王德新，李詩雋

（成都理工大學(xué)a．馬克思主義學(xué)院； b．社區(qū)研究中心，成都 610059）

一、問題的提出

中共十八大以來，社會(huì)治理在國家政策話語體系中出現(xiàn)的頻次與日俱增。 在一系列的政策導(dǎo)向與治理實(shí)踐的過程中，新時(shí)代的基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了許多創(chuàng)新之舉。 尤其是在黨建引領(lǐng)的推動(dòng)下，開啟了公眾廣泛參與的新實(shí)踐，并在有序的協(xié)商民主之中，實(shí)現(xiàn)了人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理格局，開創(chuàng)了城鄉(xiāng)基層治理的制度創(chuàng)新。

隨著社會(huì)治理實(shí)踐的深入開展，公眾參與在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性作用日益凸顯，基層社會(huì)治理已經(jīng)由自上而下的政府主導(dǎo)模式邁入了以引導(dǎo)公眾參與為核心、以增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同為目的、鼓勵(lì)社會(huì)各方力量參與社區(qū)建設(shè)的新階段［1］。 全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，進(jìn)一步激發(fā)了人民群眾參與社會(huì)治理的活力，形成了一大批社會(huì)創(chuàng)新治理的先進(jìn)成果，并提供了新時(shí)代社會(huì)創(chuàng)新治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為持續(xù)推進(jìn)基層領(lǐng)域的治理能力現(xiàn)代化提供了實(shí)踐基礎(chǔ)與理論向度。

公眾對社區(qū)治理有序有質(zhì)的深度參與，是新時(shí)代基層社會(huì)治理的必要條件與趨勢。 習(xí)近平總書記指出：“城市治理的最后一公里就在社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來?！保?］目前，就全國范圍而言，公眾參與社區(qū)治理的程度、深度、廣度、頻次、效果參差不齊，公眾參與社區(qū)治理仍然存在諸多困境與阻礙。那么，在當(dāng)前中國城市社區(qū)居民總體上參與不足、并且多為動(dòng)員式參與的狀況下，如何促進(jìn)公眾參與社區(qū)治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體呢？

本文以全國社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)成都市金牛區(qū)的社區(qū)提案大賽為例，探討新時(shí)代公眾參與社區(qū)治理存在哪些困境以及這些局限性產(chǎn)生的原因是什么，社區(qū)提案中的參與邏輯是怎樣的，公眾參與社區(qū)治理的機(jī)制是什么，從而為新時(shí)代基層社會(huì)治理的制度創(chuàng)新提供思路。

二、公眾參與基層社會(huì)治理的困境

“公眾參與（citizen participation）”作為一個(gè)政治學(xué)術(shù)語，最早可以追溯到公元前5 世紀(jì)，由雅典的公民大會(huì)制度開創(chuàng)了公眾參與的先河。 如今，公眾參與已經(jīng)逐漸變?yōu)槊裰髡蔚墓玺?、衡量政治水平的重要指?biāo)。 公眾參與是一種制度化的民主政治制度，即政府在行使公共權(quán)力的時(shí)候，采用開放的渠道向公眾或利益相關(guān)方征集意見、反饋信息的行為，如法律或公共政策的制定、公共事務(wù)或公共治理的決策，公眾通過自下而上的參與渠道對公共決策和治理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。 因此，公眾參與是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，它是權(quán)利再分配的體現(xiàn)，使得公眾介入到公共事務(wù)之中，同時(shí)，公眾參與也演化為現(xiàn)代化國家中的一項(xiàng)基本公民義務(wù)，特別是在重大公共危機(jī)事件的沖擊下，即公民不再是公共事物的旁觀者，而是治理體系的參與者，甚至將成為基層治理的主力軍。

