金 江 峰

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院；政治科學高等研究院，武漢 430079)

一、既有文獻與研究進路

進入后稅費時代，國家越來越傾向于采取項目形式進行農(nóng)村公共物品供給[1]。項目制作為國家財政轉移支付的制度實踐，不僅關系著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展與建設，而且直接影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施[2]。由此，如何發(fā)揮項目制的制度優(yōu)勢與治理效能，并克服其基層實踐困境，成為學界關注的重點。尤其是有關項目下鄉(xiāng)實踐困境的研究，產(chǎn)出了不少有影響的成果，相關研究主要集中在以下兩個方面：

一是將項目制視為一種治理模式，既是國家治理的增量，又深嵌于國家治理體制與機制中[3]。項目治理實踐與行政科層制技術治理之間的制度張力，成為項目制嵌入科層制的結構性難題，同時又為科層政府及其權力主體利用項目資源達成政治與行政目的提供了騰挪空間[4]。在項目制逐級發(fā)包和分級治理運作機制下，基層政府(縣、鄉(xiāng))具有一定的“打包”與“發(fā)包”權，這為其將權力意志和部門利益嵌入項目建設提供了契機[5]?；鶎诱趨f(xié)調項目進村過程中，也獲得了一定的財政自主和權力自主[6]。而基層政權自主性的彰顯，弱化了中央和省級政府及其部門的自主性，造成項目制自下而上的目標替代，項目供給與項目需求由此出現(xiàn)偏離[7]。

二是將項目制視作激活基層治理體制與機制的治理資源，它與鄉(xiāng)村治理結構間具有同構性[8]。項目資源自上而下輸入，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權威性資源與配置性資源的分配方式，使鄉(xiāng)村互動策略、權力結構和利益關系等被重塑，但新的治理秩序卻未形成[9]。一方面，資源配置的結構性漏洞帶來項目資源的低效利用和社會性吸納等；另一方面，項目資源在形塑鄉(xiāng)村治理結構的同時，其作用的發(fā)揮又依賴于該結構。這種結構性依賴關系為具有社會資本調度能力和業(yè)務能力的村莊富人攫取了項目利益，為建立新的鄉(xiāng)村分利秩序提供了自主空間[10]。村莊代理人在項目資源與治理結構間的自主調配[11]，不僅塑造出新的鄉(xiāng)村“權力-利益”網(wǎng)絡[12]，帶來項目資源的精英俘獲和自下而上的社會動員困境等，且最終造成基層治理的“內(nèi)卷化”發(fā)展[13]。

上述兩方面雖分析視域不同，但都在系統(tǒng)論視角下討論項目制與基層治理體制和結構間的關系，視基層政府和組織(村“三委”)自主性/自利性為項目治村實踐困境的根源。值得注意的是，既然基層政府能夠自主調配項目資源，實現(xiàn)政治和行政目的，那將如何理解基層治理實踐中村級組織對項目資源公共性的侵蝕，以及由此帶來的政治和行政風險問題？反之，假若村級組織(尤其是村莊新興權力主體)具有較強自主性，為何又難以規(guī)避缺乏利益冗余且不符合村莊需求的項目建設？針對上述“自主性悖論”問題，研究者或許能夠從鄉(xiāng)村“共謀”[14]理論中尋找答案。但在雙方目標沖突和信息不對稱情況下，基層政府與村級組織維護自我利益的“共謀”，在組織和激勵層面都是難題。

基于此，本文認為治理主體視角下的“自主性悖論”，構成項目下鄉(xiāng)實踐困境解釋的邏輯難題。在不否認基層政府和村級組織借助項目下鄉(xiāng)實現(xiàn)自我目標的總體事實下，治理主體自主性的彰顯更多地在于治理規(guī)則的安排。即作為財政轉移支付方式的項目制，與行政科層制和村民自治體制有著深嵌關系，無論是一種治理模式抑或治理資源，都代表著特定的規(guī)則設置，并受到行政科層制和鄉(xiāng)村治理體制機制等影響。它不僅是“科層為體、項目為用”[15]，更表現(xiàn)為“規(guī)則為體、項目為用”，這是本文的分析起點。項目制治理規(guī)則屬性的確立，一方面源于制度設計本身和對行政科層制的依附與補充，另一方面在于對鄉(xiāng)村治理正式、非正式制度的激活與重塑。三者的融合與互補，共同體現(xiàn)在基層委托-代理關系當中，具體表現(xiàn)為委托方與代理方之間的權力配置規(guī)則。而項目制治理增量的體制特性，決定“剩余控制權”(下稱“控制權”)在委托方與代理方間的分配規(guī)則，是影響項目下鄉(xiāng)實踐的核心。

