況臘生

海權(quán)的本質(zhì)是一個國家跨海聯(lián)結(jié)大陸的能力和意志。[1]日本是典型的海洋國家，海洋和海權(quán)對日本的生存和發(fā)展至關(guān)重要。日本政府長期以來都將海洋視作“生命線”，將海權(quán)作為國家發(fā)展的關(guān)鍵，“高度重視依托海上力量奪取海洋利益的傳統(tǒng)海權(quán)觀及海洋戰(zhàn)略，助推著日本在70 余年間走完了從島國擴張為東亞海上及陸上強國、而后又回歸島國的歷程”。[2]目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界系統(tǒng)性研究日本海權(quán)問題的成果主要集中于研究日本海權(quán)實踐與反思、未來發(fā)展道路選擇等問題。本文試圖分析日本建立擴張型海洋體制的歷史階段、運行機制及其啟示，以豐富和加深對日本擴張型海洋體制的認識。

一、日本建立擴張型海洋體制的歷史階段

日本身為一個海洋國家，卻數(shù)次走上了陸地擴張的道路。[3]二戰(zhàn)后，日本陸上侵略擴張戰(zhàn)略遭到徹底失敗，被迫真正重視海洋，通過海上貿(mào)易立國戰(zhàn)略恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟，并最終確立海洋立國戰(zhàn)略，不斷擴張自身海洋權(quán)益。“追求‘正常國家’和‘政治大國’則是日本海洋立國戰(zhàn)略的最終歸宿和根本目的?！盵4]在海洋立國戰(zhàn)略指導(dǎo)下，日本通過《海洋基本法》，確立現(xiàn)行海洋體制，以確?；謴?fù)“正常國家”和追求世界大國地位。

（一）由“陸”向“海”的軍事侵略戰(zhàn)略

古代日本國家統(tǒng)一是在大和國的擴張征伐中完成的，大和國“東征毛人五十國，西服眾夷六十六國，渡平海北九十五國”。[5]此后，日本開始流傳神武天皇、神功皇后對外擴張的傳說，形成“兼六合以開都，掩八纮而為宇”的擴張思想，[6]意思就是五洲四海都置于神武天皇統(tǒng)治之下，后來演變?yōu)閿U張性“八纮一宇”思想，成為歷代日本統(tǒng)治者對外侵略擴張的借口。作為一個地處西太平洋火山地震帶上的島國，地理環(huán)境的不安全感成為促使日本最初走向海洋的主要原因。日本是世界上著名的多火山和地震國家，境內(nèi)活火山數(shù)量占世界活火山總數(shù)量的10%，境內(nèi)有三分之二領(lǐng)土被火山噴發(fā)物所覆蓋。1885—1903 年，日本總共發(fā)生地震27485 次，年均地震1447 次，日均4 次。[7]1923 年關(guān)東大地震、1995 年阪神大地震和2011 年“3·11”大地震，給日本帶來了巨大的災(zāi)難。特別是“3·11”大地震引發(fā)了海嘯，導(dǎo)致福島核電站泄漏，造成至今都無法消除的核污染。

江戶時代日本奉行“禁海鎖國”政策，“海洋圍繞四方，唯有西部稍可停泊外國船只，且無來襲之虞”。[8]直到1853 年，美國艦隊武力打開日本國門，外國入侵者隨后蜂擁而至，日本被迫簽訂不平等條約開國通商，并淪為歐美殖民地。為挽救民族危亡，日本自“明治維新”開始積極向西方海洋強國學(xué)習(xí)，提出“開拓萬里之波濤,布國威于四方”的海洋戰(zhàn)略。[9]在該海洋戰(zhàn)略指導(dǎo)下，1872 年，日本廢除原兵部省，分設(shè)陸軍省和海軍省，并設(shè)直屬天皇的現(xiàn)役將官陸軍大臣與海軍大臣，分別負責(zé)陸軍和海軍的軍政事務(wù)，作戰(zhàn)的軍令系統(tǒng)則由陸軍和海軍的參謀長負責(zé)，天皇對軍政和軍令系統(tǒng)擁有絕對統(tǒng)率權(quán)，內(nèi)閣無權(quán)過問。日本還發(fā)布“海軍建設(shè)為當(dāng)今第一要務(wù)，應(yīng)該從速奠定基礎(chǔ)”的諭令，[10]大力建設(shè)海軍，日本的國家海權(quán)意識明顯上升。至甲午戰(zhàn)爭前，日本海軍已擁有巡洋艦、炮艦、魚雷艇、裝甲艦等各式艦艇組成的聯(lián)合艦隊，還建立了海軍學(xué)校，完善了海軍制度，引進了以馬漢制海權(quán)為核心的近代海戰(zhàn)理論，并組成日英海權(quán)同盟。此后不久，日本就從海上入侵我國臺灣省，挑起甲午海戰(zhàn)，又取得日俄海戰(zhàn)的勝利，至此成為亞洲第一海軍強國，并取得了東亞外海域控制權(quán)。

甲午戰(zhàn)爭和日俄海戰(zhàn)勝利后，日本占領(lǐng)了朝鮮半島，先后奪取了臺灣澎湖地區(qū)、旅順和大連，取得了南滿鐵路及其權(quán)益，擴大了在中國東北的侵略勢力，成為名副其實的遠東霸主和世界帝國。日本《帝國國防方針》第一項“日本帝國的國防方針”中，明確“國權(quán)擴張”首先以滿洲和朝鮮半島為對象，[11]通過侵占朝鮮，進而從陸路侵占整個中國的“大陸政策”和“大東亞共榮圈”的戰(zhàn)略目標(biāo)。但接連的海上勝利使得新興海權(quán)戰(zhàn)略開始挑戰(zhàn)傳統(tǒng)“陸主海從”的陸權(quán)戰(zhàn)略，并通過了“八·八艦隊”建造計劃。但日本在追求“陸權(quán)”與“海權(quán)”戰(zhàn)略上猶豫不決，再加上陸軍大臣與海軍大臣在軍隊指揮權(quán)上的激烈斗爭，導(dǎo)致日本在“陸主海從”和“海主陸從”兩種擴張戰(zhàn)略上飄忽不定，其基本國策一直存在“北進戰(zhàn)略”和“南進戰(zhàn)略”的分歧。日本侵略朝鮮進而侵占中國的“北進戰(zhàn)略”即“陸主海從”的陸地擴張戰(zhàn)略，侵略東南亞的“南進戰(zhàn)略”即“海主陸從”的海上擴張戰(zhàn)略，兩種戰(zhàn)略的分歧也是導(dǎo)致第二次世界大戰(zhàn)日本軍事戰(zhàn)略失敗的重要原因。1936年8 月，日本廣田內(nèi)閣的五相會議(首相、陸相、海相、外相、藏相)正式把“向南方海洋發(fā)展”確定為“基本國策”，要求海軍能“對抗美國海軍，確保西太平洋的制海權(quán)”。后來“在經(jīng)歷與蘇軍的‘張鼓峰事件’和‘諾門坎事件’后，日本完全放棄了‘北進戰(zhàn)略’”。[12]1940 年，日本確定“北守南進”政策，即確定海洋擴張戰(zhàn)略，企圖通過“南進戰(zhàn)略”切斷滇越、滇緬等外國援華的交通線戰(zhàn)略，后又從海上進攻南洋和偷襲美國太平洋上的珍珠港。到1942 年，日本控制了北起阿留申群島、南臨澳大利亞、西至印度洋的西太平洋和印度洋制海權(quán)，并在太平洋上與美國展開規(guī)模巨大的航母對決，最終被更強大的海權(quán)國家美國擊敗。

（二）作為經(jīng)濟支柱的海上貿(mào)易立國戰(zhàn)略

在戰(zhàn)后秩序和“和平憲法”限制下，日本以日美同盟為基礎(chǔ)，奉行“專守防衛(wèi)”原則，綜合運用政治、經(jīng)濟、外交等多種手段維護國家海洋安全。

