□ 王天坤

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610000）

糧食安全是關(guān)乎國計(jì)民生的頭等大事，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求，更是全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。“十四五”規(guī)劃高度重視糧食生產(chǎn)并把糧食綜合生產(chǎn)能力定為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)。但不容忽視的是，我國耕地目前被大量非法侵占，不合理的開發(fā)利用破壞了農(nóng)作物生產(chǎn)種植的數(shù)量和質(zhì)量，也造成農(nóng)業(yè)種植戶的大量流失，這顯然對我國的糧食安全造成了威脅。2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（以下簡稱《通知》），要求采取有力措施，堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為，堅(jiān)決守住耕地紅線。本研究結(jié)合《通知》以及具體實(shí)際分析造成“非農(nóng)化”的原因、對我國糧食安全的威脅，并提出相應(yīng)對策建議，以助推遏制“非農(nóng)化”現(xiàn)象，維護(hù)好糧食安全根基，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

一、土地過度“非農(nóng)化”現(xiàn)狀

耕地“非農(nóng)化”是我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，合理范圍內(nèi)的“非農(nóng)化”能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來更多的經(jīng)濟(jì)效益，但過度“非農(nóng)化”會(huì)對國家糧食安全造成一定的威脅。目前我國過度“非農(nóng)化”態(tài)勢不容樂觀，隨著經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，原有的土地布局已無法滿足各方的需求，加之農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有生產(chǎn)周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、穩(wěn)定性差的特點(diǎn)，使得建設(shè)用地的擴(kuò)張和農(nóng)業(yè)用地的退縮不斷地沖擊著18億畝耕地紅線。建設(shè)用地?cái)U(kuò)張方面，有的違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林，有的在高速鐵路、國道省道（含高速公路）、河渠兩側(cè)違規(guī)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶，有的大規(guī)模挖湖造景，這些都對國家糧食安全構(gòu)成威脅，僅2019年全國各地違法違規(guī)占用耕地達(dá)114.26萬畝，永久基本農(nóng)田14.34萬畝。農(nóng)業(yè)用地退縮方面，自2016年以來，我國糧食作物播種面積出現(xiàn)波動(dòng)，總體上呈現(xiàn)下降趨勢，以玉米為例，自2016年以來，全國玉米面積持續(xù)下降，玉米產(chǎn)需缺口變大，隨著玉米庫存出清，玉米產(chǎn)量明顯不能完全滿足市場需求，2020年，玉米價(jià)格漲幅超過40%。此外，糧食播種面積的減少，加上人口持續(xù)增多，使得近年來我國的人均耕地面積呈現(xiàn)下降趨勢，從2012年我國人均耕地面積的1.497畝，下降至2017年的1.460畝，遠(yuǎn)低于同年世界人均耕地面積2.89畝。

二、造成過度“非農(nóng)化”的原因

過度“非農(nóng)化”是在多重因素綜合作用下形成的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們崇尚追求超額經(jīng)濟(jì)利益、政府監(jiān)管存在不到位的情況、城市化進(jìn)程等因素助推了我國耕地過度“非農(nóng)化”的形成，對我國糧食安全造成了威脅。

（一）追求超額經(jīng)濟(jì)利益

由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤空間有限以及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，難以滿足投資者的獲利需求，因此在過度追求經(jīng)濟(jì)利益的當(dāng)下，大量的耕地被占用開發(fā)成商業(yè)用地，用作種植飼養(yǎng)區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)、加工工廠等，獲得快速商業(yè)變現(xiàn)。更有甚者，在耕地上大搞旅游設(shè)施、觀景開發(fā)，違背自然規(guī)律的綠化造林、挖湖造景進(jìn)行牟利，將景觀工程過度建設(shè)。2017年以來，1368個(gè)城市景觀公園、城市綠化隔離帶人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農(nóng)田5.79萬畝。雖然我國多次開展懲治違規(guī)亂建的活動(dòng)，但收效甚微，并未將此類違法行為杜絕遏制住，反而時(shí)有發(fā)生，并愈演愈烈，崇尚經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境，助推了“非農(nóng)化”的形成。

