徐 昕，黃艷好

（1．北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081；2．湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

引言

2021年，沿著執(zhí)法司法責(zé)任體系改革建設(shè)的主線，中國(guó)司法改革平穩(wěn)如常，徐徐推進(jìn)。

法院、檢察院、司法行政等部門根據(jù)各自的改革綱要，安排本年度的改革。 最高人民法院出臺(tái)《2021年人民法院司法改革工作要點(diǎn)》，明確8 個(gè)方面33 項(xiàng)舉措，并印發(fā)工作要點(diǎn)分工方案，細(xì)化為106 項(xiàng)具體改革任務(wù)。 最高人民檢察院在中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》的指引下，出臺(tái)《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)未來(lái)五年檢察工作及相關(guān)改革進(jìn)行整體部署。 司法部制定《2021年司法行政改革工作要點(diǎn)》，明確6 個(gè)方面31 項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)；出臺(tái)全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年），對(duì)司法行政各領(lǐng)域的改革進(jìn)行謀篇布局。

7月，政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)按慣例召開。 會(huì)議總結(jié)了一年來(lái)政法領(lǐng)域全面深化改革的八大成效，明確了深化政法領(lǐng)域改革的總思路。11月，黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》。 司法改革作為黨領(lǐng)導(dǎo)下全面深化改革的重要部分，其成效與經(jīng)驗(yàn)也被包含其中。

黨的十八大以來(lái)的司法體制改革，沿著去地方化、去行政化的改革方向，從試點(diǎn)以司法責(zé)任制為核心的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，到“深化司法責(zé)任制綜合配套改革”，逐漸形成了以“責(zé)任”為主線，重在構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)管有效、保障有力的執(zhí)法司法責(zé)任體系。 與之前的改革思路一脈相承，該任務(wù)更加強(qiáng)調(diào)政法隊(duì)伍的政治責(zé)任，要求把黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到執(zhí)法辦案的每一單元，并注重從政治上看待和把握法律問(wèn)題；也更凸顯責(zé)任監(jiān)管的底色，要求以加快推進(jìn)執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系建設(shè)為引領(lǐng)，圍繞“督責(zé)”“考責(zé)”“追責(zé)”三環(huán)節(jié)，落實(shí)責(zé)任。 與此相配合，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大集的思想政治教育和違紀(jì)違法查糾整改于一體的政法隊(duì)伍教育整頓運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，并取得積極成效。

當(dāng)政法隊(duì)伍教育整頓之后，不僅需要思考政法教育整頓的成果鞏固和拓展，更要回應(yīng)司法改革的現(xiàn)實(shí)瓶頸，正確認(rèn)識(shí)政法教育整頓常態(tài)化對(duì)于構(gòu)建執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系乃至推進(jìn)司法體制改革的意義，從而真正改善司法政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)更多的司法公正。

一、綜合性改革

（一）繼續(xù)推進(jìn)政法教育整頓

2020年7月，全國(guó)開啟政法隊(duì)伍教育整頓試點(diǎn)。 2021年2月底至6月底，全國(guó)第一批政法隊(duì)伍教育整頓在市縣兩級(jí)集中開展。 2021年8月至11月，全國(guó)第二批政法隊(duì)伍教育整頓啟動(dòng)，針對(duì)中央政法委、中央政法單位和省級(jí)黨委政法委、政法單位開展教育整頓。

2021年6月上旬至9月下旬，“司法工作人員職務(wù)犯罪偵查百日攻堅(jiān)”行動(dòng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展。 9月，“兩高”與司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全禁止法官、檢察官與律師不正當(dāng)接觸交往制度機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范法院、檢察院離任人員從事律師職業(yè)的意見(jiàn)》。 10月，《人民法院工作人員近親屬禁業(yè)清單》《檢察人員配偶、子女及其配偶禁業(yè)清單》出臺(tái)，公安部、司法部也制定了干警親屬的禁業(yè)清單。 上述文件作為政法隊(duì)伍教育整頓建章立制的成果，有利于減少“隱形代理”和司法“勾兌”現(xiàn)象。 對(duì)司法人員近親屬進(jìn)行一定程度的禁業(yè)確有必要，但有人認(rèn)為限制過(guò)度，因?yàn)殛P(guān)涉到憲法規(guī)定的公民勞動(dòng)權(quán)的保障。

政法教育整頓作為政治型國(guó)家治理司法的一種有效手段，有利于在較短時(shí)間促進(jìn)司法公正、減少司法腐敗。 但政法教育整頓應(yīng)堅(jiān)持在法治的軌道上推進(jìn)，通過(guò)規(guī)則完善，減少“運(yùn)動(dòng)”和人治的色彩，并使之成為一項(xiàng)中國(guó)特色的常規(guī)性司法治理機(jī)制。

（二）民事訴訟法的修正

2021年12月，新修正的《民事訴訟法》通過(guò)，新增7 個(gè)條文，修改調(diào)整26 個(gè)條文，其中有13 處旨在與民法典相關(guān)規(guī)定表述一致，屬小修。

新的調(diào)整旨在提升訴訟效率，但不能為效率而犧牲公正。 第一，雖然新出臺(tái)了《人民法院在線訴訟規(guī)則》，但在線訴訟仍需進(jìn)一步通過(guò)實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以制定一套可操作、統(tǒng)一化的在線訴訟規(guī)則，以規(guī)范在線庭審，并考慮在線訴訟在隱私保護(hù)、司法儀式感、證據(jù)審查等方面的不足，明確其應(yīng)有的限度［1］。 第二，電子送達(dá)的擴(kuò)大，務(wù)必考慮保障受送達(dá)人的權(quán)利，應(yīng)規(guī)定受送達(dá)人因正當(dāng)理由確未被送達(dá)的，屬于再次送達(dá)、二審發(fā)回重審以及再審的事由。 因此，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的電子送達(dá)平臺(tái)，規(guī)定法院負(fù)有依職權(quán)調(diào)查當(dāng)事人送達(dá)信息的義務(wù)。 公告送達(dá)以窮盡其他送達(dá)方式為前提，送達(dá)時(shí)間不宜縮減。 第三，小額訴訟適用范圍的擴(kuò)大和審限的調(diào)整，主要是為了法院分流案件、緩解司法壓力，而不是為了促進(jìn)便民訴訟，在程序救濟(jì)困難的情形下，很難激發(fā)當(dāng)事人的內(nèi)在動(dòng)力，無(wú)法從根本上解決使用率低的問(wèn)題。 而另一方面，由于立法未限制適用小額訴訟的案件類型，導(dǎo)致實(shí)踐中大企業(yè)成為程序使用的主力軍［2］，未能實(shí)現(xiàn)惠民、為民所用的良好初衷。 因此，應(yīng)建立小額訴訟程序異議糾錯(cuò)機(jī)制，彌補(bǔ)其程序救濟(jì)缺陷，將小額訴訟的功能作單一化設(shè)定，并對(duì)同一企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)提起小額訴訟程序的次數(shù)作出必要的限制。 第四，司法確認(rèn)程序適用范圍的擴(kuò)大和管轄規(guī)則的調(diào)整，使原有的司法政策文件上升為立法，回應(yīng)了調(diào)解實(shí)踐的需求，但也一定程度上違背了調(diào)解自愿達(dá)成、自愿履行的本質(zhì)屬性。 司法確認(rèn)機(jī)制應(yīng)重在發(fā)揮威懾作用，只在少數(shù)易于反悔的情形中鼓勵(lì)當(dāng)事人利用，而非用得越多越好［3］。 調(diào)解的問(wèn)題交由司法來(lái)解決并不具有合理性，而由此產(chǎn)生的虛假調(diào)解、侵害案外人利益等問(wèn)題，值得警惕。

（三）優(yōu)化司法營(yíng)商環(huán)境

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，司法機(jī)關(guān)繼續(xù)重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提供司法服務(wù)和保障。2021年，司法系統(tǒng)參與到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、破產(chǎn)等領(lǐng)域的國(guó)家治理體系中。