社區(qū)參與作為公眾參與的一種形式，是以社區(qū)為地域范疇，以居民、組織、企業(yè)等利益相關(guān)者為主體，通過民主協(xié)商的方式，以社區(qū)事務(wù)為客體，參與社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的日常管理、規(guī)章制定與維護(hù)、規(guī)劃決策等，以改善社區(qū)居住環(huán)境為共同治理目標(biāo)的過程和行為。 社區(qū)參與可以劃分為多種類型，例如，以管轄范疇與地理空間為區(qū)分，院落、門棟、居民小組、業(yè)主等群體可以成為參與團(tuán)體；以主導(dǎo)力量劃分，常見的形式有居民自發(fā)參與、政府動(dòng)員參與、社會(huì)組織動(dòng)員參與等；以參與主體的互動(dòng)關(guān)系為依據(jù)，公眾參與存在精英主導(dǎo)型、互動(dòng)合作型、動(dòng)員型、自發(fā)型等［3］。

近年來，中國社區(qū)治理的深入推進(jìn)，一方面來自政府自上而下的推動(dòng)，另一方面源于社區(qū)居民自下而上的響應(yīng)，但目前仍以行政化導(dǎo)向居于主導(dǎo)地位［4］。 黨建引領(lǐng)成為深化公眾參與、推進(jìn)基層治理、適應(yīng)市場邏輯下社區(qū)治理變革的重要形式。 面對社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和人民對美好生活的新期待，中國社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)生著再轉(zhuǎn)型［5］。 由政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)多方主體的協(xié)同共治，以柔性機(jī)制協(xié)調(diào)政府跨部門網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)合社會(huì)力量，培育社會(huì)組織，培養(yǎng)社區(qū)文化氛圍，從而為社區(qū)賦能，釋放其造血功能。

然而，公眾參與社區(qū)治理至少仍然存在三個(gè)問題：第一，從參與普及情況來看，社區(qū)居民的總體參與率較低且地區(qū)差異較為明顯。 目前居民對社區(qū)公共事務(wù)的參與較少，志愿性參與不足［6］，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、且更具包容性與創(chuàng)新性的城市公眾參與程度較好，而大多數(shù)城市的公眾參與水平較弱。 第二，從參與質(zhì)量來看，公眾參與社區(qū)治理的目標(biāo)弱、程度低、形式單調(diào)。 公眾參與的公共事務(wù)較少與重大決策相關(guān)，除部分涉及環(huán)境決策問題以外，大多數(shù)議事僅局限于社區(qū)環(huán)境改造、社區(qū)空間營造和衣食住行、文體健身等公共服務(wù)的提升項(xiàng)目。 第三，社區(qū)參與的主動(dòng)性較弱、自主性不強(qiáng)。 居民參與往往是受社區(qū)、街道、黨組織、社區(qū)組織等外在力量的驅(qū)動(dòng)，以被動(dòng)的身份消極參與。實(shí)質(zhì)上，由于公眾參與的低效化，即使從地理空間上來說實(shí)現(xiàn)了居民的“在場”，其反饋在社區(qū)事務(wù)的決策方面仍是“缺位”狀態(tài)。

從微觀的公眾認(rèn)知行為、中觀的參與制度設(shè)計(jì)、宏觀的政治決策程序來看，公眾參與社區(qū)治理由多重原因掣肘。

首先，公眾對社區(qū)參與的觀念出現(xiàn)偏差。 社區(qū)居委會(huì)作為中國政府垂直管理的最基層，承擔(dān)了許多政務(wù)性工作，淡化了為居民提供必需服務(wù)的角色，使其群眾性組織的定位出現(xiàn)偏差。 因此，公眾對社區(qū)的認(rèn)知大致停留在只能去社區(qū)居委會(huì)咨詢辦理社保、醫(yī)保等事宜，而無其他用武之地。另外，公眾對社區(qū)的觀念，也出現(xiàn)偏差，認(rèn)為社區(qū)只是一個(gè)公共生活區(qū)域，并不認(rèn)為社區(qū)是全體公民利益的共同體，無法形成社區(qū)認(rèn)同感，與社區(qū)或社群的利益關(guān)聯(lián)度較低，從而造成他們對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心、參與積極性不高。