（二）相關(guān)部門監(jiān)管存在不到位

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的當(dāng)下，有些地方政府采取弄虛作假的不實(shí)不當(dāng)行為，只為了能夠滿足國家要求的供地率和閑置土地處置比例，目前來自自然資源部的耕地保護(hù)督察情況通報(bào)，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)政府批而未供中存在虛假供地、虛假撤回批準(zhǔn)文件等項(xiàng)目1826個(gè)、15.4萬畝，發(fā)現(xiàn)閑置土地處置不實(shí)問題項(xiàng)目728個(gè)、5.41萬畝。由此可以看出，部分地區(qū)政府監(jiān)管的認(rèn)知出現(xiàn)了偏差，重項(xiàng)目建設(shè)而輕耕地保護(hù)，未能深入理解國家政策，對基本農(nóng)田和耕地保護(hù)的紅線意識(shí)不夠強(qiáng)，堅(jiān)決執(zhí)行國家政策的力度不夠?qū)Πl(fā)現(xiàn)問題的處理不夠堅(jiān)決果斷，助推了“非農(nóng)化”。

（三）城市化進(jìn)程加快

長久以來，習(xí)慣農(nóng)業(yè)耕作的農(nóng)民辛勤勞作，但并沒有獲得較高的收益，隨著人均生活水平的持續(xù)提高，城市化的快速發(fā)展，使得城鄉(xiāng)之間差距逐漸擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)耕作所帶來的收入已經(jīng)難以滿意農(nóng)民的精神文化和物質(zhì)文化需求，因此越來越多的青壯年選擇外出務(wù)工，大批人口開始從農(nóng)村涌向城市，其中一部分成為兼業(yè)者，另一部分則完全將土地拋荒。一些開發(fā)商便利用農(nóng)民拋荒的土地開發(fā)建設(shè)工廠，以此謀取利益，由于農(nóng)民在國家耕地保護(hù)方面存在意識(shí)局限性，以及農(nóng)民自身對土地使用的法律意識(shí)淡薄，因此，農(nóng)民們在內(nèi)心里默許了占用耕地的行為，導(dǎo)致“非農(nóng)化”現(xiàn)象產(chǎn)生，因此城市化的發(fā)展一定程度上助推了過度“非農(nóng)化”的形成。

三、過度“非農(nóng)化”對我國糧食安全的威脅

確保糧食安全，耕地和勞動(dòng)者是必不可少的部分，但耕地過度“非農(nóng)化”沖擊了這兩個(gè)重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，不僅威脅到耕地的數(shù)量和質(zhì)量，也加劇了農(nóng)業(yè)種植戶的大量外流，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，難以適應(yīng)和滿足當(dāng)前對糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的要求，對糧食安全產(chǎn)生威脅。

（一）耕地?cái)?shù)量減少農(nóng)地問題突出

在巨大的商業(yè)利益驅(qū)使下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植區(qū)被大量占用大搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、科技園和各種基地，使得原本用來種植農(nóng)作物的土地現(xiàn)在被征用開發(fā)房地產(chǎn)，耕地被大量蠶食。耕地?cái)?shù)量的減少勢必導(dǎo)致糧食生產(chǎn)數(shù)量的減少，這不利于藏糧于地的實(shí)施，也對糧食安全的數(shù)量保障造成沖擊。在耕地被侵占變建設(shè)用地的同時(shí)，農(nóng)村土地?cái)R置、耕地浪費(fèi)的現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，由于囤地的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)較小，有些開發(fā)商只囤積買賣土地，而不積極建設(shè)房屋，導(dǎo)致既沒有獲得經(jīng)濟(jì)效益，又沒有實(shí)現(xiàn)糧食增收。加上“非農(nóng)化”過程中的某些不合理的圈地方式，造成了農(nóng)地資源的浪費(fèi)，加速了農(nóng)地問題的顯現(xiàn)。這些現(xiàn)象從根本上破壞了土地這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要和最首要的一環(huán)，“非農(nóng)化”對糧食安全的根基造成了威脅。

（二）耕地質(zhì)量退化單產(chǎn)水平下降

“非農(nóng)化”過程中不合理的開發(fā)利用帶來的后果使得耕地質(zhì)量遭受不同程度的破壞。被占用的耕地進(jìn)行建設(shè)開發(fā)時(shí)，很容易會(huì)對耕作層造成損傷，例如像楊樹等根系發(fā)達(dá)的樹種用于綠化裝飾需要移動(dòng)時(shí)，不僅極易耗費(fèi)樹種本身的養(yǎng)分，更會(huì)破壞原本耕地質(zhì)量。耕作層破壞嚴(yán)重的土地即便是經(jīng)過培肥改良，今后也將難以再恢復(fù)用于糧食生產(chǎn)，對耕地造成不可逆的損失。與此同時(shí)，有些耕地被占用從事工業(yè)、畜牧養(yǎng)殖生產(chǎn)，其所產(chǎn)生的污水垃圾未經(jīng)凈化處理直接排放到了農(nóng)田，不僅影響了作物的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量，還造成了土壤污染、耕地肥力下降、農(nóng)藥殘留等一系列難以修復(fù)的狀況。

