史衛(wèi)民，李子玉

(西安財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710061)

農(nóng)村公益用地是鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，對保障農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村精神文明建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)健康發(fā)展具有非常重要的作用。2018年黨中央和國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》中提出，“加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)村公共服務(wù)補給，加強鄉(xiāng)村振興用地保障”；2019年自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中要求，各地自然資源主管部門“統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展布局以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地布局”；2021年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中進(jìn)一步提出，“加強農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)用地”；2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《十四五規(guī)劃》)中提出，“要完善農(nóng)村用地保障機制，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)合理用地需求”。隨著全面鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，原有的用地類型和用地供給方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)實新需要。因此，盤活存量建設(shè)用地和拓展建設(shè)用地的使用方式就顯得極為迫切。農(nóng)村公益用地屬于建設(shè)用地類，對加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施提升改造發(fā)揮著不可或缺的保障作用。而現(xiàn)階段我國農(nóng)村公益用地利用的法律法規(guī)較滯后，供給方式不健全，權(quán)能實現(xiàn)不清晰，管理規(guī)劃不到位等問題，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與提升。強化對農(nóng)村公益用地的盤活利用并從法律上進(jìn)行規(guī)制，對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，提升村民生活質(zhì)量和幸福感，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設(shè)美麗宜居富裕鄉(xiāng)村具有重要的理論意義和實踐價值。

一、農(nóng)村公益用地的內(nèi)涵與立法現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村公益用地的內(nèi)涵界定

公益用地指公益性事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)用地，在土地劃分類型上屬于建設(shè)用地一類，它在使用上具有承載公共福利的作用，其存在是公共利益和人民福祉的有力保障。從土地類型上講，公益用地又分為國有公益用地和農(nóng)村集體公益用地。國有公益用地所有權(quán)歸國家所有，屬于國有建設(shè)用地，主要用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，范圍上以城市為主；農(nóng)村集體公益用地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，范圍上以農(nóng)村為主。特定情況下，國家為了公共利益需要，也可以將農(nóng)村集體公益用地通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲泄嬗玫?。我國現(xiàn)行立法并未對農(nóng)村公益用地的范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。在學(xué)理上通說認(rèn)為，農(nóng)村公益用地是為了集體經(jīng)濟組織成員的公共利益需要而劃分出來的特殊地域范圍以供使用的土地。設(shè)置農(nóng)村公益用地以公共利益實現(xiàn)為目的，保障村集體的共同利益，具有濃烈的公法屬性，在實現(xiàn)價值上來看具有優(yōu)先性[1]。農(nóng)村公益用地就其內(nèi)涵而言，以公共利益為目的，承擔(dān)著促進(jìn)社會公平發(fā)展、增進(jìn)人民幸福感以及提高社會經(jīng)濟運行的效率等多重任務(wù)[2]。就其外延而言，農(nóng)村公益用地位于農(nóng)村區(qū)域，為農(nóng)村集體成員所有。主要類型包括以下四類：第一類，祭祀用地，如公益墓地、神廟、祠堂用地等。第二類，生活用地，如村內(nèi)池塘、公共廁所、垃圾池用地等。第三類，休閑娛樂用地，如籃球場、棋牌室、活動小廣場、老年活動室、鄉(xiāng)村公園用地等。第四類，公共事務(wù)用地，如義莊、學(xué)校、廣播站、村委會、村黨支部用地等[3]。另外，農(nóng)村集體公益用地也不同于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地目的是為了營利，主要用于發(fā)展集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村民宿等；農(nóng)村集體公益用地是非營利的，主要是為了村民精神文化生活、公共基礎(chǔ)設(shè)施、休閑娛樂、宗祠、學(xué)校等。因此，農(nóng)村公益用地的內(nèi)涵界定應(yīng)采用概括加列舉的方式。農(nóng)村公益用地是指為特定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的集體福利和公共利益需要而使用的各類用地的總稱，包括祭祀、生活、休閑娛樂、公共事務(wù)等各類用地。

(二)農(nóng)村公益用地利用的法律規(guī)定

農(nóng)村公益用地的法律規(guī)定最早起源于我國1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)中第37條。該條文將農(nóng)村公益用地限定為“農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地”(1)參見1986年《中華人民共和國土地管理法》第37條之規(guī)定。，對農(nóng)村公益用地的類型僅采取列舉式的表述，同時在實踐中關(guān)于農(nóng)村公益用地的規(guī)劃布局依照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。這是首次在立法層面上對農(nóng)村公益用地進(jìn)行了列舉式的規(guī)定。2019年新修訂的《土地管理法》第45條對農(nóng)村公益用地采取“有下列情形之一”的外延式羅列方式進(jìn)行闡明，列舉了國家為了公共利益的需求且確實有必要征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收行為的數(shù)種情形；同時第59條、第61條將農(nóng)村公益用地表述為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地”(2)參見2019年《中華人民共和國土地管理法》第45條、第59條、第61條之規(guī)定。。毫無疑問，從“農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地”到“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地”，可利用公益用地的級別擴展具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，體現(xiàn)了我國土地管理法律制度不斷適應(yīng)社會生活的趨勢，同時也是我國土地管理立法技術(shù)取得重大進(jìn)步的表現(xiàn)。

