王 娟

（上海濟光職業(yè)技術(shù)學院，上海 201901）

治理能力是治理主體所具有的達成治理目的的能力。[1]對高職院校而言，加強治理能力建設，提升治理水平，是職業(yè)教育現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。近年來，職業(yè)教育作為一種教育類型，為我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展提供了強有力的人才資源支撐，民辦高等職業(yè)教育也得到了快速發(fā)展，截止到2020年底，我國高職（專科）院校1468 所，其中民辦高職院校337 所，占比22.9%。[2]以上海為例，高職（?？疲┰盒９灿?2 所，其中民辦高職院校11 所，占了高職教育的半壁江山?？梢?，在從職教大國向職教強國邁進的過程中，民辦高職院校也是不可或缺的重要力量，為推動職業(yè)教育的發(fā)展做出了不可忽視的貢獻，但當前學者對民辦職業(yè)高等教育治理體系和治理水平的關(guān)注卻并不多。在中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫以“高職治理能力”為主題檢索出405篇論文，以“民辦高職治理能力”為主題僅檢索出8篇論文。可見，關(guān)于民辦高職院校如何提升治理能力的研究成果比較匱乏。民辦高職院校雖然與公辦高職院校都是高等教育法人，而且在機構(gòu)設置、管理體制、職責分配等方面大多效仿公辦高職院校的做法，但二者的治理結(jié)構(gòu)有很大差異。公辦高職院校實行黨委領導下的校長負責制，而民辦高職院校一般實行董事會領導下的校長負責制，兩類高職院校在內(nèi)部治理機構(gòu)的設置、領導機構(gòu)的權(quán)力特點及內(nèi)部治理機構(gòu)之間的關(guān)系等方面均有所不同。

近年來，隨著我國職業(yè)教育綜合改革的不斷深入，民辦高職院校已經(jīng)普遍建立起具有大學特征的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但是治理能力卻未獲得顯著提升。本文以上海地區(qū)的民辦高職院校為研究對象，了解民辦高職院校治理結(jié)構(gòu)和治理體系現(xiàn)狀，分析影響治理能力提升的限制因素，總結(jié)成功經(jīng)驗，以期為我國民辦高職院校提升治理能力提供借鑒。

一、民辦高職院校提升治理水平的時代價值

民辦高職院校作為高等職業(yè)教育的重要組成部分，完善治理體系、提升治理能力，是辦好人民滿意的新時代職業(yè)教育的必然要求。

（一）提升治理能力是民辦高職院校高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容

2019年2月，中共中央、國務院在《中國教育現(xiàn)代化2035》中將“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為一項戰(zhàn)略任務進行重點部署，提出要繼續(xù)完善學校治理結(jié)構(gòu)，加強學校章程建設。2019年3月，教育部、財政部共同發(fā)布實施“雙高計劃”的意見，明確了10項改革發(fā)展任務，“提升學校治理水平”是其中之一。作為現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分，[3]民辦高職院校同公辦高職院校一樣，是培養(yǎng)生產(chǎn)、管理、建設、服務等領域一線技術(shù)技能專業(yè)人才的重要力量，[4]同樣肩負著人才培養(yǎng)、科學研究、文化傳承、社會服務的歷史使命，對于民辦高職院校而言，提升治理能力不僅是建設高水平職業(yè)教育的戰(zhàn)略選擇，也是建設高水平職業(yè)教育的必由之路。

（二）提升治理能力是民辦高職院校改革的迫切任務

近年來，民辦高等職業(yè)教育得到快速發(fā)展，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展、教育公平、社會公正和普及高等教育發(fā)揮了積極而重要的作用。同時也應當看到，相比較公辦高職院校而言，民辦高職院校普遍辦學時間短、辦學積淀少、教師流動性大、生源結(jié)構(gòu)多變，而且在發(fā)展規(guī)劃、辦學經(jīng)費投入等方面不能享受與公辦高職院校同等的待遇。2019年，教育部發(fā)布“創(chuàng)新發(fā)展行動計劃”項目認定結(jié)果，認定了200 所優(yōu)質(zhì)?？聘叩嚷殬I(yè)院校，俗稱“國家優(yōu)質(zhì)?！?，其中只有1 所學校為民辦院校。2019年，教育部、財政部公布了入選“雙高計劃”第一輪高水平建設的56 所高職院校，全部是公辦院校。要在激烈的競爭中生存和發(fā)展，民辦高職院校只有發(fā)揮自身的優(yōu)勢，強化內(nèi)部治理，提升治理水平，形成自己的辦學特色和核心競爭力，從而源源不斷地為社會輸送高質(zhì)量的技術(shù)技能人才，才能真正服務國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展，獲得社會的認可。

