丁關(guān)良

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的若干重要問(wèn)題研究

丁關(guān)良1,2

（1.浙江大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058；2.嘉興學(xué)院 文法學(xué)院，浙江 嘉興 314001）

作為民事主體之特別法人、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之主要組織載體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有自身調(diào)整和規(guī)范之專項(xiàng)法律，顯然，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)之迫切要求。針對(duì)新時(shí)代承載多維載體性、多元功能性、多樣目標(biāo)性、多重職責(zé)性的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》具有自身的獨(dú)特性、復(fù)雜性。為促使《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》成為創(chuàng)造良好的主體運(yùn)行平臺(tái)、治理創(chuàng)新平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)、農(nóng)民增收平臺(tái)、公共富裕平臺(tái)的一部良法，本文首先從社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史演變著手，并梳理現(xiàn)行社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)實(shí)存在的七種形式；再重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要方向中股份（經(jīng)濟(jì)）合作社與經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行異同分析；最后對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注和考慮的八大問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

社區(qū)性；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；立法；重要問(wèn)題；深層思考

社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村公有制的主要組織載體和實(shí)現(xiàn)形式。加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，對(duì)于探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式、堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、建立健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)、加快推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)共同富裕都具有十分重要的意義。同時(shí)，雖然《憲法》《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等眾多法律都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（指狹義的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)①、農(nóng)民專業(yè)合作社②），但作為民事主體之特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有自身調(diào)整和規(guī)范法律，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)之現(xiàn)實(shí)迫切要求，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2019]1號(hào)）提出“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》意義重大。它與營(yíng)利法人的《公司法》，非營(yíng)利法人的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，其他特別法人的《公務(wù)員法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《村民委員會(huì)組織法》等相比較，不僅自身組織形態(tài)多樣性、功能多樣性；而且追求價(jià)值目標(biāo)多樣性、承擔(dān)職責(zé)多樣性。因此，為使《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》更好完成眾多新時(shí)代的使命和責(zé)任，我們應(yīng)該關(guān)注和研究社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法涉及的重點(diǎn)或重大問(wèn)題。

一、現(xiàn)行社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式

（一）我國(guó)社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史演變

新中國(guó)建立初期，我國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)施土地改革，建立了農(nóng)村土地的農(nóng)民私人所有制，并創(chuàng)建了家庭經(jīng)營(yíng)這一經(jīng)營(yíng)形式，后來(lái)先是農(nóng)民自愿組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，而該互助組沒(méi)有改變?cè)葌€(gè)體農(nóng)民的生產(chǎn)資料所有制，它引起的變化主要是以一定程度的聯(lián)合勞動(dòng)取代完全分散的個(gè)體勞動(dòng)，且并沒(méi)有改變?cè)械耐恋厮饺怂袡?quán)和家庭經(jīng)營(yíng)形式這一特質(zhì)。顯然，我國(guó)社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史演變，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)主要階段：

1．初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（1953—1956年）

初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（簡(jiǎn)稱“初級(jí)社”）是在互助組的基礎(chǔ)上，以個(gè)體農(nóng)民的土地等入股而自愿組織起來(lái)的，實(shí)行社統(tǒng)一使用土地和社員參與集體共同勞動(dòng)，而形成半社會(huì)主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織。初級(jí)社的主要特點(diǎn)是土地入股，耕畜、農(nóng)具等其它主要生產(chǎn)資料作價(jià)入社，由社實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；社員參加集體勞動(dòng)；勞動(dòng)產(chǎn)品在扣除農(nóng)業(yè)稅、生產(chǎn)費(fèi)、公積金、公益金和管理費(fèi)用之后，按照社員的勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量及入社的土地等生產(chǎn)資料的多少進(jìn)行分配。1953年11月，在討論農(nóng)業(yè)問(wèn)題時(shí)毛澤東同志闡述到之前發(fā)展的互助組只是集體勞動(dòng)，沒(méi)有涉及所有制問(wèn)題。1955年11月9日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確“已經(jīng)有一部分公有的生產(chǎn)資料”，同時(shí)，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在分配勞動(dòng)成果的時(shí)候，應(yīng)該給全社留下為發(fā)展生產(chǎn)和發(fā)展公共文化福利事業(yè)所必需的資金”。初級(jí)社屬于農(nóng)村社區(qū)全體勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，它已經(jīng)擁有了集體財(cái)產(chǎn)且屬于勞動(dòng)群眾集體所有制范疇。可見(jiàn)，農(nóng)村社區(qū)集體所有制產(chǎn)生于初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

2．高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（1956—1957年）

高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（簡(jiǎn)稱“高級(jí)社”）是以土地等主要生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民合作的經(jīng)濟(jì)組織。高級(jí)社1955年8月前只是試點(diǎn)。1955年10月11日中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作社問(wèn)題的決議》第10部分明確：“各省、市和各自治區(qū)的黨委在制訂合作社規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)該注意在有條件的地方，有重點(diǎn)地試辦高級(jí)的(即完全社會(huì)主義性質(zhì)的)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。有些已經(jīng)在基本上實(shí)現(xiàn)了半社會(huì)主義的合作化的地方，可以根據(jù)發(fā)展生產(chǎn)的需要、群眾覺(jué)悟程度和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件，按照個(gè)別試辦、由少到多、分批分期地逐漸地發(fā)展的步驟，擬訂關(guān)于由初級(jí)社轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社的計(jì)劃?！睂?shí)際上1955年底只有1.7萬(wàn)個(gè)高級(jí)社，而到1956年1月底就達(dá)13.6萬(wàn)個(gè)，到1957年，高級(jí)社達(dá)75.3萬(wàn)個(gè)，加入高級(jí)社的農(nóng)戶占全國(guó)農(nóng)戶的96.2%。

《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年6月30日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)）第三章“土地和其它主要生產(chǎn)資料”第13條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！鐔T土地上附屬的私有的塘、井等水利建設(shè)，隨著土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！钡?4條規(guī)定：“社員的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬……?！钡?6條規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。”高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)期，土地和其它主要生產(chǎn)資料歸合作社集體所有，以合作社為基本的勞動(dòng)組織形式，采取集體勞動(dòng)，以社為單位統(tǒng)一計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)，產(chǎn)品歸合作社集體占有，其中用于合作社擴(kuò)大再生產(chǎn)的積累基金，實(shí)行按需分配原則；而用于分配社員的個(gè)人消費(fèi)基金，實(shí)行按勞分配原則。

