郭俊朝

（河北科技工程職業(yè)技術(shù)大學(xué)，河北 邢臺(tái) 054035）

2019年1月，國(guó)務(wù)院《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出“推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”的要求，把高職教育推向了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。2021年10 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》對(duì)高職教育高質(zhì)量發(fā)展提出了更加具體的要求和發(fā)展規(guī)劃。高質(zhì)量發(fā)展是高職教育發(fā)展目標(biāo)的升級(jí)，它要求我們盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展觀(guān)念，調(diào)整發(fā)展模式，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支撐。近年來(lái)，課題組對(duì)我國(guó)高職教育發(fā)展模式進(jìn)行了兩次概括和總結(jié)，認(rèn)為政府的大力推動(dòng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“有為政府”）是高職教育改革發(fā)展取得成功的主要原因。[1][2]然而，一段時(shí)間以來(lái)，政府推出的一些改革措施在實(shí)施層面上產(chǎn)生了政策墮距，以至于改革難以進(jìn)入一種新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。[3]

一、有為政府模式的發(fā)展難題

（一）部門(mén)分工帶來(lái)校企合作難題

20世紀(jì)80—90年代，原國(guó)家教委職業(yè)技術(shù)教育司、高等教育司、成人教育司引領(lǐng)各自所管理的學(xué)校分別開(kāi)展了高職教育試點(diǎn)。因?yàn)楦魉咎剿鲗?shí)踐不同，發(fā)布的政策有別，所以對(duì)高職教育發(fā)展難以達(dá)成共識(shí)，雖然1995年國(guó)家教委設(shè)立了內(nèi)部協(xié)調(diào)小組，但仍然沒(méi)有解決統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和統(tǒng)一發(fā)展問(wèn)題，這是教育部門(mén)內(nèi)部分工對(duì)高職教育發(fā)展帶來(lái)的不利影響。鑒于這種情況，1998年5月，教育部在內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革時(shí)將高職教育和高專(zhuān)教育劃歸高等教育司實(shí)行統(tǒng)一管理，但由于高職教育橫跨教育與生產(chǎn)兩個(gè)領(lǐng)域，此后仍然存在類(lèi)似問(wèn)題。高職學(xué)校除了要傳授學(xué)生技術(shù)和技能知識(shí)外，還需要通過(guò)實(shí)際工作的訓(xùn)練培養(yǎng)學(xué)生操作技術(shù)和技能，但是能夠提供實(shí)訓(xùn)的企業(yè)屬于勞動(dòng)部門(mén)管理，自從20世紀(jì)末企業(yè)的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐誀I(yíng)利為目的后，不再承擔(dān)人才培養(yǎng)任務(wù)，因此在校企合作問(wèn)題上形成了“學(xué)校熱，企業(yè)冷”的局面，無(wú)論是產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，還是工學(xué)結(jié)合等改革措施，都沒(méi)能真正解決校企合作難題。

（二）國(guó)家改革發(fā)展政策的邊際效用遞減

21世紀(jì)以來(lái)，隨著高職教育在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用越來(lái)越大，教育部、國(guó)務(wù)院和中共中央針對(duì)職業(yè)教育出臺(tái)了許多項(xiàng)改革措施，但是，近年來(lái)，高職教育一些改革政策邊際效用遞減。政策的陸續(xù)出臺(tái)，并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的實(shí)質(zhì)性突破，比如兩年制改革、“訂單式”培養(yǎng)、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、中高職銜接、職教集團(tuán)辦學(xué)等，這些改革實(shí)施幾年后，大都慢慢被新的改革沖淡，其中原因是多方面的。以?xún)赡曛圃圏c(diǎn)為例，它是受到發(fā)達(dá)國(guó)家高中后職業(yè)教育學(xué)制影響而提出來(lái)的，本意是為國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域盡快培養(yǎng)出緊缺人才。但是，從高職學(xué)校的角度來(lái)看，學(xué)校本來(lái)辦學(xué)成本就高，獲得的教育經(jīng)費(fèi)少，如果再縮短學(xué)制，學(xué)校的學(xué)費(fèi)和生均撥款經(jīng)費(fèi)就會(huì)大幅減少，辦學(xué)資金便會(huì)更加緊張，因此高職學(xué)校并不真正愿意進(jìn)行這樣的改革，于是兩年制改革試點(diǎn)逐步被“遺忘”。北美社區(qū)學(xué)院之所以實(shí)行兩年制，一個(gè)重要原因是學(xué)生在二年級(jí)后大多數(shù)都選擇升學(xué)或參加工作，屬于教育需求市場(chǎng)選擇的結(jié)果，不是政府管理部門(mén)的行政要求。再如，集團(tuán)化辦學(xué)是為了實(shí)現(xiàn)不同學(xué)校“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作發(fā)展”的目的，但資源共享本質(zhì)上是學(xué)校和企業(yè)之間的利益合作。平等的實(shí)體，尤其是公立學(xué)校和國(guó)有企業(yè)，在缺乏強(qiáng)大外在經(jīng)營(yíng)壓力下難以真正共享資源，因此職教集團(tuán)化辦學(xué)難以真正有實(shí)質(zhì)性突破。

