余曉繪

一、研究背景

2021年民政部印發(fā)《關于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設的通知》，要求通過建立街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社工站，打通為民服務的“最后一米”，探索解決基層民政服務能力不足的可行路徑。街道社工站是新時期基層社會工作服務的載體和平臺，將社工、社區(qū)、社會志愿服務等多元要素融入現(xiàn)代化社區(qū)治理框架，社會工作和街道社工站建設推進治理重心持續(xù)性下沉。街道社工站作為新型社區(qū)治理服務體系的重要抓手，以政治性、專業(yè)性、獨立性發(fā)揮其樞紐型功能，促進政社關系平等互動[1]。在政策共同體視角下，街道社工站基于民政領域開展民生服務，與其他政府部門合作聯(lián)動，通過共同制定和實施政策，實現(xiàn)資源共用、資源善用、有效實現(xiàn)共同目標的效果[2]，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵3]在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，應加強街道社工站建設，整合碎片化的服務脈絡，串聯(lián)零散性的基層民政服務力量，以專業(yè)化社會工作服務提升基層治理現(xiàn)代化水平。

二、研究對象及問題提出

(一)南京市J區(qū)D街道社工站的實踐

D街道位于南京市J區(qū)主城區(qū)，下轄16個社區(qū)，常住人口近35萬。自2015年至2021年，街道累計投入資金2100多萬元，各社區(qū)累計投入資金800多萬元購買社會組織服務，項目總數(shù)超過500余個，為轄區(qū)的居民提供高質量的民生服務。2021年底，D街道率先成立社會工作服務站，定位為基層治理和民生服務的綜合性公共服務支持平臺，以構建系統(tǒng)化的街道社會工作服務“大榕樹”體系為目標，在基層治理精細化過程中增進民生福祉。

1.D街道社工站組織架構

D街道社工站設1名站長，1名常務副站長，根據(jù)職能分類設置服務、智庫、行政、督導、評估和宣傳6個團隊。如圖1所示：

圖1 D街道社工站組織架構示意圖

2.D街道社工站運營模式

D街道社工站構建“一站三平臺五支點”運營模式：街道社工站為主要運作載體；以社會組織培育發(fā)展中心為基礎打造社工服務創(chuàng)意平臺，以社區(qū)社會組織聯(lián)合會為基礎打造社工人才創(chuàng)業(yè)平臺，以街道社區(qū)型基金會為基礎打造社工機構創(chuàng)新平臺；以社區(qū)、社會工作者(指在社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年服務、司法矯治等社會服務機構中從事專門性社會服務工作的專業(yè)技術人員)、社會組織、社區(qū)志愿者、社會慈善資源為五支點。如圖2所示：

圖2 D街道社工站運營模式示意圖

(二)D街道社工站“大榕樹”社區(qū)治理體系分析

一是厚植政策制度沃土?！按箝艠洹钡奈滞潦钦攮h(huán)境。街道社工站堅持踐行習近平中國特色社會主義理論，以黨建為引領，圍繞推動構建基層社會治理新格局進行有益探索，構建有序有效參與社區(qū)治理的新機制。通過黨建引領和政策扶持，實施“飲水思源”計劃，完善制度設計，增強街道社工站的服務活力，營造良好氛圍。

二是滋養(yǎng)慈善資源樹根。“大榕樹”的樹根是社會資源，街道社工站的體系化建設需要充分撬動社會資源參與，實施“慈善圓夢”計劃，促進全域慈善事業(yè)發(fā)展。截至2021年底，該街道依托社工站主陣地，發(fā)揮社區(qū)型基金會平臺效能，鏈接愛德基金會、江蘇省婦女兒童福利基金會、浙江安福利生慈善基金會等及永和豆?jié){、嘉藻生物科技有限公司等社會企業(yè)開展物資募集活動，取得了預期的成效。

三是強健社會組織樹干。“大榕樹”的樹干是社工機構，街道社工站承擔激發(fā)社會活力，提升為民服務能力的使命任務，社會組織不斷壯大和漸進成熟是關鍵環(huán)節(jié)。D街道通過內培外引的培育發(fā)展路徑，目前已有430家優(yōu)質社會組織扎根街道社區(qū)開展專業(yè)化社工服務。實施“益善東山”計劃，實現(xiàn)行業(yè)引領新業(yè)態(tài)，優(yōu)質社會組織扎根基層提供服務。