二、民辦高職院校提升治理水平的制約因素

近年來，在國家頂層設計和院校發(fā)展規(guī)劃的驅(qū)動下，民辦高職院校在辦學經(jīng)費結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)模式等方面均發(fā)生了很大變化，民辦高等職業(yè)教育已經(jīng)成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。然而，民辦高職院校在治理結(jié)構(gòu)與治理水平方面，存在著一些突出的問題。

本課題組以上海民辦高職院校為研究對象，通過簡單隨機抽樣來選取調(diào)查樣本，利用問卷星調(diào)研平臺，向8 所民辦高職院校的學生、專職教師、行政管理人員發(fā)放調(diào)查問卷，并回收2009 份有效問卷，收集民辦高職院校相關(guān)主體對本校治理體系和治理能力現(xiàn)狀反饋的數(shù)據(jù)資料。同時，在實地調(diào)查過程中，根據(jù)訪談提綱對民辦高職院校的15 名行政管理人員、20 名教師及30 名學生進行深度訪談。調(diào)查顯示，雖然民辦高職院校已普遍建立起具有大學特征的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但是在治理機制和運作模式上還存在突出問題。

（一）董事會成員單一化，民主決策機制失范

調(diào)查顯示，上海的民辦高職院校實行董事會領導下的校長負責制，但在具體的運行過程中，還存在很多問題：第一，民辦高職院校的董事會成員大多由投資人（舉辦者）、校領導組成，這就使得一些董事會做出的決策實質(zhì)上是出資人的決策。第二，董事會和校長有時候權(quán)責不清，二者的權(quán)力領域存在著很多的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，加上監(jiān)督約束機制不完善，使得民辦高職院校的管理層做出的決策隨意性比較大。第三，民辦高職院校內(nèi)部各治理主體之間的關(guān)系不緊密，在教育教學、財務管理、人事任免等重大問題上，校長辦公會與黨委會無力制衡董事會。

（二）黨組織整體力量薄弱，功能發(fā)揮效能不足

雖然上海的民辦高職院校均建立了黨組織，但在功能發(fā)揮上明顯效能不足，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，在董事會領導的校長負責制下，董事會對學校的發(fā)展起主導作用，決定著學校發(fā)展的重大決策，對黨建工作往往投入不足、重視不夠，多數(shù)基層黨支部書記、組織委員、宣傳委員都由專業(yè)教師或輔導員兼任。第二，黨委與董事會、校長辦公會關(guān)系模糊。在訪談中，被訪者往往難以準確地描述所在學校董事會、校長辦公會、黨委會三者之間的關(guān)系。某高職院校一名行政人員在訪談中指出：“董事會、校長辦公會、黨委會三個機構(gòu)的人員是相互交叉的，我們學校五名黨委委員中有三名是董事會成員，六名校領導中四名是黨委委員，最終做決定的還是他們?！钡谌h委會因組織不健全、隊伍不穩(wěn)定等原因難以發(fā)揮其政治核心地位和監(jiān)督保障作用。大多數(shù)被訪者在訪談中表示，黨委在學校的各項工作中都能起到一定作用，包括傳達教師建議、黨員干部培訓、宣傳中央各項政策等。但對于基層黨支部書記來說，繁忙的管理、教學工作占用了他們更多的時間和精力，黨組織在發(fā)揮政治核心地位和監(jiān)督保障方面的作用有限。

（三）監(jiān)督機構(gòu)功能不足，監(jiān)督機制處于半真空狀態(tài)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海民辦高職院校在落實民主權(quán)利方面做出了很大努力，體現(xiàn)為普遍設立了學術(shù)委員會、教職工代表大會和學生代表大會等監(jiān)督機構(gòu)，在一定程度上為教職工、學生行使話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了組織保障。但是在實際運行中，教職工和學生的民主權(quán)利很難得到充分保障。究其原因，缺乏相應的教師、學生權(quán)益監(jiān)督和維護機制是重要的因素之一。在調(diào)研中，只有38.44%的學生認為，學生能夠參與學校相關(guān)事項的民主決策和民主監(jiān)督?？梢?，作為學校最重要的主體，學生的主體地位并沒有得到重視。調(diào)查顯示，“學生參與學校重大決策和監(jiān)督權(quán)力缺失”“權(quán)力運行缺乏透明度”“干部的選拔、任用上級說了算，教師、學生等辦學主體無權(quán)過問”三個選項分別排在前三名。