其次，公眾缺乏足夠的參與社區(qū)治理的正式渠道與社會(huì)支持。 目前公眾參與社區(qū)治理，并無一些固定的機(jī)制模式，絕大多數(shù)的公眾參與都是根據(jù)社區(qū)居委會(huì)的需要臨時(shí)安排，缺乏操作性和規(guī)范性。并且，公眾參與社區(qū)治理沒有得到政府、社區(qū)、社會(huì)組織的多方聯(lián)動(dòng)支持，使一些公眾參與只能是一時(shí)的志愿性的參與活動(dòng)，而不能長久持續(xù)。

最后，由于公眾參與的事務(wù)較為瑣碎、缺少?zèng)Q策性參與，使得公共參與的效能感較低。 公眾參與社區(qū)治理從形式上看多為被動(dòng)性參與，從內(nèi)容上看則以非政治性參與為主，這實(shí)際上導(dǎo)致公眾很難對一些決策性議事發(fā)揮影響。 公眾參與影響決策程序的過程由多個(gè)環(huán)節(jié)組成，包括公眾是否充分表達(dá)其真實(shí)意見，意見如何傳遞給決策部門，決策部門如何面對、整合、回應(yīng)公眾的多元化意見，合理的公眾意見如何得以采納或進(jìn)行調(diào)整，決策部門如何對公眾進(jìn)行決議反饋等。 然而，在現(xiàn)行的制度與法規(guī)下，公眾參與在進(jìn)入決策程序的過程中被狹隘地等同于意見表達(dá)權(quán)而已。 因此，導(dǎo)致參與期望與參與現(xiàn)實(shí)之間存在巨大的鴻溝，使得公眾對參與的價(jià)值和作用產(chǎn)生懷疑，缺乏足夠的效能感。

三、公眾參與社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐：社區(qū)提案

（一）社區(qū)提案的背景

社區(qū)作為社會(huì)治理的最小單元，不僅是社會(huì)治理的重要場域與基本落腳點(diǎn)，更是激發(fā)公眾參與社會(huì)治理的突破口。 要實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社區(qū)治理格局，離不開程序化、法治化、制度化、科學(xué)化、智能化的公眾參與。 實(shí)際上，公眾參與既是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力源泉，也是社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑與最終目標(biāo)，公眾參與的程度關(guān)系著國家治理水平、國民素養(yǎng)水平、國家文化軟實(shí)力水平［7］。 當(dāng)前，無論是國家頂層設(shè)計(jì)，還是各級政府的治理均將重構(gòu)公眾的主體性意識、建構(gòu)社區(qū)角色、提升社區(qū)居民認(rèn)同、構(gòu)建社區(qū)治理共同體、實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民情感共融、從根本上激活公眾的參與主動(dòng)性與參與熱情、提升國民參與社會(huì)基層治理的廣度與深度，放在制度構(gòu)建與治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

成都市金牛區(qū)作為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，為提升基層協(xié)商民主能力，為更好推動(dòng)居民關(guān)心公共事務(wù)、參與社區(qū)治理，廣納群言、廣集民智，廣泛開展基層民主協(xié)商，及時(shí)化解基層矛盾糾紛，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體，以社區(qū)提案為“答卷”，探索黨建引領(lǐng)的社區(qū)提案工作機(jī)制，即社區(qū)公共事務(wù)利益相關(guān)方圍繞社區(qū)公共議題，自主向各級社區(qū)提案組織提出問題及相關(guān)解決方案，由各級社區(qū)提案組織進(jìn)行審議并聯(lián)動(dòng)居民、小區(qū)（院落）自組織、社區(qū)、相關(guān)部門及駐區(qū)企事業(yè)單位等相關(guān)方協(xié)商解決，逐步形成“凝聚共識、匯聚力量、整合資源、化解矛盾、創(chuàng)造價(jià)值、共治共享”的基層民主協(xié)商格局。