（三）國(guó)家財(cái)政資金支出績(jī)效持續(xù)下降

2006年示范性高職院校建設(shè)以來(lái)，國(guó)家和各省高職教育財(cái)政投入不斷增加，許多地方生均撥款已經(jīng)達(dá)到本科學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，總體來(lái)看，高職院校的辦學(xué)資金越來(lái)越充裕。然而，學(xué)校對(duì)資金的使用效益卻持續(xù)下降。以實(shí)訓(xùn)設(shè)備為例，學(xué)校購(gòu)買(mǎi)的實(shí)訓(xùn)設(shè)備越來(lái)越多，但設(shè)備閑置問(wèn)題嚴(yán)重，利用率不斷降低。多媒體教室和電子計(jì)算機(jī)房重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，設(shè)備利用率逐年降低，主要表現(xiàn)是：學(xué)校建有公共多媒體教室和公共計(jì)算機(jī)中心，但由于學(xué)校內(nèi)部管理問(wèn)題，每個(gè)院系又重復(fù)建設(shè)大量自用多媒體教室和計(jì)算機(jī)中心，而且每個(gè)院系的設(shè)備又難以與其他部門(mén)共享，再加上電子設(shè)備折舊速度快，因此造成大量電子設(shè)備浪費(fèi)，大大降低了資金使用效益。

（四）課賽融通難以真正實(shí)現(xiàn)

開(kāi)展全國(guó)職業(yè)技能大賽的本意是為檢驗(yàn)職業(yè)學(xué)校教學(xué)成果，更好地激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)技術(shù)技能的積極性。然而，大賽已經(jīng)開(kāi)展10 多年，課程與比賽仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正融通。一些高職院校為應(yīng)對(duì)全國(guó)職業(yè)技能大賽，每個(gè)專(zhuān)業(yè)每年指定少數(shù)幾個(gè)參賽學(xué)生停課備賽，而且各專(zhuān)業(yè)抽調(diào)骨干教師專(zhuān)職指導(dǎo)，指導(dǎo)教師花費(fèi)大量時(shí)間和精力，這種狀況違背了大賽設(shè)置的初衷。

二、有為政府模式的歷史演進(jìn)

（一）探索與試點(diǎn)階段（1980—1998年）：政府的推動(dòng)與規(guī)范

20世紀(jì)80—90年代，我國(guó)高職教育正處于探索與試點(diǎn)階段。在這一階段，高職教育雖然在規(guī)模上發(fā)展并不快，但是教育部在“什么是高職教育？高職教育應(yīng)該如何發(fā)展？高職教育應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)來(lái)管理？”等基本問(wèn)題上逐步達(dá)成了共識(shí)。這一階段的探索和試點(diǎn)主要在原國(guó)家教委推動(dòng)和規(guī)范之下進(jìn)行，是有為政府模式形成的奠基階段，可以總結(jié)為以下五個(gè)方面。

一是中心城市地方政府創(chuàng)立短期職業(yè)大學(xué)。1977年我國(guó)恢復(fù)高考后，連續(xù)5年高考報(bào)名人數(shù)異常多，最高時(shí)曾達(dá)到610萬(wàn)人，而當(dāng)時(shí)每年實(shí)際錄取人數(shù)才20多萬(wàn)（1978年40.2萬(wàn)），造成了高中生升學(xué)困難的狀況，帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題，一些中心城市地方政府創(chuàng)辦短期職業(yè)大學(xué)，最多時(shí)達(dá)到128所，一定程度上緩解了高中畢業(yè)生對(duì)高等教育的需求。在此過(guò)程中，高職教育開(kāi)始了探索，并得到了國(guó)家政策支持。1983年4月，原國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》的通知指出：“積極提倡大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦高等專(zhuān)科學(xué)校和短期職業(yè)大學(xué)”。1987年6 月，原國(guó)家教委《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》提出：“成人學(xué)校要發(fā)揮多種功能……結(jié)合需要，舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育”。這些政策激勵(lì)了地方政府創(chuàng)辦職業(yè)大學(xué)的積極性，但是由于種種原因當(dāng)時(shí)職業(yè)大學(xué)并沒(méi)有探索出職業(yè)教育特色，而是辦成了普通高等專(zhuān)科教育。[4]在這種情況下，基于國(guó)家對(duì)高職教育的強(qiáng)烈需求，原國(guó)家教委啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。

