劉 藝

(中國政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088)

2019年10月，黨的十九屆四中全會決議提出要“拓展公益訴訟案件范圍”。2021年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出探索辦理婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)等“六個”領(lǐng)域的公益損害案件。婦女及殘疾人權(quán)益在憲法上歸為特定群體權(quán)益，本質(zhì)是集合型個人權(quán)益，與《中華人民共和國民事訴訟法》(全文簡稱《民事訴訟法》)58條第2款、《中華人民共和國行政訴訟法》(全文簡稱《行政訴訟法》)25條第4款規(guī)定的公益類型并不相同。眾所周知，20世紀(jì)70年代初，美國在環(huán)境領(lǐng)域、民權(quán)領(lǐng)域興起“公民訴訟”以保護(hù)邊緣群體、弱勢群體為目標(biāo)。美國公民運動的主要手段是在立法、行政執(zhí)法正義無法實現(xiàn)時，受歧視的邊緣群體、弱勢群體獲得立法機(jī)關(guān)支持，授予其訴權(quán)讓其求助司法裁判以實現(xiàn)矯正正義。但我國檢察機(jī)關(guān)介入特定群體權(quán)益保障領(lǐng)域有何優(yōu)勢，未經(jīng)充分討論與全面研究。有學(xué)者指出我國檢察公益訴訟有補(bǔ)充行政執(zhí)法不足的功能[1]；也有學(xué)者指出公益訴訟作為行政管制的司法補(bǔ)充出現(xiàn)，是以“補(bǔ)充管制”為目的和內(nèi)容的“執(zhí)法訴訟”[2]。從司法實踐來看，檢察機(jī)關(guān)在辦理特定群體權(quán)益保障領(lǐng)域內(nèi)的公益訴訟案件時很少提起行政公益訴訟，多是借助社會治理類檢察建議來督促相關(guān)監(jiān)管主體履職。社會治理類檢察建議與公益訴權(quán)之間并無任何聯(lián)系，檢察機(jī)關(guān)主要還是借助法律監(jiān)督身份與行政機(jī)關(guān)及其他責(zé)任主體之間達(dá)成守法共識，實現(xiàn)法律實施效果。這與學(xué)者希望借助司法程序?qū)崿F(xiàn)補(bǔ)充執(zhí)法的功能完全不同。而且我國初建的公益司法救濟(jì)機(jī)制并不具有美國司法作為執(zhí)法第二支柱之功能[3]。因此，我國特定群體保障領(lǐng)域的公益訴訟探索恐很難直接借鑒或者照搬美國的補(bǔ)充執(zhí)法經(jīng)驗。作為保護(hù)特殊權(quán)益的檢察公益訴訟，本質(zhì)上屬于主觀法意義上的檢察公益訴訟類型，原則上應(yīng)當(dāng)圍繞婦女等特殊群體權(quán)益體系進(jìn)行構(gòu)建，而實踐中檢察機(jī)關(guān)仍從監(jiān)督法律實施的功能定位出發(fā)辦理一系列案例(1)北京市檢察機(jī)關(guān)依法履行公益訴訟職責(zé) 促進(jìn)愛國主義教育基地對未成年人免費開放(最高人民檢察院官網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/zdgz/202112/t20211210_538558.shtml。2021年12月10日登錄)。。本文認(rèn)為，特定群體權(quán)益領(lǐng)域內(nèi)的檢察公益訴訟已經(jīng)對初建的檢察公益訴訟制度造成了全面沖擊，亟需理論回應(yīng)。

一、婦女權(quán)益保障領(lǐng)域檢察公益訴訟的理論基礎(chǔ)

追根溯源，要論證特定群體保障類檢察公益訴訟的合理性需要回到制度“初心”。中國特色檢察公益訴訟制度的基礎(chǔ)在于確定公益的形態(tài)和保護(hù)范圍，原因在于，不同的公益形態(tài)決定了誰適合提起公益訴訟。通常認(rèn)為，我國檢察公益訴訟保護(hù)的是國家利益和很難通過私人訴訟來保護(hù)的分散性社會公共利益。《中華人民共和國憲法》(全文簡稱《憲法》)保護(hù)特定主體的基本權(quán)利(2)參見：《憲法》第48條等。，2004年修憲時增加了“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定。具體到婦女權(quán)益，我國保護(hù)婦女的選舉權(quán)與被選舉權(quán)、政治表達(dá)自由、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、婦女享有與男子平等的文化教育權(quán)利、婚姻家庭權(quán)利、勞動與社會保障權(quán)益以及傳統(tǒng)的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)利等權(quán)益。特定群體的劃分標(biāo)準(zhǔn)多樣，庶類繁矣，總會掛一漏萬。因此，《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(全文簡稱《婦女權(quán)益保障法》)、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(全文簡稱《未成年人保護(hù)法》)、《中華人民共和國殘疾人保障法》(全文簡稱《殘疾人保障法》)等特定群體類的統(tǒng)一立法雖然包羅萬象、力圖窮盡，但還是會遺漏一些重要內(nèi)容。憲法的基本權(quán)利保護(hù)有三個層次內(nèi)涵：尊重(消極地不侵犯)、實現(xiàn)(積極地促成)和救濟(jì)(切實地救濟(jì))。因此，除了尊重，實現(xiàn)與救濟(jì)也是國家在基本權(quán)利保障領(lǐng)域的義務(wù)。具體而言，對特定群體權(quán)益的保障要求國家積極作為，創(chuàng)造各種條件促進(jìn)基本權(quán)利的實現(xiàn)，要求國家在特定群體基本權(quán)利受到侵犯時能夠提供切實有效的救濟(jì)。我國特定群體權(quán)益保障體系雖獨具優(yōu)勢，但特定群體權(quán)益保障的義務(wù)主體分散、缺乏協(xié)調(diào)配合的剛性機(jī)制，相應(yīng)的保護(hù)手段也較乏力?？陀^上講，特定主體權(quán)益保障機(jī)制一直存在權(quán)益實現(xiàn)與救濟(jì)兩個層面的制度性困境。就救濟(jì)機(jī)制而言，傳統(tǒng)行政訴訟保護(hù)婦女的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)，保護(hù)范圍有限。傳統(tǒng)民事訴訟保護(hù)勞動與社會保障權(quán)益、婚姻家庭權(quán)利，多從侵權(quán)法角度入手。但因證明責(zé)任要求高，取證難，即便最終獲得賠償也未達(dá)充分保障的程度。勞動與社會保障權(quán)益保護(hù)問題屬于第三法域的社會法。而我國社會法作為一個獨立的法律部門起步較晚，對應(yīng)的執(zhí)法機(jī)制與救濟(jì)機(jī)制尚不健全。因此，婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會組織對于檢察機(jī)關(guān)介入特定群體權(quán)益保障領(lǐng)域持積極、主動的態(tài)度(3)參見：《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟守護(hù)特殊群體權(quán)益》(最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202103/t20210308_511556.shtml，最后訪問時間2021年10月6日)。。檢察機(jī)關(guān)為了提升在國家治理體系中的影響力，也積極拓展檢察公益訴訟的受案范圍。然而，特定群體權(quán)益畢竟是個體權(quán)益的集合，不太符合公益訴訟的界定。我國《憲法》文本中除“公共利益”表述之外，還有“社會秩序”“國家安全”“國家的、社會的、集體的利益”以及“祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為”等相關(guān)表述[4]?！睹袷略V訟法》第58條規(guī)定的“公益訴訟”中的“公益”雖然文本上指向社會公共利益，但理論上并不排除這類公益與個人利益、集體利益、國家利益的關(guān)聯(lián)性。檢察公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)從關(guān)照特定群體權(quán)益需要特殊照顧的思路來救濟(jì)與維護(hù)。當(dāng)保障特定群體權(quán)益具有社會性、公共性和客觀性等價值時，檢察機(jī)關(guān)的介入才有理據(jù)。