（四）治理主體單一主導，利益相關(guān)者參與缺位

職業(yè)教育是一種具有“跨界”屬性的教育類型，[5]因此，民辦高職院校必須以社會需求、國家和地方經(jīng)濟發(fā)展為導向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，整合各種優(yōu)勢資源，提升院校核心競爭力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分民辦高職院校管理模式較為封閉，治理主體單一，對開放辦學、市場參與的必要性認識不夠，在實踐中對政府、行業(yè)企業(yè)、用人單位、教職工、學生等利益相關(guān)者各自不同的利益訴求有所忽視。就行業(yè)企業(yè)而言，雖然民辦高職院校都認識到加強校企合作的重要性，但實際上大部分學校還是停留在與企業(yè)簽署共建實習實訓基地協(xié)議，或聘請一些企業(yè)兼職教師來為學生上幾堂課，大部分合作企業(yè)并沒有實質(zhì)性地參與學校的專業(yè)建設、教學管理以及學生的崗位實習。在民辦高職院校辦學進程中，利益相關(guān)者參與的缺失是普遍存在的問題。也正因為學校尚未構(gòu)建起合理的高校治理體系、尚未形成多方制衡的治理機制，導致了校企合作浮于表面、教職工和學生缺乏歸宿感和主人翁意識、隊伍流動性大等問題依然存在。

三、民辦高職院校提升治理水平的典型實踐

上海濟光職業(yè)技術(shù)學院（以下簡稱“學院”）是一所由同濟大學退休教師協(xié)會舉辦的非營利性民辦高職院校，設有建筑、建工、機電、護理、學前教育、經(jīng)管、藝術(shù)七個院系以及基礎部、思政部。近年來，學院堅持高職教育辦學定位，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在推進治理體系建設、提升治理能力方面進行了有益的探索和實踐。

（一）加強建章立制，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

學院以《上海濟光職業(yè)技術(shù)學院章程》為綱，制定了《上海濟光職業(yè)技術(shù)學院章程實施方案》。2018—2019年，學院以創(chuàng)建上海依法治校標準校為契機，全面修訂、清理完善內(nèi)部管理制度，包括教育教學、資產(chǎn)財務、教職工評聘及人事管理、學生招生及學籍管理、科研管理、后勤保障等190多項規(guī)章制度，為依法治校、民主管理和科學決策提供制度保障。

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革上，學院完善校長辦公會、黨委會、“三重一大”議事規(guī)則等決策制度，在決定重大事項或開展重要活動時，首先由相關(guān)職能部門進行深入細致地研究論證，廣泛聽取各方面的意見，形成初步方案，然后再提交校長辦公會或黨政領導聯(lián)席辦公會進行研究，領導班子成員和主要職能部門負責人參加，共同討論決定教育教學、科研服務、師資隊伍建設、人事調(diào)整、思想政治工作等方面的重大事項和重要活動。學院逐步完善黨組織參與決策和監(jiān)督約束機制，發(fā)揮黨組織政治核心作用，確保堅持社會主義辦學方向，同時充分發(fā)揮學校監(jiān)事會、教職工代表大會、學生代表大會的監(jiān)督約束作用，以教代會為例，每年教代會聽取學校年度工作報告以及財務、工會、人事等專項工作報告，提出意見和建議，討論通過學校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配方案以及教職工聘任、考核、獎勵辦法，監(jiān)督學校章程、規(guī)章制度和決策的落實情況，提出整改意見和建議。總的來說，通過構(gòu)建并逐步完善依法治校的制度體系、黨政分工協(xié)調(diào)的工作機制以及監(jiān)督約束機制，推動學院由“管理”逐步向“治理”轉(zhuǎn)變。

（二）注重內(nèi)涵發(fā)展，建設內(nèi)部質(zhì)量保證體系

從2016年起，學院開始探索建立內(nèi)部質(zhì)量保證體系。以“專業(yè)建設是立校之本，質(zhì)量提升是強校之路”為診改核心目標，從學校層面進行頂層設計，在專業(yè)和課程層面試點推進，在教師和學生層面加大宣傳和引導，將診改工作融入到日常教育教學和管理工作。學院的內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設工程由質(zhì)量范式、建設方案、實施規(guī)程、運行機制四部分組成。學院在逐步完善組織體系、專業(yè)和課程標準體系、五個層面質(zhì)量診斷指標體系的過程中，在全院范圍內(nèi)開展內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設工作大調(diào)研、大討論，引導師生員工全員參與診改工作，統(tǒng)一思想、規(guī)劃布局、真抓實干，全面推進內(nèi)部質(zhì)保體系建設。