“誰控制了海洋，誰就控制了貿(mào)易；誰控制了世界貿(mào)易，誰就控制了世界財富?！盵13]戰(zhàn)后急需恢復(fù)國力的日本將海洋開發(fā)和海上貿(mào)易放在首位，以恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟。日本大約有50%的人口居住在沿海地區(qū)，國民經(jīng)濟發(fā)展所需資源的99.9%來源于海洋，90%的進出口貨物依靠海洋運輸，GOP 在其GDP 中所占的比重高達50%。[14]作為嚴(yán)重缺乏化石能源儲量的“資源小國”，日本的能源消費高居世界第四位，其所需石油的99.7%、煤炭的97.7%、天然氣的96.6%都依賴進口，是世界第三大原油凈進口國、第二大煤炭進口國以及最大的液化天然氣進口國，日本核電所需的鈾幾乎全部依靠進口。[15]其中，約90%的原油和天然氣、約30%的液化天然氣依賴中東和北非地區(qū)，因此日本對中東、北非地區(qū)經(jīng)印度洋、馬六甲海峽、南海、東海的海上通道極其敏感。日本貿(mào)易額(按金額)的76.7%、貿(mào)易量(按噸位)的99.7%都依靠海上運輸完成，因而日本長期以來都將海洋視作生命線。[16]

由于高度依賴海洋，日本轉(zhuǎn)而尋求一種以借助海上貿(mào)易來促進國家發(fā)展的強國戰(zhàn)略，即所謂的“海上國家通商模式”，確立新的“南進戰(zhàn)略”——海上貿(mào)易立國戰(zhàn)略，積極對東南亞國家進行經(jīng)濟賠償以建立友好關(guān)系，大力發(fā)展與美英等國的海上貿(mào)易，以經(jīng)濟手段取代軍事手段重新獲得海上資源和海外市場，進而實現(xiàn)了國家重建和經(jīng)濟高速發(fā)展?！叭毡臼且粋€海洋國家，必須以海外貿(mào)易來供養(yǎng)九千萬國民。因此，在通商相關(guān)事宜上，必須將重點放在經(jīng)濟富裕、技術(shù)先進、歷史悠久的英美兩國。這不是主義或思想問題，也不是隸屬關(guān)系。這不外是增加日本國民利益的捷徑?！盵17]

日本的海上貿(mào)易立國戰(zhàn)略主要關(guān)注海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護、海洋科技、海上貿(mào)易、海上交通運輸安全、海難救助和海洋經(jīng)濟等領(lǐng)域。日本加入美英主導(dǎo)的布雷頓森林體系，大規(guī)模發(fā)展臨海工業(yè)和自由貿(mào)易，以海上出口求生存與發(fā)展的戰(zhàn)略在短時間內(nèi)迅速恢復(fù)和發(fā)展了日本國力。與吉田茂首相相似，岸信介首相提出了“南進論”，該戰(zhàn)略以日美合作關(guān)系為基礎(chǔ)推進海洋國家建設(shè)為目標(biāo)，與各國簽署了系列的賠償條約與合作項目，利用海上通道從世界各地進口大量的食品、能源和工業(yè)原料，并通過出口工業(yè)制品帶動本國經(jīng)濟發(fā)展，日本逐漸顯現(xiàn)其通商國家的本質(zhì)。后來的中曾根康弘首相也明確“從地理政治學(xué)的角度來看，日本是個海洋國家?！毡竞陀驗槿狈Y源，向外發(fā)展，利用海洋，靠通商貿(mào)易生存，成為海運國家”。[18]1996 年，日本政府正式把每年7 月的第三個星期一定為“海洋日”，以祝愿海洋國家日本的繁榮昌盛。

為大力發(fā)展海洋經(jīng)濟和海上貿(mào)易，20 世紀(jì)70—80 年代，日本先后制定《立足于長遠發(fā)展的海洋開發(fā)基本構(gòu)想及推進方案》《日本海洋開發(fā)遠景規(guī)劃的基本設(shè)想及推進措施》等推動海洋產(chǎn)業(yè)長遠持續(xù)發(fā)展的政策性文件，先后出臺《海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《養(yǎng)護和管理海洋生物資源法》《關(guān)于排他性經(jīng)濟水域及大陸架的法律》《水產(chǎn)基本法》《關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利法案》《促進海底資源開發(fā)法案》等法規(guī)，將海洋漁業(yè)、海洋交通運輸業(yè)及濱海旅游業(yè)作為海洋高技術(shù)支柱產(chǎn)業(yè)，推動了海洋經(jīng)濟和國民經(jīng)濟快速發(fā)展。日本政府還修改完善了《防止海洋污染和海上災(zāi)害法》《海上保安廳法》《海岸帶管理暫行規(guī)定》《無人海洋島的利用與保護管理規(guī)定》等法規(guī)，強化了發(fā)展海洋經(jīng)濟和海上貿(mào)易的法律保障體系。依靠海上貿(mào)易立國戰(zhàn)略，日本短時間內(nèi)迅速成長為世界第二大經(jīng)濟強國。

（三）謀求恢復(fù)“正常國家”和追求大國地位的新世紀(jì)海洋立國戰(zhàn)略

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球范圍內(nèi)資源、人口和環(huán)境矛盾的日趨激化，各國紛紛制定海洋戰(zhàn)略以爭奪海洋資源發(fā)展經(jīng)濟。此時的日本在海上貿(mào)易立國戰(zhàn)略的指導(dǎo)下綜合國力大為增強，開始謀求恢復(fù)“正常國家”和追求世界大國地位。日本政府一方面開始制定融合海洋資源開發(fā)、海上通道安全與增強海洋軍事力量為一體的綜合性海洋戰(zhàn)略，即海洋立國戰(zhàn)略，另一方面企圖通過占據(jù)與周邊國家有爭議的海域和島嶼來擴大海洋權(quán)益，因此與周邊國家的海洋爭端日益凸顯。

2004 年日本出臺第一部《海洋白皮書》，提出要實現(xiàn)對海洋的綜合管理。2005 年11 月，日本發(fā)布《海洋與日本——21 世紀(jì)海洋政策建議》，要“真正地海洋立國”，以“海洋國家”與國際社會加強協(xié)作，并把與鄰國有爭議的海洋領(lǐng)土和不具備島嶼資格的“沖之鳥礁”等都納入日本主權(quán)管轄范圍，列入《防衛(wèi)白皮書》中。2006 年4月，日本成立“《海洋基本法》研究會”，同年發(fā)表《海洋政策大綱——以新海洋立國為目標(biāo)》，首次提出“新海洋立國”，要由“島國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂Ｑ髧摇薄Ｔ谌毡救鐣耐苿酉拢?007 年4 月，日本頒布《海洋基本法》，將“實現(xiàn)海洋立國”確立為新時期日本海洋戰(zhàn)略，并確立現(xiàn)行海洋體制。《海洋基本法》確立了日本海洋立國戰(zhàn)略的基本原則和目標(biāo)，規(guī)定的重點領(lǐng)域有12 個：推進海洋資源的開發(fā)利用、保護海洋環(huán)境、推進專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)資源開發(fā)活動、確保海上運輸競爭、確保海洋安全、推進海洋調(diào)查、研發(fā)海洋科技、振興海洋產(chǎn)業(yè)與強化國際競爭力、實施沿海綜合管理、有效利用與保護離島、加強國際聯(lián)系與國際合作、增強國民對海洋的理解與促進人才培養(yǎng)等，強化島嶼歸屬與劃界立場。這次海洋戰(zhàn)略以大洋為媒介，包括以大洋為媒介進行內(nèi)政與經(jīng)濟部署，以大洋為媒介整備軍事力量、以大洋為展開外交對話的平臺以及以大洋為媒介尋找合作伙伴等，[19]借此謀求正常的世界大國地位。

