仇童偉 ， 張丹茹 ， 羅必良

（1. 華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 廣東 廣州 510642；2. 華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院, 廣東 廣州 510642）

一、引 言

2020年12月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》）強(qiáng)調(diào)，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，持續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，一方面，需要鞏固脫貧攻堅成果，防止規(guī)模性返貧；另一方面，需要拓展脫貧攻堅成果，實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。一直以來，經(jīng)濟(jì)增長都是戰(zhàn)勝貧困的基礎(chǔ)性力量。為發(fā)展貧困地區(qū)或者脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，財政轉(zhuǎn)移支付必不可少。根據(jù)楊廣勇（2020）的統(tǒng)計，我國財政涉農(nóng)支出規(guī)模由2007年的3 405億元增至2019年的22 863億元，占全國財政支出的比例也由6.84%上升到9.57%。尤其在精準(zhǔn)扶貧實施以來，各級政府累計財政扶貧專項投入規(guī)模呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)顯示，2016—2020年，中央財政累計安排專項扶貧資金5 249.21億元，年均增長20.3%。2013—2021年，中央、省、市、縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元。如果將地方投入和社會扶貧投入統(tǒng)計進(jìn)來，扶貧的轉(zhuǎn)移支付還要提高1/3以上（陳錫文和韓俊，2021）。

顯然，財政投入是鞏固拓展脫貧攻堅成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，《意見》提出，要保留并調(diào)整優(yōu)化原財政專項扶貧資金，聚焦支持脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興；合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支持重點。問題的關(guān)鍵在于，如此巨大的涉農(nóng)財政投入是否能對貧困縣或脫貧地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到實質(zhì)性作用？張偉（2011）發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行體制下，政府涉農(nóng)部分過多，每個部分又掌握著一定額度的資金分配權(quán)，且對其“嚴(yán)防死守”，導(dǎo)致了嚴(yán)重固化的資金分配和使用格局。部分地方政府甚至還想方設(shè)法挪用涉農(nóng)資金，導(dǎo)致資金使用效率極為低下，財政處于很被動的地位（高清平，2009）。實際上，涉農(nóng)資金使用效率低下的主要原因在于，農(nóng)業(yè)項目本身具有點多面廣、單項投資規(guī)模小等特點，加之條塊分割，這就造成項目資金分散，行業(yè)管理要求不一，監(jiān)督難度增加（郭梓仁，2006）。

為緩解涉農(nóng)投入“碎片化”嚴(yán)重、資金使用效率低的問題，國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)了《關(guān)于支持貧困區(qū)縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，2017年在所有貧困縣全面推廣，并明確提出“資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”（王吉鵬和李虎，2019；楊廣勇和楊林，2020）。2017年12月，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金整合長效機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合。2021年，多部委聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知，要求2021—2023年在脫貧縣延續(xù)整合試點政策。

眾多研究表明，財政資金在減貧和改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平中發(fā)揮了重要作用。Jha等（2009）發(fā)現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付政策能夠降低個體貧困、營養(yǎng)不良和風(fēng)險沖擊；田勇等（2019）發(fā)現(xiàn)，財政投入能夠顯著降低農(nóng)村居民的貧困率。此外，財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也能夠有效彌補市場機(jī)制的不足并調(diào)整社會財富分配、解決相對貧困（李永友和沈坤榮，2007；平衛(wèi)英等，2021；羅良清等，2022）。程名望等（2014）的研究表明，政府轉(zhuǎn)移性支出對貧困家庭財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)正向處理效應(yīng)。貧困的減少不僅使得物質(zhì)資本和人力資本投資增加（Bardhan等，2000；Azariadis，2006；World Bank，2005），還有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Deininger和Squire，1998；Knowles，2005；Voitchovsky，2005）。劉冬梅（2001）就指出，財政扶貧在促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、縮小貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)差距等方面起到了積極作用。張國建等（2019）對遼寧省扶貧改革試驗區(qū)設(shè)立與地方經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究表明，扶貧改革試驗區(qū)獲得了產(chǎn)業(yè)、金融等多方面財政支持，從而實現(xiàn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長。周迪和王明哲（2019）和張楠等（2020）也均發(fā)現(xiàn)，享受扶貧政策地區(qū)的城鎮(zhèn)化率、固定資產(chǎn)投資、金融覆蓋率都顯著增加，而這伴隨著財政資金的大力支持，并對地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極影響。

由此可見，統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金早已成為保證脫貧攻堅以及實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要舉措。那么該政策的實施效果如何呢？王吉鵬和李虎（2019）利用案例調(diào)查的分析發(fā)現(xiàn)，在涉農(nóng)資金整合下，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系能夠有效帶動農(nóng)民增收和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。楊廣勇和楊林（2020）借助某省51個縣域的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，財政涉農(nóng)資金整合能夠顯著推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，但對農(nóng)民的“增收效應(yīng)”并不顯著。李書奎和任金政（2021）利用全國性縣域數(shù)據(jù)的分析進(jìn)一步顯示，涉農(nóng)資金整合政策的實施能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其主要機(jī)制為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、固定資產(chǎn)投資和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程等。此外，桂華（2018）、杜輝（2019）、劉純陽（2020）也通過案例考察的方法，對貧困縣涉農(nóng)資金整合的成效、困境以及改進(jìn)措施做了較為系統(tǒng)的分析。