在地方經(jīng)濟(jì)圈方面，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于人民法院為海南自由貿(mào)易港建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》《關(guān)于為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》《關(guān)于人民法院為北京市國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)、中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》以及《關(guān)于為新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》。 最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分履行檢察職能服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)的意見(jiàn)》。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》。 最高人民檢察院發(fā)布公益訴訟檢察服務(wù)鄉(xiāng)村振興助力脫貧攻堅(jiān)典型案例。 在環(huán)境生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，最高人民法院先后發(fā)布《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法〉的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》《貫徹實(shí)施〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》《服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》以及10 個(gè)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例。 最高人民檢察院出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域非法捕撈案件有關(guān)法律政策問(wèn)題的解答》，發(fā)布檢察機(jī)關(guān)大運(yùn)河保護(hù)公益訴訟檢察專項(xiàng)辦案典型案例、依法懲治長(zhǎng)江流域非法捕撈水產(chǎn)品犯罪典型案例。 在破產(chǎn)領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)改委等13 個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)和保障管理人在破產(chǎn)程序中依法履職進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意見(jiàn)》。

上述文件彰顯了司法服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。 但正如歷年報(bào)告所指出的，司法作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中相對(duì)獨(dú)立的部分和社會(huì)公平正義的最后一道防線，在參與國(guó)家治理的過(guò)程中，應(yīng)盡可能保持理性和克制，保持中立性和被動(dòng)性，不可一味追求政治效果。

（四）促進(jìn)減刑、假釋案件實(shí)質(zhì)化審理

2021年12月，“兩高兩部”聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)減刑、假釋案件實(shí)質(zhì)化審理的意見(jiàn)》。 2021年開展的全國(guó)政法隊(duì)伍教育整頓也將違規(guī)違法辦理“減假暫”案件作為六大頑瘴痼疾之一予以集中整治。

減刑、假釋是激勵(lì)罪犯積極改造的一項(xiàng)刑罰執(zhí)行變更制度。 但長(zhǎng)期以來(lái)，該制度存在審查不嚴(yán)、“審批式”審判、監(jiān)督乏力等問(wèn)題，出現(xiàn)了不少徇私舞弊、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。 該意見(jiàn)的出臺(tái)有助于遏制這些問(wèn)題，但仍存在提升空間。 第一，案件提請(qǐng)程序，建議改造成由罪犯申請(qǐng)，監(jiān)獄減刑、假釋評(píng)審委員會(huì)審批并提請(qǐng)的模式。 律師由此可參與到減刑、假釋環(huán)節(jié)中。 罪犯符合減刑、假釋條件的證據(jù)材料，由監(jiān)獄負(fù)舉證責(zé)任，罪犯及其聘請(qǐng)律師也有請(qǐng)求出具相關(guān)證據(jù)材料的權(quán)利。 完善減刑、假釋公示程序，全面公示相關(guān)材料的具體內(nèi)容，暢通同押罪犯的舉報(bào)途徑，并將有效舉報(bào)作為記功情形。 充分利用科技力量，基于大數(shù)據(jù)自動(dòng)生成罪犯的日常改造分作為證據(jù)材料。 第二，明確申訴的罪犯也有權(quán)申請(qǐng)減刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行，并不以形式上“認(rèn)罪悔罪”為條件。 因?yàn)檫@些人有可能是蒙冤者，不能因申訴而對(duì)他們施加不平等待遇，即使不“認(rèn)罪悔罪”，只要符合減刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行的條件，就應(yīng)當(dāng)保障其權(quán)利。 第三，進(jìn)一步推進(jìn)庭審的實(shí)質(zhì)化。 其包括：細(xì)化審理操作規(guī)程；實(shí)行案件審理全面公開，吸納社會(huì)代表、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)人員參與；保障證人盡可能出庭；賦予罪犯對(duì)法院裁判的上訴權(quán)；建立減刑、假釋的撤銷程序和考察機(jī)制。 第四，進(jìn)一步完善社區(qū)矯正制度，發(fā)展靈活、多樣的中間刑制度，提高罪犯的假釋率。

此外，虛假訴訟的司法治理進(jìn)一步加強(qiáng)。2021年3月，“兩高兩部”發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)虛假訴訟犯罪懲治工作的意見(jiàn)》。 11月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于深入開展虛假訴訟整治工作的意見(jiàn)》以及法院整治虛假訴訟典型案例。 上述文件的出臺(tái)，是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出“加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度”要求的落實(shí)。 虛假訴訟不僅破壞社會(huì)誠(chéng)信，還嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)虛假訴訟犯罪的懲治具有積極意義，但要避免將律師的中立幫助認(rèn)定為犯罪。

調(diào)解及其銜接機(jī)制有所推進(jìn)，先后下發(fā)了《關(guān)于開展旅游投訴調(diào)解與仲裁銜接試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解工作的意見(jiàn)》。 12月，《人民法院在線調(diào)解規(guī)則》出臺(tái)。 偵查階段的監(jiān)督與配合機(jī)制有所完善，《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)。

二、法院改革

（一）改革四級(jí)法院審級(jí)職能定位

2021年5月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位的改革方案》。 該方案明確了四級(jí)法院的職能定位，旨在推動(dòng)糾紛自下而上有效過(guò)濾、精準(zhǔn)提級(jí)。 8月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民法院和北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、河南、廣東、重慶、四川、陜西等12 個(gè)省、直轄市開展為期兩年的試點(diǎn)。最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)上下級(jí)法院之間行政化、等級(jí)化嚴(yán)重，除二審、再審等審判監(jiān)督關(guān)系外，上下級(jí)法院之間還存在大量基于司法政策及文件規(guī)定的其他關(guān)系，如協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查、評(píng)比等，下級(jí)法院向上級(jí)法院匯報(bào)、請(qǐng)示現(xiàn)象突出，有違司法規(guī)律［4］。 理順上下級(jí)法院的關(guān)系歷來(lái)是司法改革的重要內(nèi)容，法院審級(jí)職能定位是其中的重要方面，它涉及司法結(jié)構(gòu)中上下級(jí)法院職能的調(diào)整，它在未來(lái)一段時(shí)間將成為改革重點(diǎn)。

未來(lái)改革方案應(yīng)首先明確各級(jí)法院不同的職能定位，各司其職。 基層法院定位于查明事實(shí)、分流案件，中級(jí)法院定位于解決重大疑難案件、依法糾錯(cuò)，高級(jí)法院定位于再審監(jiān)督、審判指導(dǎo)，最高法院定位于統(tǒng)一法律適用［5］。 條件成熟時(shí)，考慮建立三審終審制，作為配套，小額訴訟案件可實(shí)行一審終審，三審僅審理法律適用問(wèn)題，并建立“飛躍上訴制”［6］。

從審級(jí)職能定位出發(fā)，要理順上下級(jí)法院之間的關(guān)系，關(guān)鍵在于保障各級(jí)法院的審判獨(dú)立。這是審級(jí)職能定位改革的首要目標(biāo)，也是司法改革的大方向。 上級(jí)法院只能通過(guò)審判監(jiān)督糾正下級(jí)法院的具體裁判結(jié)果，而不可作為下級(jí)法院的“領(lǐng)導(dǎo)”，指揮下級(jí)法院及法官的審判行為。 但這也是長(zhǎng)期任務(wù)。 短期來(lái)看，作為配套機(jī)制，司法人事、檔案管理、司法警務(wù)、司法統(tǒng)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等司法行政事務(wù)與審判事務(wù)需區(qū)分管理，取消案件發(fā)改率、調(diào)解率等指標(biāo)式管理評(píng)估法官辦案質(zhì)量并進(jìn)而決定法官評(píng)優(yōu)、晉升的不合理標(biāo)準(zhǔn)。

（二）努力實(shí)現(xiàn)同案同判

2021年初，中央政法委將“完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制”列為2021年政法領(lǐng)域十大重點(diǎn)改革任務(wù)。 1月，《關(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，專業(yè)法官會(huì)議工作機(jī)制基本確立。 9月，《最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實(shí)施辦法》通過(guò)。 第27 批至第31 批指導(dǎo)性案例發(fā)布。 2019年以來(lái)，“完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制”一直是司法改革的主要任務(wù)，先后出臺(tái)了《關(guān)于建立法律適用分歧解決機(jī)制的實(shí)施辦法》《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》《關(guān)于完善統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)工作機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等司法文件。 該意見(jiàn)是對(duì)上述文件的整合，旨在從操作實(shí)施層面提供一套系統(tǒng)的規(guī)則。