3．公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)（1958—1984年）

在我國(guó)農(nóng)村建立“公社”或“大社”的思想，萌芽于早期農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動(dòng)中。1958年7月初，全國(guó)第一個(gè)人民公社河南省駐馬店市遂平縣的“嵖岈山衛(wèi)星人民公社”成立，共有27個(gè)農(nóng)業(yè)社9360戶。中共中央政治局于1958年8月17日至30日在北戴河舉行擴(kuò)大會(huì)議并通過(guò)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》（1958年8月29日），1958年9月初，人民公社運(yùn)動(dòng)在全國(guó)農(nóng)村達(dá)到高潮，當(dāng)年9月底全國(guó)農(nóng)村共有人民公社23384個(gè)，參加的農(nóng)戶占總數(shù)農(nóng)戶90.4%，平均每社4797戶。至當(dāng)年11月初，全國(guó)原有的74萬(wàn)多個(gè)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社組成了26 500多個(gè)“一大二公”的人民公社，參加公社的農(nóng)戶有12 690多萬(wàn)戶，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的99.1%。

（1）在公社化初期，公社是基本核算單位。全國(guó)原有的74萬(wàn)多個(gè)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社一律被改組為2.65萬(wàn)個(gè)人民公社，平均28.5個(gè)高級(jí)社合并成一個(gè)人民公社。

（2）1959年4月，中共中央發(fā)出《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》后，逐步調(diào)整為人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，以生產(chǎn)大隊(duì)所有為基礎(chǔ)。

（3）中共中央于1962年2月13日發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》，確定以生產(chǎn)隊(duì)為人民公社的基本核算單位。即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。

1962年9月27日黨的八屆十中全會(huì)正式通過(guò)并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱《人民公社六十條》），該草案第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！睋?jù)有關(guān)資料表明，1978年由生產(chǎn)隊(duì)核算的農(nóng)村集體土地占95.9%，由大隊(duì)核算的約占3%，由公社核算的約占1.1%。中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議于1978年12月22日通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》第7條規(guī)定：“要保護(hù)人民公社各級(jí)的所有權(quán)。公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)所有的土地、山林、草場(chǎng)、灘涂、水面，所有的勞動(dòng)力，所有的牲畜、農(nóng)具、農(nóng)業(yè)機(jī)械、工業(yè)設(shè)備、資金、物料和產(chǎn)品，任何單位和個(gè)人不得無(wú)償調(diào)用或占用?！r(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣?！敝邪l(fā)[1979]4號(hào)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》（1979年9月28日黨的十一屆四中全會(huì)通過(guò)）指出：“人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的所有權(quán)和自主權(quán)應(yīng)該受到國(guó)家法律的切實(shí)保護(hù)，任何單位和個(gè)人都不得任意剝奪或侵犯它的利益”。

4．實(shí)施全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（1985—2016年）

20世紀(jì)70年代末、80年代初億萬(wàn)農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)造的家庭承包責(zé)任制推行沖擊并加速了農(nóng)村人民公社“政社合一”體制的解體，中發(fā)[1983]1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》明確有步驟、分批地“實(shí)行政社分設(shè)”，1983年10月12日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府通知》（中發(fā)[1983]35號(hào)）指出：“政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作要與選舉鄉(xiāng)人民代表大會(huì)代表的工作結(jié)合進(jìn)行，大體上在一九八四年底以前完成。”1985年6月4日據(jù)新華社報(bào)道，全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。全國(guó)共建9.2萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)(含民族自治鄉(xiāng))、鎮(zhèn)人民政府。至此，建立村民委員會(huì)82萬(wàn)多個(gè)。到20世紀(jì)90年代初建立“村民小組500萬(wàn)個(gè)”。而當(dāng)時(shí)對(duì)是否相應(yīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，中共中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件沒(méi)有作硬性規(guī)定，中發(fā)[1983]1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》指出：“實(shí)行政社分設(shè)?！嗣窆缭瓉?lái)的基本核算單位即生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)，在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包以后，有的以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為主，有的以分戶經(jīng)營(yíng)為主。它們?nèi)匀皇莿趧?dòng)群眾集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)?！瓰榱私?jīng)營(yíng)好土地，這種地區(qū)性的合作經(jīng)濟(jì)組織是必要的。其名稱、規(guī)模和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置由群眾民主決定。原來(lái)的公社一級(jí)和非基本核算單位的大隊(duì)，是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來(lái)，應(yīng)根據(jù)具體情況，與群眾商定?！敝邪l(fā)[1984]1號(hào)文件中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中指出：“政社分設(shè)以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式?！梢砸源?大隊(duì)或聯(lián)隊(duì))為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為范圍設(shè)置的，原生產(chǎn)隊(duì)的資產(chǎn)不得平調(diào)，債權(quán)、債務(wù)要妥善處理。……原公社一級(jí)……，沒(méi)有條件的地方也可以不設(shè)置。”顯然，政社分設(shè)后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和發(fā)育滯后，“1987年，全國(guó)有村及村以下合作經(jīng)濟(jì)組織143萬(wàn)個(gè)，1990年增加到189萬(wàn)個(gè)，1992年為205萬(wàn)個(gè)，1994年又再度發(fā)展，增加到218萬(wàn)個(gè)”③。直到2016年12月26日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》出臺(tái)前，全國(guó)村一級(jí)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的只占45%左右。

5．全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（2017年開(kāi)始）

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，早在20世紀(jì)80年代中期山東淄博和廣東省的廣州、深圳等地就開(kāi)始了探索，一直未間斷。中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）指出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)?！敝泄仓醒搿?guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2014]1號(hào)）指出：“推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，特別2016年12月26日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》“由點(diǎn)及面開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革”中指出：“有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開(kāi)展。已經(jīng)開(kāi)展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn)，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，健全制度，讓農(nóng)民有更多獲得感；沒(méi)有開(kāi)展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn)，可根據(jù)群眾意愿和要求，由縣級(jí)以上地方政府作出安排，先進(jìn)行試點(diǎn)，再由點(diǎn)及面展開(kāi)，力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成改革”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]1號(hào)文件）明確指出：“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2019]1號(hào)）指出：“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。……，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?？偨Y(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗(yàn)。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，積極探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》（中發(fā)[2020]1號(hào)）指出：“全面推開(kāi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開(kāi)展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作”。全國(guó)股份合作制改革2017年真正開(kāi)始全面試點(diǎn)和啟動(dòng)，按政策要求2021年完成。2016年底，全國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額3.1萬(wàn)億元，村均555.4萬(wàn)元。到2019年，全國(guó)58.6萬(wàn)個(gè)村，81.6%完成清產(chǎn)核資工作，集體賬面資產(chǎn)總額3.44萬(wàn)億元。2020年6月，全國(guó)299.2萬(wàn)個(gè)擁有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資單位完成數(shù)據(jù)上報(bào)，清產(chǎn)核資工作已經(jīng)基本完成，共清查核實(shí)賬面資產(chǎn)總額6.5萬(wàn)億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬(wàn)億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.4萬(wàn)億元；集體資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝。截至2020年6月全國(guó)已有超過(guò)43.8萬(wàn)個(gè)村（74.5%）完成改革，確認(rèn)集體成員6億多人。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，不僅是探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理新體系，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重要措施；而且也是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，增進(jìn)人民福祉、走共同富裕道路的重大舉措。