在《意見》以及2021年《關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知》中，發(fā)展壯大脫貧地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)（含必要的產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施）被作為財政扶持的重點領(lǐng)域，但現(xiàn)有研究尚未系統(tǒng)評估脫貧縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及該政策的實施是否改善了涉農(nóng)資金的使用效率，更遁論對其內(nèi)在機(jī)制的分析。一個重要的原因在于，2009年之后縣域財稅數(shù)據(jù)不再對外公布，而搜集整理和清理該數(shù)據(jù)的難度又較大，故相關(guān)研究較為缺乏。此外，貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策到底通過什么方式作用于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也缺乏必要的關(guān)注，這顯然不利于明確財政涉農(nóng)資金的重點投入方向。為此，本文擬借助2016—2018年全國縣域數(shù)據(jù)，分析貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響，并評估該政策的實施是否改善了涉農(nóng)資金使用效率。在此基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、涉農(nóng)資金規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管等方面分析整合財政涉農(nóng)資金政策實施的作用機(jī)制，為明確財政涉農(nóng)資金整合政策的作用路徑提供經(jīng)驗證據(jù)。

二、研究背景與理論假說

（一）研究背景

財政涉農(nóng)資金的類型過多，一度影響貧困縣扶貧工作的開展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)財政部印發(fā)的《2018年政府收支分類科目》，一般公共預(yù)算支出功能分類科目中的農(nóng)林水支出就包括10大類，合計119小類。在財政涉農(nóng)資金整合之前，資金的審批主體涉及多個部門，包括但不限于發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、環(huán)保、科技、交通等部門。為此，2015年國務(wù)院出臺了《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》，提出要將涉農(nóng)資金整合為六大類：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合改革、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)和農(nóng)村發(fā)展。

國務(wù)院扶貧辦從2007年開始推動財政扶貧資金等涉農(nóng)資金的整個試點工作。2007年要求每個試點省份選擇一個國家扶貧重點縣，2008年將試點國家扶貧重點縣規(guī)模增加至42個，中央財政給予每個試點縣1 000萬元左右的資金補助。然而，在2013年之前無論是財政部或國家扶貧辦開展的涉農(nóng)資金整合都存在目標(biāo)不清晰、試點層級低、整合力度不足以及因騙取專項補助資金而競爭試點資格的情況，資金整合效果相當(dāng)有限（楊廣勇，2020）。

為切實發(fā)揮財政涉農(nóng)資金在脫貧攻堅中的作用，2016年4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，強(qiáng)調(diào)支持貧困縣圍繞突出問題，以摘帽銷號為目標(biāo)，以脫貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金。統(tǒng)籌整合使用的資金范圍是各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金，由此將資金整合作為集結(jié)規(guī)模性力量攻堅克難的抓手。同時，財政涉農(nóng)資金整合政策還將資金項目審批權(quán)完全下放到貧困縣，從而規(guī)避了以往中央和上級財政對涉農(nóng)資金的使用限制。通過確定縣下一財政年度的重點扶貧項目和建設(shè)任務(wù)，編制規(guī)劃和預(yù)算，從而將按預(yù)算辦事轉(zhuǎn)變成為辦事而規(guī)劃預(yù)算，為貧困縣在每一年集中力量完成兩三件重要緊迫任務(wù)奠定了堅實基礎(chǔ)。

2017年2月財政部與國務(wù)院扶貧辦進(jìn)一步聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好2017年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點工作的通知》，要求各省份在2017年要創(chuàng)造條件加大力度，鼓勵試點貧困縣推動實質(zhì)整合，即根據(jù)脫貧攻堅實際需要，盡可能將納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”“跨類別使用”。根據(jù)公開報道，2016年開始實施整合試點的國家級貧困縣達(dá)到了792個，占832個貧困縣的95%，2017年試點全面推開（財政部農(nóng)業(yè)司，2017）。隨著2021年2月習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)大會上宣布我國精準(zhǔn)扶貧取得全面勝利，財政部等11個部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知》，并規(guī)定2021—2023年，在脫貧縣延續(xù)整合試點政策；2024—2025年，整合試點政策實施范圍調(diào)整至中央確定的國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，確保平穩(wěn)過渡。

（二）理論假說

為探究貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響，本文構(gòu)建了如圖1所示的分析框架。首先，地方涉農(nóng)財政是基于分稅制和財政分權(quán)體制實施管理的。一方面，財政涉農(nóng)資金整合前，預(yù)算要經(jīng)過多級審核，且使用權(quán)限受相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付主體的限制；另一方面，預(yù)算管理問題的存在是由于涉農(nóng)資金涉及的部門過多，部門間連通機(jī)制不完善，由此嚴(yán)重影響了資金使用效率。隨著貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的實施，原來的多級治理和使用權(quán)限管控轉(zhuǎn)變?yōu)槭∝?fù)總責(zé)，從而緩解了財政分權(quán)體制下多部門重復(fù)管理的局面。同時，將資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，也規(guī)避了資金項目無法大類連通的困境。

圖1 貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政策實施后，作為扶貧主要內(nèi)容的生產(chǎn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以統(tǒng)籌為大專項，實現(xiàn)在特定財政年度內(nèi)的規(guī)?；度牒托矢纳?。理論上，涉農(nóng)資金“應(yīng)整盡整”起到了化零為整、集中資源進(jìn)行項目投資的作用。這一方面提高了原先分散細(xì)碎涉農(nóng)資金的使用效率，另一方面能夠在規(guī)模投資過程中提高項目的實施效率。從政策實施目標(biāo)來看，該政策希望貧困縣能在一個財政年度集中財政資源，攻堅兩三個關(guān)鍵項目，這不僅可以緩解涉農(nóng)資金無法協(xié)調(diào)的問題，還可以將財政資金用于貧困縣最關(guān)鍵的生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，實現(xiàn)資金使用與區(qū)域發(fā)展的有效協(xié)同。同時，原先多部門重復(fù)管理的局面轉(zhuǎn)化為“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機(jī)制。一方面，原來分散化的管理和監(jiān)督統(tǒng)籌起來了，責(zé)任主體更加明確，對資金監(jiān)管力度的增加不僅可以降低腐敗發(fā)生率，還能夠有效提升財政資金使用效率；另一方面，貧困縣涉農(nóng)資金整合方案和資金利用規(guī)劃需要遞交省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核備案，并與脫貧攻堅規(guī)劃要有效銜接，這可進(jìn)一步統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的使用，并將更多的財政資金投入政策重點關(guān)注的生產(chǎn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。由此可見，財政涉農(nóng)資金整合不僅可通過一定規(guī)模的資金集中投入提高項目實施效率，還可將分散化的資金管理統(tǒng)籌到脫貧攻堅的規(guī)劃引導(dǎo)上來，并強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，進(jìn)而提升涉農(nóng)資金的監(jiān)管和使用效率。