該意見(jiàn)對(duì)既有機(jī)制有所改進(jìn)，但仍有許多問(wèn)題亟待解決。 第一，類案的標(biāo)準(zhǔn)及其區(qū)分需進(jìn)一步明確。 第二，包括“四類案件”在內(nèi)的部分案件實(shí)行強(qiáng)制檢索，但并無(wú)責(zé)任上的約束。 第三，將類案檢索報(bào)告納入副卷，表明類案檢索是一項(xiàng)封閉性的內(nèi)部機(jī)制，其報(bào)告僅供法院參考，不太妥當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在庭審中出示。 第四，僅將公訴機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人提交的指導(dǎo)性案例納入合議庭評(píng)議內(nèi)容，意味著上述主體發(fā)現(xiàn)的其他類案難以獲得重視，不利于激發(fā)上述主體的積極性。事實(shí)上，上述主體利用類案檢索的動(dòng)力比法官更足。 第五，法官會(huì)議與審判委員會(huì)的關(guān)系仍有待進(jìn)一步厘清，法官會(huì)議的召集和會(huì)議程序規(guī)則也需進(jìn)一步優(yōu)化。 可考慮設(shè)置法官會(huì)議常務(wù)機(jī)構(gòu)，允許承辦法官直接向該機(jī)構(gòu)申請(qǐng)召集法官會(huì)議，簡(jiǎn)化層報(bào)程序。 相較于審判委員會(huì)，專業(yè)法官會(huì)議的研究咨詢建議更符合司法規(guī)律，可對(duì)其不斷完善，甚至逐漸取代審判委員會(huì)。

（三）加強(qiáng)裁判文書說(shuō)理

2021年1月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入裁判文書釋法說(shuō)理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。 該意見(jiàn)是對(duì)2013年中辦《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見(jiàn)》、2016年“兩辦”《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及2018年最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說(shuō)理的指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)要求的落實(shí)，有助于發(fā)揮司法裁判的行為規(guī)范和價(jià)值引領(lǐng)功能。 9月，《關(guān)于建立社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》出臺(tái)。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入裁判文書釋法說(shuō)理，有利于借助政治和政策的影響推動(dòng)裁判文書說(shuō)理的進(jìn)一步強(qiáng)化。 但適用時(shí)應(yīng)注意：第一，社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為一種法外的社會(huì)價(jià)值共識(shí)，并不能天然地融入司法裁判中。 合理的融入路徑在于：一方面，通過(guò)“入法入規(guī)入解釋”等立法吸收方式，使其成為正式的法源，從而可以作為裁判文書的裁判依據(jù)；另一方面，在立法無(wú)明確規(guī)定的情況下，作為非正式的法源，可融入裁判文書的說(shuō)理中［7］。 第二，針對(duì)不同的訴訟類型，其融入裁判文書的空間有所不同。 刑事訴訟應(yīng)堅(jiān)持罪刑法定原則，定罪上應(yīng)嚴(yán)禁適用，量刑上盡量避免適用，僅可作為評(píng)判被告人行為的一項(xiàng)道德考量因素。 在行政訴訟中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法性判斷上應(yīng)嚴(yán)禁適用，但可作為行政行為是否合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。 在民事訴訟中，在明確優(yōu)先適用法律規(guī)范的前提下，在涉及多元利益衡量和價(jià)值取向的案件中，社會(huì)主義核心價(jià)值觀可成為說(shuō)理依據(jù)。 第三，不必賦予社會(huì)主義核心價(jià)值觀過(guò)多的政治意涵，法官也不必過(guò)度響應(yīng)政策需要，為融入而融入，并注意克服說(shuō)理簡(jiǎn)單化、模板化、碎片化、與案件脫節(jié)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（四）司法解釋制度的修訂

2021年6月，《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》修訂，將司法解釋形式由原先的四種變?yōu)榻忉?、?guī)定、規(guī)則、批復(fù)、決定五種，規(guī)定對(duì)規(guī)范人民法院審判執(zhí)行活動(dòng)等方面的司法解釋可采用規(guī)則的形式。 檢索結(jié)果顯示，新中國(guó)成立以來(lái)，由最高人民法院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合其他部門共同制定的司法解釋和司法解釋性質(zhì)的文件共5573 件，數(shù)量龐雜。①在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)法律法規(guī)界面，在“效力級(jí)別”一欄選擇“司法解釋”，再選擇發(fā)布部門“最高人民法院”，其結(jié)果顯示：“司法解釋”745 件，“司法解釋性質(zhì)文件”4828 件，共計(jì)5573 篇。 最后檢索日期為2021年12月30 日。

新規(guī)定具有積極意義。 但長(zhǎng)期以來(lái)，在制定、適用司法解釋的過(guò)程中，暴露出一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：司法解釋的制定過(guò)程基本封閉在法院系統(tǒng)內(nèi)，公眾參與度低；不以個(gè)案為基礎(chǔ)的抽象司法解釋可能侵犯和僭越立法權(quán)；司法解釋固化規(guī)則不利于法官能動(dòng)性的發(fā)揮，導(dǎo)致法官頻繁向上級(jí)請(qǐng)示解決審判實(shí)踐問(wèn)題；司法解釋缺乏撤銷監(jiān)督機(jī)制等。

未來(lái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法解釋制定的公眾參與，以指導(dǎo)性案例逐步取代司法解釋，在全國(guó)人大合憲性審查機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的司法解釋審查部門，公民可提請(qǐng)撤銷司法解釋。 長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，司法解釋制度應(yīng)逐步廢除。

（五）訴訟程序繁簡(jiǎn)分流

2016年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》，開啟了新一輪的繁簡(jiǎn)分流改革。 2020年，《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)方案》發(fā)布。 2021年2月，中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》。 5月，《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》出臺(tái)。 6月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全完善民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)法院特邀調(diào)解名冊(cè)制度的通知》。

行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革有利于提升訴訟質(zhì)效，但仍有較大完善空間。 第一，上述文件偏重于簡(jiǎn)易審、快審，在法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的“支持”重于“監(jiān)督”的背景下，該項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)避免簡(jiǎn)易化、快捷化而產(chǎn)生的負(fù)面影響。 第二，訴前分流機(jī)制的關(guān)鍵在于這些機(jī)制的有效性。 同時(shí)，也應(yīng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人更多地利用行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解等非訴訟機(jī)制，明確法院的告知和引導(dǎo)義務(wù)，加強(qiáng)訴前調(diào)解與行政訴訟的對(duì)接，提高訴前調(diào)解的專業(yè)化水平。 第三，進(jìn)一步厘清案件繁簡(jiǎn)分流標(biāo)準(zhǔn)。 不同于民事案件，行政案件種類繁多、社會(huì)影響面更廣、專業(yè)要求更高，故繁簡(jiǎn)區(qū)分更困難。 除明確簡(jiǎn)案范圍，還應(yīng)對(duì)復(fù)雜案件進(jìn)行列舉，并區(qū)分簡(jiǎn)單案件和適用簡(jiǎn)易程序案件，即簡(jiǎn)案可適用簡(jiǎn)易程序，亦可采用簡(jiǎn)案快審。 第四，完善配套機(jī)制。 例如，明顯不符合法定起訴條件的案件，實(shí)行徑直裁駁機(jī)制；事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、案涉款額較小的案件，適用速裁機(jī)制；實(shí)行簡(jiǎn)單案件的要素式審理、庭前準(zhǔn)備簡(jiǎn)化、當(dāng)庭宣判、裁判文書簡(jiǎn)化機(jī)制；建立示范訴訟制度；建立適應(yīng)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流需求的快審團(tuán)隊(duì)、速裁團(tuán)隊(duì)、專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)等。 第五，程序簡(jiǎn)化的同時(shí)，更應(yīng)保障訴訟權(quán)利。 規(guī)則應(yīng)更多地納入“經(jīng)當(dāng)事人同意”，賦予當(dāng)事人異議權(quán)，明確法院的釋明義務(wù)，通過(guò)更多解釋、說(shuō)明，幫助、指導(dǎo)活動(dòng)的開展，提高當(dāng)事人的自主選擇能力。