2019年修訂的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)將我國土地規(guī)劃分為城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊四種規(guī)劃體系，同時規(guī)定縣級以上地方政府根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平編制鄉(xiāng)、村規(guī)劃(3)參見2019年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條之規(guī)定。。但由于鄉(xiāng)、村規(guī)劃沒有總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村公益用地?zé)o法納入土地利用總體規(guī)劃的長期制度安排，使農(nóng)村公益用地的取得和利用處于無序狀態(tài)。現(xiàn)實情況是，一旦建設(shè)用地出現(xiàn)緊張局面，農(nóng)村公益用地就要讓位，農(nóng)村公益用地由于欠缺總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致用地選址和規(guī)模難以達(dá)到合理化和最優(yōu)化利用?？傮w來看，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對于公益用地的規(guī)定雖有涉及，卻沒有系統(tǒng)規(guī)定，而且在內(nèi)容上過于籠統(tǒng)，對農(nóng)村公益用地的類型、取得、利用等制度的欠缺使得在實踐中出現(xiàn)較多問題。

二、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村公益用地利用的關(guān)系

(一)鄉(xiāng)村振興需要強化農(nóng)村公益用地利用

進(jìn)入新時代，農(nóng)村在國家大力支持下迎來了發(fā)展的大好時機。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是黨和國家大力支持農(nóng)村發(fā)展，將發(fā)展重心放歸中國廣大農(nóng)村的重要信號，也是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等三農(nóng)政策的繼承、延續(xù)和提升?！按迮d則國興，村衰則國衰”，對農(nóng)村實施振興規(guī)劃是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。鄉(xiāng)村振興要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化土地對鄉(xiāng)村振興保障的基礎(chǔ)作用，因此在全面鄉(xiāng)村振興中更需要強化對農(nóng)村公益用地的利用。

1.加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要強化對農(nóng)村公益用地的利用

黨的十九屆五中全會首次提出“實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”，繼續(xù)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村?！妒奈逡?guī)劃》中提出實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置。在新發(fā)展階段實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動是黨對三農(nóng)工作的重大部署和重點任務(wù)，具有很強的現(xiàn)實針對性和實踐指引性。但若無法保證公共基礎(chǔ)設(shè)施落地，不僅會影響農(nóng)村集體土地的利用率，也會制約其價值提升[4]。為使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到新高度，實現(xiàn)新提升，農(nóng)村公益用地的供給不可或缺。在十分緊張且有限的土地資源上，為保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要對公益用地的土地用途進(jìn)行管制，合理安排用地結(jié)構(gòu)，改進(jìn)用地管理，確保土地集約利用，避免出現(xiàn)非法用地、浪費土地的現(xiàn)象，因此，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，對農(nóng)村公益用地的利用更需要進(jìn)一步強化[5]。

2.加強鄉(xiāng)村振興用地保障需要強化對農(nóng)村公益用地的利用

全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，公共設(shè)施和公共服務(wù)用地等各種用地需求持續(xù)增長，伴隨著用地方式多樣化的涌現(xiàn)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展用地出現(xiàn)新特征。特別是一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展需要農(nóng)村公益用地，生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境改善、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村更需要利用大量農(nóng)村公益用地，用地需求點多面廣，用地保障難度大，為解決鄉(xiāng)村振興發(fā)展面臨的“用地難”以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求問題，需要加強鄉(xiāng)村振興用地保障，健全農(nóng)村土地管理體制，完善農(nóng)村新增用地保障機制。為了滿足用地保障的現(xiàn)實需求，提高農(nóng)村公益用地規(guī)劃布局的科學(xué)合理性，充分、高效利用農(nóng)村公益用地，就離不開適宜的公益用地規(guī)劃和管理體系。強化對農(nóng)村公益用地的利用，將有助于實現(xiàn)發(fā)展需求、公益目的建設(shè)，形成功能規(guī)劃完善的用地機制，使得用地保障的需求得以實現(xiàn)，助力鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

(二)農(nóng)村公益用地利用能夠體現(xiàn)土地價值

從最初的滿足種植生存需求，到逐漸發(fā)展的建筑高樓城市發(fā)展需求，始終未能改變我們對土地的依戀?！巴恋厥秦敻恢浮保恋厥侨祟愘囈陨媾c發(fā)展的物質(zhì)載體[6]。土地的價值無處不在，土地是人類生存發(fā)展的最根本最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類生活和生產(chǎn)不可或缺的條件，也是一切物質(zhì)資源的最終來源[7]。依據(jù)土地觀念、知識與信仰以及體現(xiàn)在對土地開發(fā)利用中得出[8]，土地除基本的承載與產(chǎn)出功能外，還兼具社會公共利益的重要載體作用。因此，農(nóng)村公益用地離開土地的發(fā)展，只能是空中樓閣，也將得不到持續(xù)發(fā)展。對農(nóng)村公益用地的布局開發(fā)利用，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，打造綠化鄉(xiāng)村或園林鄉(xiāng)村，可以突出體現(xiàn)“生態(tài)宜居”的價值。改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，都體現(xiàn)出土地在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的作用，其具有特殊的“公益功能”。