之后，日本又將海洋立國戰(zhàn)略納入國家安全戰(zhàn)略。2013 年12 月，日本通過了冷戰(zhàn)以來首個《國家安全保障戰(zhàn)略》，再次明確了《海洋基本法》的海洋立國戰(zhàn)略，“四面環(huán)海，擁有廣闊的專屬經(jīng)濟區(qū)和綿長的海岸線，通過海上貿(mào)易和開發(fā)海洋資源實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，追求開放與穩(wěn)定的海洋環(huán)境，是海洋國家”。[20]作為海洋國家，“應(yīng)在維持并發(fā)展‘開放與穩(wěn)定的海洋’中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在海上航路面臨威脅時，采取應(yīng)對海盜行為的必要措施保護海上交通安全，同時推動與各國之間的海洋安保合作”，[21]特別是周邊五大海峽（宗谷、津輕、對馬、大隅、宮古）也蘊含著封鎖中國的陸權(quán)勢力進出太平洋的軍事作用，對于日本的本土防衛(wèi)有著重大意義，使日本從“被海洋保護的國家”轉(zhuǎn)變成“守衛(wèi)海洋的國家”。[22]

二、日本海洋事務(wù)管理體制的構(gòu)成與職能分工

二戰(zhàn)結(jié)束后，為確保日本單方面主張的“擁有超過國土面積約12 倍、面積約447 萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)等管轄海域”，[23]日本逐漸形成以首相領(lǐng)銜協(xié)調(diào)、以準(zhǔn)軍事組織海上保安廳為主導(dǎo)的海洋事務(wù)管理體制，體現(xiàn)了日本恢復(fù)“正常國家”和謀求大國地位的意圖。

（一）內(nèi)閣首相領(lǐng)銜協(xié)調(diào)管理海洋事務(wù)

冷戰(zhàn)時期，日本沒有統(tǒng)一的海洋綜合管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，只有一些服務(wù)于首相的海洋咨詢機構(gòu)，如海洋科學(xué)技術(shù)審議會就是由時任內(nèi)閣總理和當(dāng)時的14 個省廳大臣組成，負責(zé)協(xié)調(diào)制定海洋開發(fā)規(guī)劃和政策，提出了資源調(diào)查和海洋開發(fā)等五個國家重點計劃，并提出了海洋立國和海洋大國的主張。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本與周邊國家海洋爭端日益激烈。由于海洋利益關(guān)系到日本核心利益，原有多部門分頭管理的海洋管理體制難以形成有效合力，需要更高部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合，克服多頭管理、各自為政的局面，因此成立了由內(nèi)閣首相領(lǐng)銜的綜合海洋政策本部，并由其負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)海洋事務(wù)管理。

根據(jù)《海洋基本法》，2007 年日本成立了綜合海洋政策本部，將其作為國家最高海洋事務(wù)管理決策機構(gòu)，本部部長由首相兼任，副本部長由內(nèi)閣官房長官和負責(zé)海洋政策的擔(dān)當(dāng)大臣（指以接受內(nèi)閣總理大臣的命令、協(xié)助內(nèi)閣總理大臣集中而綜合地推進海洋政策實施為職責(zé)的國務(wù)大臣）分別兼任，本部成員由本部長及副本部長以外的所有國務(wù)大臣擔(dān)任，本部辦事機構(gòu)為事務(wù)局，設(shè)在內(nèi)閣官房，由一名內(nèi)閣官房副長官助理負責(zé)。事務(wù)局之上還設(shè)有由10 名海洋專家組成“參與會議”的專家咨詢機構(gòu)。綜合海洋政策本部還下設(shè)干事會，由來自與海洋相關(guān)省廳的官員組成，協(xié)調(diào)和處理具體的政策問題。日本國內(nèi)所有單位和個人必須配合海洋政策本部的工作，內(nèi)閣官房負責(zé)處理海洋政策本部事務(wù)。

綜合海洋政策本部的主要職責(zé)是實施綜合性海洋政策，負責(zé)策劃、擬定、調(diào)查、審議、推進中長期海洋政策、海洋法律制度以及海洋基本計劃，并協(xié)調(diào)各省廳與海洋有關(guān)的行政事務(wù)，推進海洋基本計劃方案的制定和實施，解決與周邊鄰國的海上爭議，制定涉及海洋管理機構(gòu)設(shè)置的政策。

綜合海洋政策本部在海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣的主持下制定與海洋開發(fā)相關(guān)的各種計劃，推進政策實施，協(xié)調(diào)相關(guān)職能機構(gòu)之間的分工合作，其中，職能分工偏重于法律法規(guī)和政策的制定及監(jiān)督。各相關(guān)政府部門(省廳)依據(jù)海洋相關(guān)法律及海洋基本計劃，管理包括海洋產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的海洋綜合事務(wù)，其管理內(nèi)容偏重于政策實施。《海洋基本法》的實施以及海洋政策本部的成立，意味著日本完成了由海洋資源開發(fā)向建立海洋大國邁進所需的立法、機構(gòu)設(shè)置和人員配置等基礎(chǔ)工作。

（二）國土交通省承擔(dān)大部分海洋管理職責(zé)

2001 年以前，日本沒有設(shè)置專門負責(zé)海洋事務(wù)管理的政府機構(gòu)，而是根據(jù)海洋自然屬性設(shè)置了相應(yīng)管理部門，如運輸省管理海上交通，農(nóng)林水產(chǎn)省管理海洋漁業(yè)，通商產(chǎn)業(yè)省管理海洋能源開發(fā)，環(huán)境廳管理海洋環(huán)境保護，文部省、建設(shè)省、科技廳、國土廳等負責(zé)海洋研究、海洋基礎(chǔ)設(shè)施等工作。這種多頭管理、各自為政的海洋體制，與當(dāng)時日本以開發(fā)利用為主的海洋戰(zhàn)略相適應(yīng)，成為推動日本經(jīng)濟發(fā)展的重要原因。但多部門分散管理，行業(yè)分割較為嚴(yán)重，而相關(guān)聯(lián)席會議協(xié)調(diào)作用不大。隨著《聯(lián)合國海洋法公約》《深海礦床采礦協(xié)定》《公?？缃玺~類種群協(xié)定》等協(xié)定的生效，日本也開始整合海洋管理體制，成立國土交通省負責(zé)海洋管理，建立相對集中統(tǒng)一的海洋管理體制,通過加強海洋力量建設(shè)來積極爭奪和有效行使海洋權(quán)益。這些舉措一方面是為了獲得其主張的海洋國土及其大陸架海域所蘊藏著豐富的石油、天然氣和礦物資源；另一方面，從戰(zhàn)略意義上來說，這些大陸架海域還包括中國向東和東南深入太平洋、美國向西進入東亞以及俄羅斯南下的必經(jīng)通道，獲得了這些海域的大陸架主權(quán)不僅可以同時影響這些大國，亦可拓寬自身的防御范圍，進而推動其成為海洋大國和世界大國。

2001 年，日本政府將主管海陸空運輸、鐵路、港灣、船舶、交通、氣象等行政機構(gòu)的運輸省，主管道路、河川、政府大樓建造維護、住宅及都市計劃等建設(shè)事業(yè)的建設(shè)省，進行北海道綜合開發(fā)事務(wù)（河川、治山、農(nóng)業(yè)及港灣等）的行政機構(gòu)北海道開發(fā)廳以及掌管土地、水資源、振興離島、災(zāi)害對策和大都市圈政策等的國土行政綜合行政機構(gòu)國土廳合并，成立了規(guī)模龐大的國土交通省。后來，國土交通省又設(shè)觀光廳，還合并了海難審判廳的事故原因調(diào)查業(yè)務(wù)部門與航空、鐵路事故調(diào)查委員會的運輸安全委員會，廢除了船員勞動委員會，以及把原屬于該委員會的中央勞動委員會及交通政策審議會等移至其他部門管轄。

國土交通省統(tǒng)一管理海洋規(guī)劃、立法工作、海岸帶附近的利用和保護性開發(fā)工作以及海上執(zhí)法等任務(wù)，承擔(dān)了海洋測量、海洋氣象觀測、海洋環(huán)境保護、海上交通安全、海上安全以及海岸管理等業(yè)務(wù)。從負責(zé)設(shè)置專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架的劃界基點、測量水路、制作海圖、設(shè)置并維護航標(biāo)、振興偏遠海島、保護海岸、培養(yǎng)船員、健全港灣設(shè)施,到氣象、航路、救災(zāi)、應(yīng)對海洋污染等,國土交通省形成了相對集中的海洋管理體制，是“促進形成海洋國土”的最重要的部門。