二是原國(guó)家教委批準(zhǔn)開(kāi)展高職教育試點(diǎn)與改革。從1985年到1997年，職業(yè)技術(shù)教育司共批準(zhǔn)23 個(gè)試點(diǎn)學(xué)校。1985年7 月，原國(guó)家教委決定在上海電機(jī)制造學(xué)校等3所中專(zhuān)學(xué)?；A(chǔ)上試點(diǎn)技術(shù)專(zhuān)科教育；[5]1991年1月，批準(zhǔn)解放軍原總后勤部邢臺(tái)軍需學(xué)校開(kāi)展高中后高職教育試點(diǎn)；[6]1994年10月和1996年6 月，先后共批準(zhǔn)18 所重點(diǎn)中專(zhuān)學(xué)校試點(diǎn)高職班；[7]1997年5 月，批準(zhǔn)深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院進(jìn)行高職教育試點(diǎn)。[8]在職業(yè)技術(shù)教育司試點(diǎn)的同時(shí)，成人教育司和高等教育司也開(kāi)展了試點(diǎn)。1995年，成人教育司批準(zhǔn)了近200所學(xué)校開(kāi)展成人高職教育試點(diǎn)。[9]從1993 至1999年，高等教育司管理下的高等專(zhuān)科學(xué)校開(kāi)展了216個(gè)專(zhuān)業(yè)教學(xué)改革試點(diǎn)。[10]經(jīng)過(guò)10 多年試點(diǎn)，90年代中后期，教育部概括出了高職教育的六點(diǎn)特征，初步解決了“高職教育是什么”的問(wèn)題。[11]

三是國(guó)務(wù)院確定“三改一補(bǔ)”發(fā)展高職教育的方針。20世紀(jì)90年代中期，在試點(diǎn)取得成功的基礎(chǔ)上，我國(guó)開(kāi)始研究在全國(guó)發(fā)展高職教育的問(wèn)題。一方面，當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方的資源主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，缺乏新建高職學(xué)校資金；另一方面，職業(yè)大學(xué)、職工大學(xué)、成人高等學(xué)校、高等專(zhuān)科學(xué)校等機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。在此現(xiàn)實(shí)情況約束下，我國(guó)根據(jù)客觀(guān)條件整合各類(lèi)高等教育資源共同發(fā)展高職教育。1994年6月，全國(guó)教育工作會(huì)議明確提出“三改一補(bǔ)”發(fā)展高職教育的方針，即現(xiàn)有高等專(zhuān)科學(xué)校、職業(yè)大學(xué)和成人高校調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)，改革辦學(xué)模式和人才培養(yǎng)模式，以及在部分重點(diǎn)中等專(zhuān)業(yè)學(xué)?；A(chǔ)上組建高職學(xué)校，推動(dòng)高職教育發(fā)展。1999年，在高等教育擴(kuò)招之初，教育部、國(guó)家計(jì)委又提出“探索多種形式、多種途徑和多種機(jī)制發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)教育”的指導(dǎo)原則，作為對(duì)“三改一補(bǔ)”方針的擴(kuò)充。至此，教育部各司達(dá)成大力發(fā)展高職教育的共識(shí)，為此后高職教育發(fā)展做好了準(zhǔn)備。

四是原國(guó)家教委對(duì)高職學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。在確定發(fā)展高職教育的基本方針之后，1997年，原國(guó)家教委發(fā)布了《關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，規(guī)定高職學(xué)校設(shè)置條件、在校生規(guī)模、學(xué)校名稱(chēng)和申報(bào)審批程序。當(dāng)年，原國(guó)家教委首先為深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院和邢臺(tái)職業(yè)技術(shù)學(xué)院掛牌。此后，隨著我國(guó)管理體制改革，2000年1月，國(guó)務(wù)院將高職學(xué)校的審批權(quán)力下放給各省、自治區(qū)和直轄市，并對(duì)審批程序、本地發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校特色發(fā)展、審批管理和監(jiān)督以及學(xué)校名稱(chēng)規(guī)范等方面提出要求。2000年3月，教育部發(fā)布《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》，對(duì)1997年發(fā)布的文件提出更加具體的要求。此后短短幾年時(shí)間，高職教育獲得高速發(fā)展，為我國(guó)高等教育大眾化做出了重要貢獻(xiàn)。