（三）多方參與，形成治理主體多元化格局

調(diào)動各利益相關(guān)者的積極性、主動性，是提高治理成效的關(guān)鍵。[6]在外部治理上，學院善于運用外部評價來推動學校的改革發(fā)展。上海市從2018年開始對上海高校進行分類評價、分類管理，通過對每個學校的辦學方向、辦學資源、辦學質(zhì)量、辦學特色等指標進行評價，為每個學校出具一份“年度體檢報告”。學院非常重視分類評價工作，要求教務、學生、人事等職能部門對評價結(jié)果進行深入分析研究，通過與過去對標，與同類型高校對標，既清楚自己在同類院校中的名次，也了解自己的優(yōu)勢和短板，立足自身定位，凝練辦學特色，不斷提高辦學水平。學院重視校企合作，已與上海建筑科學研究院、上海瑞金醫(yī)院等53 家單位簽訂了校企合作培養(yǎng)人才協(xié)議，建立校企合作項目（基地）161 個，校企協(xié)同共組教學團隊、共建教學資源、共定培養(yǎng)方案、共創(chuàng)職業(yè)環(huán)境，不僅將企業(yè)的真實項目引入教學實踐，而且在教師下企業(yè)實踐、訂單培養(yǎng)及企業(yè)冠名班等方面開展全方位、多形式深度合作，共同培養(yǎng)適應行業(yè)企業(yè)需求的高素質(zhì)技術(shù)技能人才。同時，學院賦予了學生、教師以及行業(yè)企業(yè)參與學校事務的權(quán)力，協(xié)調(diào)不同主體不同的利益需求，不斷改進學生管理、教學改革、后勤保障、就業(yè)服務、校園安全等方面的整體質(zhì)量，多元主體的共同參與使得學校決策更加科學、合理，從而推動學校事業(yè)又好又快發(fā)展。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在改革實踐的過程中，學院基本形成了多元共治的良好局面，學院治理能力得到明顯提升，短短幾年間，學院發(fā)展取得顯著成效。學院連續(xù)四屆被評為“上海市文明單位”，2016年被評為“上海市特色高等職業(yè)院校”，2019年被教育部認定為“國家優(yōu)質(zhì)?？聘叩嚷殬I(yè)院校（國家優(yōu)質(zhì)校）”，是200 所國家優(yōu)質(zhì)校中唯一的一所民辦高職院校，2020年被評為“5A級社會組織”“上海依法治校標準?！薄?/p>

四、民辦高職院校提升治理能力的行動路徑

民辦高職院校在推進治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，還存在很多制約因素，結(jié)合利益相關(guān)者理論、法人治理結(jié)構(gòu)理論以及學院提升治理能力的實踐，可從以下四個方面探索提升民辦高職院校治理能力的路徑。

（一）堅持依法治校，推進治理行為依據(jù)的制度化

根據(jù)中華人民共和國《高等教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》的規(guī)定，制定章程是設立民辦高職院校必須具備的基本條件。章程應理順學校外部、內(nèi)部關(guān)系，全面規(guī)范學校的辦學宗旨、發(fā)展定位、類型層次、內(nèi)部管理體制和運行機制等問題，為學校治理結(jié)構(gòu)奠定法律基礎。可以說，章程是明晰學校各利益主體之間權(quán)利義務關(guān)系的“基本法”，[7]為民辦高職院校依法辦學、合規(guī)管理提供了重要的保障。

民辦高職院校應依據(jù)學校章程來完善內(nèi)部管理制度，健全治理結(jié)構(gòu)、治理體系。針對一些設計不科學、不完善的制度，應當依據(jù)章程進行廢止、修訂、完善。[8]同時，結(jié)合高等職業(yè)教育的發(fā)展趨勢和學校實際，及時對各部門擬出臺的制度加強審查，是否與法律、法規(guī)、國家方針政策及學校章程相抵觸，是否適應學校改革、發(fā)展需要，制度之間是否存在重復、矛盾，是否出現(xiàn)職責、權(quán)力交叉等等，確保規(guī)章制度的合法性、合理性和可操作性。學校要注重弘揚規(guī)則意識和法治精神，加大法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行力度，做到解決問題用法（制度）、化解矛盾靠法（制度），真正實現(xiàn)依法治理。