（三）準(zhǔn)軍事組織海上保安廳主導(dǎo)海防管理

1948 年成立的日本海上保安廳，已發(fā)展成為僅次于美國海岸警衛(wèi)隊的海上執(zhí)法力量，其海洋管理業(yè)務(wù)和執(zhí)法權(quán)限也不斷擴展。海上保安廳是日本為維持海防安全而設(shè)置的海洋警察機構(gòu)，是具有行政、刑事、司法和行政治安權(quán)力的海上武裝力量，實際是“海上司法警察”，能夠代替“警察署、派出所或駐扎所”應(yīng)對“離島犯罪”[24]以及打擊海上犯罪，是海洋管理的主導(dǎo)力量，負責(zé)維護海上安全與治安，包括海上執(zhí)法、海難救助、防止海洋污染、維持海上船只航行秩序、預(yù)防和鎮(zhèn)壓海上犯罪、搜查和逮捕海上的犯人、限制海上船舶交通、維護航路標(biāo)志等相關(guān)事務(wù)及其他確保海上安全的相關(guān)事務(wù)，還擔(dān)負著漁業(yè)、海關(guān)、檢疫等方面的工作，港口負責(zé)人也由海上保安廳任免。

海上保安廳是國土交通省外局，①所謂外局，是相對于內(nèi)局而言的。內(nèi)局是指設(shè)立在國土交通省內(nèi)部的機構(gòu)，而外局則不屬于國土交通省內(nèi)部所屬的機構(gòu)，直接隸屬于國土交通大臣領(lǐng)導(dǎo)。同時也接受國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)。由于海防事務(wù)比較復(fù)雜，涉及國土、交通、海洋、漁業(yè)、環(huán)保、治安等很多方面，所以作為外局極大方便了海上保安廳的執(zhí)法工作。海上保安廳除接受國土交通大臣領(lǐng)導(dǎo)外，還在執(zhí)行相關(guān)業(yè)務(wù)時接受相關(guān)省廳大臣領(lǐng)導(dǎo)，如海上保安廳的漁業(yè)業(yè)務(wù)受農(nóng)林大臣領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、海關(guān)業(yè)務(wù)受大藏大臣領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、檢疫業(yè)務(wù)受厚生大臣領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。海上保安廳執(zhí)行相關(guān)業(yè)務(wù)，只有接受相關(guān)大臣領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，才具有執(zhí)法權(quán)。

海上保安廳是一支海上準(zhǔn)軍事力量，其成員稱為海上保安官。海上保安廳平時由國土交通省大臣領(lǐng)導(dǎo)，履行海洋警察職責(zé)，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)隸防衛(wèi)省，受防衛(wèi)大臣指揮，履行海上作戰(zhàn)職能，是日本陸、海、空自衛(wèi)隊之外的第四軍種和第二海軍。在海防管理中，防衛(wèi)省與海上保安廳還制定了《共同應(yīng)對可疑船只手冊》，定期舉行追蹤、抓捕可疑船只和通信聯(lián)絡(luò)等共同訓(xùn)練，旨在強化協(xié)同作戰(zhàn)能力。海上保安廳相關(guān)情報、指揮、通信與控制系統(tǒng)均與海上自衛(wèi)隊聯(lián)通，兩者是日本貫徹海上國防政策與維護海洋利益安全的兩大支柱。為了方便擴張海洋權(quán)益，海上保安廳盡量淡化其軍事色彩，突出其警察性質(zhì)，把英文名稱由Maritime Safety Agency of Japan 改為Japanese Coast Guard，成為僅次于美國海岸警衛(wèi)隊的海上執(zhí)法力量，超過鄰近國家海岸警衛(wèi)隊兵力總和，整體實力高出許多中小國海軍，是日本不折不扣的“第二海軍”。海上保安廳與自衛(wèi)隊協(xié)同保衛(wèi)海洋安全，海上保安廳在第一線執(zhí)法，自衛(wèi)隊在第二線接應(yīng)。在處理海洋領(lǐng)土爭端和維護海洋安全等敏感事務(wù)上，由于海上保安廳屬于警察機構(gòu)，可以避免許多復(fù)雜的國際國內(nèi)法律問題，又可有效控制事態(tài)發(fā)展，同時，自衛(wèi)隊在后方保持監(jiān)控。當(dāng)海上保安廳無法獨立完成相關(guān)任務(wù)時，可向自衛(wèi)隊請求支援，自衛(wèi)隊可派機艦協(xié)助。

（四）其他相關(guān)機構(gòu)負責(zé)部分海洋管理業(yè)務(wù)

除上述主要機構(gòu)外，其他相關(guān)部門主要有內(nèi)閣官房、文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省、外務(wù)省、防衛(wèi)省等。具體分工如下：內(nèi)閣官房下設(shè)有大陸架調(diào)查對策室，負責(zé)日本大陸架勘探并向聯(lián)合國提交大陸架海底調(diào)查的科學(xué)數(shù)據(jù)，確保日本擁有沿海海域存在的礦物資源和海底水產(chǎn)等海底資源的權(quán)利；文部科學(xué)省負責(zé)規(guī)劃、制定海洋科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)政策，同時還管理地方高校海洋研究院所，包括作為總理大臣咨詢機構(gòu)的科學(xué)技術(shù)學(xué)術(shù)審議會海洋開發(fā)分會；農(nóng)林水產(chǎn)省水產(chǎn)廳負責(zé)漁場資源、漁政漁業(yè)和水產(chǎn)資源的管理、研發(fā)與產(chǎn)業(yè)振興等；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責(zé)海洋能源的開發(fā)；外務(wù)省負責(zé)與海洋、漁業(yè)相關(guān)的涉外業(yè)務(wù)，承擔(dān)與國際海事機構(gòu)協(xié)力的相關(guān)業(yè)務(wù)；環(huán)境省負責(zé)實施《海洋污染法》及與其有關(guān)業(yè)務(wù)；防衛(wèi)省海上自衛(wèi)隊負責(zé)海上安全和作戰(zhàn)。

在此基礎(chǔ)上，日本還建立了海洋管理決策咨詢與協(xié)調(diào)機構(gòu)。1969 年，日本在原科學(xué)技術(shù)廳和通商產(chǎn)業(yè)省之下設(shè)置了海洋開發(fā)室與海洋科學(xué)技術(shù)開發(fā)推進聯(lián)絡(luò)會，這是日本推進海洋政策行政體制的開始。1970 年，原建設(shè)省設(shè)置了海洋開發(fā)與管理專案計劃小組，小組發(fā)布了《關(guān)于海洋開發(fā)與管理的建言》，提出了《海洋管理法法案》和《海洋基本法提議》。1971 年，日本把海洋科學(xué)技術(shù)審議會改組為海洋開發(fā)審議會，負責(zé)調(diào)查和審議有關(guān)海洋開發(fā)的綜合性事項，制定海洋開發(fā)規(guī)劃和政策措施。該審議會先后提出數(shù)項日本海洋開發(fā)政策建議，主要有:擴大200 海里專屬經(jīng)濟區(qū)的綜合調(diào)查并確立相關(guān)體制；實施海域開發(fā)利用和環(huán)境保護的綜合計劃；推動新的國際海洋秩序及相關(guān)國際合作；加快制定相關(guān)海洋開發(fā)的法律制度；明確1990 年海洋開發(fā)的目標(biāo)并提出“21 世紀(jì)海洋開發(fā)遠景規(guī)劃構(gòu)想”等。1980 年，日本成立海洋開發(fā)關(guān)系省廳聯(lián)席會，由內(nèi)閣官房長官牽頭，組織運輸、農(nóng)林等各省長官協(xié)調(diào)各個海洋管理部門，統(tǒng)一制定和落實相關(guān)海洋管理政策。日本還將海洋科技開發(fā)推進聯(lián)席會作為政府部門的常設(shè)機構(gòu)，負責(zé)海洋開發(fā)方針政策的實施，并使各省廳通力合作完成各項計劃。