簡言之，項目制內(nèi)含著控制權配置規(guī)則屬性，項目下鄉(xiāng)嵌入基層治理體制與機制的過程，塑造出新的鄉(xiāng)村控制權配置規(guī)則，導致項目制基層實踐困境?；谔镆罢{查，筆者發(fā)現(xiàn)項目下鄉(xiāng)會在鄉(xiāng)村治理場域形塑多重委托-代理關系，不同維度控制權在各委托方與代理方間的靜態(tài)分配，會因信息、監(jiān)督與激勵等問題，產(chǎn)生控制權的動態(tài)博弈，形成新的控制權配置規(guī)則，從而形成了項目下鄉(xiāng)的實踐困境。所以，多重委托-代理關系及由此衍生的“分散控制權”配置規(guī)則和控制權博弈，是理解項目下鄉(xiāng)實踐困境的關鍵。從控制權分配這一治理規(guī)則視角理解項目下鄉(xiāng)實踐困境，以及將控制權置于鄉(xiāng)村治理的具體場域進行在地化討論，構成本文的基本創(chuàng)新。本文主要研究思路是：首先，重新審視鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)控制權的具體內(nèi)涵及其構成；其次，討論在特定制度規(guī)范與組織基礎下，涉農(nóng)項目的控制權配置規(guī)則；再次，探討分散控制權與控制權博弈是如何異化鄉(xiāng)村委托-代理關系，并帶來項目下鄉(xiāng)實踐困境；最后，進一步審視本研究的理論與現(xiàn)實價值。文章經(jīng)驗材料源于近年來筆者及所在團隊在全國數(shù)省的田野調查，出于分析之便，本文主要以2019年暑期在浙江省L市S縣Y鄉(xiāng)Y村的村治調研為例(1)基于學術規(guī)范，文章對所涉及的具體地名、人名等都作了技術處理。。

二、“關系”抑或“場域”：項目下鄉(xiāng)中“控制權”的再審視

目前，有關控制權的研究成果，主要出現(xiàn)在組織經(jīng)濟學領域，其理論與現(xiàn)實價值早已在企業(yè)管理和市場行為中得到關注。研究者認為，企業(yè)作為追求利潤最大化的“理性人”，雖具有極強逐利沖動，但在經(jīng)營管理與市場環(huán)境不確定情況下，企業(yè)“有限理性”和“契約人”的一面會凸顯；企業(yè)為降低費用和投資風險，提高經(jīng)營效率等，往往會選擇外包制方式，組織和配置生產(chǎn)資料[16]。企業(yè)生產(chǎn)或服務外包制產(chǎn)生了委托-代理關系，并衍生出產(chǎn)權與交易費用等問題[17]。委托方和代理方為明確產(chǎn)權、降低交易成本，需簽訂正式契約，完成有效的權、責、利配置。然而，由于受到組織和市場環(huán)境的影響，在現(xiàn)實生產(chǎn)與經(jīng)營活動中委托方與代理方之間客觀存在信息不對稱、道德風險和逆向選擇等難題，這會帶來雙方目標與激勵錯位[18]。為克服上述問題，雙方傾向于簽訂“不完全契約”[19]，將本屬于委托方對資產(chǎn)的剩余索取權，轉變成代理方對資產(chǎn)使用的剩余控制權。即委托方只規(guī)定生產(chǎn)目標、質量標準、交付時限和產(chǎn)品價格等，如何組織生產(chǎn)、配置資源和進行激勵設計等權力都交由代理方。在這種發(fā)包關系下，代理方成為生產(chǎn)或經(jīng)營環(huán)節(jié)的實質權威，擁有對資產(chǎn)使用的剩余控制權。