訴訟程序繁簡(jiǎn)分流方面的舉措，還包括：6月，《人民法院在線訴訟規(guī)則》和以“互聯(lián)網(wǎng)司法建設(shè)”為主題的《人民法院司法改革案例選編（十一）》發(fā)布；8月，《關(guān)于建立“總對(duì)總”證券期貨糾紛在線訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的通知》發(fā)布，旨在整合“人民法院調(diào)解平臺(tái)”與“中國(guó)投資者網(wǎng)在線調(diào)解平臺(tái)”兩大平臺(tái)資源，實(shí)現(xiàn)在調(diào)解組織人員、業(yè)務(wù)流程、在線調(diào)解功能強(qiáng)化等方面“總對(duì)總”的有效銜接；9月，《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)，更加突出法院對(duì)社會(huì)治理的參與力度，強(qiáng)調(diào)法院工作重心前移、力量下沉，重視對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛的源頭化解；10月，《關(guān)于加快推進(jìn)人民法院調(diào)解平臺(tái)進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布。

（六）加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)

近年來(lái)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的力度越來(lái)越大。2021年3月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚?月印發(fā)《人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)規(guī)劃（2021—2025年）》；6月發(fā)布《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)訴訟中被告以原告濫用權(quán)利為由請(qǐng)求賠償合理開支問(wèn)題的批復(fù)》；7月出臺(tái)《關(guān)于審理申請(qǐng)注冊(cè)的藥品相關(guān)的專利權(quán)糾紛民事案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于審理侵害植物新品種權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律問(wèn)題的若干規(guī)定（二）》；9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要（2021—2035年）》；10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運(yùn)用規(guī)劃》，規(guī)劃設(shè)立15 個(gè)專項(xiàng)工程助推知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，推進(jìn)權(quán)益分配制度改革，支持建設(shè)國(guó)際一流的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。

一系列文件的出臺(tái)，彰顯了中國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重視。 但中國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造不足、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化成效有待提高、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)供給不夠充分，以及海外知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛應(yīng)對(duì)能力不足等問(wèn)題，仍然制約著中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)國(guó)建設(shè)。 未來(lái)仍需繼續(xù)完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度和激勵(lì)政策。

此外，金融法院增加。 2021年1月，全國(guó)人大常委會(huì)作出設(shè)立北京金融法院的決定。 3月，北京金融法院正式成立，按直轄市中級(jí)法院設(shè)置，首批配備25 名員額法官。 這是繼2018年上海金融法院設(shè)立后全國(guó)第二家金融法院。 4月，最高人民法院對(duì)2018年《關(guān)于上海金融法院案件管轄的規(guī)定》作出修改。 金融法院的設(shè)立，旨在通過(guò)司法的專門化、專業(yè)化，更加專業(yè)、高效和能動(dòng)地解決金融糾紛。

執(zhí)行及其監(jiān)督機(jī)制有所改進(jìn)。 2021年3月，“兩高”、公安部、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范人民法院凍結(jié)上市公司質(zhì)押股票工作的意見(jiàn)》；12月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善執(zhí)行權(quán)制約機(jī)制加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督的意見(jiàn)》《人民法院辦理執(zhí)行案件“十個(gè)必須”》《關(guān)于人民法院司法拍賣房產(chǎn)競(jìng)買人資格若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于人民法院強(qiáng)制執(zhí)行股權(quán)若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于建立健全執(zhí)行信訪案件“接訪即辦”工作機(jī)制的意見(jiàn)》以及10 件涉執(zhí)信訪實(shí)質(zhì)化解典型案例，加強(qiáng)相關(guān)執(zhí)行及其監(jiān)督工作的規(guī)范性和可操作性。

行政訴訟制度有所完善。 最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于辦理行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣舾蓡?wèn)題的規(guī)定》等司法解釋，并發(fā)布15 起行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例。

與香港特別行政區(qū)的司法協(xié)助進(jìn)一步加強(qiáng)。最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的補(bǔ)充安排》，并先后簽署《最高人民法院與香港特別行政區(qū)政府關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和協(xié)助破產(chǎn)程序的會(huì)談紀(jì)要》《最高人民法院與香港特別行政區(qū)政府律政司關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)交流合作的會(huì)談紀(jì)要》。

其他的舉措包括：《關(guān)于推動(dòng)新時(shí)代人民法庭工作高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和完善法官考核工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《最高人民法院民事案件當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徶改稀贰蛾P(guān)于仲裁司法審查案件報(bào)核問(wèn)題的有關(guān)規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)司法責(zé)任體系建設(shè)中進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》《法官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》出臺(tái)。

三、檢察改革

（一）加強(qiáng)訴訟監(jiān)督

2021年2月，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》修訂，自8月1 日起施行。 新規(guī)減少了1 章，增加了11 條，涉及實(shí)質(zhì)性修改的達(dá)70 余條。 新規(guī)進(jìn)一步完善了程序規(guī)則，增強(qiáng)了可操作性，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟活動(dòng)中的監(jiān)督權(quán)能，如賦予調(diào)閱副卷的權(quán)力、加強(qiáng)調(diào)查取證權(quán)、強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督等。

但新規(guī)未能很好回應(yīng)不同糾紛類型、不同程序、不同階段的不同特點(diǎn)，從而采取不同的監(jiān)督手段、方式和策略，如未能正確厘清私益糾紛和公益糾紛（包括侵害國(guó)家利益糾紛）之間的關(guān)系，并由此確立民事審判監(jiān)督與民事檢察公益訴訟各自的適用范圍。 民事訴訟本質(zhì)上是私人之事，在當(dāng)前司法領(lǐng)域訴權(quán)、審級(jí)監(jiān)督仍難以限制法官濫權(quán)的背景下，檢察機(jī)關(guān)介入民事審判活動(dòng)，確有較大的現(xiàn)實(shí)需求。 但檢察監(jiān)督也須保持合理的限度，體現(xiàn)謙抑性、嚴(yán)格的程序性和法定性，強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)監(jiān)督為主，職權(quán)監(jiān)督為補(bǔ)；事后監(jiān)督為重點(diǎn)，兼顧事中監(jiān)督。 長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為維護(hù)司法裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，再審抗訴的事由范圍應(yīng)逐步受到限制。 可按照國(guó)際司法慣例，優(yōu)先將法律適用問(wèn)題不再納入再審抗訴的事由。 對(duì)于民事執(zhí)行活動(dòng)以及民事審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督，因當(dāng)前仍存在司法腐敗和社會(huì)的較高訴求，可給予更多的重視，但事中監(jiān)督作為一種輔助性的政策應(yīng)對(duì)，仍不必常態(tài)化地全面介入［8］。 對(duì)于涉及社會(huì)公益、國(guó)家利益而需要提起再審的案件，由于中國(guó)民事公訴制度的缺位，可考慮通過(guò)提起新型公益訴訟的方式來(lái)替代再審抗訴。

4月，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》通過(guò)，自9月1 日起施行。 新規(guī)修訂巨大，新增3 章100 條，共10 章137 條。 隨著該規(guī)則的出臺(tái)，刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”的監(jiān)督辦案規(guī)則已全部公布。 隨后，《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督典型案例》和第一批至第四批《“檢察為民辦實(shí)事”——行政檢察與民行系列典型案例》先后發(fā)布。

與民事訴訟監(jiān)督有所區(qū)別，行政訴訟檢察監(jiān)督不僅針對(duì)訴訟活動(dòng)本身，也涉及對(duì)整個(gè)行政訴訟制度的監(jiān)督［9］。 其作為對(duì)行政權(quán)的一種監(jiān)督方式，應(yīng)得到一定程度的鼓勵(lì)，也更有必要賦予檢察機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督方式和手段，并加強(qiáng)監(jiān)督的剛性約束力。 例如，賦予檢察機(jī)關(guān)更大的調(diào)查核實(shí)權(quán)及必要的保障措施，包括要求說(shuō)明情況，通知談話、傳喚，責(zé)令提供相關(guān)證據(jù)、材料，檢查，鑒定等。又如，對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中作出的錯(cuò)誤決定，以“糾正意見(jiàn)”的方式進(jìn)行監(jiān)督，并規(guī)定行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察監(jiān)督的義務(wù)、反饋期限、異議程序以及拒不糾正違法行為和錯(cuò)誤決定的責(zé)任。 當(dāng)然，也仍需顧及到判決的正當(dāng)性與法的安定性之間的平衡，合理規(guī)制對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起再審的權(quán)力，限制再審的提起，通過(guò)大力發(fā)展行政公益訴訟，賦予檢察機(jī)關(guān)以更積極的方式更多地參與行政訴訟活動(dòng)。