（三）農(nóng)業(yè)種植戶大量流失

隨著農(nóng)用地被大量占用為建設(shè)用地，以及商業(yè)機(jī)會(huì)的逐漸增多，大量農(nóng)民受到利益驅(qū)使，開始離開過去賴以生存的土地，放棄了生產(chǎn)周期長、不穩(wěn)定性強(qiáng)、收益低的土地耕種生活方式，選擇進(jìn)城打工成為兼業(yè)者，或是違法占用耕地建廠房，進(jìn)行違規(guī)機(jī)械生產(chǎn)。雖然獲得了超出農(nóng)業(yè)耕作的經(jīng)濟(jì)收益，但縱觀全局，卻影響到了農(nóng)作物產(chǎn)量的穩(wěn)定。與此同時(shí)，大量的青壯年農(nóng)業(yè)種植戶選擇進(jìn)城務(wù)工，耕種主力的流失造成的后果便是留在農(nóng)村進(jìn)行耕種的多為老人和婦女，耕作生產(chǎn)的效率勢必造成影響。這也同時(shí)加劇了農(nóng)業(yè)科技成果在田間傳播的難度，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推廣普及率大打折扣，從而難以在糧食生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈前端進(jìn)行技術(shù)性改進(jìn)和提升。

四、遏制過度非農(nóng)化的應(yīng)對措施

如何發(fā)揮好“藏糧于地”“藏糧于技”，是當(dāng)前亟需解決的問題，應(yīng)從滿足農(nóng)民的生活需求和利益原則出發(fā)，分類施策進(jìn)行規(guī)范整治，合理有效解決農(nóng)地矛盾問題，加速推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，讓農(nóng)民更好地依靠土地。

（一）健全耕地保護(hù)制度

1.堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡原則

耕地占補(bǔ)平衡原則是建立在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對占用耕地建設(shè)存在剛性需求的客觀基礎(chǔ)上，也是對堅(jiān)守我國18億畝耕地紅線毫不動(dòng)搖的目標(biāo)遵循。占用土地的單位可以在符合規(guī)定的條件下占取土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，但同樣也要自行補(bǔ)充上質(zhì)量、數(shù)量都相當(dāng)?shù)母?，在地方政府的監(jiān)管下堅(jiān)持“占多少補(bǔ)多少”的原則，如果開發(fā)土地的單位無法補(bǔ)償同等的耕地，則需要繳納相應(yīng)的土地開墾費(fèi)用，由地方政府進(jìn)行土地綜合整治，增加耕地?cái)?shù)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時(shí)，為了防止出現(xiàn)耕地補(bǔ)償中以次充好的不當(dāng)現(xiàn)象，還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的耕地審核監(jiān)測機(jī)制，對農(nóng)用地進(jìn)行評級監(jiān)管，將被占用耕地和補(bǔ)償耕地進(jìn)行匹配監(jiān)測，加強(qiáng)政府對土地的督察執(zhí)法力度，杜絕占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象出現(xiàn)，以此保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果不受損失，并積極遏制“非農(nóng)化”帶來的耕地?cái)?shù)量銳減。

2.健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)是提高耕地使用效率和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化的重要途徑，實(shí)現(xiàn)土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，積極培育新型經(jīng)營主體，采取合理有效的手段，將土地向農(nóng)業(yè)種植大戶手中聚集，由分散經(jīng)營向規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變，不僅能夠增加農(nóng)戶的規(guī)模化效益，還能一定程度上緩解土地浪費(fèi)閑置的問題。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取規(guī)范化、科學(xué)化的運(yùn)行服務(wù)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)向糧食生產(chǎn)規(guī)模主體增加發(fā)放綜合補(bǔ)貼，鼓勵(lì)、扶持今后糧食的機(jī)械化、規(guī)?；纳a(chǎn)。與此同時(shí)，為了確保糧食安全，要禁止土地流轉(zhuǎn)中改變農(nóng)業(yè)用途的“非農(nóng)化”行為，做到強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)用途的規(guī)范和監(jiān)管，具體明確土地流轉(zhuǎn)細(xì)則，建立多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和保障機(jī)制，通過行政法規(guī)手段嚴(yán)格遏制“非農(nóng)化”，土地既要高效流轉(zhuǎn)起來，也要合乎用地規(guī)范。