周雪光等人在梯羅爾(Tirole)行政科層制組織關系理論啟示下，將剩余控制權概念運用到中國政府的治理領域中，提出“條塊”關系格局下的控制權包括目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度，且各級政府(部門)間不同的控制權分配方式會導致迥然相異的政府治理模式[20]。在另一項研究中，周雪光借用控制權概念的三個維度分析了項目下鄉(xiāng)過程中委托方與代理方間不同控制權組合模式，及由此帶來的不同項目運作模式和權威類型[21]。這對本文將項目制視作一種治理規(guī)則的研究具有啟發(fā)意義。但周雪光的研究主要集中在科層政府領域，其基本框架是分析控制權在中央政府、地方政府和基層政府之間的分配情況，并由此討論各治理主體在項目制中的博弈關系。這一分析路徑的弊端是容易在靜態(tài)府際關系中，將控制權研究推向關系化與模式化[22]。突出表現(xiàn)在，科層制“條塊”關系下的控制權是行政權力的溢出，無論府際關系互動多么復雜，控制權的內(nèi)涵始終是關系演繹的結果，難以跳脫目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三維分析框架。

但這種模式化的關系分析，在鄉(xiāng)村治理領域卻存在適用難題：主要有二：一是鄉(xiāng)村委托-代理關系，這是?？乱饬x上的實踐性權力支配[23]，缺乏科層政府的制度化保障。由此，在行政科層制中，自上而下政府層級間的監(jiān)督與管理權內(nèi)含于科層體制，與檢查驗收權構成“一實一虛”監(jiān)管體系，能夠有效規(guī)避監(jiān)督與激勵錯位問題。但在鄉(xiāng)村治理場域，行政科層制作用范圍有限，制度化的監(jiān)督與管理很難發(fā)揮作用?？茖又葡碌谋O(jiān)督管理權，將行政權分配問題轉變成控制權配置問題。而項目下鄉(xiāng)過程中存在多重委托-代理關系，更加突出了監(jiān)督管理權在控制權中的重要性。二是行政科層制下政府層級和部門間的制度化關系，決定控制權配置規(guī)則具有靜態(tài)特點；而鄉(xiāng)村治理場域存在著正式與非正式制度的交互，控制權分配規(guī)則的形成，更加取決于委托方與代理方之間的動態(tài)博弈[24]。正是基于上述思考，我們認為項目下鄉(xiāng)實踐中的控制權分析，應包括靜態(tài)的維度討論和動態(tài)的機制研究，須將其置于具體場域，在特定治理環(huán)境下理解其內(nèi)涵。質言之，鄉(xiāng)村治理場域中，控制權的靜態(tài)維度包括目標設定權、檢查驗收權、監(jiān)督管理權和激勵分配權等，動態(tài)實踐則是不同屬性控制權在委托方與代理方間的靜態(tài)分配所產(chǎn)生的控制權博弈過程。這里首先明確鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)監(jiān)督管理權的內(nèi)涵，主要是指委托方監(jiān)督代理方目標完成過程與質量的權力。

三、分散控制權：項目下鄉(xiāng)過程中的控制權分配規(guī)則

在行政科層制內(nèi)部，項目制遵循逐級發(fā)包和分級治理邏輯，上級政府(部門)將項目資源進行“打包”之后，按照項目資金屬性“發(fā)包”給相關職能部門，并依靠科層體制自上而下傳遞[25]?？h鄉(xiāng)政府是項目發(fā)包的最后一級，也是項目執(zhí)行的基本主體，項目實施情況直接關系著基層治理的得失(2)文章提及的項目，是指涉農(nóng)項目，具體是村級工程項目。。由此，縣鄉(xiāng)政府一方面需制定項目建設基本制度規(guī)范，確保項目下鄉(xiāng)的制度化、規(guī)范化與法治化；另一方面還需整合企業(yè)、社會組織、村級組織和村民等多元治理主體，發(fā)揮其資源優(yōu)勢，共同推進項目有效落地。項目下鄉(xiāng)的規(guī)范化要求和參與主體的多元化，客觀上形塑了控制權分配的靜態(tài)規(guī)則。下文以Y鄉(xiāng)“消薄”項目為例說明。

(一)項目建設的制度規(guī)范(3)下文《關于實施消除集體經(jīng)濟薄弱村三年行動計劃的意見》《S縣扶持集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展攻堅三年行動計劃》《L市村級項目建設招投標(交易)管理辦法》《關于禁止村干部插手或承接本村工程項目的通知》《Y鄉(xiāng)禁止村干部插手或承接本村工程項目實施細則》等文件資料，皆由Y村黨總支書記周躍云提供，2019年7月19日下午。