2002 年，日本內(nèi)閣成立了由內(nèi)閣官房、外務(wù)省、國土交通省、文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、環(huán)境省、防衛(wèi)省、資源能源廳和海上保安廳等組成的省廳大陸架調(diào)查聯(lián)絡(luò)會。2004 年，日本改組海洋開發(fā)關(guān)系省廳聯(lián)席會，設(shè)立海洋權(quán)益相關(guān)閣僚會，由首相牽頭，相關(guān)省廳大臣參與，下設(shè)專門干事會，通過信息共享和統(tǒng)一政策的方式加強海洋管理，有效應(yīng)對海洋相關(guān)的緊急事態(tài)。同年，為推動日本大陸架調(diào)查工作，日本改組大陸架調(diào)查聯(lián)絡(luò)會，將其擴大為以官房副長官為議長的有關(guān)省廳關(guān)于大陸架調(diào)查、海洋資源等聯(lián)絡(luò)會議，制定了《劃定大陸架界限的基本構(gòu)想》，以分階段、按步驟地實施大陸架延伸戰(zhàn)略。在該構(gòu)想指導(dǎo)下，日本完成了大陸架地理數(shù)據(jù)勘測，并遞交給了聯(lián)合國。日本還成立了“沖之鳥島”作業(yè)部和海洋污染事件預(yù)防與應(yīng)對聯(lián)席會議等。日本政府的海洋事務(wù)管理體制不斷得以充實和完善。

三、冷戰(zhàn)結(jié)束以來日本海洋體制的擴張性戰(zhàn)略取向

日本現(xiàn)行海洋體制是一種擴張型海洋體制，經(jīng)歷了從發(fā)展經(jīng)濟到軍事手段主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，并不顧周邊國家反對而擴大自身海洋權(quán)益，不斷擴充海上保安廳力量，積極依附美國海洋霸權(quán)戰(zhàn)略以聯(lián)合主導(dǎo)世界海洋秩序，借海洋實現(xiàn)恢復(fù)“正常國家”并謀求世界大國地位的目標(biāo)。當(dāng)前日本所主張的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，就包含了與中國、韓國、俄羅斯等鄰國間的爭議海域面積。日本自詡其管轄海域面積僅次于美國、澳大利亞、印度尼西亞、新西蘭和加拿大，位居世界第六位，但并不被國際社會所承認。

（一）由全面發(fā)展經(jīng)濟到軍事手段主導(dǎo)的《海洋基本計劃》

《海洋基本法》要求日本政府定期制定海洋基本計劃，以具體落實推動海洋立國戰(zhàn)略。海洋基本計劃內(nèi)容包括海洋資源開發(fā)利用、海洋的可持續(xù)發(fā)展、海洋環(huán)境保護、海洋安全與海上力量建設(shè)、海洋科學(xué)研究、海洋產(chǎn)業(yè)振興、海洋防災(zāi)減災(zāi)，海洋離島保護、海岸帶與沿線管理、海洋國際合作等，遠超傳統(tǒng)海洋基本計劃范疇，也發(fā)揮了國家海洋法律規(guī)章的獨特作用，既是《海洋基本法》原則規(guī)定的具體體現(xiàn)，也是各項具體海洋政策用于政府、各級組織和民間團體及其個人推進海洋立國戰(zhàn)略的行動綱領(lǐng)與具體指導(dǎo)，明確規(guī)定了政府和民間團體在貫徹落實海洋政策方面的職責(zé)和義務(wù)。綜合海洋政策本部從2008 年起，每隔五年推出一個海洋基本計劃，制定各項海洋政策，以不斷推進和落實海洋立國戰(zhàn)略。

2008 年推出的第一期《海洋基本計劃》，突出了海洋資源信息調(diào)查，主要內(nèi)容是查明和界定日本管轄海域面積和大陸架范圍、離島和無人島，包括作為領(lǐng)?；c的島嶼，甚至命名了中國固有領(lǐng)土釣魚島，引起了中國政府的強烈抗議和反制。同時，該計劃規(guī)范了與海洋相關(guān)的沿岸海域開發(fā)、利用、保護等法律制度。在清查周邊海域基本情況基礎(chǔ)上，2008 年11 月，日本向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交了外大陸架劃界申請案。2009 年3月，日本制定了《海洋礦產(chǎn)資源（能源）開發(fā)規(guī)劃》，詳細劃定出海底探礦及技術(shù)開發(fā)通向?qū)嵱没拿總€步驟，是日本進行海洋能源及礦產(chǎn)資源開發(fā)進程的“導(dǎo)航圖”。而后，2009 年12 月《海洋管理的離島保護和管理方針》、2010 年5 月《低潮線保護法》、2010 年7 月《低潮線保護基本計劃》、2010 年6 月《低潮線保全和極地設(shè)施整備法案》和2011 年3 月《關(guān)于今后在專屬經(jīng)濟區(qū)進行礦物探查及科學(xué)調(diào)查的應(yīng)對方針》等相關(guān)法律的制定，其目的都是維護日本海底資源開發(fā)和專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)益。2012 年4 月，聯(lián)合國大陸架界限委員會批準(zhǔn)31 萬平方公里的海域成為日本合法的“海洋國土”。

查清了周邊海域和大陸架等基本信息后，2013 年第二期《海洋基本計劃》開始注重海域資源的勘探和開發(fā)，突出海洋基礎(chǔ)科研以滿足日本對能源和礦產(chǎn)資源的需要。按照該計劃，日本政府對海洋基礎(chǔ)科研進行了巨額投資，如2013 年文部科學(xué)省承擔(dān)的深海大洋鉆探計劃與地球環(huán)境變化研究預(yù)算高達354.76 億日元，海洋資源研究預(yù)算高達30.83 億日元。[25]此期間，日本在太平洋南鳥島海底發(fā)現(xiàn)了儲量超過1600 萬噸的含稀土泥和其他錳礦等礦產(chǎn)資源，相當(dāng)于全球數(shù)百年的稀土消費量，其中部分珍稀礦產(chǎn)可供全球使用近千年。

現(xiàn)行2018 年第三期《海洋基本計劃》確定了軍事手段主導(dǎo)的海洋政策。在前兩期《海洋基本計劃》滿足了日本對周邊海洋的控制和能源物資供應(yīng)的需求后，2018 年第三期《海洋基本計劃》將海洋政策的重點從“基礎(chǔ)開發(fā)”轉(zhuǎn)向了“動態(tài)防衛(wèi)”，即“具備適應(yīng)性、機動性、靈活性、持續(xù)性以及多目的性，依據(jù)軍事技術(shù)水平的動向，以高度技術(shù)能力和情報能力為支撐的防衛(wèi)”，[26]標(biāo)志著日本海洋權(quán)益擴張的主要手段將從“以開發(fā)促海權(quán)”的經(jīng)濟模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺娪驳那腋邔嵸|(zhì)性的“以安保促海權(quán)”的軍事安全模式。

2018 年《海洋基本計劃》開篇總論闡述了日本周邊海洋安全局勢日益嚴(yán)峻，面臨巨大威脅和風(fēng)險，包括外國公船入侵、朝鮮試射導(dǎo)彈等，這為實施以軍事安全為主導(dǎo)的海洋政策尋找理由。在第二部分“力量、方向、基本指針”中，日本提出綜合性海洋安全保障的基本方針，以維護海洋主權(quán)和權(quán)益。在第三部分“政府采取的措施”中，日本的首要和重點措施是海洋安全措施，提出要加強大范圍監(jiān)視能力，加強以領(lǐng)海警備和島嶼防御為主的海洋維權(quán)以及加大海洋防災(zāi)減災(zāi)力度，同時提出自衛(wèi)隊與海上保安廳聯(lián)手，與美軍建立共享機制，甚至還要伸向南海以加大對海洋特別是管轄海域的大范圍監(jiān)視力度。最后，日本提出要進一步加強離島的保護和管理，要在“西南諸島”部署自衛(wèi)隊，并增加海上自衛(wèi)隊和海上保安廳的艦艇、飛機數(shù)量，加強在釣魚島周邊海域的巡邏力度，向航道沿岸各國提供技術(shù)和裝備支持，完成從上一期“離島振興”到“離島防衛(wèi)”的轉(zhuǎn)變。[27]