從實踐情況來看，財政涉農(nóng)資金整合確實為貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大幫助。截至2020年底，全國貧困地區(qū)新改建公路110萬千米、新增鐵路里程3.5萬千米；2016年以來，新增和改善農(nóng)田有效灌溉面積8 029萬畝，新增供水能力181億立方米。此外，2018—2020年，中央分別向貧困地區(qū)投資120億元、140億元和146億元用于農(nóng)村電網(wǎng)改造。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是扶貧攻堅的重要舉措。截至2020年8月底，832個貧困縣共實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目100萬個，建成種植、養(yǎng)殖、加工業(yè)等各類產(chǎn)業(yè)基地超過30萬個，培育引進(jìn)各類企業(yè)6.76萬家，發(fā)展農(nóng)民合作社71.9萬家，貧困縣認(rèn)證地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品1 600多個，發(fā)展綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品1.45萬個，有效推動了貧困縣第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展①上述數(shù)據(jù)均參考的是陳錫文和韓俊（2021）的著作-《中國脫貧攻堅的實踐與經(jīng)驗》。。顯然，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的推進(jìn)，為集中力量發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)及開展扶貧項目提供了重要資金支持。

隨著生產(chǎn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的增加，參與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模也會隨之增加。除了家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體會在政府培育下不斷壯大外，由第一產(chǎn)業(yè)衍生的第二產(chǎn)業(yè)（如農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)）經(jīng)濟(jì)組織也會隨之發(fā)展。尤其對于特色農(nóng)產(chǎn)品，為提高其產(chǎn)業(yè)附加值，一般會經(jīng)過特殊加工（如橘紅、罐頭、果汁等），這就為農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的發(fā)展提供了條件。除此之外，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合還有助于引進(jìn)、培育從事制造業(yè)等的工業(yè)企業(yè)。一方面，貧困地區(qū)往往地處偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離大城市使得當(dāng)?shù)貏趧恿Τ杀据^低，從而降低了勞動密集型制造業(yè)的用工成本；另一方面，貧困地區(qū)的自然資源往往開發(fā)程度不高，價格相對較低，也為相應(yīng)的制造業(yè)或加工業(yè)提供了廉價原材料。因此，在涉農(nóng)資金整合的過程中，可以在基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持等方面給予相關(guān)企業(yè)更多的幫助，從而助力第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。王吉鵬和李虎（2019）通過對通河縣榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展的案例研究發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)資金整合不僅推動了大豆、辣椒、林下雞、林下豬等特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)開發(fā)，還通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效應(yīng)，帶動了榛子加工和銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，實現(xiàn)了第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的對接。

但對于第三產(chǎn)業(yè)來說，財政涉農(nóng)資金整合對其的作用可能并不明顯。一方面，與第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)不同，第三產(chǎn)業(yè)是以服務(wù)本地消費為主的。然而，貧困縣一般處于地理位置較偏、周邊市場不足的區(qū)域，這就使得其通過涉農(nóng)資金整合發(fā)展的項目（如鄉(xiāng)村旅游業(yè)）較難對遠(yuǎn)距離市場的人群產(chǎn)生吸引力。另一方面，第三產(chǎn)業(yè)的本地發(fā)展是建立在較高的人均收入水平和較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)?；A(chǔ)之上的。很顯然，貧困縣人均收入不足、市場需求缺乏，將會制約與農(nóng)業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，如果約束條件發(fā)生改變，即貧困縣本地特色服務(wù)業(yè)克服了空間約束（例如周邊城市群發(fā)展起來，或者其本身就處于大城市周圍），那么特色旅游業(yè)的發(fā)展確實能夠促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但現(xiàn)實情況是，貧困縣人口在大量流失，其特色服務(wù)業(yè)的發(fā)展也缺乏足夠的市場宣傳和吸引力，且國家級貧困縣大多處于中西部落后地區(qū)，由此導(dǎo)致財政涉農(nóng)資金整合可能并不會對貧困縣第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到明顯的促進(jìn)作用。

綜上所述，財政涉農(nóng)資金整合試點政策是通過優(yōu)化涉農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)、打通大類、化零為整、強(qiáng)化項目和目標(biāo)導(dǎo)向以及資金監(jiān)管來提升貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。毫無疑問的是，如果該推斷成立，那么涉農(nóng)資金對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用也會得到進(jìn)一步提升。正如上文所言，農(nóng)業(yè)項目資金門類繁雜、單點投入規(guī)模不足、涉及部門過多，這就造成涉農(nóng)資金無法形成在特定領(lǐng)域的規(guī)模優(yōu)勢。尤其是對于需要大規(guī)模投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，零散的資金投入不僅難以滿足建設(shè)需要，還可能提高單位投資的成本。相反，通過整合涉農(nóng)資金，確定年度重點發(fā)展領(lǐng)域，利用充足資金完成有限的建設(shè)任務(wù)，既可以保證項目實施的完整性，也可以實現(xiàn)投資的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，從而提升資金使用效率。此外，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合還可以消除以往財政涉農(nóng)資金使用中的“多龍治水”以及上級部門的“條條框框”的限制，自主的項目審批權(quán)可以確保重要項目的資金充足，并改善資金投入的規(guī)模效益。

