黃 巨 臣

(蘭州大學 高等教育研究院,甘肅 蘭州 730000)

在日本教育的發(fā)展歷程中，審議會作為政府治理教育公共事務的組織類型，扮演著政府附屬機構(gòu)的非決策部門的角色。教育審議會出自政府卻又獨立于政府，是協(xié)調(diào)政府、大學、社會三者關系的重要機構(gòu)，其實質(zhì)上是“政府—大學—社會”關系的一種具體展開，表現(xiàn)出教育治理組織自身的獨特性。事實上，教育審議會在政府制定政策和政策評價等方面發(fā)揮著重要作用，通過進行專業(yè)而深入的調(diào)研，在獲取足夠事實和數(shù)據(jù)的基礎上，為政府管理決策提供必要的論證和依據(jù)，并在很大程度上取得了成功和認可。從以上分析來看，日本教育審議會既扮演著政府附屬機構(gòu)的非決策部門的角色，又是作為一種智庫而存在的組織。特別是，受到本國政治結(jié)構(gòu)、宏觀經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)等環(huán)境變化的影響，教育審議會關注的重點逐漸從單純的教育議題擴展至與教育相關的政治、經(jīng)濟、文化乃至技術(shù)等領域，由此決定了其服務的對象也不再局限于政府部門，為企業(yè)組織和社會等其他主體提供咨詢和服務已經(jīng)逐漸成為新的常態(tài)。

與此同時，近年來我國也在大力建設和發(fā)展新型智庫。2015年1月20日，國務院等部門聯(lián)合印發(fā)《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出建設和發(fā)展中國新型特色智庫，需要“堅持以我為主、為我所用，學習借鑒國外智庫的先進經(jīng)驗”[1]。其中“教育智庫建設是中國特色新型智庫建設的重要內(nèi)容”[2]。然而，當前我國教育智庫建設仍然存在著獨立性不足、成員學科背景單一、定位不清晰、影響力不高等問題[3]，嚴重阻礙了新時代中國特色新型教育智庫的建設進程。而學習和借鑒國際有益經(jīng)驗可以成為創(chuàng)建一流教育智庫的有效路徑。

有鑒于以往對國外智庫建設經(jīng)驗的介紹和研究多是處于“淺嘗輒止”的層面，注重闡述其建設的動因、措施以及新近的發(fā)展情況，而忽略了智庫作為一類系統(tǒng)性和專業(yè)性的組織，其自身所具有的復雜性和特殊性，需要深入探究組織背后的本質(zhì)價值功能、運作機制以及與具體社會情境存在聯(lián)系的顯著特征等。為了深化和推進對教育類智庫的研究，本文基于組織的分析視角，從“功能—機制—特征”的復合維度出發(fā)，對日本教育審議會進行全面的考察，以總結(jié)其教育智庫的有益經(jīng)驗。進一步而言，以“組織”的視角對教育類智庫進行分析，具有以下優(yōu)勢：(1)“組織的結(jié)構(gòu)、制度、權(quán)力配置等構(gòu)成性要素是為了實現(xiàn)組織的行動理性、實現(xiàn)組織的治理任務”[4]。通過這些要素和條件能夠?qū)逃龑徸h會在發(fā)展過程中所呈現(xiàn)出的價值功能、運行機制、特點以及樣態(tài)進行有效的分析，進而概括和歸納出其成功運行的關鍵所在。(2)這一視角除了在所構(gòu)建的“功能—機制—特征”框架基礎上各自進行分析外，還力圖厘清3個維度之間的相互關系及其產(chǎn)生的影響，從而使得研究的邏輯結(jié)構(gòu)更為清晰。同時，需要說明的是，本文探討的日本教育審議會是一個組成成員和組織結(jié)構(gòu)較為復雜的組織，包括了與基礎教育、高等教育等相關的中央和地方的教育審議會，從系統(tǒng)性的視角審視可以讓研究者以一個更為開闊的視野來檢視其建設和運行樣態(tài)。

因此，本文基于組織的分析視角，從“功能—機制—特征”3個維度出發(fā)對作為智庫的日本教育審議會進行探究，分析其價值功能、運行機制以及發(fā)展特征等方面的內(nèi)容，以期為具有中國特色的新型教育智庫的建設提供有益經(jīng)驗。