（二）社區(qū)提案中的流程再造

社區(qū)提案便是社區(qū)公共事務(wù)利益相關(guān)方按照自下而上、屬地優(yōu)先、協(xié)商共治的原則，向?qū)?yīng)的社區(qū)提案組織提出公共議案，其議題包括整治類、建設(shè)類、公共安全類、社區(qū)服務(wù)類、自治共治類五大類。 成都市金牛區(qū)搭建了區(qū)、街道、社區(qū)、院落四級社區(qū)提案公共議事組織平臺，明確了各級黨組織在平臺搭建、提案形成和監(jiān)督落實(shí)等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)在社區(qū)提案過程中的全覆蓋。 同時(shí)，成都市金牛區(qū)還建立了“金牛社區(qū)提案智慧平臺”，推動(dòng)了公眾參與社區(qū)治理的智慧化進(jìn)程。

公眾參與社區(qū)提案的方式和途徑，可以通過個(gè)人名義提出，也可以通過組織的名義提出。 社區(qū)提案提出后，先由小區(qū)（院落）社區(qū)提案公共議事小組受理，如其不能解決，則逐級處理報(bào)送。 各級社區(qū)提案組織對提案進(jìn)行限時(shí)辦理，例如一般性提案應(yīng)在30 個(gè)工作日內(nèi)處理完畢，緊急和重大提案一般在15 個(gè)工作日內(nèi)；特殊情況下（重點(diǎn)提案或難度較大）可延長至60 個(gè)工作日。 最終，區(qū)政府會(huì)組織多方力量對提案落實(shí)質(zhì)量、效果、居民滿意度等內(nèi)容進(jìn)行測評反饋。 截至2021年10月，金牛區(qū)社區(qū)提案平臺線上收到提案共計(jì)190件，包括建設(shè)類45 件、整治類32 件、公共安全類6 件、社區(qū)服務(wù)類44 件、自治共治類56 件和其他7 件，已完善結(jié)案流程80 件。

社區(qū)提案與現(xiàn)有“兩代表一委員”提出的提案不同，社區(qū)提案涉及的協(xié)商屬于基層協(xié)商范疇，更多的不是政治協(xié)商，而是公共利益協(xié)商。 社區(qū)提案的內(nèi)在價(jià)值在于：社區(qū)提案融合了動(dòng)員性參與和自主性參與、組織參與和非組織性參與，極大激發(fā)了公眾參與社區(qū)治理的意愿。 尤其是黨建引領(lǐng)的社區(qū)提案機(jī)制的運(yùn)行邏輯是自下而上，高度契合十九屆五中全會(huì)提出的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)”與“完善基層民主協(xié)商制度”精神，將過去“我提出，你辦理，我收益”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變?yōu)椤拔抑鲝?，我參與，我推動(dòng)解決”的長效治理新格局。 如此，拓寬了公眾意見表達(dá)與反饋的渠道，增強(qiáng)了公眾進(jìn)行社會(huì)參與的主動(dòng)性與效能感，并提升了公眾民主協(xié)商的意識與能力水平。

（三）社區(qū)提案中的參與保障機(jī)制

成都市金牛區(qū)公眾參與自治制度的核心思想是“還權(quán)、賦能、歸位”，以居民院落為居民自治的最小單元，逐級建立自治組織扶持平臺，從組織上明確居民自治小組的職責(zé)，從制度上協(xié)助建立基本規(guī)章與議事規(guī)范，從資源上提供必要的資金支持，促進(jìn)居民有序參與社區(qū)公共事務(wù)決策。

第一，組織保障機(jī)制。 金牛區(qū)鼓勵(lì)各小區(qū)建立院落居民自治組織，依托樓宇、院落成立自治小組，與業(yè)委會(huì)、院委會(huì)相互配合，填補(bǔ)業(yè)主自治的空缺，實(shí)現(xiàn)自治組織的全覆蓋，并從黨組織層面建立聯(lián)系互動(dòng)機(jī)制，依托黨員開展動(dòng)員工作，形成社區(qū)基層聯(lián)絡(luò)關(guān)系網(wǎng)。

