唐 滔 王紫薇

（1.中國(guó)人民銀行金融研究所，北京 100032；2.中國(guó)人民銀行杭州中心支行，浙江 杭州 310001）

一、新冠肺炎疫情影響下我國(guó)地方政府債變化情況

新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)疫情）暴發(fā)以來(lái)，為積極應(yīng)對(duì)疫情影響、提高財(cái)政政策支持力度，中央發(fā)行了“抗疫特別國(guó)債”1 萬(wàn)億元，地方政府債券限額也明顯提升，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，以下簡(jiǎn)稱(chēng)省份）加快發(fā)行地方政府債券，積極擴(kuò)大債券資金使用范圍。

（一）疫情影響下我國(guó)地方政府發(fā)債擴(kuò)容提速

一是地方政府新增債券發(fā)行擴(kuò)容。2020年、2021年地方債分別合計(jì)發(fā)行6.44 萬(wàn)億元、7.49 萬(wàn)億元，其中，新增債券分別為4.55 萬(wàn)億元、4.37 萬(wàn)億元，較2019 年增長(zhǎng)49%、43%。2022 年1—4 月，地方債合計(jì)已發(fā)行2.11萬(wàn)億元，也明顯多于2021年同期的1.67萬(wàn)億元。二是新增專(zhuān)項(xiàng)債的增速、占比高于一般債券。2020 年、2021 年分別新增專(zhuān)項(xiàng)債券3.6 萬(wàn)億元、3.58 萬(wàn)億元，較2019 年增長(zhǎng)67.6%、66.8%，專(zhuān)項(xiàng)債占新增債券規(guī)模的79.1%、82.0%，較2019 年提高8.8個(gè)、11.7 個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)揮了疫情后穩(wěn)投資、托底經(jīng)濟(jì)的積極作用。今年以來(lái)，新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏進(jìn)一步前置，1—4 月發(fā)行規(guī)模達(dá)1.4 萬(wàn)億元，占全年限額的38.4%，明顯高于2020 年（30.7%）和2021 年（6.4%）同期。

（二）疫情影響下地方財(cái)政赤字?jǐn)U大化

2020年以來(lái)，減稅降費(fèi)政策疊加疫情沖擊，地方財(cái)政在支出加大、增收不力的雙重壓力下，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大。2021年末，全國(guó)僅上海和西藏兩地實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余，其余地區(qū)財(cái)政赤字總規(guī)模達(dá)5.46萬(wàn)億元，比2019 年末增加0.44 萬(wàn)億元，其中，全國(guó)共有18 個(gè)省份出現(xiàn)了財(cái)政赤字?jǐn)U大化的態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖1）。具體看財(cái)政收入三大細(xì)項(xiàng)：地方一般公共預(yù)算收入近十年增幅均不斷趨緩；地方政府性基金收入對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度漸高，土地出讓收入占地方政府性基金收入的比重已高達(dá)80%以上，但2020 年以后收入增速開(kāi)始明顯回落，2021 年地方土地出讓收入增速同比下降6.9 個(gè)百分點(diǎn)；轉(zhuǎn)移支付收入方面，地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度加大，2009—2019 年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付從2.91 萬(wàn)億元增至7.41 萬(wàn)億元（主要向中西部?jī)A斜），年均增長(zhǎng)9.8%，特別是2020 年受疫情沖擊，地方轉(zhuǎn)移支付收入增速高達(dá)24.9%，是2019 年增速的5.58倍。根據(jù)2021 年政府工作報(bào)告，2022 年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃增加約1.5 萬(wàn)億元、規(guī)模近9.8 萬(wàn)億元，增長(zhǎng)18%，為多年來(lái)最大增幅。從財(cái)政支出情況看，疫情后財(cái)政支出持續(xù)發(fā)力，2020 年、2021 年地方財(cái)政支出總額均超過(guò)33萬(wàn)億，比2019年增長(zhǎng)10%以上。

圖1：各省份2019年和2021年財(cái)政盈余情況比較

二、我國(guó)地方政府債務(wù)壓力測(cè)試

當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)存量規(guī)模已然不小，在疫情加大地方財(cái)政收支矛盾背景下，地方政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。參考相關(guān)文獻(xiàn)（王學(xué)凱，2016；周昂，2022）[1，2]，本文運(yùn)用跨期預(yù)算約束方程分析我國(guó)地方政府債務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題。