一、組織功能劃分：日本教育審議會的多元價值定位

在日本，教育審議會一直是政府、高校、市場與社會民眾共同參與公共事務的重要機構(gòu)，是各方主體表達自身利益訴求和開展社會活動的平臺和渠道。作為智庫的價值功能，教育審議會更多的是指其在社會發(fā)展的過程中，對經(jīng)濟、政治、文化以及其他領域所起到的積極正向作用或影響。按照日本學者的觀點，教育審議會的價值功能包括：咨詢、調(diào)查、審查行政裁決不服的申訴、鑒定從業(yè)資格、斡旋、調(diào)停、仲裁等[5]。但從現(xiàn)實情況來看，教育審議會的實際功能遠大于此。在宏觀層面上，從功能劃分的角度來看，日本教育審議會的價值功能可概括為以下3個方面：社會協(xié)調(diào)與治理、政策咨詢與倡導、社會動員與傳播。這3個價值功能構(gòu)成了教育審議會完整的功能體系，不同功能所發(fā)揮的作用領域既是按照組織預先設定的制度安排進行定位和劃分的，又與國家、社會以及組織自身的具體實際需要緊密相關，可以隨著實踐的改變而作出靈活的動態(tài)調(diào)整。

1.社會協(xié)調(diào)與治理功能：反映現(xiàn)實教育問題與利益訴求

在日本現(xiàn)代社會中，教育審議會既是社會治理體系的有機組成部分，也是社會治理能力的重要體現(xiàn)。經(jīng)過長期的發(fā)展和完善，教育審議會已經(jīng)形成了與社會結(jié)構(gòu)和社會利益需求相適應的協(xié)調(diào)與治理功能[6]。政府管理與決策部門的主要職能之一是了解復雜的社會問題和回應多元的利益訴求，為了能夠更高效、科學和客觀地履行公共服務智能，提高運行效率，除官方機構(gòu)外，教育審議會通常在日本的“信息收集與反饋系統(tǒng)”中扮演著傳遞者的角色。作為一個兼具官方性、專業(yè)性、獨立性和自主性的組織，其往往可以很好地綜合與表達來自社會各方的教育問題與利益訴求[7]，使得原本“替代性的利益表達”體現(xiàn)出了程度較高的“自主性利益表達”，教育審議會本身成為凝聚和表達社會多元利益訴求的組織機構(gòu)。這種表達功能的實現(xiàn)，一般依賴于3個要素：一是良好且民主的利益表達環(huán)境。日本教育審議會制定了專門保障社會公眾參與、監(jiān)督和表達自身教育問題與利益訴求的制度和規(guī)章，從組織的正式結(jié)構(gòu)安排上賦予民眾以“制度性”保障，為民眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)提供不可或缺的環(huán)境，能夠?qū)⒎稚⒘闼榈母鞣嚼嬖V求進行“組織化”匯聚和處理。二是公開且暢通的利益表達渠道。日本教育審議會不但與政府部門關系緊密，更為突出的是，其與民間以及社會公眾的聯(lián)系也是直接而密切的。這種先天優(yōu)勢最大程度地保證其能夠廣泛真實地傾聽和收集來自社會底層的聲音和存在的問題，使教育審議會能夠發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在，進而向政府部門反饋。三是成熟且完備的利益表達回應體系。日本教育審議會通過借助自身的組織平臺，將所調(diào)研和獲取得到的教育問題信息匯總，將分散化的個體和碎片化的信息高度整合為一個能以利益團體組織化表達為基礎的傳導形式，一端聯(lián)通社會民眾，另一端聯(lián)通政府部門，使得兩端的利益訴求和意見表達能夠同時得到雙向回應，令多方主體的真實利益訴求以一種有效的方式轉(zhuǎn)化為公共意志和公共利益。

2.政策咨詢與倡導功能：提供教育政策制定的思路與建議

“進入21世紀，日本各界認識到了智庫是研究全局性、戰(zhàn)略性問題的公共政策研究機構(gòu)”[8]，教育審議會的咨詢建議功能被認為是彌補和解決政府“相對的信息不對稱”與“調(diào)控失靈”的重要途徑。根據(jù)日本的行政管理規(guī)定，政府部門在制定或修改涉及社會公共利益的政策或規(guī)章條例時，必須遵循合法合規(guī)的咨詢程序，這就使得教育審議會的存在具有合法的根據(jù)。甚至在某些具體的事務上，教育審議會被認為是“約束行政意志的議決機構(gòu)，稱為參與機關或議決機構(gòu)，可以理解為權(quán)限被強化了的咨詢機構(gòu)”[9]。就其咨詢功能而言，教育審議會主要是為政府部門提供關于教育事務治理的思想、理論、策略、方法以及參與相關政策法規(guī)的創(chuàng)制等咨詢建議的內(nèi)容，同時也向社會民眾開放，接受問詢和答疑，很大程度上提高了教育審議會社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平。例如，2002年8月，中央教育審議會就高等教育改革中的熱點、重點和難點問題向文部科學省提交了針對性和客觀性的政策建議報告。隨后，文部科學省同意采納并進一步結(jié)合實際情況交由國會審議，有效地推進了大學質(zhì)量保障體系、研究生人才培養(yǎng)等問題的解決[10]。2016年12月，中央教育審議會發(fā)布了《關于幼兒園、小學、初中、高中以及特別支援學校學習指導要領的改革及必要策略》審議報告，整合了基礎教育階段的各學科課程，提升受教育者的學習能力以及學習內(nèi)容，推動了基礎教育改革的一體化進程[11]。教育審議會與政府的互動策略更多的是通過承接政府的行政任務(項目)或是主動進入具體的教育領域，吸收民意進而做出回應性反饋，與政府部門所建立的“合作主義模式”關系保證了教育審議會能在保持組織自主性和獨立性的前提下將組織的理念、意見以及行動方案滲透進教育政策及其教育決策議程之中，從而借助政府的行政資源和權(quán)威來實現(xiàn)政策的倡導和滿足政府的咨詢需求?？梢?，教育審議會在政府和社會的互動中充分發(fā)揮了其咨詢與建議的功能，推動了教育決策和管理的科學化和民主化。