(三)農(nóng)村公益用地利用能夠促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明

鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的“靈魂”。文明的鄉(xiāng)村風(fēng)貌是鄉(xiāng)村振興的基石，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，也是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)之一。因此要促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，也意味著我們應(yīng)將鄉(xiāng)風(fēng)文明融入鄉(xiāng)村建設(shè)中。近年來，國家為了提高農(nóng)民生活質(zhì)量，提升精神文明建設(shè)，利用農(nóng)村公益用地建成了一批鄉(xiāng)村小學(xué)、健身廣場、綠化公園等。還有部分地方群眾自發(fā)組織修繕宗族祠堂、村史館、紀(jì)念館等，延續(xù)了傳統(tǒng)農(nóng)村精神文化活動，傳承了農(nóng)村公益用地傳統(tǒng)功能。廣場休閑娛樂、體育鍛煉活動、傳統(tǒng)文化弘揚、村史學(xué)習(xí)等一系列活動得到保障支持，基礎(chǔ)設(shè)施的完善為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)提供了有力保障。以農(nóng)村群眾的文化需要為導(dǎo)向，大力開展文化進(jìn)基層活動，采取歌曲舞蹈、詩歌朗誦、器樂表演、繪畫書法等多樣的藝術(shù)形式，組織文藝展演、文化演出、文藝培訓(xùn)和送文化下鄉(xiāng)、送電影下鄉(xiāng)、送圖書下鄉(xiāng)等文藝志愿服務(wù)活動，豐富了群眾的精神文化生活，充分展現(xiàn)出文明的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，有助于培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)。而這一切鄉(xiāng)風(fēng)文明活動的載體均離不開農(nóng)村公益用地的支持和利用，通過對農(nóng)村公益用地的有效利用，將有助于構(gòu)建文明鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，保障全面鄉(xiāng)村振興的順利實施。

三、鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村公益用地利用的問題審視

隨著脫貧攻堅任務(wù)的完成，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了較大變化，農(nóng)民對精神文化、體育娛樂、生活環(huán)境等精神性需求進(jìn)一步增加，農(nóng)村公益用地也從傳統(tǒng)的維持家族穩(wěn)定和基本保障功能向提升農(nóng)民精神需求和滿足農(nóng)民精神文化的功能變遷。農(nóng)村公益用地的利用，對全面鄉(xiāng)村振興起到“助推劑”的作用。但現(xiàn)實中對公益用地的利用仍存在分類界定不明確、供給保障不健全、物權(quán)權(quán)能不清晰、管理規(guī)劃不到位等問題，這些問題制約著農(nóng)村公益用地變遷性功能的發(fā)揮。

(一)農(nóng)村公益用地分類界定不明確

1.法律對公益用地的類型劃分不明

由于農(nóng)村用地狀況復(fù)雜，用地范圍廣，涉及面大，農(nóng)村公益用地的分類難以界定，而且沒有法律具體規(guī)定其分類標(biāo)準(zhǔn)。2019年修訂的《土地管理法》第59條、第61條中，對于農(nóng)村公益用地表述為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地”，僅是列舉式提出，并未有明確分類。從我國目前的立法來看，尚無系統(tǒng)、規(guī)范、明確的關(guān)于農(nóng)村公益用地的規(guī)定以及規(guī)范性解釋，只在部分低階位法規(guī)和行政性管理文件中散見[9]。我國法律未對農(nóng)村公益用地的分類作出明確的劃分。

2.機關(guān)職權(quán)定位不同導(dǎo)致分類不同

在2011年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的公告中，采取圖表以及列舉方式，主要以城市用地為導(dǎo)向，關(guān)于農(nóng)村用地的分類僅在第三級劃分中，且僅涉及農(nóng)村居民點建設(shè)用地問題，并未提及農(nóng)村公益用地問題。2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《村莊規(guī)劃用地分類指南》中，農(nóng)村公益用地在農(nóng)村規(guī)劃用地的二級地類中再被細(xì)分為“農(nóng)村公共服務(wù)用地和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地”。2017年由原國土資源部組織修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》中，主要以圖表形式在一級地類中將公益用地表述為公共管理與公共服務(wù)用地，農(nóng)村公益用地則被分散在建設(shè)用地和特殊用地之中。《村莊規(guī)劃用地分類指南》中將公共服務(wù)用地單獨列出來，這是一個不同于其他分類指南的巨大突破性創(chuàng)新，體現(xiàn)了公共設(shè)施中商業(yè)性與公益性的不同劃分性質(zhì)和管理要求，并強調(diào)農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的重要性，從而完善社會保障[10]。由此可知，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國土資源部都曾試圖按照自己的職權(quán)定位來劃分農(nóng)村公益用地的具體類型，但由于分類機關(guān)的職權(quán)定位不同和土地分類的不同定義標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了村莊公益用地分類認(rèn)定的分歧。