這種以軍事手段為主導(dǎo)的海洋政策，其“實質(zhì)內(nèi)容是爭奪存在爭議的海上領(lǐng)土，對專屬經(jīng)濟區(qū)進行資源勘探，并在竭力擴充己方海洋領(lǐng)土的基礎(chǔ)上排斥外國合法的同等權(quán)利，強調(diào)其海洋立國戰(zhàn)略與以往不同的特質(zhì)——從本質(zhì)上看，日本的戰(zhàn)略不過是由上世紀(jì)的‘陸地領(lǐng)土——資源爭奪’轉(zhuǎn)向了‘海洋領(lǐng)土——資源爭奪’而已”。[28]而且，根據(jù)日本對海洋安全的定位及制度安排可以發(fā)現(xiàn)，日本在理念上將經(jīng)濟安全、海洋安全及國家安全三位一體等同于國家利益，任何侵犯日本海洋利益的行為將等同于侵犯其國家利益。在制度方面，《自衛(wèi)隊法修正案》《海上保安廳法修正案》以及《反恐怖特別措施法》等“有事法案”，對“日本周邊”“武力攻擊”等概念界定模糊，為日本借機動用武力提供了制度保障。當(dāng)首相需要出動自衛(wèi)隊時，可發(fā)布政令將海上保安廳劃歸防衛(wèi)大臣指揮，此時海上保安廳使用武器的權(quán)限則要遵照自衛(wèi)隊法。

從當(dāng)下的實踐來看，日本在解決海上安全及危機問題時都是使用軍事手段，無論是處理地震海嘯還是打擊海盜，都是使用自衛(wèi)隊或海上保安廳等武裝力量。而海上危機管理機制實質(zhì)上也是戰(zhàn)爭動員機制，是把戰(zhàn)爭潛力轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)爭實力的關(guān)鍵。早在2013 年，日本防衛(wèi)省就開始在西南諸島部署有國境警備隊，以對付中國民間登釣魚島活動。其在宮古島、石垣島部署了300 多人的國境警備隊，在與那國島配備了100 人左右的沿岸監(jiān)視部隊。2015 年，日本宮古海峽島嶼部署反艦導(dǎo)彈。2018 年4 月，日本在西南諸島部署水陸機動團，負責(zé)爭奪釣魚島。2018 年12 月防衛(wèi)省在修訂的《防衛(wèi)計劃大綱》以及與之配套的2019—2023 年度《中期防衛(wèi)力整備計劃》中，強化“綜合性海洋安全保障”，令其成為重點內(nèi)容。新修訂的《防衛(wèi)計劃大綱》指出，日本計劃再增購100多架隱形戰(zhàn)機以及長程導(dǎo)彈等武器裝備，將兩艘可搭載14 架直升機的“出云”號護衛(wèi)艦改造成為可搭載美國F-35B 戰(zhàn)斗機的航母。2020 年4 月，日本陸上自衛(wèi)隊在宮古島駐地（沖繩）成立對空、地對艦導(dǎo)彈部隊。可見，新版《海洋基本計劃》將與新《防衛(wèi)計劃大綱》一起，共同把日本海上武裝力量建設(shè)推向新階段。

（二）不斷擴充海上保安廳的力量和海洋執(zhí)法權(quán)限

海上保安廳本部設(shè)在東京，本部領(lǐng)導(dǎo)包括保安廳長官、次長和首席監(jiān)察官。保安廳長官是海上保安廳最高長官，次長是保安廳長官的助手。海上保安廳在本廳設(shè)置首席監(jiān)察官，負責(zé)監(jiān)察業(yè)務(wù)運行和事故調(diào)查，以嚴(yán)明紀(jì)律，改善和提高工作環(huán)境，防止發(fā)生事故。海上保安廳本部設(shè)總務(wù)部、裝備技術(shù)部、警備救難部、海洋情報部、交通部等5 個職能部，還直轄一所海上保安大學(xué)和三所海上保安學(xué)校，擁有海上反恐的特別警備隊，擔(dān)負運送核廢料船只防護、不明船事案件偵破、防止核擴散檢查、鎮(zhèn)壓海上暴動、打擊海盜、保護海外公民、打擊海上毒品走私和偷渡等任務(wù)。海上保安廳將周邊管轄海域分為11 個管區(qū)海上保安本部，本部設(shè)部長、次長和管區(qū)首席監(jiān)察官各1 人。11 個本部下共有70 個海上保安部、61 個海上保安署、12 個航空基地、2 個海上保安航空基地、1 個國際組織犯罪對策基地、1 個特殊救難基地、1 個機動防除基地、1 個水路觀測所、7 個交通管制中心。以應(yīng)對我釣魚島的第11 管區(qū)為例，該管區(qū)有4 個保安部、1 個保安署和2 個航空基地，共有21 艘艦船，11 艘飛機。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，其職權(quán)范圍不斷擴大。起初海上保安廳主要負責(zé)監(jiān)視蘇聯(lián)和朝鮮，維持海上航運與治安，后陸續(xù)增加護漁、救災(zāi)、防止污染等業(yè)務(wù)。1977 年日本《領(lǐng)海法》生效，海上保安廳管理領(lǐng)海和200 海里經(jīng)濟專屬區(qū)。隨著海上非傳統(tǒng)安全問題的增加，海上保安廳的“海上警察權(quán)”不斷擴大。一方面，海上保安廳承擔(dān)海上護衛(wèi)重要物資運輸?shù)穆氊?zé)，如“護衛(wèi)海上運輸钚對策室”，負責(zé)護送相關(guān)和核材料的海上運輸；另一方面，為了應(yīng)對恐怖襲擊，海上保安廳設(shè)立了“國際恐怖襲擊警備本部”，將核電站、石油化工聯(lián)合企業(yè)、機場、美軍基地等列為重點警備對象，向印度、馬來西亞和越南等東南亞各國及東南亞、南亞海域派遣巡邏船和飛機，參加“防范海盜及海上恐怖活動”的聯(lián)合訓(xùn)練等反海盜活動。2004 年7 月，日本開始實施《國際航路船舶和國際港灣設(shè)施保安確保法》，海上保安廳也在各管區(qū)海上保安部設(shè)立對策本部，凡從國外進入日本國海域的船舶，需將“船舶保安信息”報告給對策本部，以預(yù)防恐怖勢力進入國內(nèi)。2008 年6 月，日本《關(guān)于在領(lǐng)海等區(qū)域內(nèi)外國船舶航行的法律》擴大了海上保安廳的執(zhí)法范圍，使海保廳能夠有法可依地采取行動，盡可能排除對領(lǐng)海內(nèi)安全構(gòu)成威脅的不確定因素。索馬里海盜興起后，海上保安廳聯(lián)手自衛(wèi)隊護航索馬里，突破“和平憲法”的限制，出兵海外。

其次，海上保安廳力量不斷增強，以加強爭奪周邊爭議島嶼和海域。在人員方面，2014 年度海上保安廳增加了528 人，實現(xiàn)40 年來最大規(guī)模的增員。截至2014 年，海保廳擁有449 艘艦船和73 架飛機，[29]在全球海岸警衛(wèi)隊中僅次于美國海岸警衛(wèi)隊，超過鄰近東亞國家海岸警衛(wèi)隊兵力總和，整體實力甚至高出許多中小國海軍，是日本不折不扣的“第二海軍”。在日本擴張性海洋戰(zhàn)略指導(dǎo)下，日本海上保安廳不斷增強力量。海上保安廳從2010 年的12636 人，增加至2019 年的14178 人，其2019 財年預(yù)算達2177 億日元，同比增長3%。[30]