按照浙江省委、省政府辦公廳印發(fā)的《關于實施消除集體經(jīng)濟薄弱村三年行動計劃的意見》的規(guī)定，所謂“消薄”是指消除集體經(jīng)濟年收入在10萬元以下的村莊，在2019年底實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達縣所有村年經(jīng)營性收入達到5萬元以上。Y鄉(xiāng)共有9個行政村，2018年《S縣扶持集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展攻堅三年行動計劃》實施以來，所有行政村都獲得了相關“消薄”項目。其中，規(guī)模和體量最大的是由Y村與其他三個行政村共同參與的“四村聯(lián)建”項目。該項目以“農(nóng)文旅”為主導，財政撥款100萬元，村莊自籌110萬元，建設面積40畝，涉及子項目包括土地平整、河道整治、堰壩、游步道、泳池和戶外拓展等(4)資料來自Y村村委會主任周成峰，2019年7月16日下午。。

根據(jù)《L市村級項目建設招投標(交易)管理辦法》規(guī)定：5萬元以下的小項目，由村集體經(jīng)濟合作社自行組織招標或交易活動；5萬元(含)至50萬元以下的施工及貨物項目，村集體經(jīng)濟合作社在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道招投標分中心的指導與協(xié)助下，可靈活采用招標或交易方式；50萬元(含)至100萬元以下的施工及貨物項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道招投標(公共資源交易)分中心實施公開招標；100萬元(含)以上的施工及貨物項目，應進入縣招投標(公共資源交易)中心公開招標。Y鄉(xiāng)“四村聯(lián)建”的“消薄”項目，財政撥款100萬元，理論上符合縣級政府公開招標規(guī)定。但210萬的項目體量包含著多個子項目，每一子項目建設又分布在不同階段，如此項目招標權力基本上落在了鄉(xiāng)政府招投標(公共資源交易)分中心。

同時，為進一步貫徹落實全面從嚴治黨向基層延伸要求，結合基層掃黑除惡與反腐敗斗爭，S縣紀委頒布《關于禁止村干部插手或承接本村工程項目的通知》(下稱《通知》)規(guī)定：“鄉(xiāng)黨委、政府要嚴格執(zhí)行縣發(fā)改、財政等部門印發(fā)的村級工程項目申報、招投標管理、項目資金管理、項目驗收等政策文件的要求，嚴把村級工程項目的申報、招投標、實施等環(huán)節(jié)的審查與驗收關。”“村(居)兩委干部、村民小組長本人及其近親屬(包括近姻親)，均不得插手或承接本村實施的，以財政資金、村組集體資金、村民集資等為來源的新建、擴建、改建、養(yǎng)護等各類工程建設項目。”在此基礎上，Y鄉(xiāng)委員會印發(fā)了《Y鄉(xiāng)禁止村干部插手或承接本村工程項目實施細則》(下稱《實施細則》)，更加具體地規(guī)定：“各村主要領導要認真履行主體責任，抓好本村工程項目的領導、實施、監(jiān)督與管理工作……村務監(jiān)督委員會要發(fā)揮監(jiān)督職能，從立項、招投標、質量驗收到資金預決算及支付等進行全過程監(jiān)督……”

(二)項目實施的組織基礎與控制權分配

在地方黨政部門系列制度規(guī)范下，“消薄”項目建設涉及的基本主體有三方：

一是鄉(xiāng)黨委和政府。他們是縣級政府(部門)在鄉(xiāng)村的項目代理人，按照上級政府(部門)要求，推進項目建設。但在項目體量約束下，鄉(xiāng)政府招投標(公共資源交易)分中心，多數(shù)情況下掌握著村級工程項目的招標權。同時，縣級政府(部門)因監(jiān)管能力有限，會通過下達規(guī)范性文件形式，賦予鄉(xiāng)政府實質的審查與驗收權。當招標權、審查與驗收權等都集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府時，鄉(xiāng)政府由此全面掌握了項目的立項、招標、審核、管理、考核和驗收等權力，成為項目下鄉(xiāng)的實質發(fā)包方，擁有實際的目標設定權和檢查驗收權，能夠自主規(guī)劃政策目標、分配項目資金、進行任務指標設定及考核承包方“目標任務”完成情況等。