基于上述分析，可以得出如下研究假說：

假說1：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合有利于提升財政資金使用效率。

假說2：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合有助于提高縣域第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

假說3：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合主要通過增加生產(chǎn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類投入，壯大社會經(jīng)濟(jì)組織，以及提升資金監(jiān)管力度，進(jìn)而促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、數(shù)據(jù)、變量與模型選擇

（一）數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)為2016—2018年縣域面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源主要包括：（1）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)。本文采用三次產(chǎn)業(yè)增加值刻畫縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長。其原因在于，在扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中，縣域同時開展三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。除了種植業(yè)、畜牧業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)外，加工業(yè)、制造業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)也普遍被各地作為重要的扶貧產(chǎn)業(yè)。該數(shù)據(jù)來源于2017—2019年《全國縣域統(tǒng)計年鑒》①采用2017—2019年數(shù)據(jù)的原因在于，統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)均為前一年的指標(biāo)值。。（2）財政涉農(nóng)資金數(shù)據(jù)。本文采用縣級財政一般公共預(yù)算支出中的農(nóng)林水支出（科目213），以及節(jié)能環(huán)保支出（科目211）、城鄉(xiāng)社區(qū)支出（科目212）、交通運輸支出（科目214）、住房保障支出（科目221）中的涉農(nóng)資金之和來衡量財政涉農(nóng)資金。該數(shù)據(jù)來自2016—2018年縣域數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)庫是由課題組整理各地財政公開數(shù)據(jù)而來。（3）經(jīng)濟(jì)組織與財政支出結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)。在進(jìn)一步分析中，我們還檢驗了財政涉農(nóng)資金整合對貧困縣經(jīng)濟(jì)組織和財政支出結(jié)構(gòu)的影響。具體來說，經(jīng)濟(jì)組織包括合作社、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值，前二者的資料來自浙江大學(xué)企研數(shù)據(jù)庫，第三者來自《全國縣域統(tǒng)計年鑒》；財政支出結(jié)構(gòu)采用了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展支出進(jìn)行衡量，二者均來自中國地方政府財政預(yù)決算數(shù)據(jù)庫。（4）縣域特征數(shù)據(jù)。包括縣域行政面積、所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、戶籍人口、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)等指標(biāo)，均來自2017—2019年《全國縣域統(tǒng)計年鑒》。由于部分縣（區(qū)、市）在某些年份未公布具體財稅指標(biāo)，本文將其作缺失值處理，最終得到的2016—2018年樣本量分別為1 321、1 549和1 555，其中國家級貧困縣樣本量分別為466、541和555。鑒于《全國縣域統(tǒng)計年鑒》中也存在部分縣域的指標(biāo)信息缺失，故后文估計中會出現(xiàn)樣本量不一致的情況。

（二）變量選擇與定義

1.因變量。本文的因變量包括三次產(chǎn)業(yè)增加值，以及縣域經(jīng)濟(jì)組織和財政支出結(jié)構(gòu)。首先，三次產(chǎn)業(yè)增加值既能夠反映產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值與產(chǎn)業(yè)成本差值（即凈產(chǎn)值），又能夠反映不同部門增長的情況。其次，經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展被用來識別貧困縣財政涉農(nóng)資金整合影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的路徑。其中，農(nóng)業(yè)合作社被用來反映第一產(chǎn)業(yè)的增長狀況，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)則屬于依附于第一產(chǎn)業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值則用來反映第二產(chǎn)業(yè)主要企業(yè)的產(chǎn)能狀況。需要注意的是，農(nóng)民合作社普遍存在的“假合作社”“空殼合作社”“翻牌合作社”意味著，農(nóng)民合作社總量并不能反映縣域合作社的真實發(fā)展?fàn)顩r。為此，本文利用規(guī)范農(nóng)民合作社數(shù)量來表征合作社的發(fā)展?fàn)顩r②本文對經(jīng)營異常合作社的界定和數(shù)據(jù)處理如下：首先，將未按照《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示辦法》規(guī)定報送年報并公示的合作社納入《合作社經(jīng)營異常信息表》；其次，對2014—2020年間進(jìn)入異常表名單的合作社，逐年進(jìn)行統(tǒng)計，一旦被收錄到異常表則取值為1；最后，將各年份的數(shù)據(jù)匹配到每家合作社，并按照地區(qū)和進(jìn)入異常表時間進(jìn)行匯總。。再者，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和生產(chǎn)發(fā)展支出反映了貧困縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的投入情況，可以進(jìn)一步識別貧困縣財政涉農(nóng)資金整合影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。最后，縣域貪污行賄案件數(shù)將被用來衡量涉農(nóng)資金監(jiān)管力度。

2.主要自變量。本文主要自變量為貧困縣財政涉農(nóng)資金整合變量和財政涉農(nóng)資金。前者參照劉純陽（2020）、楊廣勇和楊林（2020）、李書奎和任金政（2021）的做法，將實施財政涉農(nóng)資金整合后的貧困縣賦值為1，其余縣對應(yīng)的各年份均賦值為0；后者的計算較為復(fù)雜。其原因在于，此次貧困縣財政涉農(nóng)資金整合范圍大致涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、林業(yè)發(fā)展、水利發(fā)展、農(nóng)村扶貧開發(fā)、農(nóng)村社會發(fā)展，前五類資金的支出科目基本為農(nóng)林水支出，農(nóng)村社會發(fā)展類資金涉及節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、交通運輸支出、住房保障支出等科目。與楊廣勇（2020）采用農(nóng)林水支出代替涉農(nóng)資金不同的是，本文將農(nóng)林水支出與節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、交通運輸支出、住房保障支出中的涉農(nóng)科目支出全部加總以衡量財政涉農(nóng)資金。另外，本文采用了縣域人均涉農(nóng)資金作為代理變量，這是由于涉農(nóng)資金的撥付要考慮到縣域的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模，絕對規(guī)模的意義并不明顯。