(二)農(nóng)村公益用地供給保障不健全

1.用地指標(biāo)保障不健全

我國一直以來奉行工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展，城市的快速發(fā)展和擴張使得城市建設(shè)用地指標(biāo)較為緊缺。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)也出現(xiàn)了較為緊缺的現(xiàn)象，但沒有具體立法和政策給予用地指標(biāo)支持，僅有《土地管理法》規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)由地方政府制定報上級政府批準(zhǔn)執(zhí)行。由此可能導(dǎo)致的問題是，現(xiàn)行立法規(guī)定的鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)并無強制性，僅賦權(quán)給地方政府，地方政府可以制定指標(biāo)，賦權(quán)由地方政府把控；若政府不能依法行政，則可能導(dǎo)致不能為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善時所需用地提供保障。農(nóng)村公益用地作為鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的“先行資本”，若用地需求無法得到保障，“公益用地利用”問題就無從談起。

2.實施收回欠缺可行性

依據(jù)《土地管理法》第66條規(guī)定，因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要用地指標(biāo)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使收回土地使用權(quán)，必須報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)(4)參見2019年《中華人民共和國土地管理法》第66條之規(guī)定。。根據(jù)法律規(guī)定可以看出，此規(guī)定欠缺實施的可行性。一方面是土地資源有限，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)也有限，農(nóng)村公益用地的供給指標(biāo)因此會受到限制無法獲得許可，那么在有限的用地指標(biāo)范圍實施收回土地就更難以實現(xiàn)；另一方面是立法規(guī)定必要情況下為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展需要使用土地可以收回，收回權(quán)的行使從法律規(guī)定來看，其收回實施的操作性不強。主要有兩方面原因：一是法律沒有明確具體規(guī)定何種條件下政府可以批準(zhǔn)收回，這會導(dǎo)致政府層面難以操作；二是農(nóng)村集體由于發(fā)展水平以及經(jīng)濟狀況受限，支付用地單位的征地補償費可能難以保障[11]125-139。

(三)農(nóng)村公益用地物權(quán)權(quán)能不清晰

1.收益權(quán)能不清晰

收益權(quán)是期待權(quán)，是一種為獲取追加財產(chǎn)而產(chǎn)生的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其行使緣由是所有者財產(chǎn)有可能產(chǎn)生的經(jīng)濟利益。所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式表現(xiàn)為收益權(quán)，而收益權(quán)能是指所有權(quán)在經(jīng)濟上實現(xiàn)自我價值的表現(xiàn)[12]。現(xiàn)行《土地管理法》中對于收益權(quán)的規(guī)定只做了原則性規(guī)定，并未針對收益權(quán)的民事法律關(guān)系進(jìn)行具體規(guī)定，僅在第49條提到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)將補償費用的收入支出狀況進(jìn)行公布，以便監(jiān)督的實施(5)參見2019年《中華人民共和國土地管理法》第49條之規(guī)定。。農(nóng)村公益用地的基本物權(quán)權(quán)能在立法層面的規(guī)定缺失，基本上處于空白狀態(tài)。特別是針對農(nóng)村公益用地的收益權(quán)能，哪些主體有資格實現(xiàn)收益權(quán)能，占有者是否享有一定的收益權(quán)能，收益權(quán)的來源以及收益如何支配等問題上仍有廣闊的探討空間。

2.處分權(quán)能不明晰

處分權(quán)能是決定物的命運的一種權(quán)能，是所有權(quán)的主要體現(xiàn)。一方面，我國現(xiàn)行《土地管理法》僅粗略規(guī)定了處分集體土地的條件和擅自處分的后果(第63條規(guī)定，處分集體土地應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議同意；第82條規(guī)定，擅自處分集體土地的，應(yīng)受到行政處罰(6)參見2019年《中華人民共和國土地管理法》第63條、第82條之規(guī)定。)，但對于在何種情況下可以處分，如何行使處分權(quán)等都沒有明確規(guī)定。從理論上說，農(nóng)村集體作為農(nóng)村公益用地的所有權(quán)人，其享有處分權(quán)，但是由于集體一詞概念模糊，處分權(quán)難以行使。同時應(yīng)考慮其他主體能否對農(nóng)村公益用地以及地上公物進(jìn)行一定范圍的處分。另一方面，處分權(quán)能在農(nóng)村公益用地利用中占據(jù)重要作用，法律規(guī)定禁止在集體土地上為個人利益而設(shè)置他物權(quán)關(guān)系。對于農(nóng)村公益用地，必然應(yīng)符合法律對于集體土地處分的限制。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村公益用地因其承載的公益功能，在處分權(quán)能上應(yīng)當(dāng)受到更加嚴(yán)格的限制，然而針對農(nóng)村集體公益用地的處分權(quán)能的限制也沒有相關(guān)規(guī)定。

