利益訴求的機(jī)會,而且基本上同級政府處于同一個位階,科層制的權(quán)力運行機(jī)制影響相對較小?；谕壵g的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要包含以下幾個方面的內(nèi)容:其一,就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主體來看,協(xié)議簽訂的主體是處于同一個級別的政府部門,主要有省、市、縣、鄉(xiāng)四級,由于簽訂協(xié)議的雙方主體之間互不存在隸屬關(guān)系,因此在協(xié)議簽訂過程中協(xié)議主體地位上的平等性比較明顯;其二,就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的而言,協(xié)議簽訂的主要目的是通過經(jīng)濟(jì)手段來實現(xiàn)生態(tài)利益保護(hù);其三,就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容而言,協(xié)議簽訂主要是通過雙方主體協(xié)商的方式進(jìn)行,作為協(xié)議受償主體的一方政府往往是在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償之中為了保護(hù)生態(tài)利益而導(dǎo)致自己利益的減損,由享有了生態(tài)利益增進(jìn)的補(bǔ)償主體進(jìn)行補(bǔ)償,作為協(xié)議補(bǔ)償?shù)囊环街黧w多數(shù)是在生態(tài)補(bǔ)償之中因為受償主體的保護(hù)生態(tài)利益行為而使自己的利益得以增進(jìn)?？偠灾?基于同級政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議具有簽訂主體地位上的平等性。

實踐中,基于同級政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議樣態(tài)居多,以《淥水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》為例,2019年7月,江西省和湖南省簽訂了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,協(xié)議內(nèi)容規(guī)定雙方本著互惠互利、共同合作的原則簽訂協(xié)議,以國家三類水質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn),如果水質(zhì)達(dá)標(biāo)或者優(yōu)于三類水質(zhì),湖南省給江西省相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償資金,如果水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或者劣于三類水質(zhì),則由江西省給湖南省相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償資金,雙方在此協(xié)議履行期間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作,增進(jìn)交流。由是觀之,此類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議通過平等地位的雙方主體協(xié)商而成,協(xié)議簽訂過程中,平等性較為明顯。

(四)基于政府與公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議

基于政府和公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是由作為政府的一方主體與作為公民的一方主體簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,此類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是一種典型意義上的行政協(xié)議。相較于前三種行政性質(zhì)的協(xié)議而言,基于政府和公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)特征尤為明顯且較容易定性。行政協(xié)議是指為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)的目的,由行政機(jī)關(guān)作為一方主體與相對人在協(xié)商一致的情況下簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議性行政行為。(10)王學(xué)輝:《行政何以協(xié)議:一個概念的檢討與澄清》,《求索》2018年第2期,第118-128頁。基于政府和公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要包含了以下幾個方面的內(nèi)容:其一,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主體的角度而言,該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要包括了政府和公民兩種主體,政府主要作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償主體，(11)張建、夏鳳英:《論生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體:理論與實證》,《青海社會科學(xué)》2012年第4期,第100-104、126頁。公民主要作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的受償主體,這是因為作為受償主體的公民為生態(tài)利益的增進(jìn)作出了貢獻(xiàn),作為公共利益代表的國家則給予此種行為一定程度的補(bǔ)償,激勵公民積極進(jìn)行生態(tài)利益增進(jìn)的行為;其二,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議目的來看,該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議旨在保護(hù)具有公共性質(zhì)的生態(tài)利益,通過經(jīng)濟(jì)激勵的方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境,此種公益性決定了政府作為補(bǔ)償主體的必要;其三,從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容來看,該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要規(guī)定公民通過做出一些有利于生態(tài)利益的行為來獲得政府補(bǔ)償,比如植樹造林、退耕還林等行為,倘若公民不能完成協(xié)議中要求的植樹造林或者退耕還林目標(biāo),則政府就會少補(bǔ)或者不予以補(bǔ)償?？傮w來說,該種類型的協(xié)議具有普遍的行政協(xié)議的性質(zhì)。