五是政府部門(mén)推動(dòng)各類(lèi)示范性高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校建設(shè)，這次推動(dòng)從1995年開(kāi)始，到2004年底結(jié)束，共延續(xù)10年。在“三改一補(bǔ)”發(fā)展方針確定之后，為推動(dòng)高等專(zhuān)科學(xué)校轉(zhuǎn)型和職業(yè)大學(xué)改革，1995年原國(guó)家教委決定在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)一批示范性普通高等工程專(zhuān)科學(xué)校和一批示范性職業(yè)大學(xué)，目標(biāo)是促進(jìn)高等專(zhuān)科學(xué)校轉(zhuǎn)型為高職教育，促進(jìn)職業(yè)大學(xué)辦出職業(yè)教育特色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年批準(zhǔn)了15所示范性職業(yè)大學(xué)試點(diǎn)學(xué)校，[12]1997—1999年先后共批準(zhǔn)29 所高等專(zhuān)科學(xué)校進(jìn)行示范性學(xué)校建設(shè)。[13][14][15]此后，2000年至2002年，教育部先后共批準(zhǔn)32 學(xué)校開(kāi)展示范性職業(yè)技術(shù)學(xué)院建設(shè)，每校獲得中央財(cái)政支持資金500萬(wàn)元，主要用于實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。[16][17][18]2002—2003年，中央職業(yè)教育專(zhuān)項(xiàng)資金又支持67 所高職學(xué)校繼續(xù)進(jìn)行示范性職業(yè)學(xué)校建設(shè)。[19]教育部、財(cái)政部持續(xù)的支持和推進(jìn)，一定程度上增強(qiáng)了這些學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力，促使一批高職院校初步顯示了職業(yè)教育特色，為其他新改建的高職院校做出了示范。

（二）改革與發(fā)展階段（1999—2018年）：政府的大力推動(dòng)

在20世紀(jì)80—90年代，雖然原國(guó)家教委對(duì)職業(yè)教育探索與試點(diǎn)給予了一定的推動(dòng)，但是，一方面，支持力度不夠，資金不足，高職教育發(fā)展仍然十分緩慢；另一方面，90年代末21世紀(jì)初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)高層次技術(shù)技能型人才提出越來(lái)越強(qiáng)烈的需求，因此，2005年中央政府決定加大國(guó)家政策和財(cái)政支持力度，有為政府模式開(kāi)始形成。此后10 多年推動(dòng)教育發(fā)展的政府部門(mén)兩次升級(jí)，從司級(jí)升到部級(jí)，再升到國(guó)家級(jí)。政府提出的發(fā)展計(jì)劃和改革政策接連出臺(tái)，資金投入力度迅速加大，使得政府的大力推動(dòng)成為這一階段高職教育發(fā)展模式的主要特征。1998年5月，教育部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)改革后，原來(lái)職業(yè)技術(shù)教育司和成人教育司管理的高職學(xué)校全部劃歸高等教育司管理（成立高職高專(zhuān)處），與高等專(zhuān)科學(xué)校和本科學(xué)校二級(jí)學(xué)院一起合力舉辦高職教育。這是進(jìn)入改革與發(fā)展階段之后教育部推動(dòng)高職教育改革的第一個(gè)舉措。

第二個(gè)舉措是1999年教育部和國(guó)家計(jì)委從普通高等教育招生計(jì)劃中，安排10 萬(wàn)個(gè)招生計(jì)劃用于14 個(gè)省市高職學(xué)校按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制試辦高職教育，目標(biāo)是加快第一線(xiàn)職業(yè)崗位實(shí)用型人才培養(yǎng)速度；探索多形式、多途徑和多機(jī)制發(fā)展高職教育；進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府對(duì)發(fā)展高職教育的決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。這一政策擴(kuò)大了省級(jí)政府的高職教育管理權(quán)，與后來(lái)的高職院校審批設(shè)立權(quán)力下放一起推動(dòng)了此后幾年高職教育的快速發(fā)展。

第三個(gè)舉措是教育部推動(dòng)的五年教學(xué)改革。1999年11月，高等教育司全面接管高職教育以后，召開(kāi)第一次教學(xué)工作會(huì)議。會(huì)議決定，在高職教育規(guī)模擴(kuò)展的同時(shí)開(kāi)展一輪為期5年的教學(xué)改革和教學(xué)基本建設(shè)，目標(biāo)是形成能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、職業(yè)教育特色鮮明的高水平人才培養(yǎng)模式。2002—2004年，教育部主持召開(kāi)了第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)共三次高職高專(zhuān)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，會(huì)議主要提出學(xué)校要“以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向”改革辦學(xué)方向。[20]這三次會(huì)議為高職院校改革與發(fā)展提出一個(gè)新的發(fā)展方向，即從國(guó)家計(jì)劃培養(yǎng)向教育需求市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

第四個(gè)舉措是教育部和財(cái)政部推動(dòng)的“國(guó)家示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃”。2005年10月，國(guó)務(wù)院提出建設(shè)國(guó)家示范性高職院校的計(jì)劃，此后10年高職教育改革的主要工作聚焦于此。2006年11月，教育部和財(cái)政部開(kāi)始落實(shí)此項(xiàng)計(jì)劃，主要進(jìn)行了校企合作辦學(xué)體制機(jī)制、工學(xué)結(jié)合培養(yǎng)模式、單獨(dú)招生試點(diǎn)、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力、跨區(qū)域共享優(yōu)質(zhì)教育資源等方面的改革與建設(shè)。經(jīng)過(guò)10年國(guó)家級(jí)和省級(jí)示范性高職院校建設(shè)，我國(guó)一大批高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力得到很大提升，促進(jìn)了高職教育整體發(fā)展。