第二，制度保障機(jī)制。 黨組織協(xié)助居民自治組織制定社區(qū)自治章程。 在取得居民授權(quán)的前提下，居民自治組織依照章程對院落的日常管理、糾紛處理、居民訴求反映、院落環(huán)境維護(hù)、安全秩序維護(hù)、日常文體活動(dòng)策劃、便民服務(wù)引入等事宜進(jìn)行合規(guī)議事，并接受居民、黨組織以及相關(guān)部門的監(jiān)督。

第三，資金保障機(jī)制。 對于成都市金牛區(qū)，市、縣兩級財(cái)政設(shè)置了用于社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理的專項(xiàng)資金，以每百戶不低于3000 元的標(biāo)準(zhǔn)確保居民自治制度的長效運(yùn)營，同時(shí)，還通過整合各種資源為院落自治提供資金支持，如文明院落創(chuàng)建、院落環(huán)境治理、精品院落打造等專項(xiàng)資金，以鼓勵(lì)居民自治組織發(fā)揮自身優(yōu)勢、總結(jié)優(yōu)質(zhì)的社區(qū)提案。

四、社區(qū)提案中的公眾參與機(jī)制

（一）黨建引領(lǐng)下的多元主體合作參與

中共十八大以來，社會(huì)治理的中心不斷下移，新修訂的《中共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理［8］。 這表明中國已經(jīng)從制度層面確保了黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理中的重要地位［9］，而如何從實(shí)踐層面落實(shí)黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理全過程中的導(dǎo)向作用，仍然是一個(gè)新的難題。

通過社區(qū)提案的基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，成都市金牛區(qū)明確了各級黨組織引領(lǐng)公眾有序、有效地參與社區(qū)事務(wù)的機(jī)制。 在社區(qū)提案形成的過程中，發(fā)揮了街道黨工委、社區(qū)黨委、小區(qū)（院落）黨支部在基層治理中的示范帶頭作用。 一方面，建立密切聯(lián)系制度，“兩代表一委員”需要定期聯(lián)系社區(qū)，從街道、社區(qū)的黨組織開始逐級建立聯(lián)系機(jī)制，與群眾保持信息交流與長效溝通，使得群眾的“煩心事”能夠得到政策響應(yīng)；另一方面，建立問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，這就要求黨員代表、黨組織時(shí)常走訪社區(qū)，通過觀察、交流、訪談與問卷調(diào)查等方式，了解群眾的需求與關(guān)切的問題，同時(shí)引導(dǎo)社區(qū)黨員主動(dòng)“亮身份”，組織并發(fā)動(dòng)熱心居民宣傳社區(qū)提案項(xiàng)目，并帶頭收集群眾意見，促成社區(qū)提案的形成與推進(jìn)。

黨組織搭建的社會(huì)參與平臺，將熱心群眾、駐地企業(yè)、社會(huì)組織有效地動(dòng)員起來，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)與多元共治的有機(jī)結(jié)合。 在不到兩年的時(shí)間里，金牛區(qū)整合了1557 家社會(huì)組織、503 名持證社工、1100 余名“兩代表一委員”等，有效征集居民的金點(diǎn)子、轄區(qū)單位的好建議，開展形式靈活多樣的“小微協(xié)商”，搭建居民“有事來協(xié)商”的工作平臺。 這不僅降低了公眾參與的難度，還改變了長期以來，公眾在社會(huì)話語體系中處于弱勢或邊緣地位的現(xiàn)象，使同處一個(gè)社區(qū)的居民、商家、機(jī)構(gòu)等多元主體越來越多地從參與中獲得益處，實(shí)現(xiàn)了多方共贏的社區(qū)治理局勢。