（二）現(xiàn)行社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式和層級(jí)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社?！倍r(nóng)村現(xiàn)行社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式，包括：（1）（農(nóng)村）股份（經(jīng)濟(jì)）合作社（全國(guó)各地普遍）；（2）（農(nóng)村社區(qū)性集體）有限責(zé)任公司（廣東省少數(shù)地方，適合發(fā)達(dá)地區(qū)的組，因?yàn)槭芄蓶|50人限制）；（3）（農(nóng)村社區(qū)性集體）股份有限公司（上海市、廣東省的少數(shù)村）；（4）（農(nóng)村）股份合作公司（廣東省的深圳市）；（5）（農(nóng)村）經(jīng)濟(jì)合作社（安徽省部分地方，如天長(zhǎng)市全市151個(gè)村，其中有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的成立集體股份經(jīng)濟(jì)合作社139個(gè)、無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)成立的集體經(jīng)濟(jì)合作社12個(gè)）；（6）人民公社性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（全國(guó)極少地方仍然保留“人民公社”體制）；（7）其他形式的綜合型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（貴州省部分村）。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的層級(jí)包括：（1）三級(jí)，南方較為普遍，如廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社（做實(shí)組，原生產(chǎn)隊(duì)）等。（2）二級(jí)，北方較為普遍，如北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織等。（3）一級(jí)，如浙江省只存在村集體經(jīng)濟(jì)組織（即由原村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施股份合作制改革后而形成的村股份經(jīng)濟(jì)合作社）等。

二、股份（經(jīng)濟(jì)）合作社與經(jīng)濟(jì)合作社異同分析

股份（經(jīng)濟(jì)）合作社和經(jīng)濟(jì)合作社是未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的典型具體形式。

（一）股份（經(jīng)濟(jì)）合作社與經(jīng)濟(jì)合作社的相同點(diǎn)

股份（經(jīng)濟(jì)）合作社和經(jīng)濟(jì)合作社都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以依法成為特別法人，承擔(dān)資源開(kāi)發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配的職能，對(duì)農(nóng)民集體的資源性資產(chǎn)都只享有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

（二）股份（經(jīng)濟(jì)）合作社與經(jīng)濟(jì)合作社的差異點(diǎn)

股份（經(jīng)濟(jì)）合作社和經(jīng)濟(jì)合作社的差異點(diǎn)體現(xiàn)在：

（1）組織制度性質(zhì)不同。經(jīng)濟(jì)合作社屬合作制范疇；股份（經(jīng)濟(jì)）合作社制度設(shè)計(jì)兼有合作制和股份制有機(jī)結(jié)合的特點(diǎn)，并通常以股份制為主。

（2）組織產(chǎn)權(quán)制度其產(chǎn)權(quán)清晰度不同。經(jīng)濟(jì)合作社不享有農(nóng)村社區(qū)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或農(nóng)村社區(qū)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)；股份（經(jīng)濟(jì)）合作社產(chǎn)權(quán)較清晰，即股份（經(jīng)濟(jì)）合作社享有股份（經(jīng)濟(jì)）合作社中集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（3）構(gòu)成組織人員的身份和范圍不同。經(jīng)濟(jì)合作社只能由社員（自然人）組成。而股份（經(jīng)濟(jì)）合作社由股東組成（不是由社員或成員組成），股東身份不一、且范圍較寬，且除自然人股東外，還包括法人股東、非法人組織股東，甚至還包括集體股股東。其中自然人股東包括：現(xiàn)為本農(nóng)民集體成員的成員股東；原農(nóng)民集體成員（如進(jìn)城入戶現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)性而享有城市住房和城市社會(huì)保障的真正市民，有的擁有農(nóng)齡股或取得個(gè)人股后由原農(nóng)民集體成員轉(zhuǎn)化為城市市民）的非現(xiàn)成員股東；原農(nóng)民集體成員而現(xiàn)非本農(nóng)民集體成員（如某A婦女是原甲村農(nóng)民集體成員、并享有甲村股份合作社的股權(quán)，現(xiàn)已經(jīng)成為乙村農(nóng)民集體成員）的他成員股東；非成員（一直是城市的市民）的其他股東。

（4）構(gòu)成組織的人員與組織其經(jīng)濟(jì)關(guān)系不同。經(jīng)濟(jì)合作社的社員（通常是成員）對(duì)農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)在一定程度上表現(xiàn)為“人人擁有，人人沒(méi)有”和“玻璃箱子里的東西，看得見(jiàn)摸不著”的懸空狀態(tài)。股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東對(duì)股權(quán)資產(chǎn)“人人所有、人人有份”（不是按份共同共有，而是按份享有之不同份額），“股份合作社的股份，看得見(jiàn)摸得著”。

（5）組織法律地位認(rèn)可度不同。經(jīng)濟(jì)合作社代表一定社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組）農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)、自身無(wú)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，理論上還很難認(rèn)可為具有法人資格。股份（經(jīng)濟(jì)）合作社對(duì)依法以價(jià)值的形式量化到人的集體資產(chǎn)（經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)）歸本社集體所有，即有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，理論上認(rèn)可為具有法人資格無(wú)異議，擁有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是完整的。

（6）組織治理結(jié)構(gòu)制度內(nèi)涵不同。經(jīng)濟(jì)合作社的社員(代表)大會(huì)、社管會(huì)、社監(jiān)會(huì)流于形式，社員關(guān)心程度不高；股份（經(jīng)濟(jì)）合作社設(shè)立的股東(代表)大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等法人組織機(jī)構(gòu)，逐步完善法人決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，建立基本符合現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的“準(zhǔn)公司治理機(jī)制”。同時(shí)股東從切身利益角度出發(fā)，關(guān)心程度很高。

（7）組織的人員實(shí)現(xiàn)利益途徑不同。經(jīng)濟(jì)合作社的社員一般只享有集體收益分配的利益權(quán)利；股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東除享有該集體收益分配的紅利權(quán)利外，不僅對(duì)本社財(cái)產(chǎn)增值部分享有份額，而且還可以實(shí)施股權(quán)依法流轉(zhuǎn)，表明能通過(guò)多途徑實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益。

（8）組織的人員變動(dòng)其權(quán)利變化不同。經(jīng)濟(jì)合作社的社員死亡或成為公務(wù)員等其社員資格消滅，一般與原經(jīng)濟(jì)合作社不存在經(jīng)濟(jì)關(guān)系。股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東死亡，其股權(quán)可繼承；成為公務(wù)員等其股東資格不消滅，即實(shí)行“確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”。