3.社會動員與傳播功能：宣傳與解讀教育研究前沿成果

社會動員與傳播是日本教育審議會的又一重要作用和關鍵功能，宣傳與解讀教育研究前沿成果是其功能發(fā)揮的重要內(nèi)容。國家的治理方式和職能更加強調(diào)“有限性”和“服務型”,對不涉及國防軍事等涉密領域的事務都不同程度地向社會組織和民眾開放,由此為教育審議會在社會動員和政策傳播上提供了足夠的空間?！缎畔⒐_條例》要求：(1)審議會所召開會議應該向任何有意愿參加的普通民眾開放；(2)審議會公開舉行會議時，應事先確定允許旁聽的人數(shù)，并在會場提供一定數(shù)量的旁聽席和記者席；(3)應為媒體機構(gòu)的報道活動提供方便，向大眾公開審議情況；(4)召開會議的主題、時間、地點以及會議審議的結(jié)果等信息須在規(guī)定時間內(nèi)在政府信息公布窗口或官網(wǎng)上發(fā)布[12]。由《信息公開條例》的要求可見，日本教育審議會宣傳與解讀教育政策和教育研究相關成果的途徑是通過旁聽、“線上+線下”“個人+組織”等多種靈活的方式?！熬€上”的互網(wǎng)絡傳播擴大了受眾群體、拓寬了傳播范圍，與“線下”的傳統(tǒng)宣傳(包括報紙、電視等)渠道緊密配合，使得接受教育政策或研究成果信息的客體也能轉(zhuǎn)換為信息再傳播的主體，可以強化人們的價值認同。而教育審議會的成員是來自不同階層的社會精英，以“個人”形式進行的宣傳，同樣能構(gòu)建一個以“研究者+連接關系+網(wǎng)民”的傳播場域結(jié)構(gòu)，從少數(shù)社會精英擴散到普通社會民眾。作為“正式組織”的教育審議會也經(jīng)常以舉辦會議、發(fā)布審議報告的形式來有計劃、有策略的吸引社會各方的注意力[13]，并在解讀和傳播的過程中突出重點事項，進而呼吁人們參與到教育政策的實施中來，并輔之以合理目標和利益機制的引導，充分調(diào)動社會各方的積極性，進而協(xié)調(diào)、整合社會資源與力量，以多元主體聯(lián)動式合作推進社會治理能力的現(xiàn)代化建設。教育審議會在教育類政策的信息傳播與資源動員方面起到了“承上啟下”的媒介作用：一方面，教育審議會將政府的政治利益訴求和教育戰(zhàn)略重點精準地傳達至社會普通民眾，影響并引導社會輿論，強化“政府—教育審議會—社會民眾”3者之間的信任關系；另一方面，能夠有效地動員廣大民眾和組織社會資源來共同推進教育政策的順利實施，降低政策實施的成本，提高社會公共效益。

二、組織機制構(gòu)成：日本教育審議會的多重運作機制

運作機制代表著國家乃至一個組織具備行使其職責、發(fā)揮其功能和實施其目標的制度性條件，既是組織機制的核心，也是教育審議會得以有序運行的內(nèi)在基礎。從日本教育審議會的運行情況來看，其運作機制有別于一般的作為政府內(nèi)部組織的自治體智庫。日本教育審議會的運作機制，是在應對外部教育問題和適應內(nèi)部組織架構(gòu)的基礎上形成的，組織內(nèi)外部運作所依賴的功能、規(guī)則和程序推動著教育審議會運作機制走向體系化。由此，也決定了教育審議會的運作機制構(gòu)成是一個系統(tǒng)性的整體，是一整套的制度安排和運作方式。為了保證教育審議會社會協(xié)調(diào)與治理功能、政策咨詢與倡導功能、社會動員與傳播功能等的實現(xiàn)，審議會構(gòu)建起了“準入—參與、引導—監(jiān)督、懲戒—激勵”立體式的多重智庫運行管理機制。這些機制既相互獨立，又內(nèi)在關聯(lián)，在實際運作中以特定行動的方式予以轉(zhuǎn)化、加工和整合，在不斷的功能性互動與情景式調(diào)適中形塑著日本教育審議會的運行方向及其具體過程。