（一）政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展的理論分析框架

研究表明，政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收支、利率等影響因素息息相關(guān)（劉昊和陳工，2019；周亮和劉宜鴻，2020）[3，4]。整體而言，金融因素，如利率等，在幫助降低政府債務(wù)杠桿方面可發(fā)揮積極作用，如2020 年疫情暴發(fā)以來(lái)，我國(guó)中央銀行快速出臺(tái)了一系列貨幣政策措施，帶動(dòng)市場(chǎng)利率整體下行，有效降低了地方財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)；而財(cái)政因素，如GDP 保增長(zhǎng)、財(cái)政支持保障力度等，都會(huì)進(jìn)一步推升地方政府杠桿率，這也是本文對(duì)地方政府債務(wù)的可持續(xù)性進(jìn)行壓力測(cè)試予以重點(diǎn)考察的方向。

地方政府債務(wù)可持續(xù)性分析框架以地方政府的當(dāng)期預(yù)算約束為基礎(chǔ)，可以表示為：

式（1）中，Dt表示地方政府t期債務(wù)規(guī)模，it表示地方政府債務(wù)t期的名義利率，Bt表示地方政府t期的財(cái)政盈余。式（1）表示，地方政府當(dāng)期債務(wù)規(guī)模是往期債務(wù)規(guī)模和當(dāng)期財(cái)政盈余共同作用的結(jié)果。

在實(shí)際分析中，既要分析地方政府的債務(wù)規(guī)模，又要兼顧地方政府的償債能力，故將等式兩端都除以名義GDP，可以將式（1）轉(zhuǎn)化為下式：

式（2）中，dt表示地方政府t期負(fù)債率，gt表示當(dāng)?shù)谿DP 實(shí)際增長(zhǎng)率，πt表示當(dāng)?shù)赝ㄘ浥蛎浡剩瑀t表示實(shí)際利率，b表示財(cái)政盈余或赤字率。式（2）表明，地方政府的負(fù)債率水平除了受到債務(wù)利率、財(cái)政盈余的影響外，還受到GDP 實(shí)際增長(zhǎng)率、通貨膨脹率的影響，且實(shí)際利率與GDP 增長(zhǎng)率之間的相對(duì)大小對(duì)于地方政府債務(wù)的變化有著顯著的影響。如果實(shí)際利率大于GDP 增長(zhǎng)率，那么地方政府的負(fù)債率水平會(huì)逐漸上升，除非地方政府的財(cái)政盈余能夠抵消這一因素的影響。

為分析未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)各類(lèi)因素對(duì)地方政府負(fù)債率演變路徑的影響，對(duì)式（2）進(jìn)行轉(zhuǎn)化，可以得到下式：

如果假設(shè)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，實(shí)際利率、GDP實(shí)際增長(zhǎng)率、財(cái)政盈余占GDP 比例保持不變，或者以未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的平均值代替，式（3）可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化為：

因此，通過(guò)式（4），可以分析實(shí)際利率、GDP實(shí)際增長(zhǎng)率、財(cái)政盈余和當(dāng)前負(fù)債水平對(duì)未來(lái)各期負(fù)債水平的影響。

（二）關(guān)于壓力測(cè)試的情景設(shè)置

根據(jù)現(xiàn)實(shí)觀(guān)察，外部沖擊又可分為突發(fā)性沖擊和持續(xù)性沖擊兩類(lèi)，如疫情暴發(fā)后的我國(guó)GDP 增速，2020 年驟降至2.3%，2021 年又反彈至8.1%，是典型的突發(fā)性沖擊，與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增速又處于趨勢(shì)性下行階段，即持續(xù)性沖擊也存在，財(cái)政收支也如是，可能同時(shí)面臨兩類(lèi)沖擊。

本文基于2021 年末數(shù)據(jù)，同時(shí)考察地方GDP 實(shí)際增長(zhǎng)率①和財(cái)政收支在受到突發(fā)性沖擊和持續(xù)性沖擊時(shí)，對(duì)各省份未來(lái)4 年政府負(fù)債率水平的影響。主要設(shè)定以下幾個(gè)壓力情景：