在武器裝備方面，截至2017 年4 月，海上保安廳共有各類船艇455 艘，其中擔(dān)任海上執(zhí)法任務(wù)的船舶有369 艘。最大的“敷島型”巡視船噸位7175 噸，航速25 節(jié)，續(xù)航能力達2 萬海里以上，裝備有兩座35 毫米雙聯(lián)裝炮及兩座20 毫米多管炮，搭載兩架“美洲豹”直升機，是世界最大的海上保安巡視船之一，可以對日本200 海里專屬經(jīng)濟區(qū)以外的廣闊海域進行巡邏。新一代遠程、快速、高性能、大型海洋測量船“昭洋”號排水量3128 噸，航速16.5 節(jié)，續(xù)航能力1.2 萬海里，是目前海上保安廳最大最新的測量船。此外，海上保安廳擁有各類航空器74 架，其中固定翼飛機26 架、直升機48 架，包括兩架大型噴氣式固定翼飛機。[31]海上保安廳裝備有通信衛(wèi)星、海岸電臺、船舶和飛機電臺一體的海上信息預(yù)警機制。海岸電臺能24 小時用國際遇險頻率接受報警信息，還能與遠距離海域內(nèi)的船舶聯(lián)絡(luò)。海上保安廳依托33 個陸地通訊站、24 個救助方位確定站以及巡邏艇對遇難頻率進行晝夜監(jiān)聽。海上保安廳還安裝有顯示船舶海上位置的差分全球定位系統(tǒng)，以及可利用衛(wèi)星通信和數(shù)字通信技術(shù)報警求助的全球遇險與安全系統(tǒng)，接到報警信號后可以第一時間派出最近的飛機趕赴現(xiàn)場，并將海上災(zāi)情通過衛(wèi)星傳輸給指揮部，大大提高了海上執(zhí)法效率。海上保安廳實現(xiàn)執(zhí)法裝備配置的無縫連接：以噴氣式飛機建立遠海應(yīng)急反應(yīng)體系；直升機巡視船對距離海岸線100 海里以外遠海域建立應(yīng)急反應(yīng)機制，能在12 小時以內(nèi)到達距岸200 海里以內(nèi)事發(fā)現(xiàn)場，24 小時之內(nèi)到達200 海里以外的現(xiàn)場；距離海岸100 海里以內(nèi)，由大型巡視船和直升機進行聯(lián)合監(jiān)控，在發(fā)現(xiàn)狀況6 小時內(nèi)完成抵達現(xiàn)場完成緊急反應(yīng)，直升機能在發(fā)現(xiàn)狀況后1—2 小時內(nèi)抵達；在沿岸地區(qū)，則由高速中、小型巡視船等負責(zé)監(jiān)控，可在3 小時內(nèi)緊急反應(yīng)；[32]以中型飛機加強沿岸警戒工作，配備能在夜間、不良天候下出勤的飛機，并建立24 小時緊急反應(yīng)體系與四組2機體系，加強投放能力。

再次，海上保安廳強化了對爭議海域的控制。自2001 年朝鮮間諜船只入侵事件發(fā)生后，海上保安廳建新船都以海上警備為主要目的。中日釣魚島危機以后，日本政府通過了總額為7500 億日元經(jīng)濟刺激方案，其中169 億日元作為日本海上保衛(wèi)廳強化釣魚島等特別警戒的費用。海上保安廳的“釣魚島警戒監(jiān)視三體制”，采取多組飛機、多組艦艇輪流值班的模式負責(zé)“警戒”釣魚島。目前空中有3 架獵鷹2000 形成的“釣魚島24 小時監(jiān)視體制”，海上有12 艘大型巡邏船、14 組人員輪班形成的“釣魚島領(lǐng)海警備專職體制”，以及9 艘強化取締魚船的巡邏艇組成的“釣魚島漁船對應(yīng)體制”。為了加強對根室、津經(jīng)和對馬海峽的監(jiān)控，海上保安廳以小型高速巡邏艇加強對日本海和九州南部海域的領(lǐng)海警戒，同時對東京灣、伊勢灣和瀨戶內(nèi)海等日本內(nèi)海海域，建立1 小時緊急反應(yīng)體系。在大陸架劃界問題上，海上保安廳則要求使用大型測量船，對調(diào)查海域的海底地形、地質(zhì)構(gòu)造、地磁和重力情況等進行調(diào)查。2013 年11 月，日本啟用當(dāng)時全球最大級別巡邏船。同年，海上保安廳長官由海上保安大學(xué)出身的一線專業(yè)人員佐藤雄二出任，打破了由國土交通省職業(yè)文官出任的慣例。

（三）利用各種機會擴充自身海洋法律權(quán)益

根據(jù)海洋戰(zhàn)略和海洋政策要求，日本不斷地完善相關(guān)海洋法制，試圖確保日本海洋權(quán)益，拓展海洋管轄范圍，尋求海洋利益的最大化，實現(xiàn)海洋戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.以《海洋基本法》和《聯(lián)合國海洋法》為中心，構(gòu)建完善的海洋法律制度體系。該體系包括海洋權(quán)益保護的法律制度，涵蓋領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、海洋資源保護和航運等內(nèi)容；海洋開發(fā)利用、發(fā)展海洋經(jīng)濟的法律制度，包括漁業(yè)、水產(chǎn)資源開發(fā)、海底資源開發(fā)、海洋建筑安全水域、海洋能源和礦物質(zhì)開發(fā)等內(nèi)容，并將專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域也作為國土規(guī)劃對象，擴大海洋“國土”范圍；海洋環(huán)境保護的法律制度，包括海岸帶管理、海洋污染、內(nèi)海環(huán)境保護、海洋災(zāi)害和海上核廢料污染防治等方面；海上交通運輸和貿(mào)易的法律制度，包括海上交通安全、船舶安全法、海上運輸、船舶、港口和關(guān)稅等內(nèi)容；加強對離島保護和管理，出臺離島結(jié)合無人海島的管理、振興與開發(fā)的法律制度。

2.利用周邊海洋爭端不斷擴大海洋權(quán)限。1999年能登半島海域可疑船事件發(fā)生后，《周邊事態(tài)法》規(guī)定自衛(wèi)隊活動范圍限于周邊公海。2001 年九州西南海域的“間諜船”事件后，《反恐怖特別措施法案》將自衛(wèi)隊活動范圍擴大到了公海、天空和當(dāng)事國同意的外國領(lǐng)域，同時規(guī)定可以戰(zhàn)時向海外派遣自衛(wèi)隊，在必要時還可使用武器。同年日本再次修改《海上保安廳法》，允許海上保安官在“合理判斷”的基礎(chǔ)上對外國船只主動使用武力。通過的《海上保安廳法修正案》規(guī)定對于行駛在日本領(lǐng)海具有重大威脅及有犯罪跡象的可疑船只可以使用武器射擊。2003 年，日本借朝核危機的影響，分別通過《自衛(wèi)隊法修正案》《海上保安廳法修正案》以及《反恐怖特別措施法案》，這些法案被統(tǒng)稱為“有事法案”，對“日本周邊”“武力攻擊”等概念界定模糊，將海上軍事輻射范圍擴大到了全球。2008 年日韓竹島（韓稱獨島）風(fēng)波后，日本頒布了《外國船舶航行法》，對無理由停留在“日本領(lǐng)?！钡耐鈬?，海上保安廳可以直接勒令其退出領(lǐng)海。《海上保安廳法》規(guī)定，在確認外國漁船從事不法行為的情況下，海上保安官可以采取停止不法船只航行等措施。據(jù)此，2010 年9 月7 日，日本海上保安廳強行抓捕在釣魚島海域作業(yè)的中國漁船“閩晉漁5179”號，并企圖對船長進行審判。后經(jīng)過我國強烈交涉，日本不得不放船放人，但這也徹底暴露了日本企圖侵占釣魚島的野心。

3.借打擊海盜為名實現(xiàn)海外派兵。2009 年日本頒布了《處罰與應(yīng)對海盜行為法》，規(guī)定海上保安廳可使用武器應(yīng)對海盜，而且不限于保護日本船舶，同時可以派兵到索馬里海域護航，為海外派兵提供了法律依據(jù)。此法與《自衛(wèi)隊法》相比在武力使用方面有所突破，根據(jù)該法，自衛(wèi)隊不再只能是在“正當(dāng)防衛(wèi)”和“緊急避險”的情況下獲準(zhǔn)使用武器，自衛(wèi)隊艦船將能追擊和殲滅“不聽命令”的海盜船只。2013 年，日本通過《關(guān)于在海盜多發(fā)海域?qū)θ毡敬熬瘋涞奶貏e措施法》。為配合美國戰(zhàn)略重心東移，2014 年日本解禁集體自衛(wèi)權(quán)。2015 年，日本通過《國際和平支援法》，為海外派兵提供了合法性。