(四)農(nóng)村公益用地管理規(guī)劃不到位

1.規(guī)劃編制不具體

規(guī)劃制度對土地利用和農(nóng)村公益用地利用至關(guān)重要。目前農(nóng)村公益用地的規(guī)劃制度仍然不夠健全，缺少農(nóng)村公益用地的具體規(guī)劃方案。土地利用規(guī)劃是指對土地利用的計劃和安排，具有超前性，主要是進(jìn)行部門間土地資源的分配利用。土地規(guī)劃更加重視對土地資源的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌設(shè)計，缺乏對土地資源的詳盡劃分和具體規(guī)劃，作為匯總規(guī)劃的總體規(guī)劃編制在具體實施層面就會存在一定的問題，將會阻礙土地資源的科學(xué)規(guī)劃[13]。我國土地利用管理中的專項規(guī)劃主要是對土地利用總體規(guī)劃的補充和深化，專項規(guī)劃是國家強化干預(yù)土地資源分配，克服市場失靈的特殊手段。實踐中，部分發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊規(guī)劃有較高的覆蓋率，但大部分農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃缺位，極少有地區(qū)提出針對農(nóng)村公益用地的規(guī)劃利用方案，即使有，內(nèi)容也比較簡略，不夠科學(xué)系統(tǒng)。在鄉(xiāng)、村級土地規(guī)劃中，本應(yīng)該作為微觀規(guī)劃的層級，但卻因編制內(nèi)容方面不夠具體，操作性較差，難以體現(xiàn)對土地資源的精細(xì)化管理。由于村莊規(guī)劃欠缺詳細(xì)規(guī)劃方案，更沒有關(guān)于公益用地利用的規(guī)劃方案，使得公益用地規(guī)劃上具有滯后性。

2.規(guī)劃參與不積極

好的規(guī)劃需要地方政府、專家學(xué)者、農(nóng)村集體、廣大村民的廣泛參與，這樣制訂出來的規(guī)劃才符合農(nóng)村實際，才能體現(xiàn)村民意愿。農(nóng)村公益用地規(guī)劃方案是為了廣大村民的切身利益，更需要全體村民的廣泛參與。目前農(nóng)村公益用地規(guī)劃編制中，“半行政化”問題突出。在農(nóng)村公益用地的相關(guān)事務(wù)中，“半行政化”主要體現(xiàn)為政府角色的缺失[14]，現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的參與程序欠缺強制性的法律效力。實踐中對民主自治程序如基礎(chǔ)方案的制訂、村民如何參與表決、方案通過人數(shù)等內(nèi)容未做相應(yīng)具體的規(guī)定。村莊規(guī)劃編制及決策過程漠視村民的參與權(quán)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，村民委員會、基層政府代行村民規(guī)劃決策權(quán)的問題較為突出。

常見的村民參與可以分為形式上的參與與實質(zhì)上的參與，其中形式上的參與主要表現(xiàn)為村民參與規(guī)劃編訂前的意見征求和規(guī)劃編訂后報批前的公告程序；實質(zhì)參與主要表現(xiàn)為村民經(jīng)商議程序提出或參與確定規(guī)劃方案。實踐中，集體成員對村莊公益用地規(guī)劃的參與多表現(xiàn)為形式上的參與，一般由村民委員會代為行使村民的參與權(quán)利，集體組織成員參與權(quán)虛化。特別是大部分村民認(rèn)為村莊土地利用規(guī)劃跟自己沒關(guān)系，參與性不強。

3.規(guī)劃銜接不健全

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村無規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)無序問題仍然突出。村莊規(guī)劃照搬城市規(guī)劃的理念和方法、脫離農(nóng)村實際、實用性差的問題較為普遍，全域土地綜合整治的實施與村莊規(guī)劃銜接不足，規(guī)劃銜接存在阻礙[15]。在公益用地土地資源的實際利用中，土地資源的規(guī)劃利用與村莊實際發(fā)展規(guī)劃未能有效銜接，未結(jié)合具體實際情況合理分配用地，總體規(guī)劃與具體規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，不能有效銜接[16]。

四、鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村公益用地利用的規(guī)制路徑

黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，黨的十九屆五中全會提出“全面鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村振興是我國進(jìn)入新時代農(nóng)村發(fā)展的新方式新模式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施就是要將農(nóng)村以經(jīng)濟發(fā)展為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、生活各方面協(xié)同發(fā)展。土地制度是鄉(xiāng)村振興的前提與基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將現(xiàn)代化的發(fā)展理念融入農(nóng)村土地制度，必將使農(nóng)村公益用地的利用進(jìn)入新的轉(zhuǎn)型與發(fā)展期。一方面，要樹立土地利用的平等觀念。長期以來，我國土地資源的配置以保障城市優(yōu)先發(fā)展為要，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，基于土地利用的平等觀，國家應(yīng)改變土地政策集中關(guān)注城市建設(shè)的傳統(tǒng)路徑，強化農(nóng)村公益用地的利用與發(fā)展。按照農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富的目標(biāo)，在農(nóng)村公益用地制度的供給和利用上實行實質(zhì)平等與公平，體現(xiàn)制度的同一性，實現(xiàn)農(nóng)村公益用地對全面鄉(xiāng)村振興的土地保障。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)生發(fā)展策略為農(nóng)村公益用地制度改革指明了方向。內(nèi)生式發(fā)展是在社會發(fā)展和制度變革中，依靠內(nèi)部資源進(jìn)行自我維持和自我發(fā)展的過程方式[17]。內(nèi)生式發(fā)展理念使農(nóng)村公益用地的充分利用與農(nóng)民集體土地的權(quán)利主體相結(jié)合，踐行村民自治，尊重農(nóng)民意愿，體現(xiàn)村民利益。鄉(xiāng)村振興中要分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，根據(jù)聚集提升類、城郊結(jié)合類、特色保護(hù)類，搬遷撤并類等不同類型村莊，讓農(nóng)村公益用地在保障和利用中體現(xiàn)地域特色，彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展權(quán)[11]125-139。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，農(nóng)村公益用地的利用應(yīng)從類型界定、有效供給、物權(quán)權(quán)能、管理規(guī)劃等方面加以完善。