四是壯大骨干人才樹枝。“大榕樹”的樹枝是社工人才，街道社工站是社工人才會聚的平臺，實施“青藍英才”計劃，打造優(yōu)質人才實踐的基地，組建專家智庫實現(xiàn)了長效發(fā)展。截至2021年年底，D街道參加國家社會工作者職業(yè)水平考試人數(shù)為697人，擁有省市區(qū)命名的最美社工1名，有市區(qū)級社工督導5名，專家團隊中具有高校副高級職稱以上的近50人。

五是潤澤社工服務樹葉?！按箝艠洹钡臉淙~是社工服務，街道社工站是服務民生的組織，通過公益創(chuàng)投等購買社會服務的形式，實施“鄰里守望”計劃，實現(xiàn)政府購買服務，“五社聯(lián)動”①激活基層社區(qū)治理的目標。至2021年底，“鄰里守望”計劃實施五年，街道先后爭取省市區(qū)購買資金落地，街道創(chuàng)投資金、社區(qū)自主購買資金共1608萬元，項目總數(shù)205個，受益人群10萬余人次。如圖3所示：

圖3 D街道社工站“大榕樹”社區(qū)治理體系示意圖

(三)D街道社工站“大榕樹”社區(qū)治理體系建設面臨的問題

首先，在政府層面，有的管理人員缺乏有效認知。J區(qū)D街道社工站建設運營過程中，上級政府部門知道已經(jīng)成立的社會工作培育發(fā)展中心、社區(qū)社會組織聯(lián)合會和社區(qū)基金會開展的實際工作。但是在區(qū)級政府出臺的《街道社會工作服務站建設實施意見(試行)》通知文件中，對于街道社工站建設并沒有詳細配套指導方案，缺乏對街道社工站概念的理解及專業(yè)人才隊伍建設、資金使用的思路，只能暫時把原有的服務場地運用起來，根據(jù)行政要求掛牌。

其次，在社會層面，社會資源挖掘途徑單一且再生產(chǎn)能力弱。社會資源挖掘帶有一定的行政色彩，社區(qū)、社工機構等的工作人員缺乏對資源的分類收集和整合。此外，現(xiàn)有社會資源的再生產(chǎn)性較低，街道社工站尚未建構服務人員正式或非正式的社會關系網(wǎng)絡，有的未將已建立的支持性關系轉變?yōu)橹С中孕袆?。社會組織羸弱，服務基礎不強的問題不容忽視，社會組織對政府依賴性較強，其運營資金大多來源于政府采購。

最后，在個體層面，一些專業(yè)社工服務能力欠缺，職業(yè)認可度低。按照規(guī)定，政府購買的專業(yè)社會工作服務項目中，社會工作專業(yè)人才的數(shù)量不低于項目執(zhí)行總人數(shù)的75%，而在實際過程中，社區(qū)服務項目的一些從業(yè)人員暫未考取社工從業(yè)資格證書，對社會服務工作的認同感較低。如果人員頻繁更換，服務項目前期已開展建立服務關系的個案、資源會出現(xiàn)斷裂情況。

三、街道社工站建設面臨問題的原因分析

(一)政府層面

首先，從系統(tǒng)性政策支持的角度來分析。街道社工站的功能定位是整合民政各類基層服務資源和力量開展社會工作專業(yè)服務的綜合平臺，政府通過購買社工專業(yè)人才為群眾提供服務，推動兜底民生服務從“兜得住”向“兜得好”轉變。但有的政府部門對街道社工站建設只是依據(jù)層級下發(fā)通知文件，其整體發(fā)展方向、資金使用、服務操作方案缺乏系統(tǒng)性的配套措施，指導意見中人員配備、場地按上級下發(fā)文件要求執(zhí)行，往往與之前已經(jīng)建設的街道社會工作培育發(fā)展中心或鄰里中心相重合，導致有的工作流于形式。

其次，從持續(xù)性財政支持的角度來分析。在政府購買社會組織服務項目的資金中，政府購買服務專項資金、預算外資金使用比例較高。政府購買社會組織服務的財政資金沒有全部納入公共財政體制，資金來源尚不固定。這制約著政府購買社會組織公益服務工作的開展，資金使用的正當性和合法性無法得到切實的保障。如果缺乏一定的周期性和持續(xù)性，公共服務提供的質量會受到很大的影響，整體服務效應會打折扣。

最后，從精準度的功能定位角度來分析。把公共服務供給轉交由社會力量，從傳統(tǒng)服務提供方轉為監(jiān)督方，政府資金成為社會組織賴以生存的主要資金來源，卻未依法確定各方的關系邊界及職責[4]。有的政府管理人員不清楚街道社工站具體是做什么的，往往把社工站作為管理社會組織的工具，延伸政府管理職能的部分職責，依靠政府的意志決定具體功能，使之逐漸成為政府部門的附庸，陷入行政形式化的境地。