1.準入—參與機制：智庫主體的資質(zhì)確定和標準規(guī)定

在本質(zhì)上，“準入—參與機制”就是依據(jù)一定的法律規(guī)章和制度對智庫主體的進入資質(zhì)和選拔標準進行規(guī)定和確定。通常而言，教育審議會成員數(shù)量平均30名左右，其構(gòu)成通常由委員長或會長和委員兩部分組成，全部為兼職。例如：中央教育審議會公布最新一期(第9期)委員名單為會長1名，副會長2名，委員27名，共30名成員組成[14]。并且，委員的任期為兩年一屆，一般最長不超過5年[15]。有些地方還要求教育審議會與該地區(qū)其他審議會一樣，在選拔委員時要考慮到整體的性別比例、年齡結(jié)構(gòu)并盡量從職場和社會團體組織中進行推薦[16]。成員的選拔還要參照《國家行政組織法》要求，在依法依規(guī)和公開擇優(yōu)的基礎上，結(jié)合審議會選拔的相關標準進行。該申請者是否能夠成為委員，主要取決于其專業(yè)性(學識和經(jīng)驗)、社會影響力(財界、學界、輿論界代表人物)、利益相關者(企業(yè)團體代表或職員)等方面因素，根據(jù)所申請崗位的不同，還要考察申請者自身條件與崗位的匹配性，特別是其理念與能力，以確保審議會的價值宗旨和專業(yè)化水平[17]。在日本，教育審議會并非是嵌入在官僚體系中的政府工具，而是具有獨立性的中介組織，它在與政府、高校、社會以及市場等不同主體的密切聯(lián)系與溝通中建立了一個復雜多樣的互動網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，使得正式的利益訴求和非正式的意見表達可以共存于同一平臺。此外，日本教育審議會除了常規(guī)的專職人員外，很多時候為了解決某一領域具體問題的需要，項目團隊往往會臨時吸納其他不同領域的專家學者乃至民眾代表，組成“暫時性團隊”。在此情況下，審議會項目成員的資格要求可以靈活變通，并無統(tǒng)一或唯一標準，可實事求是地視情況而定。這種“專家學者+企業(yè)人士+普通市民”的人員結(jié)構(gòu)，既保證了審議會成員構(gòu)成的多樣化，又考慮到了普通社會民眾的實際參與需求。當然，“準入—參與”機制并非一成不變，而是保持著動態(tài)調(diào)整。對于那些在工作中出現(xiàn)問題抑或是因其他原因不再適合在審議會擔任委員的成員則有序安排退出，以保證組織人員結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，進而維持組織運行的效率。

2.引導—監(jiān)督機制：智庫運行的方向把控和責任監(jiān)督

“引導—監(jiān)督機制”是為了明晰教育審議會的職能、權(quán)限和責任邊界，是對組織總體運行方向、工作流程的把控與規(guī)范，以引導審議會健康平穩(wěn)發(fā)展的機制?！耙龑АO(jiān)督機制”中的“引導”包含兩個層面的含義：一是政府引導教育審議會，主要通過經(jīng)費撥款和審議相關研究報告的方式來實現(xiàn)。一方面，日本政府可以根據(jù)社會發(fā)展需要和教育問題的變化而調(diào)整對教育審議會的經(jīng)費資助額度，從而在某種程度上要求審議會的工作內(nèi)容和重點要體現(xiàn)政府的意志和政策偏好，實現(xiàn)了政府對審議會“間接引導”乃至控制。雖然這樣的做法并不一定能夠總是完全達到政府的預期，但它確實產(chǎn)生了一定作用，同時也受到各界社會人士的批評，指責政府不該過分干預教育審議會的事務；另一方面，政府對審議會提交的教育情報數(shù)據(jù)資料、教育決策建議、教育調(diào)查報告等開展審核評估，政府重點審核的內(nèi)容和標準要求都會對審議會產(chǎn)生引導作用，使其在開展具體工作時不得不考慮到政府的政治意圖和利益訴求。二是教育審議會能影響社會大眾的觀念和行為。即教育審議會借助網(wǎng)絡、報刊、書籍、會議以及報告等進行傳播和介紹，引導社會大眾去積極關注重大教育事件和相關的改革[12]。