(一)明確農(nóng)村公益用地的類型界定

1.遵循用地分類基本原則

立法原則是創(chuàng)立法律的指導(dǎo)思想、基本方針和出發(fā)點[18]。根據(jù)立法原則的原理，建議參照河北省定州市《公共利益用地目錄劃定方案》的規(guī)定，提出界定公益用地的四條基本原則，即公共受益性原則、合理合法性原則、公開參與原則、基于用途原則[19]。公共受益性原則指基于公共利益的目的，在土地用途劃分中以目的為導(dǎo)向，符合公共利益的目的是根本。合理合法性原則指分類依據(jù)符合法律規(guī)定，結(jié)合立法的基本原則，分類合理。公開參與原則是指明確廣大公眾參與的權(quán)利并保障公眾行使公益用地利用權(quán)利?；谟猛驹瓌t指按照土地的不同用途進(jìn)行分類，在農(nóng)村公益用地中，最大限度確保符合承載農(nóng)村公共利益的功能，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)。

2.結(jié)合實踐完善分類標(biāo)準(zhǔn)

由于機關(guān)職權(quán)定位不同導(dǎo)致分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同機關(guān)采用不同分類依據(jù)，在實踐應(yīng)用中導(dǎo)致認(rèn)定的分歧矛盾。國家政策一直都是土地法的法源[20]，建議結(jié)合改革試點中的實踐經(jīng)驗和出臺的政策來劃定分類方案，制定完善的分類標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)農(nóng)村公益用地分類界定不統(tǒng)一的矛盾。如2019年福建省廈門市印發(fā)《土地利用現(xiàn)狀分類與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類對應(yīng)表》中，將農(nóng)村公益用地和城市公益用地兩種分類進(jìn)行類比，來確定農(nóng)村公益用地的范圍；2019年河北省定州市制定的《公共利益用地目錄劃定方案》中，對公共利益用地范圍作出概括性規(guī)定。根據(jù)實踐試點分類，農(nóng)村公益用地分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為：地方政府和農(nóng)村集體實施的道路、交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地；科教文衛(wèi)體、環(huán)境資源、防災(zāi)救災(zāi)等公共事業(yè)需要用地；移民搬遷、合村并居、保障性安居工程建設(shè)需要用地；其他由法律法規(guī)規(guī)定符合公共利益的需要用地。

3.明確公益用地類型界定

關(guān)于公益用地范圍的確定，2001年原國土資源部印發(fā)的《劃撥用地目錄》中，將農(nóng)村公益用地與劃撥目錄中的劃分對接并且調(diào)整，作出分類參考。劃撥目錄中將建設(shè)用地劃分為十九個類型。其中，與農(nóng)村公益用地有關(guān)的分別為基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施、體育設(shè)施、公共文化設(shè)施和社會福利設(shè)施和交通設(shè)施用地等。然而，劃撥用地目錄僅僅針對建設(shè)用地，只有當(dāng)農(nóng)村公益用地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時才可以應(yīng)用該目錄。因此，完善農(nóng)村公益用地的類型界定，可以在劃撥用地目錄的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，將農(nóng)村公益用地分類為基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、交通設(shè)施和園林綠化用地四類。其中，基礎(chǔ)設(shè)施用地包括郵政設(shè)施、電力設(shè)施和水利設(shè)施用地等，公益用地包括教育、文體、公共文化設(shè)施、公共醫(yī)療和社會福利設(shè)施用地等，交通設(shè)施用地包括鐵路交通設(shè)施、公路交通設(shè)施和水路交通設(shè)施用地等，園林綠化用地包括公園、植物園、河濱綠地和防護(hù)林帶等。公益用地應(yīng)當(dāng)在法律上固定其用途，不得將其改為其他用途，同等面積和質(zhì)量的土地由于置換的情況下除外。

(二)確保農(nóng)村公益用地的有效供給

1.通過立法保障用地指標(biāo)

農(nóng)村公益用地對鄉(xiāng)村振興發(fā)展起到強有力的基礎(chǔ)性作用，同時為回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)村公共服務(wù)補給，應(yīng)保障農(nóng)村公益用地的有效供給。鄉(xiāng)村振興需要土地法治保障，對農(nóng)村土地改革適時選擇立法或修法，實現(xiàn)法律對實踐的積極回應(yīng)。同時保持多變政策的穩(wěn)定性，對展開的試點區(qū)域，依據(jù)法律程序獲得法律授權(quán)，取得形式上的合法性，凸顯農(nóng)村土地治理與改革中法治的應(yīng)有之義[21]。應(yīng)通過修法將公益用地優(yōu)先供地原則轉(zhuǎn)化為可操作性的具體規(guī)范，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用，建議在下一步修改《土地管理法》時，明確規(guī)定公益性用地的范圍、分類、供地方式及規(guī)劃管理，賦予公益用地在供給補充上的法律效力。