在新時(shí)代的社會(huì)治理中，黨建引領(lǐng)的功能體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是組織引導(dǎo)功能，即組織、動(dòng)員與引導(dǎo)群眾參與具體的社區(qū)治理公共事務(wù)；二是制度規(guī)范功能，即規(guī)范協(xié)商治理流程，確保協(xié)商進(jìn)程合理、合法、合規(guī)地有序進(jìn)行。 一方面，使公眾認(rèn)識到能夠通過合法合理的渠道參與與切身利益緊密相關(guān)的公共事務(wù)決策，并將這種認(rèn)識化為參與實(shí)踐，以參與社區(qū)治理為依托逐步影響政府決策過程；另一方面，在社區(qū)提案的整個(gè)流程中，由基層黨組織牽頭，依法制定了協(xié)商基本程序，明確了社區(qū)提案的提案人員組成與結(jié)構(gòu)、提案涉及的議事范圍、如何召集會(huì)議、審議議題的程序與步驟、提案的執(zhí)行與監(jiān)督等程序。

由此可見，新時(shí)代的黨建引領(lǐng)與多元主體的有機(jī)互動(dòng)，共同激發(fā)了社會(huì)自治、自主、能動(dòng)力量，促進(jìn)政府、市場、社會(huì)分工合作、優(yōu)勢互補(bǔ)［10］，構(gòu)建了政府、社會(huì)、居民多方聯(lián)動(dòng)的彈性治理格局。基層社會(huì)治理要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，不僅源于黨組織具有政治引領(lǐng)的作用，更在于中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持人民至上的原則，在促進(jìn)公眾參與、提升國民政治素養(yǎng)的過程中，發(fā)揮中流砥柱的作用。

（二）政府主導(dǎo)下的基層自治能力培育

基層自治是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，共建共享共治的實(shí)踐就是要政府通過激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、強(qiáng)化制度支撐、拓展參與渠道等途徑，完善群眾參與社會(huì)治理的長效機(jī)制。 要搭建群眾參與治理的平臺載體，創(chuàng)新群眾參與治理的思路方法，激發(fā)群眾在公共事務(wù)治理層面的參與熱情，提升群眾參與的動(dòng)力和能力，營造良好的群眾廣泛參與的家庭氛圍、社會(huì)環(huán)境，夯實(shí)群眾有效參與社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

就普通居民而言，在社區(qū)提案的過程中，政府與居民的身份發(fā)生了“雙轉(zhuǎn)變”。 中國政府治理模式在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變［11］，政府逐漸弱化行政管理者的角色，而更多的以協(xié)調(diào)者的身份為居民參與提供協(xié)助，包括專業(yè)咨詢、協(xié)調(diào)關(guān)系、促進(jìn)提升等，而居民也不再處于被動(dòng)地位，而是更加積極地參與社區(qū)事務(wù)管理，從公共服務(wù)的消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o者與公共價(jià)值的創(chuàng)造者［12］。 基層自治也由政府單一決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、居民互?dòng)決策的協(xié)商模式，有機(jī)地融合并釋放了政府治理、居民自治與社會(huì)調(diào)節(jié)的優(yōu)勢。 通過對居民骨干、熱心群眾、社區(qū)能人的賦能，建立以居民院落為居民自治單元的網(wǎng)格化自治模式，凝聚院落居民的社會(huì)資本，通過情感支持、互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等要素的集聚［13］，有效提升公眾參與水平，實(shí)現(xiàn)居民院落成員的共同生活、共同成長、共同治理。 同時(shí)，從原有的基于公眾需求的動(dòng)機(jī)動(dòng)員逐漸向基于公共價(jià)值創(chuàng)造的價(jià)值動(dòng)員轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)大眾綜合素養(yǎng)發(fā)展與社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造的有機(jī)結(jié)合。