二是企業(yè)、工程隊或包工頭。他們是項目建設的承包方，具有參與投標、承接項目建設和保證工程質量等權力與責任。在中央和省級政府招投標法、招投標實施條例、意見以及L市村級項目招投標(交易)管理辦法等要求下，S縣符合村級工程項目投標資質的法人單位共有13家(5)資料來自Y村村委會副主任周成龍，2019年7月9日上午。。這意味著鄉(xiāng)政府招投標(公共資源交易)分中心若嚴格按照招投標規(guī)范與程序進行公開招標，縣域內(nèi)只有13家工程公司具有參與投標權。當然，無論工程公司對投標權的壟斷程度如何，經(jīng)過項目招投標程序，鄉(xiāng)政府招投標(公共資源交易)管理工作領導小組(下稱“領導小組”)都需要在“雙預算”比對后，決定中標單位。但不管雙方如何進行競爭性預算談判，一旦合同簽訂，承包方就掌握了項目資源的控制權，能夠根據(jù)成本/利潤核算，自主組織施工、設計激勵分配方案。激勵分配權由此從發(fā)包方轉向了承包方。

三是村級組織(村“三委”)和村民。他們是項目建設的“業(yè)主”和直接受益方。在項目建設中，縣級政府(部門)基于注意力分配和治理成本等考量，通過制度規(guī)范將項目管理、考核與驗收等權力下放給鄉(xiāng)政府。同樣，鄉(xiāng)政府為降低行政成本和質量風險等，會強化村級組織和村民項目建設的利益相關者身份，以頒發(fā)項目實施細則的方式，明確村級組織和村干部項目監(jiān)督與管理的主體責任。而村干部的角色在場和信息優(yōu)勢，決定其監(jiān)督管理具有過程干預和結果控制效力。所以，相較于發(fā)包方抽樣化、階段性和結果導向的檢查驗收權，村級組織的監(jiān)督管理在項目建設中更加能夠對工程承包方產(chǎn)生行為壓力，是一種實質性的檢查驗收權，即監(jiān)督管理權。

綜上所述，在既有制度規(guī)范與組織原則下，“消薄”項目中客觀形成了鄉(xiāng)政府-工程公司和鄉(xiāng)政府-村級組織雙重委托-代理關系。其中，在項目招投標規(guī)范和行政科層制責任體系下，鄉(xiāng)政府成為項目建設的實質發(fā)包方，掌握著目標設定權和檢查驗收權；工程公司是項目承包方，具有激勵分配權。在行政成本和質量風險等約束下，鄉(xiāng)政府又將項目施工的實質監(jiān)督管理權下放給村級組織，希求借助村干部的信息和社會資本優(yōu)勢等，強化對項目施工的過程控制，彌補檢查驗收權結果控制的不足。各項權力在不同委托方與代理方間的分配，構成項目下鄉(xiāng)“分散控制權”的配置規(guī)則。

四、控制權博弈、關系異化與新“鄉(xiāng)村利益共同體”

項目下鄉(xiāng)過程中，控制權配置的分散化，本是委托方整合多元治理資源的技術策略。但在制度規(guī)范下，控制權的靜態(tài)分配規(guī)則，往往會因委托方與代理方以及多元代理主體之間資源優(yōu)勢的差異，影響委托-代理關系的穩(wěn)固。如，縣級政府(部門)在注意力分配能力有限、監(jiān)管成本過高等情況下，通過下發(fā)規(guī)范性文件的形式，賦予鄉(xiāng)政府實質的檢查驗收權。而工程項目的碎片化、業(yè)主的分散化和項目建設環(huán)境的復雜化等，同樣挑戰(zhàn)著鄉(xiāng)政府的監(jiān)督與管理能力。為提高注意力分配效率、降低治理成本等，鄉(xiāng)政府往往采取“選擇性監(jiān)管”策略，對項目建設進行文本管理、數(shù)據(jù)監(jiān)控和結果控制，將過程監(jiān)督的責任下沉至村級組織。這在當前村莊項目治理的文牘化、圖示化與表格化中體現(xiàn)得尤為明顯。鄉(xiāng)政府對項目建設過程監(jiān)督責任的轉嫁，實際鞏固了村級組織的監(jiān)管權力，強化了其項目監(jiān)管的主體地位。村級組織的監(jiān)督管理權由靜態(tài)控制權分配規(guī)則下的輔助性、被支配的權力，轉變成自主的支配性的權力，無形中虛空了鄉(xiāng)政府的檢查驗收權。