在教育審議會的監(jiān)督機制層面，主要是自我監(jiān)督和社會監(jiān)督在起主要作用，政府監(jiān)督表現(xiàn)得并不明顯。一是自我監(jiān)督，即是審議會內(nèi)部的自我監(jiān)管和評價，主要關注目標預期、成員行為、組織領導、管理方式等方面，并會根據(jù)制度與實際相結(jié)合方式來落實對具體工作實際和項目開展情況的監(jiān)督；二是社會監(jiān)督，主要是新聞媒體、市民等主體通過對審議會發(fā)布的相關政策建議報告提出意見，對工作中存在的問題進行質(zhì)疑和批評，從而倒逼審議會工作的改進。可見，日本教育審議會的“引導—監(jiān)督機制”不僅有助于在現(xiàn)有的“國家—社會”結(jié)構(gòu)性框架內(nèi)增強教育類智庫的引導能力，也有助于在現(xiàn)代化社會治理視角下探索智庫規(guī)范運行的監(jiān)督模式，推動服務型教育智庫的建設。

3.懲戒—激勵機制：智庫資源的配置效率和績效管理

“懲戒—激勵機制”中核心的問題是要解決組織的資源配置效率和績效管理問題，通過約束手段和獎勵措施的組合使用來達到優(yōu)化資源配置效率和績效管理效果的目的?！捌鋵嵢魏我粋€組織從來不能也永遠不能像機器一樣運轉(zhuǎn)。組織的效率取決于組織所構(gòu)成的人的總體理性地協(xié)調(diào)其活動的能力……尤其取決于人們能夠以何種方式進行他們之間的合作游戲”[18]。而要保證和維持一個組織的正常高效運轉(zhuǎn)，則要對人、財、物等資源進行合理的使用和配置。日本教育審議會“懲戒—激勵機制”作用的發(fā)揮，主要通過建立日常工作管理制度來實現(xiàn)。就其最終目的而言，“懲戒—激勵”的實質(zhì)都是為了要提高資源配置效率和工作質(zhì)量。按照日常管理制度對人員的業(yè)務操作、財務支出以及其他物品的使用等實施檢查和評價，進而依據(jù)結(jié)果做出相應的懲戒或獎勵。根據(jù)考察發(fā)現(xiàn)，日本教育審議會的“懲戒”規(guī)定更多是以一種預防性的形式出現(xiàn)。中央審議會在運營規(guī)則中明確指出“與審議案有利益關系的委員、臨時委員和專家成員不能參加審議會議”[19]，并規(guī)定教育審議會要嚴格遵循執(zhí)行以下要求：“審議成員的構(gòu)成、明確選聘的程序、規(guī)范薪酬的支付以及公開日常的事務”等方面如有違反相關規(guī)定，則依據(jù)《國家行政組織法》等法律法規(guī)進行相應處理[20]。從而事先預防出現(xiàn)“以權(quán)謀私”的問題。在激勵方面，日本教育審議會對于成員主要是以精神激勵為主。成員們通過自身的專業(yè)知識和技術(shù)為政府提供解決教育問題和推動教育改革的建議對策，凡是參與人員均會在報告中予以體現(xiàn)并公布名單。在推崇身份感和榮譽感的日本社會，審議會成員們可以借此獲得更多的尊重和聲望，這也進一步激勵了社會各界精英加入審議會，使得不同階層更容易在討論協(xié)商中達成共識[21]。

三、組織特征呈現(xiàn)：日本教育審議會的多元發(fā)展特點

前文內(nèi)容已經(jīng)充分探討了日本教育審議會的價值功能與運行機制，表明了其所承擔的角色、職責和運行管理的經(jīng)驗，并將之視為產(chǎn)生獨特優(yōu)勢和特點的重要推動因素和基礎條件。在對智庫組織進行研究的理論范式與實踐圖景中，對組織內(nèi)外部特征的歸納與概括是不可或缺的。日本教育審議會的發(fā)展保持著良好的態(tài)勢，在長期的建設進程中形成了富有本土特色的發(fā)展特點。