第五個(gè)舉措是工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式改革。2006年11 月，高等教育司《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》提出推進(jìn)工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式改革的要求，改革的方向是加強(qiáng)高職教育教學(xué)的實(shí)踐性、開(kāi)放性和職業(yè)性，推動(dòng)人才培養(yǎng)模式的根本性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，還開(kāi)展了訂單式培養(yǎng)、任務(wù)驅(qū)動(dòng)、項(xiàng)目導(dǎo)向教學(xué)模式改革。經(jīng)過(guò)10年改革與建設(shè)，學(xué)校與企業(yè)深度合作取得較大進(jìn)展，傳統(tǒng)講授式教學(xué)方式實(shí)現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變，為此后創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃和“雙高計(jì)劃”建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

第六個(gè)舉措是教育部推動(dòng)的質(zhì)量再提升行動(dòng)。2015年9月，教育部發(fā)布《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》，準(zhǔn)備對(duì)高職教育整體質(zhì)量進(jìn)行再提升。改革與建設(shè)的主要內(nèi)容：現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)、地方本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變、高職院校提升內(nèi)部治理能力和治理水平等方面。這次建設(shè)既是高職教育內(nèi)涵建設(shè)的最后一次行動(dòng)，也是下一階段高質(zhì)量發(fā)展的先聲，起到承上啟下的作用。

高職學(xué)校發(fā)展主要有兩個(gè)推動(dòng)力：一個(gè)是政府，另一個(gè)是教育市場(chǎng)。如果說(shuō)政府的大力推動(dòng)可以簡(jiǎn)稱(chēng)有為政府的話(huà)，那么利用教育市場(chǎng)的創(chuàng)造力推動(dòng)高職教育發(fā)展的機(jī)制，也可以簡(jiǎn)稱(chēng)為有效市場(chǎng)。高質(zhì)量發(fā)展對(duì)高職教育發(fā)展模式提出了更高的要求，要求有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合。

三、有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合，促進(jìn)高職教育高質(zhì)量發(fā)展

高職教育市場(chǎng)是高職學(xué)校為了自身發(fā)展而爭(zhēng)奪教育資源、建立高技術(shù)技能人才供應(yīng)關(guān)系的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，市場(chǎng)促進(jìn)供求關(guān)系達(dá)成，并且促成社會(huì)中的資源分配。在這個(gè)市場(chǎng)中，存在著主次兩個(gè)層級(jí)：一是主要層級(jí)，需求方是地方企業(yè)，供應(yīng)方是高職學(xué)校，學(xué)校為了滿(mǎn)足企業(yè)需求和自身發(fā)展而相互爭(zhēng)奪政府提供的發(fā)展資源，構(gòu)成宏觀(guān)高職教育市場(chǎng)；二是次要層級(jí)，在高職學(xué)校內(nèi)部存在著一對(duì)供求關(guān)系，需求方是青年學(xué)生，供應(yīng)方是教師，教師為了人才培養(yǎng)和自身發(fā)展而爭(zhēng)奪學(xué)校提供的發(fā)展資源，構(gòu)成微觀(guān)高職教學(xué)市場(chǎng)。

（一）高職教育市場(chǎng)的有效作用

政府與市場(chǎng)有著很大區(qū)別。政府按照政治規(guī)律，運(yùn)用政治智慧和政治方式推動(dòng)高職教育發(fā)展；市場(chǎng)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，用經(jīng)濟(jì)的方式調(diào)動(dòng)高職學(xué)校的創(chuàng)造力，從而促進(jìn)高職教育改革。二者的區(qū)別還表現(xiàn)在可持續(xù)性上，市場(chǎng)調(diào)節(jié)比政府推動(dòng)的可持續(xù)性好，原因主要有兩個(gè)方面：第一，政府的資源是有限的，而且政府不能把有限的資源過(guò)多地投入到高職教育領(lǐng)域中，而教育市場(chǎng)的創(chuàng)造力是無(wú)限的，在解決微觀(guān)教學(xué)改革問(wèn)題上具有信息和智慧優(yōu)勢(shì)；第二，政府的投資超過(guò)一定限度，隨著投資數(shù)量的增加，對(duì)高職教育發(fā)展的促進(jìn)作用越來(lái)越弱，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上叫投資邊際收益遞減，政策的密集出臺(tái)同樣也存在著類(lèi)似問(wèn)題。