(一)婦女權(quán)益保障的社會性

社會是從最小的協(xié)作團(tuán)體發(fā)展起來的(4)路德維希·馮·米瑟斯等，王建民 馮克利 崔樹義譯：《社會主義：經(jīng)濟(jì)與社會學(xué)的分析》(中國社會科學(xué)出版社2018年版，第36頁)。。作為社會最小團(tuán)體的家庭秩序是以兩性關(guān)系作為基礎(chǔ)。婦女權(quán)益雖然是個體性權(quán)益，但與兒女、父母等家庭成員的權(quán)益和婚姻家庭秩序的關(guān)系密切?，F(xiàn)有的婦女權(quán)益保障機(jī)制側(cè)重于婦女在家庭、社會分工中的角色和社會屬性。這樣的保護(hù)結(jié)構(gòu)既能增強(qiáng)社會成員之間的有機(jī)連結(jié)，也能維護(hù)社會集體共同情感，但忽視了婦女作為“人”之屬性。雖然我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平迥異，但現(xiàn)有的婦女權(quán)益保障機(jī)制的質(zhì)效在各地區(qū)的差異卻不大。通過對中國裁判文書網(wǎng)上62 822件樣本的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)(5)相關(guān)數(shù)據(jù)截至2020年5月。，強(qiáng)奸、強(qiáng)制猥褻、侮辱婦女，拐賣、收買婦女的案件廣泛分布于東中西部地區(qū)，并未呈現(xiàn)出明顯地區(qū)差異(6)強(qiáng)奸、強(qiáng)制猥褻、性騷擾婦女的案件在東中西部地區(qū)的數(shù)量分別為17 051件、10 194件、7 871件，拐賣、收買婦女的案件在東中西部地區(qū)的數(shù)量分別為4 387件、4 444件、5 237件。。當(dāng)婦女權(quán)益受到侵害，對其家庭成員(如未成年人、老年人)的影響必然巨大。損害婦女權(quán)益的刑事案件不減少，說明受到影響的家庭數(shù)量也不少。其次，婦女的個體權(quán)益保障與社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系也十分緊密，許多婦女權(quán)益保障的問題需要在社會制度中加以解決。比如婦女個人在勞動和社會保障方面的權(quán)益，本質(zhì)上關(guān)涉到特定社會結(jié)構(gòu)中系統(tǒng)性或者慣常性的行為模式對所有婦女的勞動和社會權(quán)益的侵害問題。以職場性騷擾案件為例，近年來該領(lǐng)域的案件數(shù)量呈現(xiàn)不斷攀升走勢。自1994年通過的《湖北省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》首次在地方性法規(guī)中明確使用“性騷擾”語詞后，2005年8月修正的《婦女權(quán)益保障法》成為首個明確使用“性騷擾”語詞的全國性法律文本[5]；2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》(全文簡稱《民法典》)第995條、1010條分別對侵權(quán)救濟(jì)方式、性騷擾的界定以及單位防治性騷擾的義務(wù)作出了規(guī)定。但本文在中國裁判文書網(wǎng)上收集2014年至2020年的以“勞動、人事爭議”和“性騷擾”為關(guān)鍵詞的案件數(shù)量，反而從2014年之前的個位數(shù)猛增至兩位數(shù)[6]。最后，婦女權(quán)益的保障與社會主義國家的“社會”性質(zhì)也有關(guān)系。我國作為社會主義國家，應(yīng)當(dāng)更高效地改善包括婦女在內(nèi)的特定群體的人格權(quán)、生存權(quán)、勞動權(quán)益保障水平。如果一個社會的主要制度被安排得能夠達(dá)到所有社會成員滿足總量的最大凈余額，那么這個社會就是被正確組織的，因而也是正義的[7]。徐州豐縣鐵鏈女事件爆發(fā)之后，從中國裁判文書網(wǎng)上檢索到許多離婚判決書對于婦女曾被拐賣的行為視而不見，說明現(xiàn)行機(jī)制離充分保障婦女權(quán)益的目標(biāo)仍存在差距。