實踐中,基于政府和公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議也是較為典型的一種,其中,最具有代表性的當(dāng)屬在我國施行多年的退耕還林協(xié)議。退耕還林協(xié)議是由基層政府和農(nóng)戶之間簽訂的一種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,根據(jù)普遍的協(xié)議要求,農(nóng)戶開展退耕還林行為,由國家給農(nóng)戶按照實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。(12)宋才發(fā):《西部民族地區(qū)退耕還林還草的法律保障探討》,《青海民族研究》2005年第2期,第26-33頁。可以發(fā)現(xiàn),退耕還林政策作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊环N有效措施,自實施以來取得了良好的效果,對我國生態(tài)環(huán)境的改善具有極大的促進(jìn)作用,實現(xiàn)了生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)同發(fā)展。

總體來看,以上四種類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議基本上涵括了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的實踐類型,那么針對這四類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議類型應(yīng)該如何對其進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定,這應(yīng)當(dāng)是實踐的需求,也是理論對實踐的關(guān)照。

三、性質(zhì)辨識:生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)及其類型化認(rèn)定

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于何種性質(zhì),是民事性質(zhì)、行政性質(zhì)抑或是混合性質(zhì),顯然不能妄下論斷。對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定,應(yīng)當(dāng)從民事性質(zhì)協(xié)議和行政性質(zhì)協(xié)議的異同入手,在明確兩類性質(zhì)的本質(zhì)之后,必然可以判定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于何種性質(zhì)。

(一)民事性質(zhì)協(xié)議與行政性質(zhì)協(xié)議之判定

理論界對于民事性質(zhì)的協(xié)議和行政性質(zhì)的協(xié)議向來爭論不休，何種性質(zhì)協(xié)議當(dāng)屬民事性質(zhì)協(xié)議,何種性質(zhì)協(xié)議當(dāng)屬行政性質(zhì)協(xié)議似乎已然“各說各話”。民事性質(zhì)的協(xié)議與行政性質(zhì)的協(xié)議和傳統(tǒng)法律概念中的民事協(xié)議與行政協(xié)議并非完全相同的概念,特別是行政性質(zhì)的協(xié)議顯然在范圍上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政協(xié)議。所謂行政性質(zhì)的協(xié)議應(yīng)當(dāng)是指調(diào)整行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種協(xié)議性行為,該種性質(zhì)的協(xié)議具有較強(qiáng)的公法契約的性質(zhì),行政色彩較為明顯;所謂民事性質(zhì)的協(xié)議則是指調(diào)整民法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種協(xié)議性行為,該種性質(zhì)的協(xié)議具有較強(qiáng)的私法契約性質(zhì),民事色彩較為明顯?？偠灾?民事性質(zhì)的協(xié)議與行政性質(zhì)的協(xié)議在適用場域和協(xié)調(diào)程度上均不相同。(13)余凌云:《論行政協(xié)議無效》,《政治與法律》2020年第11期,第2-12頁。

對某項協(xié)議進(jìn)行判定,確定其為民事性質(zhì)的協(xié)議還是行政性質(zhì)的協(xié)議,應(yīng)當(dāng)遵從一種層次性的判定標(biāo)準(zhǔn),從以下幾個步驟進(jìn)行:第一,主體視角判定。對于任何一項協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定,都應(yīng)當(dāng)從協(xié)議的主體著手。如果一項協(xié)議沒有行政權(quán)力主體的涉入,并且基于協(xié)議簽訂各方的協(xié)商而達(dá)成,那么基本上可以將其判定為民事性質(zhì)的協(xié)議,這一判定應(yīng)當(dāng)是具有普遍認(rèn)可性的。第二,目的視角判定。如果協(xié)議簽訂有行政權(quán)力主體參與,那么就需要根據(jù)協(xié)議的目的進(jìn)行判斷,如果協(xié)議是為了私人利益或者行政主體單位的私利益,那么就可以將此項協(xié)議判定為行政性質(zhì)的協(xié)議。第三,內(nèi)容視角判定。如果協(xié)議簽訂雙方中有一方主體行使行政權(quán)力且協(xié)議是為了公共利益,并且內(nèi)容上有行政權(quán)力的因素,那么就可以判定此種合同為具有行政性質(zhì)的協(xié)議。根據(jù)這一判定標(biāo)準(zhǔn),基本上可以對實踐中的大多數(shù)協(xié)議予以認(rèn)定,并且,這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也可以避免對于行政性質(zhì)協(xié)議擴(kuò)張的擔(dān)憂。(14)王海峰:《試論行政協(xié)議的邊界》,《行政法學(xué)研究》2020年第5期,第24-36頁。可以說,此種判定標(biāo)準(zhǔn)在適用上具有一定的層次性,實踐中也具有較強(qiáng)的可操作性。