(二)社會層面

首先，從社會資源挖掘的角度分析。街道社工站的社會資源挖掘過度依賴行政力量，導致難以實現(xiàn)“活水源”。目前，各社會組織、自組織、社會力量在政府購買項目服務過程中，形成相互競爭關系，在落地服務后多是各做各的，依靠自身構建網(wǎng)絡為社區(qū)居民提供社會服務，沒有統(tǒng)一的統(tǒng)籌方，缺乏協(xié)調機制，導致無法取長補短，難以形成整體性效應。

其次，從社會組織管理的角度分析。街道社工站社區(qū)治理體系的關鍵在于社工機構，社工機構的整體服務水平是為民服務的關鍵支撐。社會組織在基層社區(qū)治理中逐漸得到重視，尤其在新冠疫情防控期間更需要對社工機構的科學調度，以保障其專業(yè)防疫優(yōu)勢的發(fā)揮，但依然存在法治觀念薄弱、制度不健全、管理不規(guī)范的問題。社工機構僅依靠自律不足以有效防止違法、違規(guī)行為的出現(xiàn)，還需建立完善內部財務、人事、服務過程管理制度。

最后，從社會服務內容角度分析。雖然很多基層社工機構依靠熱情和責任感扎根基層多年，對地緣的熟悉程度較高，但服務人員年齡普遍偏大，主要依賴于傳統(tǒng)經(jīng)驗而缺乏對社會工作服務流程和專業(yè)方法的掌握和運用，在社區(qū)服務中普遍呈現(xiàn)面上綜合態(tài)勢而缺少縱向專業(yè)深耕，服務模式趨于臺賬記錄，效果難以從專業(yè)社會工作服務角度評價。

(三)個體層面

首先，從社工自我認可的角度分析。街道社工站建設關鍵因素在于人才，路徑在于落地實踐項目，充分發(fā)揮社工人才專業(yè)優(yōu)勢作為基層治理和社會工作服務核心競爭力。社會認知度、認可度、認同度是推動社會工作者職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的外在動力，大多數(shù)居民對社工工作情況不熟悉，將義工、志愿者、社區(qū)居委會工作與專業(yè)社工混淆。在街道社工站建設初期，入駐社工不知道如何開展工作，缺乏經(jīng)驗，受限于自身能力及機構資源不足，導致自我認可度不高。

其次，從社工崗位薪酬角度分析。從學歷上看，各地區(qū)社會工作者中具有中專及以下學歷的人員占了七成以上，擁有職業(yè)資格準入證書的人才更少。從年齡結構上分析，從業(yè)人員年齡臨近退休的所占比例較大，部分退休返聘人員因為年齡偏大和身體原因，不能長久從事社會工作等，這些已成為社會工作隊伍建設的瓶頸。當前我國高校中大專、本科、研究生社工專業(yè)沒有明顯梯度，晉升渠道狹窄，職業(yè)前景有待拓寬，人才逐年流失問題需要引起重視。

最后，從社工從業(yè)者數(shù)量角度分析。《江蘇省十四五社會工作專業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃》明確指出，到2025年，全省持證社工人數(shù)要超10萬人。但實際情況相差較遠，社會工作人員的學歷偏低、年齡偏大，后續(xù)人才不足，專業(yè)化水平有待提高。以D街道社工站服務項目為例，運營資金30萬元左右，根據(jù)項目資金管理辦法服務人數(shù)僅是3萬人左右，而現(xiàn)實情況該地區(qū)常駐人口近35萬，服務項目僅依靠傳統(tǒng)線下活動，以走訪、慰問等方式開展，無法覆蓋全域服務人數(shù)。

四、加強街道社會工作服務站建設的路徑

(一)政府層面

首先，系統(tǒng)出臺政策制度，建立健全機制保障。街道社工站建設是在街道級搭建綜合公共服務平臺，以專業(yè)社會工作服務為主要力量參與社區(qū)治理，是基層社區(qū)治理的重要樞紐載體。在總體規(guī)劃方面，應積極推動社會工作國家立法，用法律法規(guī)明確社會工作者的職責權利、工作標準規(guī)程，以規(guī)范職業(yè)行為。建立法規(guī)政策標準相互銜接的社會工作發(fā)展制度體系，在社區(qū)治理總體性框架下，出臺街道社工站規(guī)范化規(guī)劃指導建議，主要包含總體發(fā)展目標、組織架構、人員配備、基礎硬件設施、空間規(guī)劃、資金使用管理、服務評估等。