(二)婦女權(quán)益保障的公共性

婦女權(quán)益是婦女的個人權(quán)益，但其鮮明的群體性和公共性特征亦不可被磨滅。我國作為一個社會主義國家，歷來重視公益保護(hù)，而且認(rèn)為公益與個人利益具有高度的有機(jī)統(tǒng)一性。婦女權(quán)益的“公共性”價值一方面蘊(yùn)含在“同類個體利益的集合中”(所謂“同類個體利益”是指那些不能占有和獨享的集體特有利益)；另一方面，體現(xiàn)在個體婦女權(quán)益受損往往是系統(tǒng)性婦女權(quán)益被侵害的表現(xiàn)，特別是在弱勢婦女權(quán)益保護(hù)方面。比如當(dāng)某個農(nóng)村婦女的土地權(quán)益受侵害時，通常也是不確定多數(shù)個體的權(quán)益(比如自然村范圍甚至全鄉(xiāng)、全縣范圍的農(nóng)村婦女的土地權(quán)益)受到侵害。從中國裁判文書網(wǎng)上抓取涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益的案例，發(fā)現(xiàn)其在婦女權(quán)益受侵害的樣本總量中占據(jù)29.7%的比重。在城鄉(xiāng)二元化的格局下，雖然農(nóng)村婦女約占農(nóng)村勞動力的70%，是推動農(nóng)村生產(chǎn)與發(fā)展的主力軍(7)參見：《中國性別平等與婦女發(fā)展》白皮書(載國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)，http://www.scio.gov.cn/37236/38180/Document/1626709/1626709.htm，最后訪問時間：2020年8月22日)。， 但農(nóng)村婦女的合法權(quán)益卻更易被侵害。比如有70%左右的“外嫁女”不能享受相關(guān)土地權(quán)益，28.6%的婦女離婚后回到本村也不能享受相關(guān)的土地權(quán)益(8)參見：全國維護(hù)婦女兒童權(quán)益協(xié)調(diào)組《全國農(nóng)村婦女權(quán)益狀況和維權(quán)需求調(diào)查報告》(《中國婦運》2007年第3期)。。在中國裁判文書網(wǎng)上抽取2002—2020年期間以“婦女財產(chǎn)權(quán)益”“農(nóng)村婦女土地權(quán)益”為關(guān)鍵詞的案件22 149件，其中農(nóng)村婦女土地權(quán)益相關(guān)案例6 582件。農(nóng)村婦女土地權(quán)益司法案例主要分布在湖南2 293件、廣東1 077件、海南744件，分別占比34.8%、16.4%、11.3%，合計占比62.5%。從另一角度看來，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對婦女群體中的弱勢群體之保障。比如農(nóng)村婦女的財產(chǎn)權(quán)益、殘疾婦女的勞動權(quán)益保障等。立法不僅要對特定群體進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)，更需要對特定群體里的弱勢群體進(jìn)行傾向性、加強(qiáng)性保護(hù)。所以，多增加一種保護(hù)機(jī)制，各方都樂見其成。像婦聯(lián)等社會組織對于集體型和同類型的婦女權(quán)益保障問題本來可以行使維護(hù)職責(zé)以及提起代表人之訴或者集團(tuán)訴訟，但相關(guān)組織目前對通過訴權(quán)行使職責(zé)持消極甚至否定態(tài)度，理由是人員不足、能力欠缺、經(jīng)費缺乏、與組織定位不吻合等。我國的第三人撤銷之訴和集團(tuán)訴訟并不普遍。相反，公益訴訟的運行成本更低，質(zhì)效也更高。若檢察機(jī)關(guān)通過行政檢察(包括檢察公益訴訟)介入婦女權(quán)益保護(hù)，可以一定程度增強(qiáng)婦女權(quán)益保障的質(zhì)效。

(三)婦女權(quán)益保障的秩序性

所謂法秩序是指“在社會共同體中由人的實然需求所形塑的應(yīng)然規(guī)范”(9)參見：許育典《法治國與教育行政：以人的自我實現(xiàn)為核心的教育法》(臺北:高等教育文化事業(yè)有限公司2002年版，第27頁)。。人的實然需求與法秩序的應(yīng)然規(guī)范之間的互動供需，都以人的實然需求為指向。也就是說，法秩序是以人的自我實現(xiàn)為目的[8]。但是，人性本身具有非理性的一面。在和諧的社會主義法秩序背景下構(gòu)建婦女權(quán)利保障機(jī)制既有秩序需求，也是個體的主觀訴求。如《憲法》第48條將婦女權(quán)利放置在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和家庭等各種秩序之中，而且與男子權(quán)利相對等?！吨腥A人民共和國反家庭暴力法》(全文簡稱《反家庭暴力法》)開篇第1條就明確了立法目的，即“預(yù)防和制止家庭暴力，保護(hù)家庭成員的合法權(quán)益，維護(hù)平等、和睦、文明的家庭關(guān)系，促進(jìn)家庭和諧、社會穩(wěn)定”。根據(jù)立法者的解讀，促進(jìn)家庭和諧和社會穩(wěn)定是反家庭暴力法多重目的中的最終目的?？梢?，該法是對受害家庭成員進(jìn)行個體意義上的權(quán)利保護(hù)，但原則上并不會凌駕于家庭成員與其他家庭成員之間關(guān)系的維護(hù)之上。立法者也指出，反家庭暴力工作涉及家庭關(guān)系穩(wěn)定，在一般家庭暴力中，對加害人還是以批評教育為主(10)參見：全國人大常委會法制工作委員會社會法室編著《中華人民共和國反家庭暴力法解讀》(中國法制出版社2016年版，第10頁)。?？梢?，受傳統(tǒng)道德指引，我國倡導(dǎo)的平等、和睦、文明家庭關(guān)系中“平等”雖然放在第一位，但當(dāng)其與和睦、文明的價值相沖突時，也不會全面充分維護(hù)家庭結(jié)構(gòu)中的弱勢群體權(quán)益。所以，特殊權(quán)益群體權(quán)益保障并非純粹從個體權(quán)益保障角度出發(fā)，而是放在特定秩序中實現(xiàn)的。仍以農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保障領(lǐng)域為例，基層組織對土地權(quán)益的分配以“戶”為單位進(jìn)行，而我國廣大農(nóng)村地區(qū)受重男輕女等觀念的影響，無論是農(nóng)村土地承包合同還是宅基地使用權(quán)屬證書上的有權(quán)主體往往是男性戶主，不標(biāo)注女性的權(quán)益。一旦出現(xiàn)夫妻離婚或者女兒成年后外嫁的情形，婦女在家庭中所享有的財產(chǎn)權(quán)益就很難得到保障。婦女權(quán)益的屬性在現(xiàn)行的各種法律秩序中一直存在定性模糊的問題。因法律傾向于以已婚女性(婦女)、孕期和哺乳期的婦女、未婚女性等以家庭而非個人等群體標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范個體的權(quán)利與義務(wù)，這樣的規(guī)范方式讓婦女并不完全擁有對自己權(quán)益的控制權(quán)，通常只能在特定關(guān)系結(jié)構(gòu)中確定自己的權(quán)益。這樣的規(guī)范方式常常將婦女個人權(quán)益或者群體性利益消解在一般法律秩序之中，但受到侵害的婦女常常非單獨的個體，而可能是特定群體里的“所有個體”。在這樣重心偏移的法律制度中，因婦女權(quán)益定位模糊而引發(fā)的司法爭議并不少見。