（9）組織承擔(dān)責(zé)任不同。經(jīng)濟(jì)合作社只能代表農(nóng)民集體行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，同時(shí)，以農(nóng)民集體（或成員集體）的財(cái)產(chǎn)（除土地等資源性資產(chǎn)外）承擔(dān)責(zé)任。股份（經(jīng)濟(jì)）合作社一方面以自己的名義參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以自己的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任；另一方面對(duì)仍然屬于農(nóng)民集體的資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等，可代表農(nóng)民集體行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，同樣，這方面參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以農(nóng)民集體（或成員集體）的財(cái)產(chǎn)（除土地等資源性資產(chǎn)外）承擔(dān)責(zé)任。

（10）組織承擔(dān)使命不同。經(jīng)濟(jì)合作社一般只對(duì)成員負(fù)責(zé)，甚至只對(duì)社員負(fù)責(zé)；股份（經(jīng)濟(jì)）合作社不僅對(duì)成員股東負(fù)責(zé)，而且還要對(duì)非成員股東負(fù)責(zé)，甚至對(duì)非股東的成員也要負(fù)責(zé)，責(zé)任重大。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)該重點(diǎn)考慮的問(wèn)題研究

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅自身組織形態(tài)多樣性、功能多樣性，而且追求價(jià)值目標(biāo)多樣性、承擔(dān)職責(zé)多樣性。為此，我們建議全國(guó)立法關(guān)注以下若干重點(diǎn)或重大問(wèn)題。

（一）關(guān)于法律定位和立法目的

現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是由人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制實(shí)行“政社分設(shè)”后改制延革并發(fā)展完善（或改革）或?qū)嵤┺r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后重新原始創(chuàng)設(shè)，并建立在資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等生產(chǎn)資料農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上的，具有地域社區(qū)性、功能多元性、組織形式復(fù)雜性、服務(wù)回報(bào)成員性的集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一方面對(duì)外參與各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以特別法人身份作為民事主體，且以營(yíng)利為主要目標(biāo)，以壯大集體經(jīng)濟(jì)為使命，顯然，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)該具有組織行為法（市場(chǎng)主體行為法）特質(zhì)；另一方面對(duì)內(nèi)主要從事集體資產(chǎn)管理、提供生產(chǎn)服務(wù)、履行分配職能，為構(gòu)成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員（或股東）謀經(jīng)濟(jì)利益，顯然，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)該具有組織管理法特質(zhì)。因此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的法律定位應(yīng)該是具有組織行為法和組織管理法雙重性質(zhì)之特別法律。

不同民事主體對(duì)應(yīng)法律立法目的的大體確定原則?？傮w來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)屬性強(qiáng)的民事主體，立法目的側(cè)重促進(jìn)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)屬性弱的民事主體，立法目的側(cè)重規(guī)范管理。當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，大體有兩種立法目的，一是立足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政治屬性，強(qiáng)調(diào)其社會(huì)主義公有制的性質(zhì)，以規(guī)范管理為主；二是立足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)屬性，強(qiáng)調(diào)其要素組織方式，以促進(jìn)發(fā)展為主。

我們認(rèn)為，應(yīng)該選擇第三種即以促進(jìn)發(fā)展為主（市場(chǎng)主體行為法）兼顧規(guī)范管理。為此建議立法目的為：“為了規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和行為，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)共同富裕，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社員（或股東）和債權(quán)人的合法權(quán)益，制定本法”。

（二）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之間關(guān)系界定

在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)（不包括土地）先屬于初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)（包括集體土地）然后屬于高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有；在人民公社化時(shí)期，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)（包括集體土地）實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，即屬于公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)。在我國(guó)改革開(kāi)放前，主要實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，顯然，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)不存在市場(chǎng)交易情形，出現(xiàn)“在人民公社內(nèi)部存在同一資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)有三個(gè)所有者主體（公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）的現(xiàn)象。這就在產(chǎn)權(quán)制度上成為產(chǎn)生‘共產(chǎn)風(fēng)’的根源，公社就可用一級(jí)所有者和一級(jí)政權(quán)組織的名義，無(wú)償調(diào)撥生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)的資金和勞力；大隊(duì)也可以用一級(jí)所有者和上級(jí)行政組織的名義，無(wú)償調(diào)撥生產(chǎn)隊(duì)的資金和勞動(dòng)力；有的公社、大隊(duì)甚至還無(wú)償征用生產(chǎn)隊(duì)的土地、山林等，”④造成生產(chǎn)隊(duì)集體土地所有權(quán)的不穩(wěn)定和經(jīng)常被侵害甚至剝奪。