在過(guò)去20年，有效市場(chǎng)曾經(jīng)發(fā)揮了一定作用。例如，在高等教育大眾化發(fā)展期間，高職教育之所以快速完成規(guī)模擴(kuò)展，除了依靠地方政府的本地規(guī)劃能力外，還發(fā)揮了高職院校的積極性和創(chuàng)造性。1998年，我國(guó)決定進(jìn)行高等教育大眾化發(fā)展，當(dāng)時(shí)確定的目標(biāo)是到2010年實(shí)現(xiàn)大眾化。事實(shí)上，2000年3月，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市自主審批設(shè)立高職院校的權(quán)力后，各地僅僅用了3年時(shí)間，即在2002年就實(shí)現(xiàn)了發(fā)展目標(biāo)。其中一個(gè)重要原因就是各地在獲得授權(quán)后，充分發(fā)揮了地方政府和學(xué)校的積極性，快速升格、改革、改組、改建了一大批中專(zhuān)學(xué)校、高專(zhuān)學(xué)校、成人高校和職工大學(xué)，推動(dòng)了高職教育快速發(fā)展。此后幾年，各地高職院校不斷建立，2019年我國(guó)就實(shí)現(xiàn)了高等教育普及化。國(guó)務(wù)院對(duì)高職院校設(shè)立審批權(quán)的下放，是中央政策激發(fā)宏觀(guān)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的典型事例。再如，國(guó)家示范性（骨干）高職院校建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施期間，各級(jí)政府撥付的大量建設(shè)資金激發(fā)了示范性（骨干）高職院校內(nèi)部微觀(guān)教學(xué)市場(chǎng)的活力，極大地推動(dòng)了高職學(xué)校內(nèi)部改革。

從供求關(guān)系角度考察，過(guò)去20 多年，在完成國(guó)家提出的大量高技術(shù)技能人才培養(yǎng)上，高職院?？焖偻瓿闪藬?shù)量上的供應(yīng)，但質(zhì)量卻參差不齊。因此，根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，我國(guó)把高質(zhì)量發(fā)展確立為高職教育未來(lái)改革發(fā)展的新方向。

（二）高質(zhì)量發(fā)展要求高職教育轉(zhuǎn)變發(fā)展模式

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)正在從數(shù)量、規(guī)模、GDP 轉(zhuǎn)向質(zhì)量、效益、社會(huì)友好、環(huán)境友好。在這樣的大環(huán)境下，高職教育沒(méi)有理由不轉(zhuǎn)變當(dāng)前的發(fā)展方式，從重視數(shù)量增加轉(zhuǎn)變到重視質(zhì)量提高，從有為政府轉(zhuǎn)變到有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合。為更好地理解教育市場(chǎng)的作用，需要首先對(duì)高職教育利益相關(guān)方進(jìn)行分析。它由需求方、供應(yīng)方和支持方構(gòu)成。需求方有學(xué)生和企業(yè)，供應(yīng)方有高職學(xué)校和教育企業(yè)，支持方有中央政府、地方政府和行業(yè)協(xié)會(huì)。學(xué)生和企業(yè)之間具有就業(yè)關(guān)系，他們通過(guò)這種關(guān)系達(dá)成供求關(guān)系。支持方為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供動(dòng)力，政策和資金支持越大，市場(chǎng)活力越大，創(chuàng)造力越強(qiáng)。在所有利益相關(guān)者中，政府和學(xué)校是兩個(gè)關(guān)鍵方，這兩方的行為對(duì)高職教育市場(chǎng)產(chǎn)生最重要的影響。作為保障人才供求關(guān)系順利進(jìn)行的中央政府和地方政府，既對(duì)高職學(xué)校具有支持作用，又對(duì)高職學(xué)校發(fā)展方向具有決定性影響，但其支持力度受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和政府思想觀(guān)念的限制。當(dāng)前，政府的大力推動(dòng)之所以遇到了一些問(wèn)題，一個(gè)重要原因是在以上供求關(guān)系中還隱藏著另一對(duì)重要的供求關(guān)系，即自身也需要發(fā)展的高職學(xué)校作為需求方需要各級(jí)政府給予政策和資金支持。后一對(duì)供求關(guān)系能否達(dá)成，影響著前一對(duì)關(guān)系的真正實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楦呗殞W(xué)校大都是近年來(lái)專(zhuān)科學(xué)校、成人學(xué)校、中專(zhuān)學(xué)校改革、改組、改建、升格而來(lái)的，都迫切需要建設(shè)。從40 多年發(fā)展史來(lái)看，凡是有利于高職學(xué)校發(fā)展的，即滿(mǎn)足后一對(duì)供求關(guān)系的國(guó)家政策和資金支持，大都得到很好地落實(shí)，從而也保證了前一對(duì)供求關(guān)系的達(dá)成；相反，凡是對(duì)高職學(xué)校發(fā)展不利的政策，大都沒(méi)有得到很好的落實(shí)。今天，高質(zhì)量發(fā)展對(duì)政府提出了更高的要求，要求政府在推動(dòng)高職教育發(fā)展的同時(shí)，更加重視高職學(xué)校的發(fā)展問(wèn)題，理順政府與高職教育市場(chǎng)的關(guān)系。