1.組織身份的獨立性與自主性

作為智庫的日本教育審議會展現(xiàn)出了在國家、社會、市場等不同主體所作用范圍與利益訴求相遇的場域中，各方的權(quán)力與責任、權(quán)利與義務都得到了巧妙合理的安排與設計，不論是在靜態(tài)結(jié)構(gòu)關系還是動態(tài)組織行動上，不同主體的行為活動始終留有清晰的邊界。這意味著教育審議會的自主性已經(jīng)達到一種事實上的“制度化的結(jié)構(gòu)自主”狀態(tài)，它從政府獲得經(jīng)費和政策支持，卻不受到政府不合理的干預和管制[5],因而更樂于與政府合作，這樣的特殊關系能夠為教育審議的自主性能力發(fā)展提供巨大的成長空間。當然，這里面暗含著這樣一個邏輯前提：即國家對智庫類的服務型組織給予最大限度的經(jīng)費、政策等資源支持的同時，又將自身的行政權(quán)力和官方權(quán)威降低到最小化的做法，能夠極大地激發(fā)組織的活力以及帶來預期的社會效益。從現(xiàn)實的情況看，教育審議會的組織行動很少會受到來自政府權(quán)力的制約，反而是社會性的道德良俗和自主性的組織權(quán)威擁有更大的約束力。在與政府長期的合作中，教育審議會已經(jīng)逐漸形成了獨特的利益表達方式和行動準則，用一種合乎現(xiàn)代化治理精神要求的方式和途徑來表達和實現(xiàn)社會的公共利益。所以，在一些特殊的情況下，即便與政府的利益和目標存在沖突與矛盾，教育審議會仍然能借助自身的積極運作和其他外部力量對政府施壓，以實現(xiàn)自身的目標。

2.組織人員的多元性與平等性

雖然教育審議會的成員來自社會的不同領域和不同部門，他們的階級意識乃至利益訴求也不盡相同，但是在組織內(nèi)部卻保持著高度一致的身份認同和歸屬感。這得益于教育審議會長期以來所形成的良好制度文化和組織文化。例如，《中央教育審議會條例》第二條關于委員的任命：“該審議會委員由文部科學大臣(教育部部長)從擁有相關領域?qū)W識經(jīng)驗的人士中選拔任命?！盵22]此外，教育審議會在盡可能多地吸收市場商業(yè)精英、社會平民精英的同時，也會考慮到引進政治精英，以避免其他力量與政府部門相對抗行為的出現(xiàn)，不同主體間的工作關系都遵循著“效率·公平·問責”的準則，彼此之間互為支撐、配合默契，使政府的科層結(jié)構(gòu)免受侵蝕并促使不同的主體在積極表達個體/群體利益訴求時實現(xiàn)相互監(jiān)督，保證了組織內(nèi)部不同的運行體系和管理系統(tǒng)可以按照各自的程序規(guī)范來開展活動。例如，政府管理部門為實現(xiàn)教育政策制定的科學化，將前期的實際調(diào)研工作委托給教育審議會，同時給予一定的資助，具體的調(diào)研事項(如評估特定群體的需求、實際調(diào)查內(nèi)容的設計、項目資金的統(tǒng)籌使用)則由審議會自主決定。這種合作伙伴關系不僅沒有弱化政府在社會公共教育事務中的管理責任，反而增強了行政機構(gòu)的服務意識和職能。由此，可以歸納出日本教育審議會人員構(gòu)成主體的多元性與關系的平等性特征。

3.組織機構(gòu)的體系化與扁平化

日本教育審議會歷經(jīng)了從組織機構(gòu)分散化到體系化的演變發(fā)展過程。在初期，教育審議會的創(chuàng)立者是中央政府內(nèi)閣，主要為政府的教育決策和管理服務；到了二戰(zhàn)之后，隨著社會教育公共事務的日益復雜且多樣，隸屬于中央政府的下設部門也開始建立相應的審議會，并逐漸向地方擴散。日本教育審議會既有中央層面所設置的，也有地方政府所扶持的部分，由此在全國范圍內(nèi)聯(lián)結(jié)為了一個網(wǎng)絡化、體系化的審議會體系[7]。雖然國家層面和地方層面的教育審議會所產(chǎn)生的實際影響力有所差異，但其職責標準和服務水平不存在很大的差別，其服務的質(zhì)量獲得了社會的廣泛認可。在管理上，教育審議會組織個體成員之間處于一種“松散的聯(lián)合”關系中，領導與下屬之間的等級劃分并不十分明顯，而是隨著“項目”和“問題”的需要，組合和配備相應的人、財、物等資源，組織中的領導者和個人主要是一種“溝通-協(xié)商式”的團隊合作形式，不存在高度集中的權(quán)力控制中心，“命令-服從式”的上下級關系被有意淡化。組織內(nèi)部的個體成員可以共享組織的資源與權(quán)力，組織管理呈現(xiàn)出扁平化、去中心化的特點，這些特點又為智庫的職業(yè)化和專業(yè)化奠定了良好的基礎。