綜上，保護(hù)婦女等特定群體權(quán)益具有社會性、公共性、秩序性等客觀法特征。因此，建構(gòu)婦女權(quán)益保障的公益訴訟制度(涉執(zhí)法監(jiān)督與權(quán)益救濟(jì))，既可以推動客觀法秩序與自我需求之間沖突的化解，也可以彌補(bǔ)立法、執(zhí)法等方面的制度不足。

二、現(xiàn)有婦女權(quán)益保障機(jī)制的困境

(一)婦女權(quán)益保障的立法不健全

首先，由于婦女權(quán)益保障是鑲嵌在特定法律秩序中，并根據(jù)不同的類別劃分來保護(hù)的，難免會掛一漏萬，即遺漏特定主體或者特定權(quán)益的保障。比如我國雖沒有統(tǒng)一的反歧視法，但《憲法》《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國勞動法》(全文簡稱《勞動法》)等已建構(gòu)了包括反就業(yè)性別歧視的法律保障框架，而性別歧視中是否包括對懷孕婦女的歧視并不明確[9]。在山東德州的“方洋洋案”中，方洋洋因不能懷孕被丈夫、公婆虐待致死，其遭受丈夫、公婆虐待行為的時間持續(xù)長達(dá)半年。但在這半年時間中，方洋洋所在的基層群眾自治組織或是任何一家社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)都沒能及時履行《反家庭暴力法》中規(guī)定的強(qiáng)制報告等處置義務(wù)。原因在于，《反家庭暴力法》中將強(qiáng)制報告的情形限定在無民事行為能力人和限制民事行為能力人的范圍。方洋洋的母親有二級殘疾，方洋洋的智力比同年齡的人智力也低一些，但不是精神障礙癥患者。方洋洋的丈夫因為方洋洋的智力問題曾想離婚要回彩禮，方家沒有同意，加之洋洋父親去世，洋洋完全沒有自救的意識(11)參見：沈文迪《被“嫌棄”的方洋洋一生》(https://www.sohu.com/a/434021590_260616，最后訪問時間2021年12月12日)。。所以，方洋洋丈夫及父母對其長期毆打虐待未有任何人履行強(qiáng)制報告義務(wù)。這樣的例子不勝枚舉。其次，立法有時未能注意到城鄉(xiāng)之間的巨大差異，已有的婦女權(quán)益保障機(jī)制很難發(fā)揮全面保障作用。我國《反家庭暴力法》中規(guī)定的人身安全保護(hù)令是一項制度創(chuàng)新。但農(nóng)村婦女如遇家暴，即便申請到人身安全保護(hù)令也較難獲得充分保護(hù)。原因在于，派出所只能借助當(dāng)?shù)卮逦瘯扇〈胧鶎咏M織的救濟(jì)能力可能與立法的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。再次，我國立法尚未完成對婦女權(quán)益保障的系統(tǒng)建構(gòu)。以性騷擾防治體系為例，《民法典》建立了職業(yè)場所的性騷擾防治體系，卻無法規(guī)范在公權(quán)機(jī)構(gòu)中的性騷擾防治問題，原因在于，公務(wù)員與公職機(jī)關(guān)之間是特殊權(quán)力關(guān)系，而非平等民事關(guān)系，不受《民法典》調(diào)整。再比如《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定了婦女的“四期”保護(hù)義務(wù)，但很少有地方性法規(guī)會配套規(guī)定女性勞動者在不同勞動場景和不同勞動關(guān)系下的“四期”保護(hù)細(xì)則。最后，我國婦女權(quán)益法律多為倡導(dǎo)性法律，較少規(guī)定強(qiáng)制性義務(wù)，而且相關(guān)法律即便對責(zé)任主體課予強(qiáng)制性義務(wù)，也無相應(yīng)罰責(zé)規(guī)定。

(二)婦女權(quán)益保障的執(zhí)法體制有待完善

婦女權(quán)益保障是中國特色社會主義法治秩序的主要內(nèi)容之一。中華人民共和國成立以來，我國女性人口持續(xù)增加，與現(xiàn)行執(zhí)法力量嚴(yán)重不足之間形成強(qiáng)烈反差。婦女權(quán)益等特定群體權(quán)益并非“整體”權(quán)益或者“全體”權(quán)益，特定群體權(quán)益保障歸為“經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利”，事關(guān)“第二次分配”的公正性，需要投入較大財力與人力，致使執(zhí)法機(jī)關(guān)投入意愿不強(qiáng)。在這樣的背景下，婦女權(quán)益保障領(lǐng)域則更需要進(jìn)一步完善多元執(zhí)法體系的協(xié)同、預(yù)防、強(qiáng)制力等問題。