1978年率先在農(nóng)村實(shí)行改革，億萬(wàn)農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)造的家庭承包責(zé)任制推行沖擊并加速了農(nóng)村人民公社“政社合一”體制的解體，特別1985年初全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)工作基本完成時(shí)，有的地方設(shè)立或改為“地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織”（中發(fā)[1984]1號(hào)文件中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》），有的地方取消原來(lái)的公社一級(jí)和非基本核算單位的大隊(duì)之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（中發(fā)[1983]1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》），而原生產(chǎn)隊(duì)很多地方基本上被村民小組（通常只有一個(gè)組長(zhǎng)）取代、而沒(méi)有設(shè)立組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或雖然設(shè)立了組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織但沒(méi)有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、且通常無(wú)獨(dú)立財(cái)務(wù)核算機(jī)制。同時(shí)，一方面我國(guó)實(shí)行土地公有制，1982年《憲法》第10條第2款原則規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有?！惫兄葡碌募w土地所有權(quán)不能買賣、入股、抵押、還債、抵債（無(wú)法律依據(jù)能作為破產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)）等；另一方面農(nóng)村改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主；再一方面，具有法人資格的經(jīng)濟(jì)組織（應(yīng)該包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）存在破產(chǎn)這一客觀情形。顯然，法律不可能把集體土地所有權(quán)的主體賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，否則會(huì)造成土地公有制這一制度瓦解；同時(shí)，法律上若不明確集體土地所有權(quán)的主體，也會(huì)引起集體土地所有權(quán)主體的缺位，這樣甚至引起大量集體所有土地的暫時(shí)和長(zhǎng)期“無(wú)主現(xiàn)象”（無(wú)主不動(dòng)產(chǎn)則通常歸國(guó)家所有，如是，則廣大農(nóng)民是不會(huì)同意的，更會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩）。因此，1986年4月12日《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”（《民法通則》率先提出“農(nóng)民集體”這一名稱，其理由不明。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代集體土地可以歸高級(jí)社所有或歸公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其集體土地?zé)o法歸法人的經(jīng)濟(jì)組織所有，因?yàn)榉ㄈ舜嬖谄飘a(chǎn)這一客觀事實(shí)，若這樣集體土地就會(huì)變?yōu)樗饺怂兄浦恋兀c我國(guó)土地實(shí)行公有制的制度不吻合?？梢?jiàn)，《民法通則》之“農(nóng)民集體”是英明規(guī)定或明智提法）。1986年6月25日《土地管理法》第8條第1款與上述《民法通則》第74條除有相同規(guī)定外，增加第2款規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！睆亩嬲_立了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)法律地位，即農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體。同時(shí)，國(guó)發(fā)[1995]35號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱集體資產(chǎn)）是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織（以上簡(jiǎn)稱集體經(jīng)濟(jì)組織）全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊(duì)）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。”農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體。”“集體經(jīng)濟(jì)組織要建立健全產(chǎn)權(quán)登記、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、民主理財(cái)、資產(chǎn)報(bào)告等項(xiàng)制度，把集體所有的資產(chǎn)全部納入管理范圍之內(nèi)?！睆默F(xiàn)行法律和政策看，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不具有同質(zhì)性，是兩個(gè)不同性質(zhì)、不同層級(jí)的主體，且在農(nóng)村集體所有制這一我國(guó)公有制下必然存在緊密聯(lián)系的兩個(gè)主體。通常農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于農(nóng)民（或成員）集體所有，即農(nóng)村社區(qū)性集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)（最為核心之一的集體土地所有權(quán)）的主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組（三級(jí)）農(nóng)民（或成員）集體。雖然《民法典》等多部法律都提到“農(nóng)民集體”，法律在形式上規(guī)定集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，但“農(nóng)民集體”屬于何種民事主體在法律上沒(méi)有作出界定，同樣，民法理論上也還未賦予“農(nóng)民集體”的民事主體之法律地位。目前農(nóng)民集體是法律形式意義的“民事主體”且不能真正享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)；而不是法律實(shí)質(zhì)意義的能真正享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的民事主體，造成農(nóng)村社區(qū)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)主體虛位或虛化。同時(shí)，農(nóng)民集體內(nèi)既無(wú)最高權(quán)力機(jī)關(guān)（目前如村一級(jí)村集體經(jīng)濟(jì)組織中只有村經(jīng)濟(jì)合作社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的社員大會(huì)或社員代表大會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織中只有村股份經(jīng)濟(jì)合作社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的股東會(huì)或股東代表大會(huì)和農(nóng)村基層群眾自治組織之村民委員會(huì)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議），又無(wú)業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)（村經(jīng)濟(jì)合作社的管理委員會(huì)、村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事會(huì)和村民委員會(huì)的村委會(huì)），更無(wú)監(jiān)督機(jī)關(guān)（指監(jiān)督委員會(huì)），農(nóng)民集體通常無(wú)法真正參與民事活動(dòng)，不能享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。因此，目前“農(nóng)民集體”不是民法上的民事主體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)依據(jù)《民法典》都可成為特別法人（是民法上的民事主體），同時(shí)，法律安排如村農(nóng)民集體所有的土地，只能由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表村農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)等。顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是農(nóng)村集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)（即農(nóng)村社區(qū)性集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)）主體，依據(jù)《民法典》第262條、《土地管理法》第11條、《農(nóng)村土地承包法》第13條第1款等重要法律條文來(lái)看，它是農(nóng)村社區(qū)性集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)之行使主體或行使代表。且依據(jù)上述法律規(guī)定表明“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“農(nóng)民集體”之間是一種法定代理關(guān)系（《民法典》第163條“代理包括委托代理和法定代理?！薄拔写砣税凑毡淮砣说奈行惺勾頇?quán)。法定代理人依照法律的規(guī)定行使代理權(quán)”）。

（三）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要形式與法律調(diào)整主要對(duì)象

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法總則中應(yīng)該對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作出概念客觀界定，一方面充分體現(xiàn)該“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的特質(zhì)是社區(qū)性的、主要由成員為主體創(chuàng)辦的、為成員謀取各種經(jīng)濟(jì)利益、實(shí)現(xiàn)成員共同富裕的組織載體；另一方面承認(rèn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的形式具有多樣性，并以“股份經(jīng)濟(jì)合作社”和“經(jīng)濟(jì)合作社”為主要主體。這里第一種“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的最主要形式應(yīng)該為“股份經(jīng)濟(jì)合作社”，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革基本完成，它約占“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”數(shù)量的94%，其具體名稱因地制宜界定，如浙江省只存在村社區(qū)一級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可稱為“村股份經(jīng)濟(jì)合作社”。又如現(xiàn)階段只存在兩級(jí)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的地方，通常村一級(jí)可稱“村股份經(jīng)濟(jì)合作社”和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)可稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”（以區(qū)別于村一級(jí)之“村股份經(jīng)濟(jì)合作社”），再如廣東省等地，目前組（原生產(chǎn)隊(duì)）一級(jí)仍然試運(yùn)行，可在組（原生產(chǎn)隊(duì)）一級(jí)設(shè)立股份經(jīng)濟(jì)合作社、村一級(jí)設(shè)立股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)設(shè)立股份經(jīng)濟(jì)合作總社（上述體現(xiàn)因地制宜的中國(guó)特色）。同樣，第二種“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”主要形式的經(jīng)濟(jì)合作社，如只存在村社區(qū)一級(jí)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可稱“村經(jīng)濟(jì)合作社”，現(xiàn)階段只存在兩級(jí)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的地方，通常村一級(jí)可稱“村經(jīng)濟(jì)合作社”和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)可稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”（以區(qū)別于村一級(jí)之“村經(jīng)濟(jì)合作社”），再如某些地方，目前組（原生產(chǎn)隊(duì)）一級(jí)仍然試運(yùn)行（農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體），可在組（原生產(chǎn)隊(duì)）一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作社、村一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作總社。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》屬于鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展的專項(xiàng)法律，不僅應(yīng)該普遍規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)各種具體形式，更重要的是針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式的多樣性和復(fù)雜性，結(jié)合中央政策農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革方向和全國(guó)農(nóng)村農(nóng)情實(shí)際有側(cè)重確立調(diào)整重要對(duì)象。

從地域?qū)ο蠼嵌瓤?，村一?jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因具有歷史延續(xù)性，在全國(guó)普遍存在，有完全獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)且財(cái)務(wù)獨(dú)立；村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織更容易使農(nóng)村社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)明晰，更能勝任承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理、資源開(kāi)發(fā)、興辦企業(yè)、資產(chǎn)積累等職能，且在農(nóng)村社區(qū)中的規(guī)模最為適度，更能提升經(jīng)營(yíng)能力和開(kāi)拓發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；村一級(jí)更有利于建立健全內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，更能依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定土地補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)村宅基地等在本組織內(nèi)部分配；而且黨在農(nóng)村的最基層組織（黨支部）和農(nóng)村的基層群眾性自治組織（村民委員會(huì)）均建在農(nóng)村社區(qū)中的村；實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村社區(qū)中的村。因此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法調(diào)整重點(diǎn)地域?qū)ο髴?yīng)設(shè)定在村一級(jí)。