四、借鑒與啟示：中國特色新型教育智庫的建設路徑

加快建設中國特色新型教育智庫是推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一，也是新時代深化教育改革的必然要求。當前，我國的教育智庫建設在功能定位、團隊建設、機制保障等方面仍然存在較大的提升和完善空間，未能充分發(fā)揮作為智庫所應有的動員社會資源、提供公益服務以及政策倡導咨詢等功能，教育智庫的存在價值處于相對尷尬境地。因此，有必要借鑒日本教育智庫的有益做法和經(jīng)驗，多方位加強中國特色新型教育智庫的建設。

1.合理分類與精準定位，創(chuàng)建智庫差異化特色發(fā)展道路

黨的十八大以來，習近平總書記就建設中國特色新型智庫作出了一系列重要論述，其中就提出“各類智庫的特點不同、建立的背景不同，應分別明確各自的功能和職責定位”[23]。這意味著，建設新型教育智庫的首要步驟在于：合理分類與精準定位。一是合理分類。確立以組織目標和組織屬性為依據(jù)的分類標準，鼓勵和推進不同層次、不同性質(zhì)的教育智庫類型，立足自身實際情況和社會發(fā)展需要，明確組織的所屬類別。組織目標可以理解為是教育智庫所追求的根本目的，當智庫把教育理論的創(chuàng)新作為追求目標,那么所取得的原創(chuàng)性學術(shù)成果就可以被視為目標的實現(xiàn)；若智庫以解決社會現(xiàn)實問題為其追求目標，教育政策決策和倡導則成為關注的重點。組織屬性指的是智庫所具有的組織性質(zhì)，按照智庫資產(chǎn)權(quán)歸屬劃分，可將教育智庫分為官方智庫、半官方智庫與非官方智庫[24]。雖然教育智庫的分類標準多元，但不管如何劃分，教育智庫都應遵循公益服務導向和非營利機構(gòu)屬性的基本要求。二是在合理分類基礎上進行精準定位。教育智庫的定位是否精準關系到組織在社會整體智庫體系中的地位和作用。不論是官方教育智庫、半官方教育智庫還是非官方教育智庫，都應結(jié)合自身的研究目標、研究領域與研究專長明確功能定位。對于專門研究教育相關理論的智庫而言，則是屬于學術(shù)思想型的代表，其定位是產(chǎn)出并提供用于解釋廣泛存在于社會中的各類教育現(xiàn)象和教育問題的新知識、新觀念、新思想和新方法；對于那些主要關注教育政策實踐的智庫，更多偏向?qū)Σ邞眯?，將教育問題與政策問題、戰(zhàn)略問題、實際問題有機結(jié)合起來，以研究成果的轉(zhuǎn)化和應用為重點，提出具有針對性和可操作性的建議或?qū)Σ?。當然，通過合理分類與精準定位，推動教育智庫的差異化發(fā)展，也有利于充分發(fā)揮不同教育智庫的資源特性和研究專長，在優(yōu)勢互補和交流互動中爭創(chuàng)自身品牌特色，爭取早日進入世界高端智庫行列。

2.突顯主體與優(yōu)化隊伍，建立智庫專業(yè)化研究體系

作為公益性的研究咨詢組織，主體地位的獨立性與人才隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化是建立智庫專業(yè)化體系的重要支撐，也是保證教育智庫走向一流的關鍵。

(1)突顯教育智庫主體地位的獨立性，理順智庫與政府間的關系。但同時，也要避免進入將“獨立性”視作一個絕對概念的誤區(qū)。中國教育智庫發(fā)展的重要動力以及制度環(huán)境主要來自中央和各級地方政府的肯定、認可和支持，這與其他國家(特別是西方國家)的智庫發(fā)展模式存在本質(zhì)區(qū)別。這也決定了中國教育智庫主體的獨立性應被限定在一個相對的范疇內(nèi)，即從過度的依附從屬關系走向重要的合作伙伴關系，而非與政府完全隔離。中國教育智庫主體地位獨立性的實現(xiàn)和突顯還有賴于以下兩個先決條件：一是經(jīng)費籌集的日?；蜕鐣?。教育智庫應把經(jīng)費籌集作為一項日常工作，努力擴展和增加經(jīng)費來源渠道，增強社會籌資和吸納能力。除了獲取政府資助外，還可從研究項目委托、社會基金會支持、企業(yè)捐助、個人捐贈、出版物/研究成果發(fā)行收入等其他社會途徑獲得多樣性的資金，從而逐漸擺脫對政府資助的過度依賴，做到經(jīng)濟獨立。二是注重研究成果傳播、轉(zhuǎn)化和應用率。教育智庫要重視研究成果的多途徑傳播、多層次轉(zhuǎn)化和多場景應用，增強智庫的社會公信力和影響力，塑造有利于維護組織獨立性的社會氛圍和環(huán)境[25]。