(二)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的定性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的認(rèn)定理論中存在著多種觀點,無論是民事性質(zhì)說、行政性質(zhì)說還是混合性質(zhì)說,論者們都有基于自己立場所陳述的論證,似乎誰也無法說服對方。究其原因,一方面是因為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議作為一種新型的協(xié)議類型具有不同于傳統(tǒng)協(xié)議的“個性”,另一方面也是因為學(xué)者們從各自的立足點出發(fā)預(yù)設(shè)了一個目標(biāo)前提,以致于在論證過程中不斷增強(qiáng)自己的論點,殊不知對于論點本身的判定顯然要比對論點的論證更加重要。從協(xié)議判定的要件來看,對于主體視角的判定,可以將其稱為體素,所謂的體素即判定協(xié)議的形式要件,因為形式要件容易識別且通過協(xié)議外觀就可以認(rèn)定,(15)李錫鶴:《作為種類物之貨幣“占有即所有”無例外嗎——兼論信托與捐贈財產(chǎn)的法律性質(zhì)》,《法學(xué)》2014年第7期,第37-48頁。所以將其稱為協(xié)議認(rèn)定的體素;對于目的視角和內(nèi)容視角的判定,可以將其稱為心素,所謂的心素即判定協(xié)議的實質(zhì)要件,因為實質(zhì)要件要通過對協(xié)議真意的發(fā)現(xiàn)才能辨識,并且協(xié)議真意的發(fā)現(xiàn)往往需要對協(xié)議簽訂各方的意愿表達(dá)進(jìn)行探尋,所以將其稱為協(xié)議判定的心素?？梢哉f，對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的判定應(yīng)當(dāng)遵循從體素到心素,也就是從形式要件到實質(zhì)要件的過程,這一過程也契合了協(xié)議判定的層次性步驟。

根據(jù)層次性的協(xié)議判定之標(biāo)準(zhǔn),遵從由形式要件到實質(zhì)要件的判別之流程,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之性質(zhì)便一目了然。從第一層次主體視角來看,實踐中存在的四種類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議都有作為行使行政權(quán)力的主體政府參與其中,由此,可以排除第一步認(rèn)定為民事性質(zhì)協(xié)議的情況,直接進(jìn)入第二層次的判定步驟;從第二層次目的視角來看,四種類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議都是為了保護(hù)生態(tài)利益,生態(tài)利益是一種典型的公共利益,因此,可以排除第二步中認(rèn)定為民事性質(zhì)協(xié)議的情況,進(jìn)入第三層次的判定;從第三層次內(nèi)容視角來看,四種類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議都有作為行政權(quán)力主體的政府參與其中,并且都是為了公共利益,第三層次的判定主要考量是否運用行政權(quán)力。

在基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中,上級政府和下級政府之間行政機(jī)構(gòu)科層制的體系架構(gòu)決定了此種協(xié)議之間必然存在行政權(quán)力的宰制,而且這種權(quán)力是一種縱向意義上的權(quán)力,(16)徐麗媛:《生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的提出及其法治路徑》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期,第65-75頁。無論是從理論層面的推演還是實踐層面的運行來看,基于上下級政府之間簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議必然有行政權(quán)力的介入,這是可以在一般意義上達(dá)成共識的,職是之故,基于上下級政府之間所簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議根據(jù)協(xié)議判定之標(biāo)準(zhǔn)顯然具有行政性質(zhì),因此應(yīng)當(dāng)將這一類協(xié)議視為行政性質(zhì)協(xié)議。