3.其余控制變量。本文的控制變量包括縣域行政面積、所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、戶籍人口（Neanidis，2019）、第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)（Mukoyama和Osotimehin，2019；Neanidis，2019）、公共財政支出和收入（Dreher等，2014）、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量、縣域貪污行賄案件數(shù)、省“老虎”數(shù)量、縣域去年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力、固定電話用戶數(shù)、中學(xué)在校生人數(shù)以及小學(xué)在校生人數(shù)?？刂七@些變量的原因在于，縣域獲得的財政涉農(nóng)資金規(guī)模會受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口特征、地區(qū)特征、腐敗特征以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特征等因素的影響，這些因素也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要決定因素。而且，上述因素也會影響財政涉農(nóng)資金的使用效率。為緩解因遺漏變量造成的內(nèi)生性問題，本文對上述變量進(jìn)行了控制。此外，在實證估計中還控制了時間固定效應(yīng)和縣域固定效應(yīng)。具體變量定義與描述見表1。

表1 變量定義與描述

（三）模型選擇

本文的主要目標(biāo)是考察貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響及其對財政涉農(nóng)資金使用效率的作用。為此，首先識別如下模型：

其中，Yit表示縣級城市i在t年 第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的增加值；Pi表示貧困縣虛擬變量，1為貧困縣，0為非貧困縣；D17表示貧困縣財政涉農(nóng)資金整合實施的時間，2017年和2018年賦值為1，2016年賦值為0；X表示由控制變量-縣域行政面積、所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、戶籍人口等組成的向量。β0為 常數(shù)項，β1和 β 為待估計系數(shù)。δi和 γt分別為縣域和時間固定效應(yīng)，ε為隨機(jī)擾動項。為緩解面板數(shù)據(jù)中標(biāo)準(zhǔn)誤估計偏誤問題，將所有參數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到地級市層面。

其次，本文也試圖探討財政涉農(nóng)資金整合試點政策是否有助于提升財政涉農(nóng)資金使用效率。為此，在式（1）基礎(chǔ)上，引入了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策實施變量與財政涉農(nóng)資金的交互項，并表示為式（2）。

其中，F(xiàn)it表 示財政涉農(nóng)資金，Pi×D17×Fit為貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策與財政涉農(nóng)資金的交互項。α0為 常數(shù)項， α1-α3和 α為待估計系數(shù)。其余變量及參數(shù)與式（1）中的一致。

在進(jìn)一步分析中，經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展、財政支出結(jié)構(gòu)和資金監(jiān)管力度也被用來作為因變量使用。首先，估計了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與財政涉農(nóng)資金交互項對經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的影響，即將式（2）中的因變量替換為ln(農(nóng)業(yè)合作社)、ln(農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè))和ln(規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值)。其次，評估了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對財政支出結(jié)構(gòu)的影響，即將式（1）中的因變量替換為ln(農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出)和ln(生產(chǎn)發(fā)展支出)。參考劉純陽（2020）、楊廣勇和楊林（2020）、李書奎和任金政（2021）的做法，本文采用倍差法來估計貧困縣財政涉農(nóng)資金整合的影響。最后，評估了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對資金監(jiān)管力度的影響。其中，資金監(jiān)管力度采用了縣域貪污行賄案件數(shù)作為代理變量。其原因在于，財政涉農(nóng)資金的監(jiān)管力度難以衡量，但可以確定的是，一旦資金監(jiān)管力度增強(qiáng)，那么挪用和侵占財政資金的腐敗行為被查處的概率就會增加，并最終反映為縣域貪污行賄案件數(shù)的增加。

（四）試點年份選擇與平行趨勢檢驗

需要特別指出的是，本文不采用2016年作為貧困縣財政涉農(nóng)資金整合的實施年，而是以2017年全面試點的開始作為政策實施年。其原因在于：第一，《關(guān)于支持貧困區(qū)縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》是由國務(wù)院辦公廳于2016年4月22日發(fā)布的，這與縣級財政預(yù)算的制定和實施存在錯位關(guān)系。一般而言，2016年度的財政預(yù)算是在2015年6月份制定的，并在2016年3月份由財政部審核公示。這就意味著，試點通知之前縣區(qū)財政就已經(jīng)開始運行。第二，在國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知之后，各省份都會相繼發(fā)布通知，要求試點縣著手編制涉農(nóng)資金整合方案。問題是，各縣區(qū)統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理辦法幾乎均為年末發(fā)布，由此造成整合資金只能用于下一個財政年度。例如，《安化縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理辦法》的印發(fā)時間為2016年12月28日，其余地區(qū)也呈現(xiàn)類似特征。這也是為什么2017年印發(fā)的《關(guān)于做好2017年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點工作的通知》中明確提出，各省份要督促試點貧困縣按照資金統(tǒng)籌整合使用方案，加快2016年度整合資金的支出進(jìn)度，2016年整合統(tǒng)籌的資金應(yīng)于2017年6月底前全部完成支出。第三，從劉純陽（2020）、楊廣勇和楊林（2020）、李書奎和任金政（2021）的研究來看，2016年與之前年份具有平行趨勢，即2016年只是貧困縣財政涉農(nóng)財政資金整合的準(zhǔn)備年，而非實際發(fā)揮效果的階段。與之不同的是，《關(guān)于做好2017年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點工作的通知》要求2016年已開展試點的貧困縣和2017年新增試點縣均應(yīng)編制2017年資金統(tǒng)籌整合使用方案，且方案編制及報備工作在2017年3月31日前完成，實現(xiàn)與財政預(yù)算審核發(fā)布時間的一致。而且，2017年試點范圍已經(jīng)推廣到全部832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困地區(qū)縣。