1.情景1：GDP增速受到?jīng)_擊。一是GDP增長(zhǎng)率受到突發(fā)性沖擊，本文模擬各省份2022 年在GDP 增速突然統(tǒng)一下降3%、5%、10%的情景下，政府負(fù)債率的變化情況。二是GDP 增長(zhǎng)率受到持續(xù)性沖擊，本文模擬各省份在GDP 增速每年下降一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差②的情景下，2022—2025年政府負(fù)債率的變化情況。

2.情景2：財(cái)政收入受到?jīng)_擊。一是財(cái)政收入受到突發(fā)性沖擊，本文模擬各省份2022 年在財(cái)政收入統(tǒng)一下降15%、30%、50%的情景下，政府負(fù)債率的變化情況。二是財(cái)政收入各細(xì)項(xiàng)分別受到持續(xù)性沖擊，本文模擬各省份在一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和轉(zhuǎn)移支付收入每年各下降一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差③情景下，2022—2025年政府負(fù)債率的變化情況。

3.情景3：財(cái)政支出受到?jīng)_擊。一是財(cái)政支出受到突發(fā)性沖擊，本文模擬各省份2022 年在財(cái)政支出統(tǒng)一上升15%、30%、50%、100%情景下，政府負(fù)債率的變化情況。二是財(cái)政支出受到持續(xù)性沖擊，本文模擬各省份在財(cái)政支出每年上升一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差情景下，2022—2025年政府負(fù)債率的變化情況。

表1：各省份2022年突發(fā)性沖擊下的政府負(fù)債率變化情況（單位：%）

（三）實(shí)證結(jié)果分析

一是各種突發(fā)性沖擊對(duì)地方政府負(fù)債率的影響由小到大排序，依次為GDP 增速?zèng)_擊、財(cái)政收入沖擊、財(cái)政支出沖擊，具體結(jié)果詳見(jiàn)表1。

GDP增長(zhǎng)率下滑對(duì)各省份政府負(fù)債率的影響比較小，即使2022 年增速比2021 年統(tǒng)一下降10%，全國(guó)地方政府負(fù)債率同比僅上升5.8 個(gè)百分點(diǎn)，政府負(fù)債率超過(guò)60%的僅4個(gè)省。

在各省份財(cái)政收入比2021 年統(tǒng)一下降15%、30%、50%的壓力測(cè)試下，全國(guó)地方政府負(fù)債率同比分別上升7、10.8、15.8個(gè)百分點(diǎn)，特別是在50%的大降幅壓力下，全國(guó)地方政府負(fù)債率將達(dá)到42.4%，政府負(fù)債率超過(guò)60%的省份也將達(dá)到10個(gè)。

在各省份財(cái)政支出比2021 年統(tǒng)一上升15%、30%、50%、100%的壓力測(cè)試下，全國(guó)地方政府負(fù)債率同比分別上升7、12.1、18、32.9 個(gè)百分點(diǎn)，特別在支出翻倍的極端壓力下，全國(guó)地方政府負(fù)債率將達(dá)到59.5%，政府負(fù)債率超過(guò)60%的省份占比將超過(guò)2/3。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速持續(xù)放緩將提高政府負(fù)債率水平。在各省份GDP 增速每年下降一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的壓力情景下（見(jiàn)表2），2025 年末地方政府綜合負(fù)債率將達(dá)45.5%，比2021 年末提高18.9 個(gè)百分點(diǎn)，也比GDP突發(fā)10%降幅下的負(fù)債率水平高13.1 個(gè)百分點(diǎn)。其中，政府負(fù)債率超過(guò)60%的將有15 個(gè)省份，占比48.4%，政府負(fù)債率超過(guò)100%的有吉林、黑龍江、青海、海南4個(gè)省份。