（三）重修政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)高職教育高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展要求高度重視發(fā)揮高職教育市場(chǎng)的作用。為此，需要理清高職教育市場(chǎng)有效運(yùn)行的機(jī)制。首先，教育市場(chǎng)的需求方企業(yè)提出技術(shù)技能型人才規(guī)格要求。其次，政府和需求方為此提供足夠的激勵(lì)，在此條件下，高職學(xué)校積極性被激發(fā)，高職教育市場(chǎng)活力被釋放。最后，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，人才培養(yǎng)的供求關(guān)系高效達(dá)成，同時(shí)高職學(xué)校取得進(jìn)一步發(fā)展。近20 多年來(lái)，之所以有一些政策沒(méi)有很好地得到貫徹實(shí)施，就是因?yàn)檎谥贫ǜ母镎邥r(shí)，對(duì)學(xué)校的人才培養(yǎng)能力和發(fā)展需求認(rèn)識(shí)不夠，影響了學(xué)校積極性的發(fā)揮。

今天，教育市場(chǎng)高效運(yùn)行要求教育行政及相關(guān)政府部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整自身在高職教育市場(chǎng)中的位置，把政治行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)行為。具體來(lái)說(shuō)，就是各級(jí)政府在制定政策時(shí)把自身的政治行為放到教育市場(chǎng)中來(lái)考量，充分考慮高職學(xué)校自身發(fā)展的需求。如果政府對(duì)高職學(xué)校的真實(shí)需求認(rèn)識(shí)不足，就需要高職學(xué)校參與制定政策，共享政府領(lǐng)導(dǎo)力，[21]以制定出能夠充分激發(fā)高職教育市場(chǎng)活力的政策。

激發(fā)高職教育市場(chǎng)的活力，并不是不要發(fā)揮政府的作用?！坝行У氖袌?chǎng)取決于有為的政府，有為的政府重在促進(jìn)有效的市場(chǎng)?！盵22]根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，教育行政部門(mén)的職能應(yīng)從全能管制型轉(zhuǎn)變到有限服務(wù)型，具體來(lái)說(shuō)就是，政府主要負(fù)責(zé)保持宏觀(guān)高等教育穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障高職教育市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)高職教育市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)高職教育市場(chǎng)秩序，推動(dòng)高職教育可持續(xù)發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展要求轉(zhuǎn)變當(dāng)前的高職教育發(fā)展模式，即轉(zhuǎn)向有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合的模式。市場(chǎng)的活力和政府的作用要落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的教育政策制度和改革實(shí)踐中，除了需要政府轉(zhuǎn)變職能外，還需要高職院校加大內(nèi)部治理現(xiàn)代化改革，把發(fā)揮校內(nèi)微觀(guān)高職教學(xué)市場(chǎng)的決定性作用落到實(shí)處，從而順利完成高質(zhì)量發(fā)展的艱巨任務(wù)。

四、加強(qiáng)學(xué)校治理現(xiàn)代化改革，解決有為政府模式的發(fā)展難題

當(dāng)前，在高職學(xué)校內(nèi)部改革中出現(xiàn)一些深層次的矛盾問(wèn)題，主要原因是微觀(guān)教學(xué)市場(chǎng)活力不足，改革不到位，學(xué)校管理與教學(xué)市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有擺正。所以，學(xué)校治理現(xiàn)代化改革要把調(diào)整學(xué)校管理與校內(nèi)教學(xué)市場(chǎng)的關(guān)系作為重點(diǎn)，把原來(lái)全能管制的管理部門(mén)轉(zhuǎn)變成有限服務(wù)的支持部門(mén)，把專(zhuān)業(yè)的、教學(xué)的改革交給院系，由他們決定如何改革，發(fā)揮市場(chǎng)在教學(xué)中的決定性作用。

（一）深入探索混合所有制改革，破解校企合作難題

產(chǎn)教融合是高職學(xué)校校企共同培養(yǎng)高技術(shù)技能型人才、高質(zhì)量輸出畢業(yè)生的重要方式。然而，由于高職學(xué)校的公益性和企業(yè)的盈利性相矛盾，阻礙了校企合作的實(shí)際進(jìn)展。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利?！痹诖苏呦拢恍└呗殞W(xué)校進(jìn)行了探索，涌現(xiàn)了山東海事職業(yè)學(xué)院的“山海模式”、蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院的“蘇職模式”、海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院的“海職模式”、山東畜牧獸醫(yī)職業(yè)學(xué)院的“山牧模式”等典型案例。[23]這些學(xué)校通過(guò)內(nèi)部治理改革與外部企業(yè)合作，共同建立產(chǎn)教融合實(shí)體，在企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)的同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了共同培養(yǎng)高層次技術(shù)技能型人才的目標(biāo)。這些經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣，需要公立高職學(xué)校轉(zhuǎn)變所有制形式，與企業(yè)形成利益共同體，把實(shí)訓(xùn)設(shè)施建設(shè)和使用中的部分利益讓渡給企業(yè)，換取企業(yè)對(duì)于學(xué)生培養(yǎng)的支持。