（二）完善檢察公益訴訟制度

檢察公益訴訟制度逐步完善。 2021年6月，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》公布。 9月，12 件民事公益訴訟典型案例、11 件行政公益訴訟典型案例先后發(fā)布，范圍涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)以及安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全、文物保護(hù)等諸多領(lǐng)域。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年7月至2021年6月，檢察院共提起公益訴訟19695件，其中行政公益訴訟2336件，民事公益訴訟17356 件［10］。

盡管上述辦案規(guī)則在優(yōu)化訴前程序、豐富調(diào)查手段、增強(qiáng)檢察建議剛性、完善訴訟請(qǐng)求等方面有所突破，但該制度未來(lái)仍有較大的完善空間。第一，明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色，應(yīng)將之定位為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的公益訴訟人。 其公益訴訟職能并非法律監(jiān)督職能的延伸，從而避免其訴訟職能與監(jiān)督職能的關(guān)系沖突，并以此為原點(diǎn)構(gòu)建與之相適應(yīng)的公益訴訟規(guī)則體系。 第二，逐漸擴(kuò)大公益訴訟的案件范圍，不斷細(xì)化立法中的“等”字，如涉及家庭弱勢(shì)群體領(lǐng)域的性侵、家暴、變更撫養(yǎng)權(quán)等具有較強(qiáng)公益性的案件，可通過(guò)相關(guān)立法納入公益訴訟的范圍。 第三，針對(duì)不同領(lǐng)域不同類型的公益訴訟，規(guī)則設(shè)計(jì)上應(yīng)體現(xiàn)不同的考慮。 第四，科學(xué)理順?lè)梢?guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)三類主體的順位銜接和支持協(xié)作關(guān)系，該問(wèn)題在當(dāng)前民事公益訴訟實(shí)踐中較為突出。 第五，既提高訴前檢察建議的規(guī)范性，增加訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知，增強(qiáng)說(shuō)理性、可操作性，也進(jìn)一步提高訴前檢察建議的監(jiān)督剛性。 第六，在總結(jié)提煉司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)提出初步證明材料的具體標(biāo)準(zhǔn)。 第七，進(jìn)一步完善與“公益訴訟人”角色定位相適配的調(diào)查取證規(guī)則。 不同于普通訴訟，公益訴訟面臨著社會(huì)需求日益加大、舉證責(zé)任重、證明標(biāo)準(zhǔn)高等現(xiàn)實(shí)難題，因而有必要賦予公益訴訟人一定剛性的調(diào)查取證權(quán)，可適度擴(kuò)張調(diào)查取證權(quán)的行使邊界，明確相對(duì)人負(fù)有配合調(diào)查的義務(wù)以及不予配合的法律后果。 考慮到公益訴訟人也只是民、行訴訟案件的一方，不宜賦予強(qiáng)制性的調(diào)查取證手段。 同時(shí)，彌補(bǔ)立法空白，健全調(diào)查取證的程序規(guī)則，規(guī)范調(diào)查取證行為。 第八，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)敗訴后免除承擔(dān)其他涉訴費(fèi)用。

（三）繼續(xù)完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出，完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度；2018年，刑事訴訟法修改，正式確立了該制度，并規(guī)定法院“一般應(yīng)當(dāng)”采納檢察院指控的罪名和量刑建議。 該立法規(guī)定引發(fā)了較大爭(zhēng)議。 有人認(rèn)為，法院的量刑權(quán)在很大程度上被剝奪，在“適當(dāng)”與“明顯不當(dāng)”之間，也缺少中間程度的規(guī)定［11］。 2021年11月，《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》通過(guò)。 該意見(jiàn)是落實(shí)中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》的重要舉措，對(duì)影響量刑的基本事實(shí)和各量刑情節(jié)均要求相應(yīng)的證據(jù)證明、不得繞開辯護(hù)人安排值班律師代為見(jiàn)證具結(jié)等規(guī)定，具有積極意義。

但過(guò)高的量刑建議采納率表明，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的量刑權(quán)實(shí)質(zhì)掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。 這也體現(xiàn)了監(jiān)察改革、司法權(quán)架構(gòu)調(diào)整后，國(guó)家對(duì)檢察權(quán)給予較大程度的補(bǔ)強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與司法職能得到了強(qiáng)化。 但不論何種補(bǔ)強(qiáng)，權(quán)力的賦予和運(yùn)作，應(yīng)在符合憲法確定的體制框架下設(shè)計(jì)，審判權(quán)中的量刑權(quán)從根本上應(yīng)由法院依法獨(dú)立行使。

《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件聽(tīng)取意見(jiàn)同步錄音錄像規(guī)定》也一并通過(guò)。 該規(guī)定出臺(tái)有利于限制檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的權(quán)力濫用，是保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益的重要方式，但仍有不足之處。 第一，未規(guī)定無(wú)同步錄音錄像的法律后果，可能導(dǎo)致部分案件錄音錄像“被消失”。 建議規(guī)定，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性、合法性、真實(shí)性提出異議，而檢察機(jī)關(guān)不能提供錄音錄像的，或者錄音錄像不符合要求的，其認(rèn)罪認(rèn)罰無(wú)效。 第二，未明確聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)律師的在場(chǎng)權(quán)。 第三，錄音錄像是否隨案移送由檢察機(jī)關(guān)自主決定，值得商榷，應(yīng)當(dāng)隨案移送，并允許律師查閱。

（四）完善羈押聽(tīng)證制度

2021年4月，少捕慎訴慎押被中央確立為黨和國(guó)家的刑事司法政策。 7月，最高人民檢察院組織開展為期6 個(gè)月的羈押必要性審查專項(xiàng)活動(dòng)；11月，《人民檢察院羈押聽(tīng)證辦法》和第一批少捕慎訴慎押典型案例發(fā)布。 該辦法明確了聽(tīng)證會(huì)的適用情形，列明了有關(guān)人員申請(qǐng)和檢察院依職權(quán)啟動(dòng)的兩種方式，規(guī)定了聽(tīng)證審查的具體程序。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年1月至10月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)不捕率為29．9%，不起訴率為15%，訴前羈押率為49．7%［12］。

羈押聽(tīng)證有利于保障人權(quán)，但相關(guān)規(guī)則需改進(jìn)。 第一，該辦法只規(guī)定聽(tīng)證“可以”召開，缺少“應(yīng)當(dāng)”召開的規(guī)定。 第二，聽(tīng)證地點(diǎn)設(shè)在看守所的規(guī)定不合理，實(shí)踐中往往存在進(jìn)出受限、場(chǎng)地不足、公開困難等障礙，故建議聽(tīng)證統(tǒng)一規(guī)定在檢察院專門場(chǎng)所舉行。 第三，“必要時(shí)檢察院可以邀請(qǐng)社會(huì)人士作為聽(tīng)證員參加聽(tīng)證”的規(guī)定，公開力度不足。 應(yīng)當(dāng)引入更多的社會(huì)監(jiān)督，允許民眾旁聽(tīng)。第四，聽(tīng)證會(huì)是否采納辯護(hù)律師的意見(jiàn)及其理由，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在文書中充分體現(xiàn)。 第五，偵查階段辯護(hù)律師無(wú)法閱卷，建議聽(tīng)證舉行前向辯護(hù)律師開示核心證據(jù)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)規(guī)定批捕前辯護(hù)律師有權(quán)查閱案卷材料。 第六，對(duì)于社會(huì)危險(xiǎn)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、證明責(zé)任的分配以及羈押應(yīng)達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)缺少明確具體的規(guī)定，難以有效規(guī)制自由裁量權(quán)。 第七，聽(tīng)證方式單一，建議規(guī)定可以采取遠(yuǎn)程視頻等線上線下相結(jié)合的方式舉行聽(tīng)證，以方便部分因路程遙遠(yuǎn)、聽(tīng)證成本高等原因而無(wú)法參加聽(tīng)證的當(dāng)事人。