但真正造成鄉(xiāng)政府檢查驗收權虛化的核心在于對村級組織監(jiān)督管理權的強化，其表面使得控制權分配更加科學、合理，有利于提高項目建設成效與質量，實則難以規(guī)避信息不對稱情況下，村干部的道德風險問題。特別是在信息和社會資本優(yōu)勢下，村級組織及村干部通常會出于利益考量，提高自身監(jiān)管權力的干預和控制能力及其實踐性“價值”。由此，責任與利益的雙輪驅動造成了村級組織的監(jiān)督管理權對科層政府檢查驗收權的反蝕，這是項目建設中控制權博弈的關鍵環(huán)節(jié)。而村級組織監(jiān)督管理權的強化，又成為其借助權威、信息與社會資本優(yōu)勢等，同項目承包方(企業(yè)、工程隊或包工頭)競爭激勵分配權的權力依靠和有效手段。項目下鄉(xiāng)中控制權的靜態(tài)配置規(guī)則，終因各委托方與代理方間權、責、利的非均衡分布，陷入動態(tài)博弈的鏈式陷阱，造成項目制委托-代理關系異化和項目治村實踐意外等。

(一)控制權博弈與委托-代理關系異化

以“消薄”項目為例，鄉(xiāng)政府在進行政策規(guī)劃和項目招投標之后，出于成本和效率等考量，將項目執(zhí)行的過程監(jiān)督責任下派給村級組織，由村干部監(jiān)管承包方的項目施工行為。村級組織定期向鄉(xiāng)政府報送附有文字和圖片的項目建設進度材料，并安排階段性“迎檢”工作。在過程參與缺失情況下，鄉(xiāng)政府了解到的項目建設情況，基本是村級組織(村干部)愿意讓其知曉的信息；鄉(xiāng)政府的檢查權甚或驗收權，客觀上也成了形式化的權力。村級組織對項目監(jiān)督管理權的壟斷，成為村干部變相參與或承攬“消薄”項目工程，模糊上級政府檢查驗收權的癥結與誘因，這在下文有詳細論述。而項目下鄉(xiāng)過程中，鄉(xiāng)政府檢查驗收權的虛化與形式化，又從以下兩個方面刺激了村級組織和工程公司進行激勵分配權博弈的沖動：一是參與激勵分配設計，收取項目管理費或進行項目掛靠，實現(xiàn)項目利益分成；二是主導監(jiān)督管理權與激勵分配權，進行項目交換，規(guī)避政治風險。

1.項目管理、掛靠與利益分成

在項目“雙預算制”下，委托方雖能夠通過預算比對和競爭性談判等技術手段，提高項目預算的精準度與合理性，但工程公司在預算設計中始終會保有一定的營利空間，更遑論13家工程公司之間會形成“合謀”，抬高項目建設成本。從村級工程項目建設實踐看，工程公司的營利空間基本占項目預算的20%～30%左右，除去項目協(xié)調及各項雜費，純收益總體能夠維持在15%～20%左右。如果村干部積極配合，參與政策處理，工程公司只用一次性交給村集體經(jīng)濟組織10%的項目管理費，如2018年Y村該項收入有20萬(6)資料來自Y村報賬員周東宏，2019年7月11日上午。。假若村干部在政策處理中消極配合或設置障礙，工程公司的項目協(xié)調費用則會增加，在遭遇釘子戶時，甚至能夠達到15%以上。村級組織政策處理費的剛性設置與村干部項目協(xié)調的彈性化，不僅壓縮了工程公司的營利空間，且增加了項目施工的不確定性。