就各類組織而言，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)關(guān)單位、非政府組織等多元主體投入社區(qū)、街道建設(shè)與管理實(shí)踐中，激活社區(qū)內(nèi)外資源、暢通資源流通渠道，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各類組織自身發(fā)展與社區(qū)治理環(huán)境改善的雙贏。 成都市金牛區(qū)社區(qū)提案從基層制度建設(shè)著手，為社會(huì)組織的良性參與創(chuàng)建了優(yōu)質(zhì)的助推平臺，平臺從市級開始輻射，范圍覆蓋到院落層級，包括市級社工實(shí)訓(xùn)基地、街道級社會(huì)組織孵化中心、社會(huì)組織服務(wù)中心與院落自組織互助平臺，平臺支持的項(xiàng)目包括創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)扶持、技能培訓(xùn)、社會(huì)組織孵化、居民自組織培育等，充分發(fā)揮了社會(huì)組織、居民自組織的自治功能，使公眾在“共治共建共享”的社會(huì)參與過程中，獲得了更多的認(rèn)同感與獲得感，亦使社會(huì)組織、企業(yè)、單位等多元主體創(chuàng)造了更優(yōu)質(zhì)的公共價(jià)值。

（三）公眾監(jiān)督下的協(xié)商民主議事制度

在成都市公眾參與社會(huì)治理的實(shí)踐中，根據(jù)議事內(nèi)容不同，存在三類協(xié)商民主方式：一是決策型協(xié)商民主，即政府在推動(dòng)某項(xiàng)區(qū)域性項(xiàng)目或計(jì)劃時(shí)，向涉及的社區(qū)廣泛征集意見，根據(jù)各社區(qū)的實(shí)際情況與特征，因地制宜地推進(jìn)或改進(jìn)政策，例如金牛區(qū)的微改造項(xiàng)目支持社區(qū)進(jìn)行環(huán)境改造，社區(qū)居民在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致決議，向街道提出具體改造計(jì)劃。 二是協(xié)調(diào)型協(xié)商民主，即協(xié)商的內(nèi)容主要涉及關(guān)系處理、矛盾化解等問題，通常以圓桌會(huì)議、協(xié)調(diào)理事會(huì)、一對一交流等形式，逐步進(jìn)行多方主體的溝通，從而推動(dòng)項(xiàng)目以盡可能地滿足最廣泛群體的利益，例如金牛區(qū)某老舊社區(qū)加裝電梯的改造項(xiàng)目，需要召開多輪會(huì)談，充分聽取各方述求，合作制定解決方案。 三是監(jiān)督型協(xié)商民主，即對重大決議、事項(xiàng)采取公示或公開討論的形式，監(jiān)督社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、居委會(huì)等開展的協(xié)商對話活動(dòng)，如金牛區(qū)某街道組織轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)成立專門的議事聯(lián)合會(huì)，共同商議資金的使用、項(xiàng)目的資助等問題，既維護(hù)了居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又盡可能地降低了個(gè)人私利對集體決議的影響。

成都市金牛區(qū)推行的三種基層協(xié)商民主形式都屬于包容式協(xié)商，是在治理中由多元主體尤其是公眾通過正式的或非正式的平等表達(dá)方式參與協(xié)商以解決利益關(guān)聯(lián)性問題的過程，其最大的特點(diǎn)是協(xié)商的主體、場所、實(shí)體、傳播、決策、執(zhí)行等要素和過程都具有廣泛的包容性。 在協(xié)商開始之前，通過廣泛宣傳為協(xié)商議事夯實(shí)基礎(chǔ)，以居民真正關(guān)心的身邊事調(diào)動(dòng)公眾參與熱情，使得各方利益均有代表參與協(xié)商過程。 在參與過程中，應(yīng)以增進(jìn)共同利益、創(chuàng)造公共價(jià)值為協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的目標(biāo)，促進(jìn)提案事宜的高效高質(zhì)完成，切實(shí)保障社區(qū)居民的根本利益。 在提案執(zhí)行中與執(zhí)行后，應(yīng)始終保持協(xié)商環(huán)境公正透明，及時(shí)給予問詢方結(jié)果反饋，確保提案執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相一致，以增進(jìn)公正參與社區(qū)協(xié)商程序的公信力。