在基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中,雖然上級政府并未采用一種強(qiáng)制命令的方式,但是此種協(xié)議在簽訂的過程中由于政府與行政權(quán)力相伴而生,無論是上級政府主持時無形施加的縱向權(quán)力,還是同級政府之間所具有的橫向行政職權(quán),毫無疑問,行政權(quán)力皆“滲透”到了協(xié)議的內(nèi)容之中,因此從這個意義上講此類協(xié)議也應(yīng)當(dāng)是具有行政性質(zhì)的協(xié)議。

在基于同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中,同級政府之間所簽訂的協(xié)議具有一種行政權(quán)力的橫向溝通,這也是現(xiàn)代行政理念對傳統(tǒng)行政理念的革新，(17)江必新:《中國行政合同法律制度:體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》,《中外法學(xué)》2012年第6期,第1159-1175頁。使得剛性行政轉(zhuǎn)向了柔性行政。同級政府之間簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議看似是一種基于平等自愿而形成的合意,然而實質(zhì)上由于同級政府所具有的行使公權(quán)力的職責(zé)使得該協(xié)議必然有公權(quán)力的介入,就同級政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議來說,看似是一種平等形式的協(xié)議,然而這種協(xié)議之下存在著隱形權(quán)力的影響,因此從這個角度來講,此種類型的協(xié)議也應(yīng)當(dāng)被定義為行政性質(zhì)的協(xié)議。

在基于政府和公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中,該類型的協(xié)議屬于傳統(tǒng)的行政協(xié)議,從范疇上來說當(dāng)然屬于行政性質(zhì)的協(xié)議。按照傳統(tǒng)的行政協(xié)議概念,行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為了公共目的與行政相對人締結(jié)的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約，(18)何淵:《論行政協(xié)議》,《行政法學(xué)研究》2006年第3期,第43-50、104頁?；谡凸裰g簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議正好契合了這一概念,并且,這一協(xié)議簽訂過程中作為一方主體的政府之介入必然有公權(quán)力因素的影響,從這個層面來講,也應(yīng)當(dāng)將該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為行政性質(zhì)的協(xié)議。

由是觀之,通過層次性的判定標(biāo)準(zhǔn)可以得出,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)被視為一種行政性質(zhì)的協(xié)議,無論是實踐類型中的哪一種,都應(yīng)當(dāng)在行政性質(zhì)協(xié)議的范疇之下進(jìn)行具體的類型化認(rèn)定。

(三)類型界分下生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)

將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為行政性質(zhì)的協(xié)議已然具有理論上的說服力和實踐上的認(rèn)可度,但是此種性質(zhì)認(rèn)定僅僅停留在一般意義上的寬泛認(rèn)定,并沒有關(guān)照到具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議類型,顯然有過于粗疏之嫌。為了對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行更加精細(xì)化的研究,需要對實踐中存在的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議不同類型樣態(tài)分別作出進(jìn)一步認(rèn)定。理論上來看,行政性質(zhì)的協(xié)議很少有學(xué)者進(jìn)行深化研究,然而籠統(tǒng)的行政性質(zhì)的協(xié)議概念已經(jīng)無法滿足實踐的需求。為了進(jìn)一步對行政性質(zhì)的協(xié)議進(jìn)行更深層次的思考,筆者設(shè)想以簽訂行政性質(zhì)協(xié)議的主體為視角,從縱向權(quán)力關(guān)系和橫向權(quán)力關(guān)系的角度對行政性質(zhì)協(xié)議進(jìn)行類型化界分,具體可以界分為命令性行政性質(zhì)協(xié)議、協(xié)商性行政性質(zhì)協(xié)議、平等性行政性質(zhì)協(xié)議和普遍性行政性質(zhì)協(xié)議。