在面對體量不大，涉及利益主體眾多的村級工程項目時，有承建資質的工程公司往往沒有動力參與項目投標或建設。這為村級組織或村干部介入村莊項目建設提供了契機。而在項目招投標規(guī)范限制下，村級組織或村干部參與村級工程項目，首先需要掛靠有投標和承建資質的工程公司。這一掛靠并非免費，參與項目投標與承建的村級組織或村干部，在投標階段須向工程公司繳納2‰～3‰的掛靠資質證明費和2%的材料費，以獲取參與投標資格。如果項目投標成功，還須向掛靠公司繳納1.5%～2%的管理費和每月4 000元的工程安全監(jiān)管費用。這樣縣域內(nèi)有承建資質的工程公司在不參與項目施工情況下，基本能夠獲取5%～6%的純收益(7)文中數(shù)據(jù)是運用“知情人報告法”經(jīng)過交叉認證獲得，訪談對象包括村干部、普通村民和項目工程監(jiān)理等。。這種“坐莊分成”的利益分配模式，強化了代理人之間的利益關聯(lián)，在橫向上形成了工程公司-村干部間異化的“委托-代理”關系。據(jù)了解，Y鄉(xiāng)9個行政村，有近20名村干部通過掛靠的方式，承接村級項目工程。

2.聯(lián)合“競標”與項目交換

村級組織或村干部通過掛靠形式，主導了項目下鄉(xiāng)的激勵分配權。但該權力的兌現(xiàn)，不能僅依托干部的社會資本優(yōu)勢和對監(jiān)督管理權的壟斷，還需克服項目投標的競爭壓力和地方政府的制度約束。最為根本的限制條件是：在縣紀委和鄉(xiāng)委員會有關禁止村干部插手或承接本村工程項目的《通知》和《實施細則》約束下，村級組織或村干部的資源與權力優(yōu)勢難以發(fā)揮作用，且要面臨項目公開招標帶來的干部相互間的競標壓力。為化解項目投標的不確定性和規(guī)避政治風險，村級組織或村干部之間形成了新的投標策略和項目交換行為。其一，聯(lián)合“競標”，即采取信息共享與聯(lián)合行動等方式，策略性地標取項目的行為。譬如，“消薄”項目中各子項目承建的法定主體應是有資質的工程公司，實則土地平整、河道整治、堰壩和游步道等項目的承包方都是T村村干部張某。而他獲取這些項目的方式，主要是在資質掛靠基礎上，聯(lián)合其他有項目建設經(jīng)驗的村干部和熟悉的包工頭一起“競標”項目，并在事后給予參與競標者一定補償，彌補他們掛靠資質證明費和材料費支出。其二，項目交換，即村級組織或村干部之間互相交換項目承建權力的行為。村級組織村干部掌握著本村項目建設的一手信息，受制度規(guī)范約束，卻無法直接承接項目。由此，他們會以項目交換形式，促成其他村的村干部標取項目，以換取在該村的項目承包權。聯(lián)合“競標”與項目交換能夠幫助村級組織或村干部有效規(guī)避政治風險，是推動其充當項目代理人的重要動力。

(二)新“鄉(xiāng)村利益共同體”的形成

項目制靜態(tài)分散控制權配置規(guī)則在面臨實踐中的委托-代理關系時，因委托方與不同代理方之間的權、責、利與資源差異，會產(chǎn)生控制權博弈問題。最終擁有權力、信息和社會資本等優(yōu)勢的村級組織或村干部，成為實質的項目承包方和自我監(jiān)管的“代理人”。項目下鄉(xiāng)過程中的控制權博弈，異化了靜態(tài)結構上鄉(xiāng)政府-工程公司和鄉(xiāng)政府-村級組織雙重委托-代理關系，出現(xiàn)工程公司-村級組織、工程公司-村干部和村干部之間多重委托-代理關系。利益分成和利益交換是維系這一復雜委托-代理關系網(wǎng)絡的紐帶，且該關系網(wǎng)絡愈加復雜化與多元化，項目下鄉(xiāng)的控制權動態(tài)博弈就愈加激烈，鄉(xiāng)村分利網(wǎng)絡也越發(fā)趨于緊密和穩(wěn)固。