1.婦女權(quán)益保障的協(xié)同機(jī)制有待完善

我國已建構(gòu)了多層次、多方面、多元主體的婦女權(quán)益保障之網(wǎng)。比如反家庭暴力工作的參與主體，既有司法機(jī)關(guān)，又有行政部門，還要求社會各方面的參與、配合(12)參見：全國人大常委會法制工作委員會社會法室編著《中華人民共和國反家庭暴力法解讀》(中國法制出版社2016年版，第15頁)。。雖然縣級以上人民政府的婦女兒童工作委員會負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好家庭暴力工作，但這個機(jī)構(gòu)并無具體執(zhí)法權(quán)，相關(guān)工作還是需要公安、民政、司法等行政職能部門及社會團(tuán)體承擔(dān)。這種多部門合作、聯(lián)動為主的保障機(jī)制實際運行起來并不順暢。另外，各種相關(guān)行政執(zhí)法部門普遍沒有將特定群體保障工作視為本部門的主責(zé)、主業(yè)。當(dāng)然，客觀上這些行政職能部門的執(zhí)法力量也存在嚴(yán)重不足。以婦女勞動權(quán)益保障為例，勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)是主要執(zhí)法部門。但是，多數(shù)勞動監(jiān)察部門都存在人員配備不足、經(jīng)費十分有限等問題。因此，勞動社會保障部門在婦女平等就業(yè)權(quán)保障問題上一直存在選擇性執(zhí)法的問題?？梢姡@種多層次、多主體的權(quán)益保障機(jī)制還需要強(qiáng)化行政主管部門或者專門管理部門，并加強(qiáng)各主體之間的協(xié)同。

2.婦女權(quán)益保障的預(yù)防機(jī)制有待完善

現(xiàn)行婦女權(quán)益保障機(jī)制均以提前介入的預(yù)防機(jī)制為重心。如《婦女權(quán)益保障法》第46條第2款和第3款與《反家庭暴力法》的專章都確立了預(yù)防為主，教育、矯治與懲處相結(jié)合的機(jī)制?！斗醇彝ケ┝Ψā芬?guī)定，國家、工會、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、學(xué)校和幼兒園等向公民普及反家暴知識和開展家庭美德宣傳教育。但據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，從2016年3月1日至2020年2月28日間，監(jiān)測到新聞媒體網(wǎng)站、各相關(guān)單位官方網(wǎng)站、公益機(jī)構(gòu)網(wǎng)站及微博共發(fā)布反家暴信息只有非常微小的7 401條。更值得注意的是，信息數(shù)量在逐年大幅下降。第一個統(tǒng)計年度發(fā)布反家暴信息3 227條，到第四個統(tǒng)計年度發(fā)布反家暴信息僅為815條，下降趨勢顯著(13)參見：《我們走了多遠(yuǎn)？反家暴法實施監(jiān)測簡報》(http://www.equality-beijing.org/newinfo.aspx?id=77，最后訪問時間2019年11月29日)。。其中《反家庭暴力法》中所涉及的相關(guān)責(zé)任主體，包括8個政府部門和3個群團(tuán)組織在四年間共發(fā)布158條反家暴信息，占監(jiān)測范圍內(nèi)數(shù)據(jù)量的2%。加上全國婦聯(lián)的178條，12個國家責(zé)任主體的信息總量也只占4.5%，而6—8家民間信息平臺的總量則達(dá)到了23%，反映出義務(wù)主體并沒有對婦女權(quán)益保障給予充分重視。當(dāng)然，根本問題是宣傳、教育、培訓(xùn)等預(yù)防措施終歸“治標(biāo)不治本”，很難“防患于未然”。

3.婦女權(quán)益保障的處置機(jī)制有待強(qiáng)化

各類義務(wù)主體在面對婦女的投訴、反映、求助、報案時，受制于傳統(tǒng)觀念的影響，不太愿意采取勸阻、帶離、安置、起訴等強(qiáng)制手段來保護(hù)婦女權(quán)益。浙江省江干區(qū)公安分局對涉及家庭暴力的違法嫌疑人實行的“一次告誡、二次傳喚、三次拘留”三級懲防機(jī)制具有一定代表性(14)即公安機(jī)關(guān)根據(jù)家庭暴力案件的具體情節(jié)實行分類處理：對于首次實施家庭暴力且情節(jié)輕微的施暴人，對其予以批評、訓(xùn)誡，視情況對施暴者出具告誡書，講清家暴行為的法律責(zé)任和相應(yīng)后果，訓(xùn)誡其自覺避免事態(tài)升級，并通過與基層群眾自治組織、婦聯(lián)等建立聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督回訪，確保施暴者不再實施家庭暴力；對于違反告誡書再次實施家庭暴力的施暴人，一律依法予以傳喚審查；對第三次實施家庭暴力或存在持有兇器等情節(jié)的違法嫌疑人，依法采取拘留等行政處罰、刑事強(qiáng)制措施。。這樣的分類、分層處理展現(xiàn)出對于施暴行為的高容忍度。但從制度的外部效果來看，缺乏相應(yīng)的威懾力。受到尊重被害人意見和保護(hù)當(dāng)事人隱私等因素影響，各責(zé)任主體通常較少采取最有效的救濟(jì)手段。比如相較于其他處置手段，公安機(jī)關(guān)采取的告誡手段最多。但是，告誡只能發(fā)揮預(yù)處理作用，不能根本性杜絕家庭暴力。