命令性行政性質(zhì)協(xié)議是指由上下級政府之間作為協(xié)議主體所簽訂的具有縱向權(quán)力關(guān)系的一種行政性質(zhì)協(xié)議。該種協(xié)議簽訂的主體是具有隸屬關(guān)系的上下級政府,基于上下級政府之間所具有的特殊性質(zhì),上級政府對下級政府具有一種命令性的管控權(quán)力,(19)周勇飛、高利紅:《環(huán)境影響評價制度程序控權(quán)的理論歸位與實現(xiàn)路徑》,《江西社會科學(xué)》2020年第10期,第172-181頁。所以將這種類型的行政性質(zhì)協(xié)議稱為命令性行政性質(zhì)協(xié)議。命令性行政性質(zhì)協(xié)議由于天生所具有的特殊性質(zhì),在實踐中與上級政府對下級政府下達(dá)的命令并無二致,只不過此種命令是以一種協(xié)議的形式呈現(xiàn)出來。

協(xié)商性行政性質(zhì)協(xié)議是指由上級政府和多個同級政府之間簽訂的具有縱向權(quán)力關(guān)系與橫向權(quán)力關(guān)系共同涉入的一種行政性質(zhì)協(xié)議。該種協(xié)議簽訂時往往有多方行政主體參與其中,既有同級政府,又有上級政府,縱向權(quán)力關(guān)系與橫向權(quán)力關(guān)系均成為協(xié)議簽訂的影響因素,因此將其稱為協(xié)商性行政性質(zhì)協(xié)議。

平等性行政性質(zhì)協(xié)議是指由同級政府作為協(xié)議簽訂主體所簽訂的具有橫向權(quán)力關(guān)系的一種行政性質(zhì)協(xié)議。該類協(xié)議的簽訂主體往往是同級政府,由于同級政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)上具有平等性,因此在協(xié)議內(nèi)容上也具有意愿相對的平等性,(20)陳天昊:《行政協(xié)議中的平等原則:比較法視角下民法、行政法交叉透視研究》,《中外法學(xué)》2019年第1期,第248-279頁。因此將這種類型協(xié)議稱為平等性行政性質(zhì)協(xié)議。實踐中,該種協(xié)議由于具有相對明晰的平等地位特征,有學(xué)者將其視為民事性質(zhì)協(xié)議,顯然這種觀點并不得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議類型定性之要義。

普遍性行政性質(zhì)協(xié)議是指有行政主體作為協(xié)議一方與行政相對人之間簽訂的具有行政法上權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的一種行政性質(zhì)協(xié)議,該種類型的協(xié)議也可以被稱為行政協(xié)議。正是因為這一類型的行政性質(zhì)協(xié)議與普遍認(rèn)為的行政協(xié)議屬于同一種協(xié)議類型,在實踐中具有普遍性的存在,并且也基本上形成了理論共識,因此將此類行政性質(zhì)協(xié)議稱為普遍性行政性質(zhì)協(xié)議。

總而言之,以上四種類型的行政性質(zhì)協(xié)議種類基本上可以包含行政性質(zhì)協(xié)議的所有類型。根據(jù)這四種行政性質(zhì)協(xié)議的類型劃分,對實踐中存在的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行觀察不難發(fā)現(xiàn),以上四種協(xié)議類型分別對應(yīng)了四種不同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議實踐樣態(tài)。

基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議由于上級政府與下級政府之間的特殊地位,具有縱向權(quán)力因素的涉入,因此屬于命令性行政性質(zhì)協(xié)議。比如重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,此類實質(zhì)意義上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在中央政府與地方政府之間簽訂,具有明顯的命令性質(zhì),而且地方政府在履行中央政府提出的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)時并無討價還價的余地,只能按照中央政府的要求履行相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。這種行政上的隸屬性決定了該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議必然具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)色彩,所以應(yīng)當(dāng)將其與命令性行政性質(zhì)協(xié)議相對應(yīng)。

基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在協(xié)議簽訂主體方面既有上級政府又有同級政府,存在著縱向權(quán)力和橫向權(quán)力的雙重配置,因此屬于協(xié)商性行政性質(zhì)協(xié)議。就新安江流域生態(tài)補(bǔ)償中簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議而言,由于既存在中央政府的強(qiáng)制因素,又有安徽和浙江同級地方政府之間的協(xié)商,涉及縱向權(quán)力和橫向權(quán)力的交互式使用。雖然有協(xié)商的成分,但是本質(zhì)上還是公權(quán)力的介入,因此應(yīng)當(dāng)將此種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為協(xié)商性行政性質(zhì)協(xié)議。