從組織對(duì)象上看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村股份經(jīng)濟(jì)合作社是全國(guó)村一級(jí)最主要、數(shù)量最多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這種組織形式能最好實(shí)現(xiàn)“逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”的改革目標(biāo)，完全符合特別法人特性，依法設(shè)立后擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，村股份經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的股東（代表）大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)更加符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，為農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值提供了一個(gè)良好現(xiàn)代組織運(yùn)行平臺(tái)，是發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的有效組織載體。因此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法調(diào)整組織對(duì)象重點(diǎn)應(yīng)該是村股份（經(jīng)濟(jì)）合作社，輔助調(diào)整村經(jīng)濟(jì)合作社等其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（四）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)與功能

傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)改革改制成立的，建立在農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上的，具有多功能性的經(jīng)濟(jì)組織。隨著我國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)化率較大幅度上升（已經(jīng)達(dá)到60%），行政區(qū)城鎮(zhèn)中的部分城中村（鎮(zhèn)中村）、城郊村集體土地（包括原宅基地）都已經(jīng)全部被征收，導(dǎo)致這些村（社區(qū)）已經(jīng)不存在集體土地，顯然和傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定義發(fā)生沖突。但上述村（社區(qū)）仍然存在其他集體資產(chǎn)、并按農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、且仍屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門管理。因此，現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是由人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”改制后設(shè)立并延革或?qū)嵤┺r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后重新創(chuàng)設(shè)的，建立在資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等生產(chǎn)資料農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上的，具有地域社區(qū)性、多功能性、組織形式復(fù)雜性的經(jīng)濟(jì)組織。現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，是公有制的實(shí)現(xiàn)形式和組織載體。

學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能存在單一功能說(shuō)和多元功能說(shuō)兩種觀點(diǎn)。但根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”，結(jié)合以往農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能提到“承擔(dān)資源開(kāi)發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配的職能”，顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多元功能，包括資源開(kāi)發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員、財(cái)務(wù)管理與利益分配等經(jīng)濟(jì)功能、服務(wù)功能和管理功能。

（五）關(guān)于成員客觀歸屬與農(nóng)民集體成員界定

依據(jù)農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度變遷內(nèi)容啟示和現(xiàn)行實(shí)際，法律上“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”應(yīng)該回歸為“農(nóng)民集體（或成員集體）成員”，主要理由如下：①成員和成員權(quán)不是來(lái)自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。全國(guó)啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革前，當(dāng)時(shí)全國(guó)還有55%左右的地方仍然不存在村集體經(jīng)濟(jì)組織（而只存在村民委員會(huì)），且不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民仍是成員，也仍享有成員權(quán)，可見(jiàn)，這些地方客觀上存在成員這一現(xiàn)實(shí)，充分說(shuō)明這時(shí)成員肯定不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如果成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“專利”，則不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村社區(qū)，哪來(lái)成員？哪來(lái)成員權(quán)？②現(xiàn)行法律和政策通常提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但有的中央政策和法律也已經(jīng)提到和關(guān)注農(nóng)民集體（或成員集體）成員。如國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2011]178號(hào)）中提到“本農(nóng)民集體成員”；又如原《物權(quán)法》中規(guī)定:“本集體成員”等，客觀上已經(jīng)出現(xiàn)“農(nóng)民集體成員”或“成員集體成員”。③農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的兩種主要形式的構(gòu)成分子或要素不同，且一般不是由純成員構(gòu)成。通常，經(jīng)濟(jì)合作社由社員組成，而股份經(jīng)濟(jì)合作社由股東組成。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)合作社社員與農(nóng)民集體成員可能具有一致性（也可能不完全一致），如《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》（自2008年1月1日起施行）第23條第1款規(guī)定：“社員大會(huì)是村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由本社十八周歲以上的社員組成，依照本條例和章程行使職權(quán)”；股份（經(jīng)濟(jì)）合作社雖然主要由成員為主來(lái)創(chuàng)辦，但客觀上來(lái)說(shuō)股份（經(jīng)濟(jì)）合作社不是由成員來(lái)構(gòu)成，而應(yīng)該由股東組成，即使創(chuàng)辦時(shí)，股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東是由100%的成員股東組成，然而，股份（經(jīng)濟(jì)）合作社運(yùn)行若干年后，股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東性質(zhì)肯定發(fā)生了變化，除成員股東外，肯定存在非成員股東。而開(kāi)放型股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東，包括自然人股東、集體股股東、法人股東、非法人組織股東等。其中，自然人股東包括本農(nóng)民集體的成員股東、農(nóng)民集體原成員的非成員股東（現(xiàn)已被納入國(guó)家公務(wù)員序列或者享有城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系的非成員股東；非成員股東享有農(nóng)齡股，浙江省發(fā)達(dá)地方的農(nóng)齡股采用一次性買斷的現(xiàn)實(shí)，如杭州市原江干區(qū)現(xiàn)上城區(qū)的三叉社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社等）、非本農(nóng)民集體的其他農(nóng)民集體成員股東（婦女因結(jié)婚等現(xiàn)已成為其他農(nóng)民集體成員的非成員股東）、非成員的自然人個(gè)人股東等，可見(jiàn)，股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的股東與農(nóng)民集體成員不具有完全一致性，這是客觀現(xiàn)實(shí)。④農(nóng)村集體所有制是產(chǎn)生制度法權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)（主要是農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)）的基礎(chǔ)。⑤農(nóng)民集體是農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通常不是農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，一般只可能是農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)行使主體(或代表)。⑥成員、成員權(quán)只能來(lái)自農(nóng)民集體這一農(nóng)村集體所有制表現(xiàn)載體，取決于農(nóng)民集體是這一農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的客觀存在。⑦農(nóng)村社區(qū)包括鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村、組三級(jí)（部分地方包括鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村兩級(jí)），存在鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村、組三級(jí)的成員（如廣東省等）和鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村兩級(jí)的成員（如北京市等）并存，部分地方普遍只存在村一級(jí)的成員（如浙江省等）。⑧雖然《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中也存在“成員”，但互助性經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)村社區(qū)的集體所有制性質(zhì)的農(nóng)民集體存在本質(zhì)區(qū)別，同樣，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員與農(nóng)民集體的成員性質(zhì)也不同，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員（具有民事行為能力的公民，以及從事與農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)直接有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)組織，能夠利用農(nóng)民專業(yè)合作社提供的服務(wù)，承認(rèn)并遵守農(nóng)民專業(yè)合作社章程，履行章程規(guī)定的入社手續(xù)的，可以成為農(nóng)民專業(yè)合作社的成員）以農(nóng)民為主體（“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十”），而農(nóng)民集體的成員只能是農(nóng)民，且農(nóng)民集體由100%成員組成?？梢?jiàn)，“農(nóng)民集體成員”是真命題、是客觀存在，農(nóng)村社區(qū)的集體所有制的制度法權(quán)實(shí)現(xiàn)形式中的農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)是確立農(nóng)民集體成員的根，因此，法律上規(guī)定農(nóng)民集體成員才能真正落地。