必須強(qiáng)調(diào)的是，國務(wù)院扶貧辦早在2007年就開始推動財政扶貧資金等涉農(nóng)資金的整合試點工作，2007年則要求每個試點省份選擇一個國家扶貧重點縣，2008年還將試點國家扶貧重點縣規(guī)模增加至42個，這有可能影響2016年后試點工作的準(zhǔn)自然實驗屬性。然而，由于這些政策缺乏明確的規(guī)劃和方案，且目標(biāo)不清晰、試點層級低、整合力度不足，以至于資金整合效果相當(dāng)有限，這也是為什么2016年之后要針對貧困縣全面實施財政涉農(nóng)資金整合的原因（楊廣勇，2020）。此外，2016年之后的貧困縣財政涉農(nóng)資金整合試點的目標(biāo)是為了使得2012年確定的832個貧困縣全面脫帽，屬于2020年前必須實現(xiàn)的政治目標(biāo)，這與早期試點存在目標(biāo)導(dǎo)向上的不一致性。因此，無論是從整合方案的規(guī)范性和實際效果看，還是從目標(biāo)取向看，早期的涉農(nóng)資金整合小范圍試點都難以對2016年后的試點工作產(chǎn)生直接影響。

進(jìn)一步地，表2匯報了平行趨勢檢驗的結(jié)果。結(jié)果顯示，在以政策實施前一期作為參照組時，政策實施當(dāng)期的第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值均沒有顯著變化，政策實施后一期的第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值均出現(xiàn)顯著提升。這表明，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合試點政策對第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值的影響滿足平行趨勢。另外，關(guān)于第三產(chǎn)業(yè)增加值的影響，政策實施當(dāng)期與后一期均與政策實施前一期無顯著差異，這表明貧困縣財政涉農(nóng)資金整合試點政策對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不存在顯著影響，這將在后文中給予驗證。

表2 平行趨勢檢驗

另外，式（2）中的財政涉農(nóng)資金與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)間的關(guān)系可能受到內(nèi)生性干擾。其原因在于，包括縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)貪腐情況、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等都可能同時影響財政涉農(nóng)資金規(guī)模與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，前期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還可能影響縣域獲得的財政涉農(nóng)資金水平。但需要指出的是，我國的財政預(yù)算一般是由地方政府于上個年度的6月份開始編寫，并由財政部于當(dāng)年的3月份審核公布。這就意味著，縣域財政涉農(nóng)資金是當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前定變量。由此，縣級財政涉農(nóng)資金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的反向因果問題實際上是遺漏前期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量造成的。為此，實證估計中控制了縣域過去一年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。此外，本文還控制了諸如縣域貪污行賄案件數(shù)、省“老虎”數(shù)量、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力等變量，以盡量緩解遺漏變量造成的內(nèi)生性問題。

四、實證結(jié)果與分析

（一）貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響

表3匯報了式（1）的模型估計結(jié)果。從估計結(jié)果看，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合在10%水平上正向影響三次產(chǎn)業(yè)增加值。具體而言，該政策在1%水平上正向影響第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)增加值，但對第三產(chǎn)業(yè)增加值的影響不顯著。這與理論假說2一致。首先，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合的主要目標(biāo)是扶貧攻堅。除了直接的轉(zhuǎn)移支付外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是貧困縣采取的主要扶貧手段。其中，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、培育引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)、培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等帶貧經(jīng)營主體，為貧困地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。其次，隨著貧困縣財政涉農(nóng)資金整合推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動將發(fā)揮作用，并帶動農(nóng)業(yè)相關(guān)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于該類產(chǎn)業(yè)附著于貧困縣的農(nóng)業(yè)資源，故也將作為財政涉農(nóng)資金整合的重要扶持對象。與此同時，作為扶貧的重要組成部分，引進(jìn)外來加工業(yè)和制造業(yè)，以及其他相關(guān)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，也是貧困地區(qū)實現(xiàn)就業(yè)扶貧的重要部分。對于企業(yè)來說，在貧困地區(qū)投資建廠，一方面可以得到政策上的扶持與優(yōu)惠，另一方面則可以利用當(dāng)?shù)氐牧畠r勞動力和生產(chǎn)原材料。在完善必要的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施基礎(chǔ)上，勞動密集型產(chǎn)業(yè)是具有向貧困縣轉(zhuǎn)移的內(nèi)在激勵的。然而，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合總體上對第三產(chǎn)業(yè)增加值的影響不明顯。這表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，且居民消費能力不足的情況下，貧困縣暫不具備發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)和市場基礎(chǔ)，由此驗證了假說2。