三是地方財(cái)政收入持續(xù)性沖擊對(duì)政府負(fù)債率的影響與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和各細(xì)項(xiàng)波動(dòng)性水平息息相關(guān)。在地方財(cái)政收入各細(xì)項(xiàng)每年分別下降一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的壓力情景下（見(jiàn)表3），一般公共預(yù)算收入水平因相對(duì)穩(wěn)定，所以沖擊力最小、對(duì)政府負(fù)債率的影響也最小，2025年末全國(guó)地方政府負(fù)債率將達(dá)38.2%，比2021 年末上升11.6 個(gè)百分點(diǎn)，將有11 個(gè)省份的政府負(fù)債率超過(guò)60%；政府性基金收入在地方財(cái)政收入總和中的占比雖然較低，但因年度波幅較大，因此，對(duì)政府負(fù)債率的影響也較大，2025年末全國(guó)地方政府負(fù)債率將達(dá)53.3%，比2021年末翻了一番，且一半以上省份的政府負(fù)債率將超過(guò)60%；轉(zhuǎn)移支付收入的壓力測(cè)試反應(yīng)與各省份對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度呈正相關(guān)關(guān)系，對(duì)政府負(fù)債率的影響相對(duì)最大，2025年末全國(guó)地方政府負(fù)債率將達(dá)54.9%，吉林、黑龍江、西藏、甘肅、青海、新疆、海南7 省份的政府負(fù)債率將超過(guò)100%，河北、遼寧、江西、廣西、貴州、云南等對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度較高省份的政府負(fù)債率也將超過(guò)80%。

表2：GDP增長(zhǎng)率每年下降一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差后各地政府負(fù)債率變化情況（單位：%）

四是政府負(fù)債率對(duì)財(cái)政持續(xù)增支的敏感性大于財(cái)政持續(xù)減收。在地方財(cái)政支出每年上升一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的壓力情景下（見(jiàn)表3），各省份政府負(fù)債率上升幅度相對(duì)較大，2024、2025年末全國(guó)地方政府負(fù)債率都將超過(guò)60%，分別高達(dá)61.1%、92.2%，2025 年末僅有上海、廣東、寧夏3 個(gè)省份的政府負(fù)債率低于60%，而其余28 個(gè)省份的政府負(fù)債率均超過(guò)60%，更有17 個(gè)省份的政府負(fù)債率超過(guò)100%。其中，吉林、貴州、甘肅、青海、新疆5 省份的政府負(fù)債率在預(yù)測(cè)期間均超過(guò)了60%，黑龍江、江西、云南、西藏、海南5 省份的政府負(fù)債率在3 個(gè)預(yù)測(cè)年度里超過(guò)了60%。整體而言，財(cái)政支出持續(xù)上升對(duì)地方政府負(fù)債率的沖擊要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政收入持續(xù)下降的沖擊。

三、基于DEA 模型的地方政府債務(wù)資金使用效率評(píng)價(jià)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增速趨勢(shì)性下行背景下，未來(lái)地方政府負(fù)債率將不斷上升，傳統(tǒng)財(cái)政政策在穩(wěn)增長(zhǎng)和降杠桿之間面臨的兩難問(wèn)題也將越來(lái)越嚴(yán)峻。要破解兩難局面，在利率、GDP增速、債務(wù)規(guī)模上限等宏觀(guān)要素外生不可控前提下，需從地方財(cái)政收支內(nèi)部要素入手，不外乎增收、減支兩個(gè)路徑，特別在減支方面，地方政府對(duì)債務(wù)資金的使用效率將直接影響其債務(wù)可持續(xù)性。

因此，本文進(jìn)一步對(duì)各省份債務(wù)資金使用效率展開(kāi)評(píng)價(jià)分析。選取2018 年末、2019 年末、2020 年末、2021 年末四個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，運(yùn)用DEA 模型評(píng)估全國(guó)30 個(gè)省份的地方債資金使用效率，反映政府債務(wù)支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。借鑒陳平和歐陽(yáng)潔（2016）[5]，將地方債存量規(guī)模（地方債余額）作為投入指標(biāo)，將人均GDP（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)）、一般公共預(yù)算收入（收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)）、來(lái)自國(guó)家預(yù)算資金的固定資產(chǎn)實(shí)際到位資金（投資增長(zhǎng)貢獻(xiàn)）作為產(chǎn)出指標(biāo)。根據(jù)DEA模型可得，綜合技術(shù)效率（TE）=純技術(shù)效率（PTE）×規(guī)模效率（SE）。其中，綜合技術(shù)效率衡量地方債的整體效率；純技術(shù)效率衡量地方債管理水平的有效性；規(guī)模效率衡量地方債規(guī)模的合理性。具體實(shí)證結(jié)果見(jiàn)表4。