（五）推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作

2021年10月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》。 廣東戚某某拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬案、重慶談某某涉嫌非法占用農(nóng)用地案等5 個(gè)行刑銜接典型案例同步發(fā)布。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年1 至8月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件2706 件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已移送2390 件［13］。

在新一輪司法體制改革中，隨著監(jiān)察體制改革，檢察院的職權(quán)出現(xiàn)了一定程度的限縮，故在既定的權(quán)力架構(gòu)中，如何充分發(fā)揮憲法賦予的法律監(jiān)督職能，成為檢察系統(tǒng)改革和努力的方向?！蛾P(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化行政監(jiān)督的努力，其出臺(tái)是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”相關(guān)要求的落實(shí)。 該規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴人給予行政處罰的審查權(quán)，強(qiáng)化檢察意見(jiàn)的效力，由此確立了該銜接機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)，表明行政檢察監(jiān)督正從對(duì)行政訴訟監(jiān)督向行政執(zhí)法領(lǐng)域拓展，回歸了行政檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義，也在一定程度上有助于減少有罪不究、以罰代刑等現(xiàn)象。

但行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，還需要健全相關(guān)的配套機(jī)制，如需要進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)移送的條件和判斷標(biāo)準(zhǔn)；要求檢察機(jī)關(guān)配合司法行政機(jī)關(guān)建設(shè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)的同時(shí)，更要明確行政機(jī)關(guān)信息錄入的義務(wù)、操作規(guī)程和相關(guān)責(zé)任。 強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督乃大勢(shì)所趨，未來(lái)可考慮進(jìn)一步將行政執(zhí)法、一般行政規(guī)范性文件和反腐執(zhí)法一并納入行政檢察監(jiān)督的范疇［14］。

（六）開展涉案未成年人家庭教育指導(dǎo)工作

未成年人保護(hù)一直是檢察工作關(guān)切的重要內(nèi)容，近年來(lái)未成年人檢察保護(hù)日益精細(xì)化。 2021年5月，最高人民檢察院與有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在辦理涉未成年人案件中全面開展家庭教育指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》。 11月，辦理涉未成年人案件中全面開展家庭教育指導(dǎo)工作的5 起典型案例發(fā)布。 上述舉措是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的積極回應(yīng)。 家庭教育指導(dǎo)彌補(bǔ)了訓(xùn)誡作用有限、剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)過(guò)嚴(yán)的不足，有助于解決未成年人刑事案件中監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)、監(jiān)護(hù)侵害等突出問(wèn)題。

但上述意見(jiàn)只是指導(dǎo)性文件，仍需出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。 鑒于各地實(shí)踐中家庭教育指導(dǎo)具有一定的強(qiáng)制性，如湖北的地方性法規(guī)對(duì)拒不參加家庭教育指導(dǎo)的監(jiān)護(hù)人依法納入征信系統(tǒng)，故制定規(guī)則時(shí)應(yīng)注意：嚴(yán)格限制強(qiáng)制性家庭教育指導(dǎo)的啟動(dòng)，明確接受教育指導(dǎo)的對(duì)象范圍，設(shè)置必要的審核環(huán)節(jié)和救濟(jì)途徑，完善前置性的監(jiān)護(hù)人教育水平評(píng)估體系，規(guī)范操作流程，實(shí)行“過(guò)程留痕”，制定簡(jiǎn)易的操作指南，建立強(qiáng)制家庭教育效果評(píng)估及反饋機(jī)制。 在人才培養(yǎng)方面，尤其要注重對(duì)社會(huì)力量的利用和培育，放寬對(duì)該領(lǐng)域民間組織的管控，激發(fā)社會(huì)活力。在社會(huì)整體協(xié)同方面，應(yīng)推動(dòng)部門之間以及與有關(guān)組織、單位等社會(huì)力量形成合力。 10月通過(guò)的《家庭教育促進(jìn)法》，也明確了公檢法具有責(zé)令接受家庭教育指導(dǎo)的職責(zé)，但未規(guī)定不接受家庭教育指導(dǎo)的后果。 不接受家庭教育指導(dǎo)，是否納入《治安管理處罰法》予以規(guī)制，值得探討。

（七）跨地域、級(jí)別調(diào)用檢察官引發(fā)爭(zhēng)議

近年來(lái)，跨地域、級(jí)別調(diào)用檢察官出庭公訴或抗訴的做法被法律和司法解釋吸收為規(guī)則。 2019年實(shí)施的《人民檢察院組織法》第24 條規(guī)定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。 2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，上級(jí)人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理刑事案件。 但這些規(guī)則是否合法，經(jīng)由包頭／烏海王永明案、蕪湖謝留卿案等引起廣泛關(guān)注后，產(chǎn)生了巨大的爭(zhēng)議。

認(rèn)可該規(guī)則的一方主張，其法理和制度根源在于檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察一體化原則［15］。但是，檢察一體化的本質(zhì)卻成為下級(jí)服從上級(jí)，上級(jí)檢察院擁有指令下級(jí)的權(quán)力；上級(jí)檢察院及其相應(yīng)檢察官或本院更高級(jí)別的檢察官，有權(quán)對(duì)本院檢察官發(fā)出指令，下級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)無(wú)權(quán)，也不能指令上級(jí)檢察院的檢察官。 同時(shí)，動(dòng)用一個(gè)省的司法權(quán)力來(lái)指控基層法院或中級(jí)法院管轄的刑事案件，也不符合公權(quán)力行使的理性、謙抑性和均衡性原則。 司法權(quán)行使應(yīng)當(dāng)理性，而不是打群架。 謙抑性原則是近代刑法最基礎(chǔ)的原則，刑法應(yīng)當(dāng)遵守該原則，而不是為追訴而追訴。 達(dá)成目的的法律手段不可給人民造成過(guò)度的負(fù)擔(dān)，懲罰犯罪與保障人權(quán)應(yīng)當(dāng)并重，倘若動(dòng)用一個(gè)省的力量對(duì)付任何一個(gè)普通公民，則任何人都不可能有安全感。 特別是檢察員由本院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免，履職具有地方性，跨地域、級(jí)別調(diào)用檢察官涉嫌違反憲法和人大代表法的相關(guān)規(guī)定。 在憲法和人大代表法規(guī)定檢察員由地方人大常委會(huì)任命的規(guī)定修改之前，建議在實(shí)踐中慎重跨地域、級(jí)別調(diào)用檢察官。 公民亦可將相關(guān)規(guī)則提交全國(guó)人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行合憲性審查。

（八）繼續(xù)開展合規(guī)不起訴試點(diǎn)

2021年6月，最高人民檢察院根據(jù)合規(guī)試點(diǎn)工作方案，在第一期六家試點(diǎn)檢察院的基礎(chǔ)之上，啟動(dòng)了第二期企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍擴(kuò)及北京、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣東等10 個(gè)省（直轄市）的27 個(gè)市級(jí)檢察院165 個(gè)基層檢察院。 隨后，試點(diǎn)院擴(kuò)大至61 個(gè)市級(jí)檢察院381 個(gè)基層檢察院。 作為試點(diǎn)工作的保障措施，《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》出臺(tái)。 9月，涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管理委員會(huì)正式成立。 兩批“企業(yè)合規(guī)典型案例”先后發(fā)布。 12月，涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管人座談會(huì)召開。 截至11月底，試點(diǎn)地區(qū)共辦理涉企業(yè)合規(guī)案件525 件，其中適用第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制案件254 件［16］。

涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，是合規(guī)不起訴試點(diǎn)工作的關(guān)鍵，該意見(jiàn)的出臺(tái)有積極意義，但仍有不少亟待解決的問(wèn)題。 第一，由多個(gè)成員單位聯(lián)合組成第三方機(jī)制管委會(huì)，體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)合規(guī)管理的重視，但多機(jī)構(gòu)介入將提高成本，也可能給檢察不起訴權(quán)帶來(lái)不同程度的干預(yù)。 因此，建議明確檢察機(jī)關(guān)在管委會(huì)中的主導(dǎo)性職責(zé)。第二，第三方機(jī)制定位于非營(yíng)利性，還是走市場(chǎng)化道路，尚不明確。 第三，合規(guī)監(jiān)管組織和名錄庫(kù)的建立，專業(yè)人員的資格標(biāo)準(zhǔn)、吸收程序需要明確，進(jìn)而確保隨機(jī)抽取，賦予涉案企業(yè)對(duì)隨機(jī)抽取結(jié)果的異議權(quán)。 第四，評(píng)估規(guī)則有待完善，如合規(guī)整改、合規(guī)驗(yàn)收缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)；涉案企業(yè)對(duì)第三方組織出具的評(píng)議報(bào)告缺乏有效的救濟(jì)手段。

此外，最高人民檢察院駐中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)檢察室揭牌成立；未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理全面推開；“常態(tài)化”的跨省監(jiān)獄交叉巡回檢察啟動(dòng)，《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》出臺(tái)；最高人民檢察院向國(guó)家郵政局發(fā)出“七號(hào)檢察建議”，對(duì)錯(cuò)誤關(guān)押10年以上的22 件冤錯(cuò)案件掛牌督辦，發(fā)布檢察機(jī)關(guān)依法懲治寄遞違禁品犯罪典型案例，出臺(tái)《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定》《檢察人員考核工作指引》等文件；第25 批至第32批最高人民檢察院指導(dǎo)性案例也先后發(fā)布。

四、司法行政改革

（一）《法律援助法》出臺(tái)

2021年8月，《法律援助法》出臺(tái)，表明法律援助實(shí)現(xiàn)了從分散式立法到行政性立法再到全國(guó)人大立法的轉(zhuǎn)變。 12月，《關(guān)于為死刑復(fù)核案件被告人依法提供法律援助的規(guī)定（試行）》對(duì)新法的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化。

總體而言，新法具有積極意義，如拓寬了提供法律援助的渠道，進(jìn)一步擴(kuò)大了法律援助范圍，確立了法律援助經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)和辦案補(bǔ)貼免稅制度。 但部分規(guī)定恐難落實(shí)，且存在異化的風(fēng)險(xiǎn)。 例如，該法第25 條規(guī)定“可以為刑事案件中沒(méi)有委托辯護(hù)人的被告提供法律援助”，降低了刑事辯護(hù)全覆蓋的政策要求，可能帶來(lái)隨意性。 該法第27 條規(guī)定“不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護(hù)人的權(quán)利”，因規(guī)定的原則性，很難遏制辦案機(jī)關(guān)利用法律援助侵害當(dāng)事人委托辯護(hù)權(quán)利的現(xiàn)象，應(yīng)明確規(guī)定委托辯護(hù)優(yōu)先于法援辯護(hù)［17］。

法律援助制度的發(fā)展，關(guān)鍵還在于引入真正自愿性的法律援助，允許和支持民間性法律援助機(jī)構(gòu)的建立。 正如歷年中國(guó)司法改革報(bào)告所提出的，建立法律援助雙向選擇制度，通過(guò)刑事案件法律援助信息管理系統(tǒng)，引入市場(chǎng)化選擇性機(jī)制，不失為一劑良方。

（二）加強(qiáng)律師監(jiān)管

2021年10月，全國(guó)律協(xié)出臺(tái)《關(guān)于禁止違規(guī)炒作案件的規(guī)則（試行）》，對(duì)律師言論嚴(yán)加限制?？梢灶A(yù)期，司法機(jī)關(guān)等將利用該規(guī)則更多地投訴律師。 律協(xié)本該作為律師權(quán)利的維護(hù)機(jī)構(gòu)，但是其將與司法行政機(jī)關(guān)一起更多地處罰律師。 律師發(fā)布案件的真實(shí)信息，本來(lái)有利于促進(jìn)案件獲得公正解決，推動(dòng)法治進(jìn)步。

（三）推進(jìn)公證體制改革

2021年6月，司法部出臺(tái)《關(guān)于深化公證體制改革促進(jìn)公證事業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》。 該意見(jiàn)是未來(lái)幾年推進(jìn)公證體制改革的重要文件。 隨后，《關(guān)于進(jìn)一步完善公證服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好公證證明材料清單管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于全面加強(qiáng)公證行業(yè)黨的建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于調(diào)整公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)區(qū)域的通知》《關(guān)于加快推進(jìn)部分公證事項(xiàng)“跨省通辦”工作的通知》《公證執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》等先后出臺(tái)。

上述意見(jiàn)體現(xiàn)了較強(qiáng)烈的監(jiān)管色彩，忽略了公證的發(fā)展活力。 數(shù)據(jù)顯示，2005年《公證法》頒布時(shí)，中國(guó)公證員共有20789 人；截至2021年5月，中國(guó)公證員總?cè)藬?shù)為13620 人［18］。 公證員人數(shù)不增反降的事實(shí)表明，現(xiàn)行公證制度缺乏活力和吸引力。 可見(jiàn)，公證體制的改革與發(fā)展，應(yīng)重在激發(fā)公證機(jī)構(gòu)及公證人員的內(nèi)生動(dòng)力。 首先，應(yīng)大力發(fā)展合作制。 及時(shí)修改《公證法》，明確合作制公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，規(guī)范運(yùn)行方式，細(xì)化出資規(guī)則，完善內(nèi)部績(jī)效分配制度，并建立稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)機(jī)制。 公證作為一項(xiàng)有償法律服務(wù)，還需考慮當(dāng)事人的體驗(yàn)，引入在線公證業(yè)務(wù)，并注意邊際產(chǎn)品的開發(fā)。 其次，公證發(fā)展取決于法院對(duì)公證的支持程度。 實(shí)踐中，有部分公證機(jī)構(gòu)主動(dòng)尋求與法院的合作，通過(guò)法院引導(dǎo)人們?cè)谥T如證據(jù)固定和保全等方面進(jìn)行公證消費(fèi)。 法院對(duì)待賦強(qiáng)公證執(zhí)行的態(tài)度，也在很大程度上影響該業(yè)務(wù)的數(shù)量。 最后，既要通過(guò)行業(yè)監(jiān)督等手段保障公證質(zhì)量，也要放松對(duì)公證機(jī)構(gòu)的行政性監(jiān)管。

（四）健全行政裁決機(jī)制

2021年2月，發(fā)布《關(guān)于推介全國(guó)專利侵權(quán)糾紛行政裁決建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法》；5月，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局印發(fā)《關(guān)于技術(shù)調(diào)查官參與專利、集成電路布圖設(shè)計(jì)侵權(quán)糾紛行政裁決辦案的若干規(guī)定（暫行）》，出臺(tái)《重大專利侵權(quán)糾紛行政裁決辦法》；7月發(fā)布《藥品專利糾紛早期解決機(jī)制行政裁決辦法（試行）》。

行政裁決作為多元化糾紛解決機(jī)制的組成部分，具有專業(yè)性強(qiáng)、權(quán)力資源豐富、程序便捷等優(yōu)勢(shì)。 但長(zhǎng)期以來(lái)，該制度運(yùn)作不佳，除知識(shí)產(chǎn)權(quán)、征地拆遷補(bǔ)償、林地權(quán)屬確認(rèn)等少數(shù)領(lǐng)域，多數(shù)行政裁決機(jī)制幾乎“名存實(shí)亡”。 但近年來(lái)，在強(qiáng)調(diào)多元、聯(lián)動(dòng)治理的背景下，行政裁決得到高層重視。