(三)婦女權(quán)益保障的民事與刑事救濟(jì)機(jī)制有待完善

婦女權(quán)益的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)分為公法與私法兩個角度進(jìn)行建構(gòu)，無論是通過公法渠道還是私法渠道進(jìn)行救濟(jì)都有一定難度。我國刑事檢察部門一直是婦女權(quán)益保障的重要力量?！吨腥A人民共和國刑法》規(guī)定了強(qiáng)奸、強(qiáng)制猥褻、侮辱；組織、強(qiáng)迫賣淫、引誘、容留、介紹賣淫；拐賣、收買婦女兒童等罪名。如前所述，以2001—2020年為區(qū)間對中國裁判文書網(wǎng)上公開的司法案例數(shù)據(jù)，用關(guān)鍵詞匹配的形式，進(jìn)行大數(shù)據(jù)篩選處理，抽取匹配“婦女權(quán)益保護(hù)”“婦女人身權(quán)利”相關(guān)的數(shù)據(jù)共62 822條。其中刑事案件59 980份，民事案件684份，行政案件161份?？梢?，婦女人身權(quán)益救濟(jì)的私法案例比例并不高，刑事打擊仍是最主要的救濟(jì)手段。另外，2019—2020年公布的侵害婦女人身權(quán)利司法案例比2017—2018年公布的侵害婦女人身權(quán)利司法案例少了3.42倍?；蛟S是隨著全民法治意識的提升以及女性自我保護(hù)意識的增強(qiáng)，婦女權(quán)益被侵害的整體概率在降低，但并不意味著執(zhí)法和救濟(jì)質(zhì)效有明顯提升。另外，也有可能是2019—2020年婦女人身權(quán)利方面的司法案例公示不全造成的減少。我國保護(hù)婦女權(quán)益的民事訴訟程序因適用條件非常嚴(yán)格、法律責(zé)任籠統(tǒng)、實踐操作難，受害人求助于民事訴訟程序的意愿并不高。特別是“家暴”“歧視”等行為具有發(fā)生場所隱蔽、證據(jù)固定難、發(fā)生原因復(fù)雜等特征，受害人很難收集達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)。筆者取“家暴”或“家庭暴力”為檢索關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)、Alpha數(shù)據(jù)庫中以北京地區(qū)法院為檢索區(qū)間，共查出400多份判決書，其中人民法院簽發(fā)的人身安全保護(hù)令裁定有175份，占比很高。人身安全保護(hù)令的執(zhí)行主體是人民法院，公安機(jī)關(guān)以及居民委員會、村民委員會等組織協(xié)助執(zhí)行。實踐中，人民法院存在“執(zhí)行難”的情況，而公安機(jī)關(guān)、居(村)民委員會的協(xié)助執(zhí)行屬于對司法執(zhí)行行為的協(xié)助行為。相關(guān)主體與人民法院之間并非上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對執(zhí)行人身安全保護(hù)令缺乏執(zhí)行動力。加上缺乏監(jiān)督機(jī)制，人身安全保護(hù)令的執(zhí)行效果并不佳?？梢姡幢阆袢松戆踩Ｗo(hù)令這樣具有先進(jìn)性的民事執(zhí)行機(jī)制也需進(jìn)一步完善(15)參見：《反家暴法實施5周年，最新司法大數(shù)據(jù)研究報告顯示出這些特點》(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693080590201327799&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間2021年10月4日)。。

三、檢察機(jī)關(guān)介入婦女權(quán)益保障領(lǐng)域的優(yōu)勢與公益訴訟的辦案規(guī)律

根據(jù)全面依法治國的要求，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)介入法律監(jiān)督和法律實施環(huán)節(jié)。但是限于人員配備等局限，需要對檢察機(jī)關(guān)介入特定群體權(quán)益保障領(lǐng)域進(jìn)行限制。比如，對特定群體權(quán)益的保障首先應(yīng)當(dāng)借助傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段，優(yōu)化刑事和民事救濟(jì)機(jī)制。婦聯(lián)作為婦女權(quán)益保障的社會組織，應(yīng)當(dāng)享有民事公益訴權(quán)。是否各級婦聯(lián)都享有訴權(quán)還需進(jìn)一步論證，但縣級以上的婦聯(lián)組織應(yīng)該有能力行使公益訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力支持婦聯(lián)提起的民事公益訴訟，不僅如此，檢察機(jī)關(guān)不必隨意提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以充分運用行政違法行為檢察監(jiān)督、社會治理類檢察建議等手段保護(hù)婦女權(quán)益，若這些機(jī)制不能發(fā)揮作用，方可運用訴訟手段。也就是說，除了辦理刑事案件之外，檢察機(jī)關(guān)還可以借助行政檢察、未成年人檢察等部門的力量監(jiān)督婦女等特定群體權(quán)益類行政違法案件。比如家暴行為損害的通常是婦女的人身權(quán)益，這類權(quán)益具有高度屬人性，很難歸為社會公共利益。所以，檢察公益訴訟機(jī)制很難將這類行為納入受案范圍[10-11]。當(dāng)然，這并不意味著檢察機(jī)關(guān)對家暴防治束手無策。相反，檢察機(jī)關(guān)仍可對反家暴領(lǐng)域的執(zhí)法活動進(jìn)行法律監(jiān)督。比如針對公安機(jī)關(guān)不出警或者執(zhí)法不力的情形，檢察機(jī)關(guān)可以督促公安機(jī)關(guān)出具告誡書、履行強(qiáng)制報告義務(wù)或者強(qiáng)制帶離受害人等。針對人民法院裁定的人身安全保護(hù)令執(zhí)行不力的情形，可以監(jiān)督人民法院執(zhí)行或者監(jiān)督協(xié)作執(zhí)行機(jī)關(guān)，如公安機(jī)關(guān)、村委會、居委會履行人身保護(hù)令的執(zhí)行活動。行政檢察部門、未成年人檢察部門還可監(jiān)督《反家庭暴力法》第35條規(guī)定的負(fù)有強(qiáng)制報告義務(wù)的單位。但是，這些活動并非公益訴訟業(yè)務(wù)，而屬于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動，應(yīng)當(dāng)以社會治理檢察建議形式展開，而非訴前檢察建議。行政檢察部門介入之后，還可以依法監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否正確實施法律，維護(hù)客觀法律秩序。故，除了刑事案件之外，檢察機(jī)關(guān)介入特定群體權(quán)益保障并不一定都在公益訴訟案件辦理范圍。