對(duì)于成員身份確定標(biāo)準(zhǔn)，理論界和司法界以及實(shí)踐操作者存在較大爭(zhēng)議：有采取單一標(biāo)準(zhǔn)的方法（戶籍論，村民論，實(shí)際生產(chǎn)生活論，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)論，權(quán)利義務(wù)論，村民會(huì)議認(rèn)定論，保障農(nóng)民生存權(quán)論等）；有采取雙重標(biāo)準(zhǔn)的方法（戶籍和實(shí)際生產(chǎn)生活、戶籍和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、戶籍和保障農(nóng)民生存、戶籍和村民會(huì)議認(rèn)定等）；有采取復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的方法（戶籍、實(shí)際生產(chǎn)生活和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，戶籍、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和保障農(nóng)民生存，戶籍、社會(huì)保障、勞動(dòng)關(guān)系和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等）。上述觀點(diǎn)均沒(méi)有明確前提條件。近年來(lái)提出的“法定+意定”模式，或難以界定成員資格，或不符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)。在“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)”前提下，綜合考量原戶籍登記性質(zhì)和現(xiàn)戶籍登記現(xiàn)狀、土地承包關(guān)系、社會(huì)保障性質(zhì)、福利享受、居住狀況、對(duì)村集體履行義務(wù)等因素，我們認(rèn)為成員身份界定宜采“法律與風(fēng)俗習(xí)慣有機(jī)融合+意定”相結(jié)合的理性復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定模式⑤，其內(nèi)涵包括：（1）法律（這里指廣義法律，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，下同）有規(guī)定而農(nóng)村沒(méi)有風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范(習(xí)慣法或民間法范疇，下同)或沒(méi)有合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范的，要嚴(yán)格執(zhí)行其法律規(guī)定界定；（2）法律有規(guī)定且沒(méi)有與農(nóng)村合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范矛盾的，要嚴(yán)格執(zhí)行其法律規(guī)定界定；（3）法律有規(guī)定而與農(nóng)村合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范沖突的（如《民法典》第五編“婚姻家庭”第二章“結(jié)婚”第1050條“登記結(jié)婚后，按照男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員”規(guī)定解釋“入贅婿”當(dāng)然能成為女方家庭所在村的該村農(nóng)民集體成員，與純女戶只能招贅一個(gè)上門女婿具有女方村農(nóng)民集體成員資格，僅一個(gè)兒子已喪失勞動(dòng)能力、且有女戶可以招贅一個(gè)上門女婿也具有女方村農(nóng)民集體成員資格的“入贅婿”兩種情形成員身份習(xí)慣界定相沖突），要依據(jù)農(nóng)村合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范界定；（4）法律沒(méi)有規(guī)定，而有農(nóng)村合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范（《民法典》第一編“總則”第一章“基本規(guī)定”第10條規(guī)定“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗”）的，要依據(jù)農(nóng)村合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范界定；（5）在沒(méi)有法律規(guī)定和農(nóng)村合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范雙重情形下，才能采取民主議定方式界定。

我們認(rèn)為，基于全國(guó)東中西部差異大，各地所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程不同，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民集體成員界定應(yīng)體現(xiàn)普適性、通用性，不宜提出具體的認(rèn)定辦法，對(duì)于“成員”可在“總則”部分反映，另在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立中也可以重點(diǎn)提到。根據(jù)國(guó)家立法中關(guān)于成員界定的原則性規(guī)定，國(guó)家有關(guān)部門再通過(guò)制定《農(nóng)民集體成員變動(dòng)指導(dǎo)辦法》的形式給予規(guī)制，具體包括成員身份界定的倡導(dǎo)模式、基本原則、基本程序、成員權(quán)性質(zhì)，成員身份設(shè)立登記，變更情形與變更登記，消滅情形與注銷登記，成員身份救濟(jì)等。

（六）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能與股權(quán)流轉(zhuǎn)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確指出：“推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制?！憋@然，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的股份（經(jīng)濟(jì)）合作社應(yīng)該由股東構(gòu)成而不是由成員構(gòu)成或不是由社員構(gòu)成，這是常態(tài)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出：“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”。與股權(quán)類型、股權(quán)享有對(duì)象相適應(yīng)，全國(guó)各地股東類型也極為復(fù)雜，股東分類也沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為，最重要、最有理論價(jià)值、最具實(shí)踐意義的股東分類應(yīng)該主要依據(jù)是否為成員擁有股權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，大致可以把股東分為兩類，即成員股東和非成員股東。股東類別不同，相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)也不同，應(yīng)從法律層面分類規(guī)范。

中央眾多政策明確，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保與繼承權(quán)。2015年全國(guó)確定29個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)行了股份權(quán)能改革試點(diǎn)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（2019年4月15日提出“完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及擔(dān)保、繼承權(quán)”。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六大權(quán)能等政策提法存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：（1）這里的權(quán)能應(yīng)該是股權(quán)的權(quán)能，而不是股份的權(quán)能。（2）股權(quán)不存在占有問(wèn)題（有形財(cái)產(chǎn)，如動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，存在占有），股東只存在持有或擁有《股權(quán)證》這一現(xiàn)象。（3）股權(quán)只存在質(zhì)押，不存在抵押。（4）擔(dān)保是保證、抵押、留置、質(zhì)押、定金五種具體擔(dān)保方式的上位概念，顯然，政策中抵押與擔(dān)保并列不科學(xué)、不規(guī)范。同樣，政策上只提“擔(dān)保”無(wú)法具體實(shí)施、且也不規(guī)范。（5）股份退出是否合理和科學(xué)（公司股東持有的股權(quán)，通常情形下不得退出資本金），值得探討。股份（金）退出，造成股份（經(jīng)濟(jì)）合作社注冊(cè)資金變動(dòng)（減少），削弱經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，中央文件已然明確股權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、繼承、質(zhì)押等。因此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中不應(yīng)該規(guī)定股權(quán)的權(quán)能，而應(yīng)該規(guī)定股權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。當(dāng)前首要是要引導(dǎo)目前實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的股權(quán)向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變，這是股權(quán)流轉(zhuǎn)基本前提。再按不同股種、不同流向設(shè)定流轉(zhuǎn)程序與辦法。對(duì)城市化和“公司化”治理水平較高的股份（經(jīng)濟(jì)）合作社，可允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東；對(duì)完全農(nóng)村地區(qū)的股份（經(jīng)濟(jì)）合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)，如果向社外流轉(zhuǎn)，須對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出具體約定，除人口股外的其他股種流轉(zhuǎn)可放寬流向范圍，但在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東與股東家庭及本社區(qū)新增人口。