其次，出臺長效的財政政策，完善政府購買服務機制。國家通過制定政策設立專項資金，引導社會企業(yè)、基金會、居民自治組織的資金投入，形成政府購買、社會捐贈、投資經(jīng)營、服務收費等多渠道籌措經(jīng)費的格局[5]。健全公共財政對社會組織的資助和獎勵機制，資助和獎勵資金納入有關部門年度財政預算，以保障規(guī)范運營、專業(yè)服務、人才支撐、創(chuàng)新品牌等方面的常態(tài)化、持久性。

最后，著眼專業(yè)服務精準的定位，健全人才培養(yǎng)機制。地方政府應會同教育部門積極發(fā)展社會工作學歷學位教育，加強社會工作學科專業(yè)體系建設，引導高校社會工作專業(yè)畢業(yè)生到基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)。結合地域人群特點、經(jīng)濟發(fā)展情況，廣泛邀請居民、各社工機構、社工人員代表參與，多元主體參與共商共建，并健全資助和獎勵機制，建立社會力量準入準出機制，充分激發(fā)社會活力，多方合力推進街道社工站建設。

(二)社會層面

首先，建立統(tǒng)籌同享機制，挖掘多元資源。街道社工站建設需要多維度的社會資源，形成有效資源互補的共同體。發(fā)揮社工機構慈善屬性及專業(yè)化網(wǎng)絡優(yōu)勢，積極走出去鏈接多元資源。通過走訪調研社區(qū)居委會、社會組織、社工、居民、企業(yè)等，以服務需求為導向，營造開放的生態(tài)環(huán)境，尋求合作空間，引導各類資源在系統(tǒng)內實現(xiàn)協(xié)商共享。

其次，培育社會組織聯(lián)盟，夯實專業(yè)服務基礎。街道社工站建設要點是規(guī)范轄區(qū)內社會力量運作，社會組織要健全以章程為核心的獨立自主、權責明確、運轉協(xié)調、制衡有效的法人治理結構。社會組織既要認真執(zhí)行內部管理制度，接受政府部門管理，同時還要接受社會監(jiān)督，建立健全“政府—社會—機構”三方監(jiān)督管理機制。堅持非營利性原則，確保社會組織依照宗旨，在業(yè)務范圍內開展活動。制定社會組織行業(yè)規(guī)范，開展行業(yè)自律，加強誠信建設。

最后，制定標準化服務指南，制定社工機構規(guī)范體系。街道社工站統(tǒng)籌推進服務標準化，即醫(yī)務社會工作、司法社會工作、老年社會工作等服務指南，按照標準流程、專業(yè)方法、服務指標開展社會工作服務，包括環(huán)境保護、新冠疫情防控等，這也有利于社工服務的專業(yè)成長和能力建設。同時要設定明確的關鍵成長指標和評估體系，街道社工站在專業(yè)項目督導評估之前，應制定一套科學有效的評價體系和標準。

(三)個體層面

首先，增強職業(yè)認同與專業(yè)匹配度。充分發(fā)揮社會工作者在社會福利、慈善事業(yè)、社會救助、社區(qū)建設、衛(wèi)生健康、應急處置、矯治幫教、禁毒戒毒等領域的專業(yè)特長，幫助有需要的個人、家庭、組織和社區(qū)，整合社會資源，協(xié)調社會關系，預防和解決社會問題，恢復和發(fā)展社會功能。

其次，提升崗位薪酬，實施梯隊培養(yǎng)。專業(yè)從事社會服務的社工，可將其納入社會職業(yè)體系規(guī)劃，提高社工社會地位，參照社區(qū)工作人員執(zhí)行“三崗十八級”崗位薪酬。制定有關政策，推動社會工作人才隊伍建設科學化、制度化、規(guī)范化發(fā)展，積極推動社會工作國家立法，用法律法規(guī)明確社會工作者的職責權利、規(guī)范職業(yè)行為，促進社工梯隊培養(yǎng)工作取得實效。

最后，創(chuàng)新服務方式，強化服務質量，擴大人才隊伍。著眼新冠疫情防控需要，以信息技術助力服務升級，重點是探索實用性和適用性的街道社工站服務模式滿足居民多樣化、多層次的需求，實現(xiàn)“線上+線下”互動，擴大服務群體覆蓋面，提升居民實際使用率和參與度，進而提高基層治理的質量效益。

注 釋：

①“五社聯(lián)動”是以社區(qū)為平臺、社會工作者為支撐、社區(qū)社會組織為載體、社區(qū)志愿者為輔助、社區(qū)公益慈善資源為補充的新型社區(qū)治理機制。