（一）我國(guó)地方債資金使用效率整體處于較低水平

2018—2021年末，全國(guó)地方債綜合技術(shù)效率平均得分分別為0.593、0.548、0.597、0.584，整體處于較低水平。究其原因，主要是受到了純技術(shù)效率水平較低的影響，即地方債資金使用的管理水平整體較低，具體表現(xiàn)在：

1.債務(wù)資金使用進(jìn)度慢、使用不規(guī)范等原因?qū)е缕浣?jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率不高。一是因項(xiàng)目手續(xù)不齊全、申報(bào)匆忙以及客觀(guān)條件不符合開(kāi)工標(biāo)準(zhǔn)等原因，部分地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債資金劃出國(guó)庫(kù)后使用進(jìn)度不理想，導(dǎo)致資金閑置而未能及時(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際投入。比如貴州省2020年度審計(jì)報(bào)告指出，省內(nèi)13個(gè)項(xiàng)目、20.4億元的專(zhuān)項(xiàng)債資金，由于項(xiàng)目調(diào)整、推進(jìn)緩慢等原因，超過(guò)8 個(gè)月未投入項(xiàng)目建設(shè)（截至2021 年4 月底），占債券到位資金的94.5%。二是債務(wù)資金使用與工程進(jìn)度不匹配，甚至出現(xiàn)使用不規(guī)范、挪用與違規(guī)更改資金用途等問(wèn)題，降低了債務(wù)資金的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率。如湖北、河南等地的2020 年度審計(jì)報(bào)告顯示，均發(fā)現(xiàn)了債券資金違規(guī)用于人員和辦公經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常性支出、購(gòu)買(mǎi)理財(cái)、挪用于其他項(xiàng)目建設(shè)等問(wèn)題。

表3：各省份財(cái)政收入（支出）每年下降（上升）一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差后的政府負(fù)債率變化情況（單位：%）

2.“加杠桿”政策空間使用不足。2020 年4 月，黨中央、國(guó)務(wù)院部署合理擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金范圍，并將各地專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金規(guī)模占比從20%提高至25%，但據(jù)實(shí)際調(diào)查，即使是東部沿海發(fā)達(dá)省份如山東、浙江等，其2021年上半年新增專(zhuān)項(xiàng)債中用作項(xiàng)目資本金的比例也僅有14.0%和2.4%。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目轉(zhuǎn)化率低的一個(gè)重要原因可能是，債券資金的項(xiàng)目篩選機(jī)制還有待完善，如“兩新一重”④等高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率項(xiàng)目缺少明確界定。

（二）地方債規(guī)模效率整體較高，但疫情前已現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)

實(shí)證結(jié)果顯示，全國(guó)地方債規(guī)模效率（SE）整體較高，2018—2021 年的平均得分為0.855、0.846、0.923、0.930，但是疫情前有17 個(gè)省份的地方債規(guī)模效率出現(xiàn)了下滑趨勢(shì)，說(shuō)明當(dāng)債務(wù)規(guī)模達(dá)到一定程度后，過(guò)度舉債不僅無(wú)法形成“債務(wù)投入—產(chǎn)業(yè)發(fā)展—收入增加”的良性循環(huán)，反而可能產(chǎn)生債券資金浪費(fèi)、管理失效等問(wèn)題。因此，當(dāng)債務(wù)規(guī)模紅利逐漸減弱時(shí)，簡(jiǎn)單擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模已不可行，地方政府需轉(zhuǎn)向重“量”更重“質(zhì)”的債務(wù)管理模式。2020 年以后，全國(guó)地方債規(guī)模效率之所以又有所回升，部分也是因?yàn)樨?cái)政部門(mén)進(jìn)一步擴(kuò)大了專(zhuān)項(xiàng)債券等債務(wù)資金的使用范圍，有利于提高地方債資金效益。