同時應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的登記機構(gòu)負(fù)責(zé)登記所有的農(nóng)村公益用地，并由該機構(gòu)負(fù)責(zé)對農(nóng)村公益用地使用的監(jiān)督管理。一是完善備案制度，農(nóng)村公益用地作為公益的使用用途應(yīng)當(dāng)在登記機關(guān)備案；二是健全審批制度，農(nóng)村公益用地的性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)換時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)登記機關(guān)審批，以防止發(fā)生相關(guān)用地被用于營利性開發(fā)等情況；三是建立巡視制度，審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)不定期派出調(diào)查組巡視本地管轄地域內(nèi)的農(nóng)村公益用地使用情況，對照已登記或備案的信息現(xiàn)狀，直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府提出整改要求或向作為基層自治組織的村民委員會提出整改意見。

2.排除對農(nóng)村公益用地的強制征收并進(jìn)行救濟

在城市不動產(chǎn)征收過程中，有“土地現(xiàn)狀調(diào)查和風(fēng)險評估”機制，一定程度上可避免對位于城市內(nèi)的物質(zhì)文化遺產(chǎn)造成損壞。此機制同樣可借鑒用于農(nóng)村公益用地上。在農(nóng)村公益用地的供給保護(hù)中，可以通過法律規(guī)定排除強制征收，保證有限的土地資源用于公益目的，確保公益用地得到有效的保護(hù)與供給。

若出現(xiàn)相關(guān)機關(guān)對農(nóng)村公益用地強行征收的情況，則應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行救濟。一是暢通行政復(fù)議渠道。若農(nóng)村公益用地被強行征收，則農(nóng)村集體或村民委員會可以向縣級以上政府提起行政復(fù)議。二是暢通司法救濟渠道。若行政復(fù)議的結(jié)果維持原行政行為，可向法院起訴，將復(fù)議機關(guān)與原機關(guān)作為共同被告，確保救濟途徑暢通。三是暢通申請國家賠償渠道。若政府強行征收農(nóng)村公益用地的行為對村民公共利益造成損失的，可向人民法院申請判決政府進(jìn)行國家賠償。四是暢通司法監(jiān)督渠道。人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法履行檢察監(jiān)督的職責(zé)，加強人民檢察院在確保公益用地有效利用和保護(hù)方面的作用，必要時可提起公益訴訟。

(三)健全農(nóng)村公益用地的物權(quán)權(quán)能

1.完善農(nóng)村公益用地收益權(quán)能

農(nóng)村公益用地的收益權(quán)是指農(nóng)村公益用地的權(quán)利主體獲得收益的權(quán)利。一方面，明確將村集體作為農(nóng)村公益用地的受益者。村集體作為農(nóng)村公益用地的所有權(quán)人，理所應(yīng)當(dāng)可以通過占有、使用獲取收益，村集體獲取的收益在處分時應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序規(guī)定。因此，由村集體作為公益用地的收益權(quán)和處分權(quán)主體能夠確保公益用地的規(guī)范利用[22]。另一方面，要完善對收益的管理。一是規(guī)范收益主體行為。對收益主體的收益權(quán)行使合理管理，加以制衡，避免濫用收益權(quán)，如收益標(biāo)準(zhǔn)的制定和收益期限的確定必須經(jīng)縣級以上政府或者政府部門審批、許可，才能保證提供公共服務(wù)與行使收益權(quán)的平衡[23]。二是限制收益用途。保證收益仍用于公益用途，管理者利用農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施及公益用地獲取收益，其目的應(yīng)是為了公益事業(yè)的開展，用途也應(yīng)當(dāng)限定為維持農(nóng)村公共服務(wù)所需。三是公開收益信息。收益所得、支出均應(yīng)完善歸檔，在設(shè)置的固定范圍內(nèi)應(yīng)依職權(quán)主動公開。行使管理權(quán)限的責(zé)任人若未做到收益信息及時公開，或者公開信息模糊不清，或者信息虛假不實，村民可以通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。村民可以在特定情況下尋求檢察機關(guān)的支持，人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極行使其民事審判監(jiān)督的作用，為村民的維權(quán)行動保駕護(hù)航。

2.限制農(nóng)村公益用地處分權(quán)能

由于公益性是農(nóng)村公益用地的首要價值，公益性一般會阻斷農(nóng)村集體對公益用地的處分權(quán)，所以處分必須出于不損害集體公益并用于公益的目的。特殊情況下，公益用地的處分主要體現(xiàn)在征收、置換和轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)。一是因國家利益或其他集體公共利益需要征收農(nóng)村公益用地的，村集體應(yīng)當(dāng)同意。二是若需要將一定的公益用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，除村民會議或村民代表大會同意外，還需要有同等面積和質(zhì)量的土地通過置換被轉(zhuǎn)換性質(zhì)的土地，但是耕地的面積不得人為減少。三是農(nóng)村公益用地可在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化為耕地，用來保障糧食安全。農(nóng)村公益用地的處分權(quán)即使可以行使也應(yīng)受到嚴(yán)格限制，依照具體用途，嚴(yán)格審批程序，即處分權(quán)的行使必須合法，嚴(yán)格依照《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，履行法定程序，過程應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則進(jìn)行，確保公益用地不因不當(dāng)行為減少。