表3 貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響

（二）貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對資金使用效率的影響

表4匯報了式（2）的模型估計結(jié)果。從估計結(jié)果看，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與財政涉農(nóng)資金的交互項分別在1%和10%的水平上正向影響第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值。這說明，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策提升了財政涉農(nóng)資金在發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)中的效率，由此驗證了假說1。首先，隨著貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的實施，原來用于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目資金將合并歸類，這一方面保證了財政年度內(nèi)資金使用的規(guī)模性，另一方面則緩解了不同部門“多龍治水”導(dǎo)致的審批低效率，進(jìn)而提升了項目實施效率和資金使用績效。顯然，與以往投入多、使用分散、審批復(fù)雜和使用約束強(qiáng)等不足相比，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合采取了自下而上的方式，把項目審批權(quán)完全下放到縣，讓區(qū)縣根據(jù)自身情況制定下一年度資金使用計劃，打通大類，集中攻關(guān)，最大程度地保證了項目的緊迫性與資金的規(guī)模性可以有效對接。換言之，在以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為主要途徑的產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，整合財政涉農(nóng)資金可以較大幅度地改善資金使用效率。其次，與“多龍治水”不同的是，在將涉農(nóng)資金化零為整、打通大類之后，原先的多單位交叉重復(fù)管理和監(jiān)督的局面得以改變。從邏輯上來說，一項資金的監(jiān)管單位越多，責(zé)任主體就越不明確，推卸責(zé)任的可能性就越大，這會降低資金使用的監(jiān)管效率和資金投入發(fā)展的實際規(guī)模。貧困縣財政涉農(nóng)資金整合在將項目審批權(quán)完全下放到縣之后，輔之以“省負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督”的機(jī)制，規(guī)定中央有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)政策制定、資金下達(dá)、制度建設(shè)和監(jiān)督考核；省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對試點工作負(fù)總責(zé)，重點抓好試點選擇、上下銜接、組織協(xié)調(diào)、督促檢查等工作。這意味著，財政涉農(nóng)資金的監(jiān)管主體更加明確，多單位交叉重復(fù)管理和監(jiān)督的局面得以改善。而且，由于原先的涉農(nóng)資金來自不同單位，那么資金的使用也就受到這些單位的分別審批和規(guī)劃管理。尤其是對于專項資金，其使用都有特殊的方向和規(guī)定。一旦貧困縣財政涉農(nóng)資金整合試點政策實施之后，引導(dǎo)規(guī)劃的主體變?yōu)榱耸〖壏鲐氶_發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，資金的使用也瞄準(zhǔn)脫貧攻堅，且每年主要集中于兩三個重點項目，這一定程度上也強(qiáng)化了對財政涉農(nóng)資金規(guī)劃使用的引導(dǎo)力度。

表4 貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對資金使用效率的影響

（三）機(jī)制分析1：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的影響

前文提到，產(chǎn)業(yè)扶貧是以具體的組織形式體現(xiàn)的。從另一個角度來說，扶貧資金或涉農(nóng)資金需要通過承接主體，進(jìn)而反映為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長。為此，表5匯報了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的影響。考慮到表3和表4中的結(jié)果均為一二產(chǎn)業(yè)增加值的提升，故表4主要引進(jìn)了反映第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)合作社，表征與農(nóng)業(yè)相關(guān)的第二產(chǎn)業(yè)組織農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，以及提升第二產(chǎn)業(yè)水平的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值。表5中的控制變量、估計方法與表4中的一致。結(jié)果顯示，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與財政涉農(nóng)資金的交互項顯著正向影響了農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)量，同時對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值存在激勵作用，由此驗證了假說3。根據(jù)陳錫文和韓?。?021）的研究，在精準(zhǔn)扶貧過程中，貧困縣的合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)等均呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢，而且貧困縣還培育引進(jìn)了大量企業(yè)，以助力脫貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。顯然，財政涉農(nóng)資金整合對于集中力量實施產(chǎn)業(yè)項目具有不可忽視的作用。而且，上級政府也

表5 機(jī)制分析1：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的影響

在鼓勵貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，培育企業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興對接，這無疑為財政涉農(nóng)資金集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了政策性支持。

（四）機(jī)制分析2：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展的影響

貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的一個關(guān)鍵目標(biāo)在于，將分散資金的大類打通，從而有利于貧困縣在特定財政年度內(nèi)著眼于重大緊迫項目的開展。因此，從邏輯上來說，隨著財政涉農(nóng)資金整合政策的實施，貧困縣用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的資金規(guī)模會得以提高。同時，與生產(chǎn)發(fā)展相關(guān)的必要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入也會相應(yīng)增加。為此，表6匯報了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和生產(chǎn)發(fā)展支出的影響，具體控制變量與估計方法與表3一致。估計結(jié)果顯示，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的實施顯著正向影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和生產(chǎn)發(fā)展支出，由此驗證了假說3。這表明，以提高財政涉農(nóng)資金使用效率的資金整合政策，有效提升了貧困縣在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展方面的支出，這也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵財政支持，從而解釋了表3和表4的模型估計結(jié)果。而且，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展方面的支出增加也反映了上級政府對財政涉農(nóng)資金使用的引導(dǎo)力度更強(qiáng)，也更能針對脫貧攻堅的目標(biāo)作出資金利用規(guī)劃。

表6 機(jī)制分析2：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展支出的影響

（五）機(jī)制分析3：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對資金監(jiān)管力度的影響

另一個值得關(guān)注的問題是，在項目審批權(quán)完全下放到貧困縣之后，是否會存在財政涉農(nóng)資金監(jiān)管的障礙呢？實際上，在“多龍治水”格局下的涉農(nóng)資金監(jiān)管效率是比較低的，在資金整合政策實施之后，資金監(jiān)管直接提到了中央有關(guān)部門，且省負(fù)總責(zé)。責(zé)任的壓實無疑有助于增強(qiáng)財政涉農(nóng)資金監(jiān)管力度，提升資金使用效率。為檢驗該推斷，表7估計了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對資金監(jiān)管力度的影響。估計結(jié)果顯示，在引入控制變量后，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的實施顯著正向影響了縣域貪污行賄案件數(shù)。這表明，財政涉農(nóng)資金整合政策的實施實際上還伴隨著資金監(jiān)管力度的提高而打擊腐敗，尤其是扶貧過程中對腐敗的打擊無疑有助于提升財政資金使用效率，促進(jìn)貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表7 機(jī)制分析3：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對資金監(jiān)管力度的影響

（六）進(jìn)一步分析：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合影響的區(qū)域異質(zhì)性

本文還探討了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域異質(zhì)性，以考察政策實施的作用差異。為此，本文引入了胡煥庸線來表征區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。其理由在于，胡煥庸線在某種程度上是城鎮(zhèn)化水平的分割線。這條線的東南各省份，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平；這條線的西北各省份，絕大多數(shù)低于全國平均水平。由此，該劃分可以反映脫貧縣所處地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在本文樣本中，胡煥庸線東側(cè)和西側(cè)的貧困縣占比分別為57.04%和42.96%，既滿足統(tǒng)計需要，也符合區(qū)域稟賦差異化的刻畫。在胡煥庸線以東的區(qū)縣賦值為1，否則賦值為0。具體做法上，在式（1）和式（2）基礎(chǔ)上，引入貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與胡煥庸線的交互項，以及貧困縣財政涉農(nóng)資金整合、財政涉農(nóng)資金和胡煥庸線三者的交互項，其余變量與估計方法與式（1）和式（2）中的一致。