隨著公眾參與意識、參與能力的提高，公眾對參與方式的選擇更趨向于通過理性對話、友好協(xié)商方式解決參與過程中遭遇或涉及的利益沖突。從本質(zhì)上來看，公眾參與社會(huì)治理是以獲得共同利益、創(chuàng)造多元社會(huì)價(jià)值為目的的集體行為。 公民在參與社區(qū)治理的過程中，實(shí)際上填補(bǔ)了政府失靈、市場失靈的空缺，創(chuàng)造了政治價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，增進(jìn)民主程度、凝聚社會(huì)共識。

公眾參與社區(qū)治理是將群眾路線、人本思想、命運(yùn)共同體理念融入治理實(shí)踐之中，踐行人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。 公眾參與、賦權(quán)增能、協(xié)商民主應(yīng)圍繞“人民的共識”而展開，其程序應(yīng)為：一是信息知情，即通過各種宣傳口徑，將決策的相關(guān)信息與專業(yè)知識向民眾傳播，確保民眾能掌握充分的決策信息；二是合理表達(dá)，應(yīng)該確保民眾擁有公平、平等的發(fā)言權(quán)，并將民眾的意見完整、精準(zhǔn)地傳遞給決策部門；三是平等參與，協(xié)商民主重在參與平等，必須優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，確保程序平等，盡可能地保證每一個(gè)居民能夠平等地參與決策過程；四是公開透明，協(xié)商議事的過程應(yīng)該是透明化的，民眾可以通過各種公開渠道自由接觸相關(guān)信息、了解提案進(jìn)程、提出質(zhì)疑與進(jìn)行監(jiān)督。 除此之外，要更加注重公眾參與的理性化，引導(dǎo)居民在參與過程中，在考慮個(gè)人利益的同時(shí)，也要超越自身的利益，探尋個(gè)人利益與集體利益的共通性，從長遠(yuǎn)角度審視集體利益的維護(hù)與創(chuàng)造對個(gè)人發(fā)展的影響，增進(jìn)公共理性。

結(jié)語

通過對成都市金牛區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)提案機(jī)制，從根本上就是要解決如何構(gòu)建開放的、富有彈性的結(jié)構(gòu)和制度體系，以保證公眾能參與處理社區(qū)內(nèi)的利益關(guān)系、決策社區(qū)公共事務(wù)等問題，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 中共十八大以來，中國的社會(huì)治理始終堅(jiān)持“以人民為中心”“人民至上”“尊重人民首創(chuàng)精神”“共建共治共享”“民主協(xié)商”等原則，堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民［14］，始終把人民群眾的根本利益與人民的美好生活作為社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［15］，動(dòng)員人民群眾廣泛參與社會(huì)治理，使民眾在參與治理的過程中不斷學(xué)習(xí)提升自身能力、主動(dòng)建構(gòu)與社區(qū)內(nèi)其他個(gè)體或組織的聯(lián)系，重新定義新時(shí)代美好生活的外延，構(gòu)建和諧友好、互幫互助、個(gè)人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值共同創(chuàng)造的良好社會(huì)氛圍。 尤其在新時(shí)代的基層社會(huì)治理中，各級黨組織發(fā)揮了價(jià)值引導(dǎo)、資源整合、群眾動(dòng)員、資源供給、組織協(xié)同等作用，全方位、多層次地動(dòng)員、鼓勵(lì)、配合、引導(dǎo)公眾主動(dòng)進(jìn)行社會(huì)參與，幫助公眾培育民主協(xié)商意識、學(xué)習(xí)民主協(xié)商理論與實(shí)踐方式，從而實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理。

新時(shí)代公眾參與的基層社會(huì)治理還需在三個(gè)方面加以鞏固：一是要充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢，將黨的領(lǐng)導(dǎo)深入基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，把黨建引領(lǐng)作為社會(huì)治理的核心要素。 二是加強(qiáng)基層協(xié)商民主的制度建設(shè)與保障，充分營造公眾參與空間，在治理、決策、監(jiān)督上更加注重運(yùn)用民主協(xié)商的方式。 三是加快政府簡政放權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織和各方社會(huì)力量參與社會(huì)治理，釋放活力，使共建力量來自人民、共治智慧出自人民、共享成果為了人民。