綜合看來，隨著項目制運作日益制度化與規(guī)范化，項目下鄉(xiāng)的控制權博弈和利益分配形式也有了新的變化，鄉(xiāng)村社會正在形成新的利益關系網(wǎng)絡。筆者根據(jù)Y村案例，并結合近兩年在江西省N鎮(zhèn)J村、浙江省W鎮(zhèn)X村和湖北省Z鎮(zhèn)F村的調研經(jīng)驗，嘗試對此新型利益關系網(wǎng)絡的特點進行概括：一是相較于既有研究關注的縱向分利秩序[26]，該分利網(wǎng)絡中各參與主體的控制權博弈還塑造了代理人之間的橫向利益聯(lián)盟；利益紐帶的縱橫交錯，使得鄉(xiāng)村利益關系網(wǎng)絡更加復雜，分利秩序更加穩(wěn)定，資源過濾與俘獲能力更強。二是在制度規(guī)范約束下，村級組織或村干部為規(guī)避政治風險，往往選擇打“擦邊球”的技術策略，介入村級項目工程，加之其對激勵分配權和監(jiān)督管理權的把控，使得他們的項目分利行為更加隱蔽。三是代理人之間圍繞著激勵分配權的博弈，雖會帶來監(jiān)督管理權和激勵分配權向村干部/村級組織集中，造成代理方“合謀”下委托方檢查驗收權的虛化。但在項目制技術化決策模式下，代理方的博弈與逆向選擇較少能夠干預委托方的目標設定權。亦即代理方的自利性，并不抑制委托方通過項目下鄉(xiāng)實現(xiàn)科層政府的政治/行政目的。綜上所述，項目下鄉(xiāng)過程中委托方與代理方及多元代理主體之間的控制權博弈，編制了一張縱橫交錯的隱蔽分利網(wǎng)絡，并形塑出新的“鄉(xiāng)村利益共同體”。

五、結論與討論

基于治理模式和治理資源視域下，項目下鄉(xiāng)實踐困境的“自主性悖論”解釋難題，本文提出項目制作為國家治理的增量，其運作機制同行政科層制與“鄉(xiāng)政村治”體制有著互嵌性。項目下鄉(xiāng)不僅是國家財政資源自上而下的輸入，還帶來了鄉(xiāng)村治理規(guī)則的變化。項目制的規(guī)則屬性，緣起于制度設計，作用于基層治理體制與機制，集中表現(xiàn)為雙重委托-代理關系中控制權配置的分散化，具體實踐是委托方與代理方及多元代理主體間的控制權博弈。而分散控制權配置規(guī)則下，各項目參與主體間控制權博弈的焦點是激勵設計，其結果是項目下鄉(xiāng)實踐中委托-代理關系的異化與復雜化，以及鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)隱蔽交錯的新“鄉(xiāng)村利益共同體”。

當然，本文從治理規(guī)則角度提出分散控制權概念，一方面是為透過控制權的靜態(tài)配置與動態(tài)博弈，理解委托方與代理方之間的復雜互動如何導致了項目下鄉(xiāng)實踐困境及項目資源的“精英俘獲”；另一方面是希望以控制權分配實踐為抓手，反思項目治村背景下鄉(xiāng)村治理轉型的相關理論與現(xiàn)實問題。從理論層面看，國家正式權力與制度輸入雖代表著鄉(xiāng)村治理正朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展[27]，也要求鄉(xiāng)村治理研究應當確立以“規(guī)則”為核心的分析范式[28]，但權力約束與制度規(guī)制的低效，卻反映出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉型還面臨著諸多難題。特別是如何通過制度建構與機制創(chuàng)新，規(guī)制和約束基層干部權力，杜絕惠民政策落實中的腐敗問題，仍是鄉(xiāng)村治理轉型的關鍵[29]。而要整治和杜絕項目下鄉(xiāng)過程中基層干部的資源“俘獲”行為，具體可以通過：(1)成立專門項目巡查小組或委托“第三方”，做實地方黨政部門的檢查驗收權；(2)規(guī)范和完善項目招投標程序，提高資格審查的科學性，建立事中問詢和事后追責機制等；(3)建立健全村務監(jiān)督委員會，通過法律制度保障和監(jiān)督機制創(chuàng)新等，真正發(fā)揮其“在村務決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設、惠農(nóng)政策措施落實等事項上的監(jiān)督作用”[30]；(4)通過發(fā)展全過程人民民主[31]，進一步完善基層民主參與機制，發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督與決策功能等。至于如何平衡剛性監(jiān)督與項目治村有效性之間的關系，這將是一個值得深入研究的理論與現(xiàn)實命題。