在檢察公益訴訟方面，雖然該機(jī)制深具治理特色，但是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)必須遵循法定程序。深具治理特色的檢察公益訴訟可以分為訴前程序與訴訟程序。根據(jù)實踐情況，檢察機(jī)關(guān)可以主要借助訴前檢察建議開展特定群體權(quán)益保障專項活動[12-14]。但是，婦女權(quán)益保障類檢察公益訴訟案件的成案前提條件至少包含三個層次。第一，抽象條件。保障案件所涉利益具有公共性、客觀性、秩序性等特征。這是檢察權(quán)力機(jī)關(guān)介入保障的理論基礎(chǔ)和宏觀規(guī)范基礎(chǔ)。第二，現(xiàn)實條件。現(xiàn)實條件需結(jié)合更加具體的法律規(guī)范和制度架構(gòu)進(jìn)行判斷。立法正式確定我國檢察公益訴訟制度的時間并不長，現(xiàn)行規(guī)范也并非固定不可變更。但一項身處復(fù)雜環(huán)境中的新制度仍在動態(tài)探索過程中，即便要做突破性探索，也需要結(jié)合檢察公益訴訟制度的架構(gòu)進(jìn)行謹(jǐn)慎分析。所以，對檢察公益訴訟的探索并非不受限制，而是要結(jié)合相關(guān)事項與現(xiàn)有體制、機(jī)制的契合度，以及預(yù)期的治理效果等情況進(jìn)行綜合研判。第三，具體條件?！秼D女權(quán)益保障法(修訂草案)》第78條列舉了四種可以制發(fā)檢察建議與提起公益訴訟的具體情形。但檢察機(jī)關(guān)面對這種四種情形時，還需要與《民事訴訟法》《行政訴訟法》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等法律、司法解釋的規(guī)定相符才能制發(fā)檢察建議或者提起公益訴訟。

(一)受損婦女權(quán)益應(yīng)當(dāng)具有群體性公益受損特征

所謂公益訴訟案件，是不確定多數(shù)人或較大數(shù)量的個體都受到損害的情況下，才啟動的辦案程序。反觀特定群體保障類檢察公益訴訟實踐，辦案具體條件中受損公益必須所涉群體范圍具有不確定的特征，若僅是個體權(quán)益受損則不符合公益訴訟成案標(biāo)準(zhǔn)?！稇椃ā芬?guī)定的特定群體包括：婦女、兒童、老人和殘疾人(包括殘疾軍人)、華僑以及因疾病或者喪失勞動能力的群體。這些特定群體的權(quán)益涉及方方面面，但受制于《行政訴訟法》的受案范圍，只對其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。實踐中，農(nóng)村婦女土地權(quán)利受到侵害，通常由村規(guī)民約引起，而村規(guī)民約的違法行為并不當(dāng)然納入行政訴訟的受案范圍?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第27條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，有權(quán)責(zé)令改正與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸的村規(guī)民約。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不履行監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)則有權(quán)監(jiān)督。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對實質(zhì)含有歧視婦女條款的村規(guī)民約怠于履行監(jiān)督職責(zé)或者違法備案這些村規(guī)民約，檢察機(jī)關(guān)可以制發(fā)檢察建議；或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不履行職責(zé)而相關(guān)村規(guī)民約在確認(rèn)農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時侵害婦女權(quán)益或者侵害婦女享有的農(nóng)村土地承包和集體收益、土地征收征用補(bǔ)償分配權(quán)益和宅基地使用權(quán)益時，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。再比如根據(jù)《勞動法》的規(guī)定，縣級以上勞動監(jiān)察部門未對招聘廣告或者招聘活動中存在損害婦女平等就業(yè)權(quán)利的行為進(jìn)行查處，檢察機(jī)關(guān)可以制發(fā)檢察建議，告知行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，更正招聘簡章，停止對平等就業(yè)權(quán)利的損害。實踐中，事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的招考信息并不會提交給人社部門備案審查，人社部門也無法對這些招考信息進(jìn)行監(jiān)管。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從平等就業(yè)權(quán)保障角度督促人社部門、勞動監(jiān)察部門，但不應(yīng)當(dāng)就個人的投訴或者個人權(quán)益受損而辦理公益訴訟案件。

(二)框定婦女權(quán)益保障類公益訴訟辦案領(lǐng)域

結(jié)合《行政訴訟法》第25條第4款、《民事訴訟法》第58條第2款的規(guī)定，婦女權(quán)益保障領(lǐng)域內(nèi)的檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)重點保障婦女文化教育權(quán)利、勞動和社會保障權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等權(quán)益受到損害的情形。

在文化教育權(quán)利保障方面,《中華人民共和國義務(wù)教育法》第5條第2款規(guī)定，“適齡兒童、少年的父母或其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時入學(xué)接受并完成義務(wù)教育”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》(國辦發(fā)〔2017〕72號)中“將義務(wù)教育控輟保學(xué)工作納入地方各級政府考核體系，作為對地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)考核的重要指標(biāo)”，強(qiáng)調(diào)將女童的相應(yīng)指標(biāo)納入考核體系。所以，當(dāng)除因疾病或者其他特殊情況經(jīng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門備案的以外，對不送適齡女性兒童少年入學(xué)的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，當(dāng)?shù)厝嗣裾徊扇∮行Т胧┴?zé)令父母或者其他監(jiān)護(hù)人送適齡女性兒童少年入學(xué)時，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督；政府的行為構(gòu)成違法并造成社會公共利益受損符合起訴條件時，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。學(xué)校錄取學(xué)生時出現(xiàn)在非國家規(guī)定的特殊專業(yè)之外設(shè)置以性別為由拒絕錄取女性或者提高對女性的錄取標(biāo)準(zhǔn)的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，在教育部門不監(jiān)督或者不糾正的情況下再提起行政公益訴訟。