（二）調(diào)整學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政策落實(shí)效果

一些改革政策之所以難以真正落到實(shí)處，原因是多方面的，其中之一是高職學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)改革的需要，主要表現(xiàn)在權(quán)力過(guò)于集中，缺乏必要監(jiān)督，存在決策失誤現(xiàn)象。為加快改革發(fā)展進(jìn)度，在學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化改革中，高職學(xué)校應(yīng)當(dāng)改善權(quán)力主體間的互動(dòng)關(guān)系，注重民主的治理方式，向分權(quán)式管理和民主型領(lǐng)導(dǎo)方向轉(zhuǎn)變。為此，高職學(xué)校需要“把官僚科層組織改變?yōu)楦哒谓M織屬性，使廣大教師有參與渠道，形成協(xié)商共治的治理模式，激發(fā)基層和教師的參與熱情和變革活力”，[24]增強(qiáng)教師的責(zé)任感。同時(shí)，還要加強(qiáng)治理文化現(xiàn)代化建設(shè)，強(qiáng)化價(jià)值觀(guān)內(nèi)化管理，提升管理人員領(lǐng)導(dǎo)力，培育互信的人際關(guān)系，[25]保證國(guó)家政策的落實(shí)效果。

（三）成立國(guó)家教育實(shí)訓(xùn)公司，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效率

經(jīng)過(guò)10 多年來(lái)的職業(yè)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些高職學(xué)校實(shí)訓(xùn)設(shè)施固定資產(chǎn)達(dá)到幾億元，甚至十幾億元，然而學(xué)校的設(shè)備只能用于本校學(xué)生實(shí)訓(xùn)，不能共享給其他學(xué)校，造成了大量設(shè)備長(zhǎng)期閑置和重復(fù)建設(shè)，總的表現(xiàn)為全國(guó)高職學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)使用效率越來(lái)越低。這個(gè)問(wèn)題是高職學(xué)校在發(fā)展過(guò)程中形成的，是現(xiàn)有學(xué)校教學(xué)模式帶來(lái)的系統(tǒng)自身缺陷。鑒于這種情況，高職學(xué)校應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)向政府提出外部治理建議，建議借鑒電信部門(mén)通過(guò)成立大型通信基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)（中國(guó)鐵塔股份有限公司）提高國(guó)有資產(chǎn)利用效率的資產(chǎn)重組經(jīng)驗(yàn)，[26]成立國(guó)家教育實(shí)訓(xùn)公司，把全國(guó)所有中等和高等職業(yè)學(xué)校實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)備器材劃歸該公司經(jīng)營(yíng)管理，公司的主要任務(wù)是：完成所有學(xué)校實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)需求，做到不同學(xué)校資源共享，以共享和生產(chǎn)的方式提高國(guó)有資產(chǎn)利用效率。國(guó)家教育實(shí)訓(xùn)公司的成立，還能調(diào)整宏觀(guān)高職教育市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，解決產(chǎn)教融合難題。

（四）改革校內(nèi)分配體制，促進(jìn)課賽融通

課賽融通既能充分發(fā)揮競(jìng)賽的激勵(lì)作用，使全體學(xué)生受益，又能提高學(xué)校的資源使用效益，但為什么在專(zhuān)業(yè)改革層面上就難以真正落到實(shí)處呢？經(jīng)過(guò)走訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，課賽融通只是教育行政部門(mén)和學(xué)校的期望，專(zhuān)業(yè)教師并不愿意為此付出太多努力，原因是學(xué)校的利益分配方式影響了他們的改革積極性。職稱(chēng)實(shí)質(zhì)上是高職學(xué)校最主要的分配方式，職稱(chēng)評(píng)定是影響教師改革行為的指揮棒。指揮棒不變，教師為改革付出努力的積極性就難以真正調(diào)動(dòng)起來(lái)。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，學(xué)校職稱(chēng)評(píng)價(jià)體系都是從普通本科學(xué)校借鑒而來(lái)，這個(gè)體系把科研、教學(xué)和社會(huì)服務(wù)成果作為評(píng)價(jià)的主要部分，而像課賽融通這樣的教學(xué)改革工作沒(méi)有被列入其中（或所占比例不合理）。因此，在學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化改革中，只有先改革利益分配這個(gè)指揮棒，激發(fā)校內(nèi)教師教育教學(xué)改革積極性，充分發(fā)揮微觀(guān)教學(xué)市場(chǎng)的活力，課賽融通這類(lèi)改革才有可能順利實(shí)現(xiàn)。