（二）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建各類權(quán)力協(xié)調(diào)與制衡機制

根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦學校的組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定，民辦高職院校的決策機構(gòu)可采用理事會、董事會或者其他形式，由學校投資人或校長、教職工代表等人員組成。同時，學校還要建立監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)決策權(quán)力的制衡。目前，民辦高職院校大多采用董事會領導下的校長負責制，投資人對學校發(fā)展中的重大事項擁有最大決策權(quán)，甚至決定權(quán)。但不可忽視的是，民辦教育投資人普遍具有功利性傾向，這與高等職業(yè)教育的公益性存在著天然的沖突，必然會導致學校的決策難以兼顧師生的利益。為了平衡教育的公益性與資本的逐利性，民辦高職院校不僅要依法完善董事會成員結(jié)構(gòu)、董事會議事規(guī)則，還要建立健全各類權(quán)力協(xié)調(diào)和制約機制。賦予校長在教學、學生管理、校企合作、科研和社會服務等事務上充分的決策權(quán)，發(fā)揮黨委會督促董事會和校長依法治校、規(guī)范管理的政治保障作用，發(fā)揮教職工代表大會和學生代表大會的民主監(jiān)督作用，這樣，學校重要決策的制定與執(zhí)行將會更加科學、民主、合理。[9]

（三）優(yōu)化機構(gòu)組織設置，彰顯黨委的政治核心作用

民辦高職院校的黨委要牢牢把握社會主義辦學方向，通過政治理論宣傳學習、紅色基地考察、思政課程教育教學及專業(yè)課程思政建設等方式，最大限度地凝聚師生員工思想共識，強化全體教職工和學生的理論武裝，齊心協(xié)力謀發(fā)展。同時，要著力優(yōu)化完善黨組織機構(gòu)設置，按照便于支部活動開展的原則，以專業(yè)教研室、教學團隊、年級等為單位設置黨支部，確保黨的三級組織全覆蓋。按照“部門減、功能不減”的原則，整合資源，合并職能，優(yōu)化設置黨辦、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、學工、工會、團委等黨群部門，做到有職能就有機構(gòu)、有業(yè)務必有機構(gòu)，著力解決黨的基層組織弱化、虛化、邊緣化問題。[10]同時，充分發(fā)揮黨委在依法辦學和維護各方權(quán)益中的監(jiān)督作用，加強黨組織建設，推進學校治理體系的科學化、規(guī)范化，不斷提升依法治校水平，保障學校教育教學改革的穩(wěn)定發(fā)展。

（四）堅持多元主體參與，實現(xiàn)利益相關(guān)者共享共治

利益相關(guān)者是指那些能夠影響企業(yè)目標實現(xiàn)，或者企業(yè)在實現(xiàn)目標的過程會影響到的個人和群體。[11]民辦高職院校是一個多元利益共存的集合體，其利益相關(guān)者不僅包括學校的舉辦者、投資人、教師、學生、行政管理者等內(nèi)部主體，還包括政府、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等外部主體，他們對學校的發(fā)展起著支持或監(jiān)督的作用。不管是內(nèi)部利益相關(guān)者，還是外部利益相關(guān)者，都有其自身的利益訴求，這些利益訴求既有重合點、也有不同點，有合理的、也有不合理的，總之，各方利益之間的沖突與矛盾是不可避免的?；诖?，民辦高職院校應堅持多元共治理念，讓不同的利益主體在學校治理的過程中都能有合理的途徑來表達各自的訴求，并通過合作、協(xié)商、互動和監(jiān)督來協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求，構(gòu)建多向互動、共同治理的現(xiàn)代治理模式。[12]多元協(xié)同的治理模式不僅可以增強各利益主體的認同感和責任感，而且還可以使學校與社會的聯(lián)系更加緊密，學校可以依托更加廣泛豐富的社會資源，真正實現(xiàn)職業(yè)教育的開放辦學。

隨著職業(yè)教育“雙高計劃”“提質(zhì)培優(yōu)行動計劃”等新一輪國家職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略的實施，完善治理結(jié)構(gòu)、提升治理能力，已經(jīng)成為民辦高職院校改革發(fā)展的迫切要求。民辦高職院校在新時代要獲得高質(zhì)量發(fā)展，必須積極探索內(nèi)部治理能力的提升途徑，不斷加強內(nèi)涵建設，推進治理能力現(xiàn)代化。