（七）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立和終止

經(jīng)濟(jì)組織合并、分立和終止是經(jīng)濟(jì)組織必將面臨的普遍、客觀問(wèn)題，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》更應(yīng)該直接面對(duì)，才能為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身健康發(fā)展創(chuàng)造更好法律環(huán)境，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止創(chuàng)造可遵循撤銷該特別法人之獨(dú)特法律依據(jù)。一是合并。合并，包括吸收合并（兼并）和新設(shè)合并。隨著農(nóng)村交通日趨發(fā)達(dá)、邁向信息時(shí)代、社區(qū)治理能力加速提升，對(duì)全國(guó)眾多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模普遍偏?。ㄌ貏e以原生產(chǎn)隊(duì)為組織體）、運(yùn)行成本也不低、經(jīng)營(yíng)人才更是極缺、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力極弱、三資實(shí)力不強(qiáng)且資源偏于單一發(fā)展?jié)摿κ芟?、?guī)模經(jīng)濟(jì)功效無(wú)法體現(xiàn)等組織體應(yīng)實(shí)施自然、合理、規(guī)范的合并，已經(jīng)成為未來(lái)農(nóng)村深化改革促使發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重大時(shí)代要求和發(fā)展趨勢(shì)，同樣，也包括村與村合并，如浙江省金華市東陽(yáng)市南馬鎮(zhèn)花園村（一村先后兩次兼并另十八村）。浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社建立初期的1993年為40448個(gè)，到2015年底，29489個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成改革，占總村社數(shù)的99.4%，2019年建制村為20402個(gè)。立法上要明確鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持符合市場(chǎng)規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、農(nóng)民意愿要求的自然合并，同時(shí)，對(duì)行政性合并應(yīng)該作出符合合理?xiàng)l件的限制性規(guī)范內(nèi)容。二是分立。分立，包括派生分立和新設(shè)分立。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀，立法上要明確不鼓勵(lì)、不引導(dǎo)、不支持人為盲目分立，同時(shí)，對(duì)某些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確實(shí)需要分立的，立法上更要明確應(yīng)該作出符合分立合理?xiàng)l件的限制性規(guī)范內(nèi)容。三是終止。終止，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之組織消滅，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之特別法人注銷，它包括轉(zhuǎn)致型相對(duì)終止和自然終止。一方面隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的深化改革趨勢(shì)推進(jìn)，立法上要明確鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持在集體三資依法轉(zhuǎn)性基礎(chǔ)上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向無(wú)所有制性質(zhì)的股份制公司模式發(fā)展，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止和法人型公司設(shè)立；另一方面農(nóng)村自身深化改革推進(jìn)，立法上也要明確鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社向農(nóng)村股份（經(jīng)濟(jì)）合作社發(fā)展，原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社終止和農(nóng)村股份（經(jīng)濟(jì)）合作社設(shè)立；再一方面立法上要明確在存在集體三資中財(cái)產(chǎn)的任何形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原則上不實(shí)施終止；此外，在集體三資依法轉(zhuǎn)性基礎(chǔ)上只實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止的，立法上除集體土地全部被國(guó)家征收外更要明確其他集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)性的處置規(guī)則。

（八）關(guān)于《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法框架

承載多維載體性、多元功能性、多樣目標(biāo)性、多重職責(zé)性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于單一性的營(yíng)利法人公司等企業(yè)，非營(yíng)利法人的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，其他特別法人的機(jī)關(guān)法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人等，應(yīng)該有符合自身建設(shè)、生存、發(fā)展的獨(dú)特法律環(huán)境。我們建議《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法框架設(shè)想，包括：第一章“總則”、第二章“股份（經(jīng)濟(jì)）合作社的設(shè)立和治理結(jié)構(gòu)”、第三章“經(jīng)濟(jì)合作社等其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立和治理結(jié)構(gòu)”、第四章“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立、增資、減資”、第五章“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)投資”、第六章“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)”、第七章“股份（經(jīng)濟(jì)）合作社股權(quán)管理與流轉(zhuǎn)”、第八章“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扶持措施”、第九章“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督管理”、第十章“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解散和清算”、第十一章“法律責(zé)任”、第十二章“附則”。

結(jié)語(yǔ)

制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，建立和健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一農(nóng)村公有制的主要組織載體和實(shí)現(xiàn)形式，依法發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在壯大集體經(jīng)濟(jì)中的主體地位，必將為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造良好的主體運(yùn)行平臺(tái)、治理創(chuàng)新平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)、農(nóng)民增收平臺(tái)。

注釋：

① 《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第4條規(guī)定：“發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，堅(jiān)持以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的原則?！钡?0條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于設(shè)立該企業(yè)的全體農(nóng)民集體所有。”

② 《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。”

③ 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)研究課題組：《中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度及合作組織運(yùn)行考察》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》1996年第2期。

④ 王琢、許兵著：《中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1996年1月版，第139頁(yè)。

⑤丁關(guān)良：《特殊人群在農(nóng)村股份合作制改革中的股權(quán)界定與保護(hù)》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第6期。

Research on several important issues in the legislation of rural collective economic organizations

DING Guanliang1,2

(1. China Academy for Rural Development, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China; 2. College of Humanities and Law, Jiaxing University, Jiaxing 314001, China)

As a special legal person as a civil subject, the rural collective economic organization, which is the main organizational carrier for the implementation of the rural revitalization strategy, has no special laws for its own adjustment and regulation. Obviously, this can no longer meet the urgent requirements of the new situation. The rural collective economic organization in the new era has a multi-dimensional carrier, multi-functional, multi-purpose, and multi-responsible community nature, which makes the formulation of the "Rural Collective Economic Organization Act" unique and complex. This article starts with the historical evolution of the community-based rural collective economic organization, and sorts out the seven existing forms of the current community-based rural collective economic organization. Then focus on the analysis of the similarities and differences between the joint-stock (economic) cooperative and the economic cooperative in the main direction of the reform of the rural collective property rights system. Finally, it conducts an in-depth study on the eight major issues that the legislation of rural collective economic organizations should focus on and consider. The above can make the "Rural Collective Economic Organization Act" a good law to create a good main body operation platform, governance innovation platform, economic development platform, farmers' income increase platform, and public wealth platform.

collective relationship; rural collective economic organization; legislation; important issues; deep thinking

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.04.007

D922.4

A

1009–2013(2022)04–0064–12

2022－06－11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目 (20&ZD165)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目 (19ZDA088)；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（17JJD790018）

丁關(guān)良（1959—），男，浙江義烏人，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院教授，嘉興學(xué)院文法學(xué)院特聘教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)、土地法以及農(nóng)村法治。

責(zé)任編輯：黃燕妮