表8的估計結(jié)果顯示，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與胡煥庸線的交互項對第一產(chǎn)業(yè)增加值和第二產(chǎn)業(yè)增加值的增速均無顯著影響。這表明，財政涉農(nóng)資金整合對貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的激勵作用具有同質(zhì)性。與此同時，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合、財政涉農(nóng)資金和胡煥庸線三者的交互項對第一產(chǎn)業(yè)增加值和第二產(chǎn)業(yè)增加值的增速也無顯著影響。這說明，財政涉農(nóng)資金整合對不同區(qū)域財政涉農(nóng)資金使用效率的提升作用是一致的。換言之，貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策的實施，在促進(jìn)貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方面具有地域上的同質(zhì)性。

表8 進(jìn)一步分析：貧困縣財政涉農(nóng)資金整合影響的區(qū)域異質(zhì)性

（七）穩(wěn)健性檢驗：以財政扶貧支出替代涉農(nóng)資金的再估計

在表4中，本文采用多類支出項目的總量表征了財政涉農(nóng)資金。實際上，對于貧困縣來說，財政扶貧資金也是其生產(chǎn)發(fā)展的重要資源，即便對貧困縣的財政支持額度遠(yuǎn)高于扶貧投入。換言之，利用財政扶貧資金的估計也可以作為表4估計的穩(wěn)健性檢驗。財政扶貧支出被用以替換財政涉農(nóng)資金進(jìn)行再估計，結(jié)果顯示（備索），貧困縣財政涉農(nóng)資金整合與財政扶貧支出的交互項在5%的水平上正向影響第一產(chǎn)業(yè)增加值，但對二三產(chǎn)業(yè)增加值無顯著影響。首先，扶貧資金主要用于減貧和發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，這也是貧困地區(qū)扶貧的首要任務(wù)；其次，在涉農(nóng)資金中，可能還涉及更多與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的財政支持。尤其是在財政涉農(nóng)資金整合之后，項目形式的資金使用方案會逐步出臺，這些可能更多地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。換言之，扶貧資金可能更多地被用于發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)。

五、結(jié)論與政策啟示

推動貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是鞏固脫貧攻堅成果，深化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和助力鄉(xiāng)村振興的重要舉措。然而，在財政投入持續(xù)增加的情況下，區(qū)縣資金使用卻普遍存在政出多門、資金分散、重復(fù)管理、審批復(fù)雜等諸多問題，嚴(yán)重干擾了涉農(nóng)資金使用和項目推進(jìn)，阻礙了扶貧工作的順利開展。為此，2016年國務(wù)院辦公廳推進(jìn)了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合試點，并于2017年全面推廣實施。因此，支持貧困區(qū)縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，是我國實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要政策舉措。那么，該政策的推行對貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的實際影響是什么？又是否改善了涉農(nóng)資金使用效率呢？其作用機(jī)制又是什么？這對于進(jìn)一步完善和推廣財政涉農(nóng)資金整合具有重要意義，但已有研究并未對此作出系統(tǒng)回答。本文借助2016—2018年全國縣域數(shù)據(jù)，評估了貧困縣財政涉農(nóng)資金整合對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響，及其對涉農(nóng)資金使用效率的提升作用。估計結(jié)果顯示：（1）財政涉農(nóng)資金整合顯著提高了貧困縣第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的增加值，但對于第三產(chǎn)業(yè)增加值無顯著影響；（2）該政策在一定程度上強(qiáng)化了對財政涉農(nóng)資金規(guī)劃使用的引導(dǎo)力度，有效改善了涉農(nóng)資金的使用效率；（3）與“多龍治水”不同的是，在將涉農(nóng)資金化零為整、打通大類之后，原先的多單位交叉重復(fù)管理和監(jiān)督的局面得以改變；（4）機(jī)制檢驗表明，該政策的實施不僅激勵了農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，還能夠引導(dǎo)貧困縣增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展的投入。

本文的研究結(jié)論提供了如下政策啟示：第一，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，夯實脫貧攻堅成果，推動脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要有效整合財政涉農(nóng)資金，發(fā)揮資金合力，進(jìn)而促進(jìn)脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長；第二，財政涉農(nóng)資金整合政策試點可以向有條件的地區(qū)推廣，切實發(fā)揮其在助推產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極作用，助力鄉(xiāng)村振興；第三，應(yīng)借助財政涉農(nóng)資金整合強(qiáng)化脫貧地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施投入，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供資金保障；第四，應(yīng)積極推進(jìn)財政涉農(nóng)資金整合與社會經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的良性循環(huán)，通過經(jīng)濟(jì)組織的培育來釋放財政涉農(nóng)資金整合政策的潛力，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供組織基礎(chǔ)；第五，強(qiáng)化財政涉農(nóng)資金使用的監(jiān)管力度，通過壓實責(zé)任主體，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé)，保障涉農(nóng)資金高效精準(zhǔn)使用。

需要強(qiáng)調(diào)的是，鑒于貧困縣財政涉農(nóng)資金整合政策在促進(jìn)貧困縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方面具有地域上的同質(zhì)性，尤其是財政涉農(nóng)資金整合更傾向于被用于發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，因此，有必要在資金整合的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化資金投放上的因地制宜與精準(zhǔn)使用。其中，在改善貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施的同時，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展與多樣化業(yè)態(tài)的生成，應(yīng)該是政策調(diào)整的重要方向。