(2)優(yōu)化智庫人才隊伍結(jié)構(gòu)，強化智庫研究的專業(yè)性和科學性。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，教育智庫面對的問題往往涉及政治、經(jīng)濟、文化以及民生保障等多個領域，關涉的內(nèi)容早已超出教育范疇，要求的解決策略也更加復雜化和綜合化，所以，智庫的人才隊伍結(jié)構(gòu)必須及時優(yōu)化。在研究人員選拔中，強調(diào)“學科背景、學歷、年齡結(jié)構(gòu)、實踐背景等方面的多樣性，吸納多學科、多機構(gòu)、多部門、跨領域的研究人員”[26]，打造一個跨學科、復合型的高端研究團隊。同時，對智庫成員進行針對性的培訓，更新研究方式和方法，鼓勵研究人員結(jié)合現(xiàn)代新興信息技術(shù)和工具(如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等)開展研究，提升研究成果的準確性和科學性。

3.保障權(quán)益與規(guī)范行為，構(gòu)建智庫立體式運作機制

教育智庫的建設是一項復雜且精細的系統(tǒng)工程，其良好發(fā)展需要多個機制的穩(wěn)健運行，其中最主要的是激勵機制與監(jiān)督機制。激勵機制和監(jiān)督機制反映的是在特定的條件約束和刺激下人們會根據(jù)價值偏好和利益訴求來選擇行動的方向,以及在不同制度設置環(huán)境下相關行為所帶來的對應結(jié)果。與其他社會組織運行的機制一樣，恰到好處的激勵和監(jiān)督機制共同為智庫所有主體的日常工作提供制度性依據(jù),只要合乎組織的利益和長遠發(fā)展,就應該得到合理支持。因此，新型教育智庫建設需以創(chuàng)新機制為中心，堅持保障與規(guī)范并重，建立健全激勵機制與監(jiān)督機制，促進組織內(nèi)外部資源的有序流動和合理配置。一是激勵機制。激勵的本質(zhì)核心在于保障智庫成員的權(quán)益，以確保智庫成員都能在既定收益和福利總量基礎上獲得合理分配，有效促進和鼓勵全體團隊成員為組織目標與愿景的實現(xiàn)而努力，也能提高智庫的績效管理水平和能力。通過對智庫成員開展考核評價，包括日?？荚u(平時工作量、出勤率)、階段性考評(任務完成進度)、年度考評(總體目標完成度)以及重大專項工作考評進行測量，明確業(yè)績導向，確定團隊成員的績效，使用精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合、個人獎勵與集體獎勵相結(jié)合等多樣化的激勵手段，肯定成員的工作并增強他們的歸屬感和獲得感。二是監(jiān)督機制。該機制重點在于規(guī)范智庫全體成員的行為。出于保證教育智庫研究成果客觀和經(jīng)費使用合理的公共性目的考量，防止出現(xiàn)研究成果被資助者或利益團體所控制、歪曲以及隨意濫用、套取經(jīng)費，需要對智庫進行內(nèi)外部監(jiān)督。首先，加強內(nèi)部監(jiān)督。推行教育智庫行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，充分發(fā)揮教育行業(yè)智庫協(xié)會的作用，負責監(jiān)察和核實教育智庫的研究報告、方案以及其他研究性成果是否存在偽造編纂研究數(shù)據(jù)、剽竊抄襲他人成果以及其他學術(shù)不端行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即做出查處。其次，加強外部監(jiān)督。構(gòu)建以社會大眾和政府部門為主體的監(jiān)督機制，由新聞媒體、普通市民以及政府職能部門聯(lián)合對教育智庫的研究項目獲取、經(jīng)費來源及使用、人員選拔、研究成果傳播以及轉(zhuǎn)化情況等方面進行監(jiān)督，對智庫的不當行為予以批評和譴責，如出現(xiàn)違法問題則交由執(zhí)法部門依法處理。

五、結(jié) 語

以上關于日本教育審議會的研究可為我國提供有益的借鑒。特別是，當前在推進中國特色新型教育智庫建設的過程中，仍存在諸多問題與難題，如何讓教育智庫真正成為普通民眾表達自身教育利益訴求、參與政府教育決策、協(xié)調(diào)溝通與政府間關系的有效途徑，如何通過教育改革推動教育智庫組織制度的創(chuàng)新等，這些在后續(xù)研究中都值得深入的思考。未來關于教育智庫的研究，應立足本土國情，汲取外國有益經(jīng)驗，從理論、實踐與政策等多個維度開展全方位的探索，厘清關鍵所在，建立健全體制機制和發(fā)展路徑，以更好地促進我國教育智庫的高質(zhì)量發(fā)展。