(四)完善農(nóng)村公益用地的管理規(guī)劃

1.加強農(nóng)村公益用地規(guī)劃法治建設(shè)

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查工作，在專業(yè)上保障城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的科學(xué)性，在法律上保障城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的合法性，在實施上保障城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的合理性。對于農(nóng)村公益用地，建議在制訂鄉(xiāng)、村總體規(guī)劃時，增加“詳細(xì)規(guī)劃”一項，彌補村莊規(guī)劃在該方面的空白，同時公益用地的劃分利用方案也應(yīng)當(dāng)被納入“詳細(xì)規(guī)劃”的考慮范疇。在布局村莊規(guī)劃時，必須提前預(yù)留公益事業(yè)用地，除提前確定面積外，還應(yīng)對日后的具體用途提出方案，以促進(jìn)農(nóng)村公益用地的科學(xué)使用。

2.建立農(nóng)村公益用地專項規(guī)劃制度

國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化不僅需要建立健全法律法規(guī)體系，更需要落實于“細(xì)枝末節(jié)”處，對于基層的治理時時刻刻考驗著國家的治理體系與治理能力能否勝任龐大而又復(fù)雜的治理工作。土地是生存的根本，必須從專項規(guī)劃方面著手防止農(nóng)村公益用地遭到濫用。一方面，制訂專項規(guī)劃方案。土地資源具有不可再生性，在開發(fā)利用土地的過程中，必須嚴(yán)格遵循國家土地利用整體規(guī)劃要求，優(yōu)化土地空間規(guī)劃，確保土地有效利用。2019年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域和特定領(lǐng)域，展現(xiàn)特定功能而對空間開發(fā)利用和保護(hù)作出的專門安排。農(nóng)村公益用地在功能定位和保護(hù)目標(biāo)上符合專項規(guī)劃的要求。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實際情況制訂出農(nóng)村公益用地專項規(guī)劃，為鄉(xiāng)村制訂具體規(guī)劃方案提供指引。另一方面，制訂規(guī)劃管理制度。由于農(nóng)村公益用地屬于農(nóng)民集體所有，因此村集體對于公益用地享有全面的管理權(quán)。在制訂規(guī)劃管理辦法的過程中，由村民委員會提前征求村民意見，然后依據(jù)專項規(guī)劃制度及多數(shù)村民意見草擬出適合本村的農(nóng)村公益用地規(guī)劃具體方案，提交村民大會或村民代表大會表決審議。對于公益用地的有關(guān)規(guī)劃方案，應(yīng)當(dāng)由三分之二以上村民代表或者村民會議通過，才能頒布實施。

3.完善農(nóng)村公益用地規(guī)劃參與制度

村民對于農(nóng)村公益用地規(guī)劃享有參與權(quán)，該參與權(quán)的具體行使需要具體的程序進(jìn)行保障。鑒于農(nóng)村公益用地規(guī)劃的特殊性，在法律層面應(yīng)當(dāng)對村民參與程序作出規(guī)定。一是政府須履行信息公開義務(wù)。政府在村民參與公益用地規(guī)劃之前須履行信息公開義務(wù)，公布本地的土地數(shù)據(jù)和規(guī)劃的相關(guān)政策和信息，以此來補充現(xiàn)行立法知情權(quán)規(guī)定的不足。二是保障集體成員的有效參與。在規(guī)劃決策階段，應(yīng)通過村民代表會議的形式來保障集體成員的參與權(quán)，從而提高村莊公益用地規(guī)劃決策效率。三是探索村民自治與政府相結(jié)合的決策模式。由于村民欠缺相應(yīng)的專業(yè)知識，政府應(yīng)當(dāng)在村民決策的基礎(chǔ)上提供幫助，委托相關(guān)機構(gòu)對決策方案作出可行性分析，建立政府主導(dǎo)、村民參與的決策模式。

4.構(gòu)建農(nóng)村公益用地規(guī)劃銜接制度

目前全域土地綜合整治還處于全國試點階段，在編制內(nèi)容、整治體系、技術(shù)路徑和實踐推廣等方面仍需不斷完善。與此同時，全國國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃也在不斷探索中。因此，村莊規(guī)劃與土地綜合整治的銜接機制、體系和技術(shù)路徑構(gòu)建，對于全域土地綜合整治的全國實踐推廣尤為重要[24]。農(nóng)村公益用地的利用規(guī)劃涉及農(nóng)村經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施和文化建設(shè)等多個方面，實踐中難以與其他部門有效銜接。因此在制訂具體規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改局、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門組建議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃制訂工作，減少各部門業(yè)務(wù)交流時的行政成本，有效維護(hù)農(nóng)村公益用地規(guī)劃的系統(tǒng)性、嚴(yán)肅性和科學(xué)性。