基于同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主要存在于同級政府之間且具有橫向權(quán)力涉入,因此屬于平等性行政性質(zhì)協(xié)議。就江西省和湖南省簽訂的《淥水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》中的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議而言,江西省和湖南省作為同級政府共同協(xié)商簽訂生態(tài)保護(hù)協(xié)議,從形式上來看,此種協(xié)議由雙方政府通過協(xié)商形成,所以可視為民事性質(zhì),然而實質(zhì)上并非如此, 雖然形式上來看雙方政府自愿協(xié)商,但是實質(zhì)上雙方政府的行政權(quán)力往往左右著協(xié)議的內(nèi)容,所以平等協(xié)商只是形式,實質(zhì)上應(yīng)當(dāng)視其為行政協(xié)議。基于此,該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)被確定為平等性行政性質(zhì)協(xié)議。

基于政府和公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議存在于政府和公民之間,此種協(xié)議具有典型的行政協(xié)議特征,因此屬于普遍性行政性質(zhì)協(xié)議。就實踐中的退耕還林而言,政府作為行使行政權(quán)力的一方,農(nóng)戶作為保護(hù)生態(tài)的一方,通過行政機(jī)關(guān)與行政相對人農(nóng)戶之間簽訂這種具有激勵機(jī)制的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。實踐中多數(shù)行政協(xié)議均是以行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的協(xié)議形式出現(xiàn),該種行政協(xié)議具有普遍性,所以應(yīng)當(dāng)將該類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議確定為普遍性行政性質(zhì)協(xié)議。

由是觀之,通過對行政性質(zhì)協(xié)議更進(jìn)一步的制度深化,以一種精細(xì)化的類型界分對行政性質(zhì)協(xié)議進(jìn)行細(xì)化無疑具有理論增進(jìn)之效果,在這一界分之下對實踐中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議類型給予對應(yīng)性的闡釋顯然有助于更加深入地理解生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的本質(zhì),在這一本質(zhì)性理解的基礎(chǔ)之上,一旦實踐中簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在履行過程中發(fā)生糾紛,在救濟(jì)措施的選取上更容易把握沖突的本質(zhì),從而可以對實踐中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛進(jìn)行理性的化解,以期更好地達(dá)到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議保護(hù)生態(tài)利益之目的,最終實現(xiàn)環(huán)境利益的增進(jìn)(21)張璐:《環(huán)境司法專門化中的利益識別與利益衡量》,《環(huán)球法律評論》2018年第5期,第50-66頁。和環(huán)境善治目標(biāo)的達(dá)成。

四、結(jié)語

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的理論探討在學(xué)界屬于一個小眾議題,許久以來很少有學(xué)者關(guān)注這一話題,相比較而言,屬于上位概念的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的理論探討所形成的成果十分豐富,這說明當(dāng)下我國關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯侩m然成果豐碩卻略顯粗疏的表象之下乃是精細(xì)化研究的缺乏。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議理論中一個具有爭議性的話題,存在民事性質(zhì)說、行政性質(zhì)說和混合性質(zhì)說的不同觀點。從實踐中來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議包括基于上下級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、基于上級政府主持下同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、基于同級政府之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議和基于政府與公民之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議四種不同類型。從性質(zhì)上來看,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)定性為行政性質(zhì)協(xié)議,對行政性質(zhì)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行類型化界分可以將其分為命令性行政性質(zhì)協(xié)議、協(xié)商性行政性質(zhì)協(xié)議、平等性行政性質(zhì)協(xié)議和普遍性行政性質(zhì)協(xié)議四種類型,通過觀察可以發(fā)現(xiàn),實踐中存在的四種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議正好契合了四種不同的行政性質(zhì)協(xié)議?？梢哉f,本文對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的研究僅是此類協(xié)議研究的一個開端,正所謂“投石沖開水底天”,期待這篇關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的“投石”之文能夠沖開關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議研究的“水底天”。