鑒于長(zhǎng)期以來(lái)的建設(shè)性意見(jiàn)效果不佳，報(bào)告建議：第一，應(yīng)當(dāng)明確行政裁決的性質(zhì)和制度定位。 一般認(rèn)為，行政裁決具有行政性和司法性，但這種模糊性和不確定性有很多問(wèn)題。 報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)明確行政性作為行政裁決的根本屬性，推進(jìn)符合其自身特性的正當(dāng)程序改革，而不是泛化的司法改造。 第二，推進(jìn)行政裁決的體系化改革，主要包括：一是行政裁決是行政權(quán)對(duì)民事糾紛的介入，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置，宜交由法律來(lái)規(guī)定。 但由于短期內(nèi)無(wú)法制定統(tǒng)一的《行政裁決法》，可考慮由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)設(shè)定行政裁決的權(quán)力［19］。 二是明確行政裁決的基本原則、行使主體、職責(zé)，適當(dāng)將范圍擴(kuò)大到環(huán)境污染損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛以及其他與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的糾紛。三是在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，而非行政法院，因?yàn)樾姓ㄔ浩x了行政裁決的自然秉性，是另一套高成本的行政爭(zhēng)議解決制度。 四是賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)。 非確權(quán)類糾紛，當(dāng)事人既可選擇行政裁決，也可直接選擇訴訟；對(duì)行政裁決不服的，基于裁決行政屬性及程序嚴(yán)肅性、資源耗費(fèi)的考慮，應(yīng)提起行政訴訟。 對(duì)部分確權(quán)類糾紛，實(shí)行行政裁決前置；對(duì)行政裁決不服的，應(yīng)提起行政訴訟。 五是既加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，也強(qiáng)調(diào)職權(quán)主義，同時(shí)賦予當(dāng)事人要求召開聽(tīng)證的權(quán)利，完善聽(tīng)證程序的規(guī)則。

此外，司法鑒定機(jī)制有所規(guī)范。 《司法鑒定教育培訓(xùn)工作管理辦法》《法醫(yī)類、物證類、聲像資料司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審細(xì)則》《關(guān)于規(guī)范涉及保險(xiǎn)理賠司法鑒定工作》《司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》等先后出臺(tái)。

結(jié)語(yǔ)

2021年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的第一年。 2021年，司法改革在某些方面有所進(jìn)展。 四級(jí)法院審級(jí)職能定位的改革，部分觸及了司法實(shí)質(zhì)性改革。 政法教育整頓的推進(jìn)，律師監(jiān)管的持續(xù)加強(qiáng)，表明司法的政治性邏輯不斷被強(qiáng)化。 民事訴訟法修訂，行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革，反映出司法工作對(duì)效率維度的追求。 加強(qiáng)訴訟監(jiān)督，完善檢察公益訴訟制度，規(guī)范認(rèn)罪認(rèn)罰案件量刑程序，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，體現(xiàn)了檢察職能的部分調(diào)整。 繼續(xù)開展合規(guī)不起訴試點(diǎn)，《法律援助法》出臺(tái)，健全行政裁決機(jī)制，是對(duì)既有機(jī)制的改進(jìn)。

盡管歷年報(bào)告曾提出司法改革的去政治化策略，但黨的十八大以來(lái)，隨著黨政力量中央集權(quán)的不斷強(qiáng)化，司法改革的政治邏輯不斷加強(qiáng)，司法理念也日益呈現(xiàn)意識(shí)形態(tài)化的趨勢(shì)。 在此背景下，與其固守原來(lái)的策略，不如順勢(shì)而為，從中尋找打開司法體制改革局面的新契機(jī)。 事實(shí)上，再次審視以“責(zé)任”為改革邏輯的司法體制改革，聚焦近兩年的政法教育整頓運(yùn)動(dòng)，隱約中看到了可能。

政法教育整頓被視為新時(shí)代政法領(lǐng)域的“延安整風(fēng)”。 作為極具中國(guó)特色的政治整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，歷來(lái)被賦予很高的歷史地位和政治意義。 新時(shí)代政法隊(duì)伍教育整頓承繼了整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的特質(zhì)，旨在通過(guò)完成筑牢政治忠誠(chéng)、清除害群之馬、整治頑瘴痼疾、弘揚(yáng)英模精神“四項(xiàng)任務(wù)”，打造一支黨和人民信得過(guò)、靠得住、能放心的政法鐵軍。 在推動(dòng)執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系建設(shè)改革的過(guò)程中，政法整頓延續(xù)了強(qiáng)化責(zé)任和監(jiān)督的改革方向，對(duì)凈化政法生態(tài)、完善司法運(yùn)行機(jī)制、提高政法監(jiān)督力度、提升政法隊(duì)伍素質(zhì)等改革內(nèi)容具有積極的作用。 第一，有利于促進(jìn)從政治信仰到法律信仰的形成。 教育整頓把黨的政治建設(shè)放在首位，要求開展政治教育、警示教育和英模教育，但誠(chéng)如馬克思所言，法官除了法律就沒(méi)有別的上司，故法官應(yīng)當(dāng)把黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為信奉黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的法律，將法律信仰作為政治信仰的重要內(nèi)容。 第二，有利于增強(qiáng)對(duì)政法的監(jiān)督。 教育整頓要求開門整頓，聽(tīng)民聲，集眾智，其前提在于政法領(lǐng)域乃至司法改革本身全面的公開，保障公民的知情權(quán)，暢通利益表達(dá)渠道，民眾才可能提供更多的真實(shí)線索，反饋更多的有效意見(jiàn)。 第三，有利于部分關(guān)鍵性機(jī)制的落實(shí)。 干預(yù)司法是本次重點(diǎn)整治的“六大頑瘴痼疾”之一，報(bào)告曾指出可能因干警不敢記錄、不愿記錄、不能如實(shí)記錄等原因而難以真正發(fā)揮效用，但本次整治排查出認(rèn)定干警不記錄或不如實(shí)記錄違規(guī)干預(yù)司法、過(guò)問(wèn)案件的問(wèn)題數(shù)量達(dá)4．2 萬(wàn)件［20］。 這表明在系統(tǒng)外力的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)下，該機(jī)制得到較大程度落實(shí)，也形成了較好的威懾作用。 政法領(lǐng)域的“三個(gè)規(guī)定”填報(bào)信息系統(tǒng)正在建設(shè)，強(qiáng)制填報(bào)和信息直報(bào)等配套制度將陸續(xù)出臺(tái)。 與之相關(guān)，歷來(lái)帶著神秘面紗的司法“副卷”制度，也應(yīng)納入信息填報(bào)的范圍，并逐步公開。 第四，有利于促進(jìn)新的改革機(jī)制的形成。 建章立制是鞏固教育整頓效果的基本途徑，本次整頓擬制定干警能力素質(zhì)提升、正風(fēng)肅紀(jì)、“六大頑瘴痼疾”整治、執(zhí)法司法制約監(jiān)督等方面24 項(xiàng)制度任務(wù)，并細(xì)化為192 項(xiàng)制度清單。 目前，多項(xiàng)改革文件出臺(tái)，地方政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部輪崗交流制度也正逐步形成。

實(shí)踐證明，政法教育整頓作為國(guó)家治理司法的手段，能在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到較好效果。 但歡喜之余，更應(yīng)反思常規(guī)性監(jiān)督制約機(jī)制為何失效，哪怕運(yùn)動(dòng)式的整治效果通過(guò)建章立制得到鞏固，但新制度是否又會(huì)重回落實(shí)逐漸困難、監(jiān)督逐漸無(wú)力的老路。 究其原因，關(guān)鍵之一在于過(guò)度重視權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，而忽視了權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約。 正如歷年報(bào)告所指出的，來(lái)自包括當(dāng)事人和律師在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督，才是最有生命力、最有效的監(jiān)督方式，且該方式可以與黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督等監(jiān)督方式相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)自下而上反映與自上而下查處的有效結(jié)合。

同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到政法教育整頓本身在制約監(jiān)督方面的局限性。 它不僅有可能加劇司法的政治化和行政化趨勢(shì)，而且也面臨著很大的管理難度，不可能監(jiān)督到一個(gè)大國(guó)所有的政法事項(xiàng)和政法人員。 因此，一方面要發(fā)揮制度的效用，另一方面可考慮將政法教育整頓建成一個(gè)以一定年限為間隔的常規(guī)性司法治理機(jī)制。 但該機(jī)制只是形成有效司法制約監(jiān)督體系的一個(gè)方面，更關(guān)鍵的還在于重視并發(fā)揮個(gè)人、律師和社會(huì)在監(jiān)督公權(quán)力方面的作用。

2022年，新一輪的司法改革已經(jīng)啟動(dòng)。 新的一年，期待借助政法教育整頓的余波，開啟一些更關(guān)鍵性的改革，更加重視民眾對(duì)政法監(jiān)督的作用，不斷激發(fā)法治的內(nèi)在活力，促進(jìn)法治中國(guó)取得持續(xù)進(jìn)步。