（三）地方政府債務(wù)支出效率分化，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的債務(wù)資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)比較分析發(fā)現(xiàn)，各省份地方債效率水平差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)上海、北京和債務(wù)規(guī)模較小地區(qū)海南、青海、寧夏和新疆，近兩年綜合技術(shù)效率平均得分都大于0.9，其余得分靠前的地區(qū)還有云南（0.84）、廣東（0.77）和福建（0.72）。值得一提的是，上海、北京、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，即使債務(wù)規(guī)模再擴(kuò)大，因其債務(wù)管理能力和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步，債務(wù)資金使用效率高，所以整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反而不高；相反，部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模雖不高，但其債務(wù)支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率較低，反而需要重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)的可持續(xù)性（毛捷和黃春元，2018）[6]，如2021 年綜合技術(shù)效率得分排名在后四位的貴州（0.236）、遼寧（0.241）、吉林（0.338）、內(nèi)蒙古（0.339）等地。

四、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的政策建議

在疫情沖擊下，地方政府負(fù)債率過(guò)快上升、不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)走高、債務(wù)資金使用效率走低等問(wèn)題進(jìn)一步顯化，須不斷優(yōu)化地方債資金管理，提升地方債資金的產(chǎn)出效率。

（一）不斷優(yōu)化地方債資金使用規(guī)劃和投資效益

切實(shí)激活現(xiàn)有已發(fā)行未使用的專(zhuān)項(xiàng)債資金，做到資金到位，項(xiàng)目必開(kāi)工，盡快轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量；認(rèn)真做好項(xiàng)目前期論證和財(cái)務(wù)測(cè)算（鄭智新，2022）[7]，在此基礎(chǔ)上再積極向上爭(zhēng)取資源、發(fā)債募集資金；合理統(tǒng)籌并規(guī)劃債務(wù)資金用途，切實(shí)做到債務(wù)資金跟著項(xiàng)目走，確保融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡。

（二）建立完善地方債投入項(xiàng)目的儲(chǔ)備和篩選機(jī)制

一方面，鼓勵(lì)地方建立并定期更新優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，不斷豐富項(xiàng)目品種，滿(mǎn)足發(fā)債多元化需求。另一方面，明確一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券資金投入的項(xiàng)目篩選機(jī)制，明確一般債券用于教育、養(yǎng)老、市政工程、防災(zāi)減災(zāi)等公益性項(xiàng)目，而專(zhuān)項(xiàng)債用于有一定收益的項(xiàng)目，重點(diǎn)引導(dǎo)投入“兩新一重”等高產(chǎn)出效率領(lǐng)域。

（三）構(gòu)建完善地方債績(jī)效考評(píng)體系

科學(xué)構(gòu)建地方債績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（凌巍然和王姍姍，2022）[8]，在突出結(jié)果導(dǎo)向的同時(shí)，注重決策評(píng)價(jià)與過(guò)程評(píng)價(jià)，構(gòu)建包括決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益等在內(nèi)的指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)地方債全過(guò)程績(jī)效管理。同時(shí)，加強(qiáng)地方債全周期管理，嚴(yán)格查處地方債超前發(fā)行、債券資金閑置等問(wèn)題，杜絕地方政府挪用、擠占專(zhuān)項(xiàng)債資金的行為。

（四）分地區(qū)階梯式安排地方政府的杠桿率上限

支持地方債資金產(chǎn)出效率高的地區(qū)適度提高“杠桿率”上限，并充分利用好“專(zhuān)項(xiàng)債作資本金占項(xiàng)目投資額的20%～30%、占省新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模的比例上限25%”等政策部署，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。同時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增速快但地方治理能力較弱的地區(qū)，要合理控制債務(wù)上限，跟蹤關(guān)注其債務(wù)支出效率及可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

注：

①假設(shè)未來(lái)4 年我國(guó)通貨膨脹率水平保持2021 年（0.9%）的水平不變。

②GDP 增速標(biāo)準(zhǔn)差根據(jù)近三年增速值計(jì)算得到，因2020年受疫情影響而波動(dòng)太大，所以用2019年增速代替計(jì)算。

③取近4年增速值計(jì)算得到，部分?jǐn)?shù)據(jù)有微調(diào)。

④“兩新”指新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，“一重”是指交通、水利等重大工程建設(shè)。