（二）分類別優(yōu)化耕地質(zhì)量

1.已破壞耕地：控污修復(fù)保障質(zhì)量不降低

嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，不僅是數(shù)量上的要求，更是質(zhì)量上的保障，二者具有同等重要地位。我國部分耕地由于受到不合理開發(fā)利用的污水排放、農(nóng)膜殘留、土壤酸化等問題而受到嚴(yán)重退化，因此要立即采取科學(xué)技術(shù)手段改善土壤，改進(jìn)土壤栽培方式，控制化肥農(nóng)藥，阻控重金屬和有機(jī)物污染，減少農(nóng)膜殘留等。通過行政監(jiān)管和動(dòng)態(tài)化學(xué)檢測等方式，做到改良土壤、培肥地力、保水保肥、控污修復(fù)，嚴(yán)格把控土壤質(zhì)量，突出區(qū)域重點(diǎn)，因地制宜開展耕地質(zhì)量保護(hù)行動(dòng)，在提升有機(jī)肥資源利用水平的同時(shí)，將耕地種植朝著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方向發(fā)展。與此同時(shí)，由于人多地少的國情，使得我國耕地一直長期處于高運(yùn)作、高負(fù)荷的狀態(tài)，適當(dāng)合理開展輪耕制，分季分批進(jìn)行耕作，以此提升和保護(hù)土壤活力，最終達(dá)到保護(hù)耕地質(zhì)量的效果。

2.未破壞耕地：改良土壤加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

對于未被受到“非農(nóng)化”侵害的土地，同樣也要進(jìn)行科學(xué)改良，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率。做到全面積、全作物、全方位、全過程推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化，堅(jiān)持良種良法配套、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用水平，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，通過無污染高產(chǎn)出的現(xiàn)代化耕作方式，推進(jìn)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，為實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)豐收提供支撐，同樣也能從前端減少農(nóng)業(yè)種植戶的流失。我國過去的高投入高產(chǎn)出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，土地承受高負(fù)荷耕作，并伴隨污染物侵襲，不僅使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，還阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展科學(xué)化進(jìn)程。如今，隨著我國開始推進(jìn)數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該鼓勵(lì)支持將生物技術(shù)、數(shù)字監(jiān)測等技術(shù)在農(nóng)業(yè)中開展應(yīng)用，將產(chǎn)、學(xué)、研高效結(jié)合，在田間地頭普及數(shù)字化設(shè)備，形成綜合管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物的全流程的可視化監(jiān)控，為數(shù)字農(nóng)業(yè)賦能，真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)建良田。

（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

“非農(nóng)化”加劇了城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)的不合理，使得農(nóng)村發(fā)展幾乎陷入了發(fā)展瓶頸，要想激活農(nóng)村土地活力，規(guī)?；l(fā)展是當(dāng)今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效措施。規(guī)?；r(nóng)業(yè)是以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化各種生產(chǎn)要素組合的一種現(xiàn)代管理模式，規(guī)?；r(nóng)業(yè)主要由合作社、龍頭企業(yè)推動(dòng)，既可能留住青壯年農(nóng)業(yè)種植戶，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收，產(chǎn)生規(guī)模效益，穩(wěn)固我國的糧食安全。但值得注意的是，單純的規(guī)?；⒉荒芡耆鉀Q“非農(nóng)化”帶來的問題，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的前、中、后連接成一個(gè)產(chǎn)業(yè)體系，依托完善的產(chǎn)業(yè)鏈可以有效傳遞信息，幫助種植戶規(guī)模生產(chǎn)適銷對路的產(chǎn)品，并適當(dāng)延長產(chǎn)業(yè)鏈，能夠增加市場資金流入，幫助農(nóng)民發(fā)展增收。利用規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，吸引更多要素匯集田間，這不僅是對國家糧食安全的保障，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的強(qiáng)有力舉措。