在勞動和社會保障方面，用人單位在招聘、晉職、晉級、評定專業(yè)技術(shù)職務(wù)等方面涉嫌性別歧視并侵害眾多婦女權(quán)益時，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。例如，用人單位在招錄過程中，明確限定只錄取男性或規(guī)定男性優(yōu)先的錄取條件，或者詢問女性求職者的婚育情況及意愿，再或者將妊娠測試作為入職體檢項目，將限制結(jié)婚、生育作為錄用條件等侵害婦女平等就業(yè)權(quán)益的情形，檢察機(jī)關(guān)均可督促勞動監(jiān)察部門履行監(jiān)督職責(zé)。若行政機(jī)關(guān)不履職，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟或者支持婦聯(lián)等社會組織提起民事訴訟或者民事公益訴訟，切實保護(hù)婦女權(quán)益。因女性職工結(jié)婚、懷孕、產(chǎn)假、哺乳等情形，降低女性職工的工資或辭退女性職工、單方面解除勞動(聘用)合同或者服務(wù)協(xié)議的情形屬于“差別影響”案件。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)投訴、舉報的線索，發(fā)現(xiàn)這些“差別影響”的案件。若用人單位長期存在以上情況，侵害眾多婦女權(quán)益且影響范圍較大，檢察機(jī)關(guān)則可以辦理民事公益訴訟案件。

在人格權(quán)保障方面，《民法典》《婦女權(quán)益保障法》等法律法規(guī)規(guī)定禁止違背婦女意愿實施性騷擾行為，也明確規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)采取措施預(yù)防和制止對婦女的性騷擾。若用人單位未采取合理措施預(yù)防和制止對婦女的性騷擾行為，受害婦女有權(quán)向單位和有關(guān)機(jī)關(guān)投訴，也可以向人民法院提起民事訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)民事案件、刑事案件中移送的線索或者投訴、舉報信息，對行政機(jī)關(guān)、學(xué)校等事業(yè)單位怠于履行職責(zé)的行為，制發(fā)社會治理類檢察建議或者行政執(zhí)法檢察建議。檢察機(jī)關(guān)還可以從“拐賣、收買婦女、兒童犯罪”司法案例中，查找行政違法行為類案監(jiān)督的線索。若當(dāng)?shù)貗D聯(lián)、公安機(jī)關(guān)、民政部門等主體在收到檢察建議之后仍然怠于履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可提起行政公益訴訟。

(三)婦女權(quán)益保障領(lǐng)域檢察公益訴訟案件的辦案規(guī)律

以性騷擾案件為例。即便《民法典》對此作出相關(guān)禁止性規(guī)定，但執(zhí)法力量不足、選擇性執(zhí)法等問題不解決也很難對用人單位形成威懾力。《婦女權(quán)益保障法(修訂草案)》增加了檢察公益訴訟的條款，但受制于法條的限制，很難對婦女權(quán)益保障領(lǐng)域所有的公益訴訟案件類型作出詳細(xì)規(guī)定。不同于傳統(tǒng)檢察公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)在辦理這類公益訴訟案件時，除了框定不特定多數(shù)的特定群體權(quán)益受損之特征外，還應(yīng)當(dāng)遵循公益訴訟的辦案規(guī)律。比如在線索評估時，無論是從舉報、投訴還是新聞媒體線索中發(fā)現(xiàn)的反復(fù)被投訴的企事業(yè)單位或者勞動監(jiān)察機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的情形時，檢察機(jī)關(guān)自身也應(yīng)當(dāng)避免選擇性立案或者打擊報復(fù)式立案。在調(diào)查核實階段，檢察機(jī)關(guān)對涉事單位的勞動規(guī)章制度、員工手冊中是否規(guī)定了禁止職場性騷擾的可操作性規(guī)定和勞動監(jiān)察部門執(zhí)法情況進(jìn)行充分調(diào)查時，既要避免突擊調(diào)查，也要防止掉入調(diào)查陷阱被蒙蔽或誤導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)在選擇介入方式時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定刑事手段、民事公益訴訟、行政公益訴訟與行政執(zhí)法監(jiān)督等手段之區(qū)分。首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重刑事手段、公益訴訟手段和行政違法行為檢察監(jiān)督手段之間的協(xié)調(diào)配合與銜接問題。其次，對于婦女權(quán)益保障應(yīng)當(dāng)區(qū)分公法機(jī)制與私法機(jī)制。比如在性騷擾防治方面，檢察機(jī)關(guān)在用人單位確實未履行防止性騷擾的責(zé)任，損害了眾多婦女權(quán)益時，才可向勞動監(jiān)察部門制發(fā)檢察建議；當(dāng)勞動監(jiān)察機(jī)關(guān)未能督促企事業(yè)單位開展防治職場性騷擾行為的宣傳教育工作以及未能將相關(guān)責(zé)任列入公司規(guī)章制度和勞動合同條款時，檢察機(jī)關(guān)才可以針對勞動監(jiān)察部門提起行政公益訴訟。當(dāng)造成婦女權(quán)益受侵害而非導(dǎo)致社會公共利益受損時，檢察機(jī)關(guān)可以采取行政違法行為檢察監(jiān)督手段；當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)也可對個案進(jìn)行類案排查。當(dāng)同類案件達(dá)到一定數(shù)量，且符合起訴條件，其他適格主體不愿或者不敢提起訴訟時，檢察機(jī)關(guān)也可提起公益訴訟。但若構(gòu)成犯罪，則應(yīng)當(dāng)遵循“刑事優(yōu)先原則”，及時移送刑事司法部門。實踐中，基層檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟檢察業(yè)務(wù)與行政訴訟檢察業(yè)務(wù)多合并由一個部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，而且許多公益訴訟檢察部門已經(jīng)將辦案延展到行政違法行為檢察監(jiān)督領(lǐng)域和范圍，婦女權(quán)益保障領(lǐng)域行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察監(jiān)督恐很難嚴(yán)格區(qū)分。