為了配合釣魚島“購島”，2012 年8 月，日本通過《海上保安廳修正案》，賦予海上保安廳警察權(quán)，允許海上保安廳在釣魚島等島嶼上有權(quán)直接搜查、逮捕“違法者”。此外，日本還修改了《領(lǐng)海等外國船舶航行法》，允許海上保安廳在日中領(lǐng)土及海洋權(quán)益爭議海域禁止、驅(qū)離乃至抓扣從事合法活動的中國公務(wù)船及其他船只。

4.利用《聯(lián)合國海洋法公約》模糊內(nèi)容，通過立法擴大海洋權(quán)益。1996 年《聯(lián)合國海洋法公約》獲批后，日本利用公約的“模糊地帶”和“空白地帶”，通過制定相關(guān)國內(nèi)海洋法律制度，極力擴大自身海洋權(quán)益，通過了旨在保護日本企業(yè)在東海“中間線”西側(cè)海域進行勘探等活動的《海洋建筑物等安全水域設(shè)定法》。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第60 條對“人工島嶼”的模糊規(guī)定，2007 年4 月，日本頒布《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》，其核心內(nèi)容是可在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的海洋建筑物周邊海域劃定半徑為500 米的安全地帶，把“作業(yè)物體”和進行大陸架開采的船舶都納入“海洋建筑物”之列，未經(jīng)允許，任何人均不得進入安全地帶，否則將處以一年以下有期徒刑或50 萬日元以下罰款。該法中關(guān)于“海洋建筑物”的定義、“安全地帶”的地位、國土交通大臣的授權(quán)等規(guī)定，實際上是利用《聯(lián)合國海洋法公約》中的空白、灰色區(qū)域和模糊之處，進行對自己有利的擴大解釋，以期達到最大限度擴大海洋權(quán)益的目的，這也與近年中日東海油氣資源爭端升級有直接關(guān)系。依照該法，如果日本企業(yè)或團體在東?！爸虚g線”日本一側(cè)進行油氣勘探，就可以設(shè)立安全水域。這時如果中國執(zhí)法機構(gòu)阻攔其開發(fā)行為，日本海上保安廳則可依據(jù)此法采取行動。

日本歷屆內(nèi)閣不斷把保全和劃定專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架外緣基點海島作為當(dāng)務(wù)之急。2010 年5 月，日本通過《為促進專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的維護和利用對低潮線維護和相關(guān)設(shè)施完善等法》，規(guī)定在基點海島周圍劃定“低潮線保護區(qū)”，并建立巡邏體制，以低潮線作為向外劃分專屬經(jīng)濟區(qū)等的基線，從而實現(xiàn)圈海利益的最大化。該法將基點海島國有化，特別規(guī)劃了日本政府認為對于主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架至關(guān)重要的島嶼，如沖之鳥礁、南鳥島等遠離日本列島的島嶼的開發(fā)、利用和保護，目的主要是要保證其主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的法律地位。上述法律重點是為了保護諸如沖之鳥等那樣的巖礁所謂的低潮線不被海水淹沒，并企圖通過構(gòu)筑相關(guān)設(shè)施主張所謂的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等海域及其資源，以侵占更多的海域，獲取更多的資源。日本通過強化其西南諸島200 海里專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的管理、主張沖之鳥礁的專屬經(jīng)濟區(qū)等行為，變礁為島，將東京以南1700 多公里內(nèi)的海域連成一片，進而實現(xiàn)圈占42 萬平方千米的專屬經(jīng)濟區(qū)、劃定74 萬平方千米大陸架的目的，此區(qū)域相當(dāng)于日本陸地面積的兩倍。該法更進一步擠壓了其他國家在周邊海域的活動空間，使周邊國家在該地區(qū)進出太平洋的海上通道均處在日本“管轄”之下，對亞洲鄰國海上運輸安全、海洋科學(xué)研究乃至海上戰(zhàn)略發(fā)展都構(gòu)成了潛在威脅。

日本一直在研究海洋法公約未予規(guī)定的海上執(zhí)法部分，包括對領(lǐng)海及公海上的外國船只停船命令，檢查、抓捕、海上司法警察權(quán)限以及非刑事行政措施等問題。2009 年后，隨著與周邊國家海洋和島嶼爭端日益凸顯，日本開始注重研究國際海洋糾紛實例，而且許多都是針對中國政府公務(wù)船的海洋調(diào)查、中國海監(jiān)在釣魚島海域巡航的案例研究。

（四）深化日美海權(quán)同盟以共同主導(dǎo)世界海洋秩序

冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本迫切需要依靠美國海洋霸權(quán)進行全球海防擴張，建立基于海洋價值觀的世界秩序。而美國需要借助日本來圍堵中國，這成為深化兩國同盟的基礎(chǔ)。日美同盟的本質(zhì)是海權(quán)同盟，重點是維護海上霸權(quán)，尤其是維護美國的海上霸權(quán)。

首先，日本以不斷擴大的海域控制權(quán)推動全面海洋擴張政策。從戰(zhàn)后一直到20 世紀(jì)80 年代，日美同盟規(guī)定了日本奉行“專守防衛(wèi)”的政策。1978年日美第一個防衛(wèi)合作指針規(guī)定，日本活動范圍僅限于本土，不能應(yīng)對周邊事態(tài)。在美軍受到攻擊時，該指針并沒有提出自衛(wèi)隊需要配合及援助。進入20 世紀(jì)90 年代，由于蘇聯(lián)解體，且周邊朝鮮半島、臺海地區(qū)的局勢不穩(wěn)定，日美同盟得以延續(xù)。[33]1997 年第二個日美防衛(wèi)合作指針增加了對于俄遠東地區(qū)、朝鮮半島、中國及臺灣海峽、南海及菲律賓等“周邊事態(tài)”的表述?！白孕l(wèi)隊作為主體負責(zé)對日本重要港灣及海峽的防衛(wèi)，以及對日本周邊海域船舶的保護，美軍作為補充力量支援自衛(wèi)隊作戰(zhàn)。”[34]隨著21 世紀(jì)海洋世紀(jì)的到來，日本確立了海洋立國戰(zhàn)略，實行全面的海洋擴張政策。2015年，在日美第三個防衛(wèi)合作指針中，日美合作的地理范圍擴大，“為了維護亞太地區(qū)以及更廣闊區(qū)域內(nèi)的和平與繁榮，要加強日美同盟的全球?qū)傩浴保琜35]把南海問題也納入其中。同時，指針將處于平時與戰(zhàn)時之間灰色地帶的安全事務(wù)都納入合作范疇，即“沒有出現(xiàn)對日本的武力攻擊但又需迅速而強力應(yīng)對的情況”，還擴大到“當(dāng)同日本關(guān)系密切的國家遭受武力攻擊時，日本將提供協(xié)助”，這些國家包括菲律賓、越南、澳大利亞等。日美通過對第三版防衛(wèi)合作指針實現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略計劃、戰(zhàn)略空間與戰(zhàn)略手段的無縫對接，其范圍包括從東海到南海、從亞洲到全球、從太空到網(wǎng)絡(luò)。日本安全政策已經(jīng)從“靜止的遏制力”向“動態(tài)的遏制力”轉(zhuǎn)變，跨出了“專守防衛(wèi)”的門檻。這種安全戰(zhàn)略方的大轉(zhuǎn)變，正在為日本的軍事復(fù)興和崛起松綁。

其次，配合美國遏制中國的政策，加大對中國的海上圍堵與遏制。隨著中國的崛起，美國推出圍堵中國崛起的“亞太再平衡戰(zhàn)略”和“印太戰(zhàn)略”，期望將日美同盟作為圍堵中國的有效手段。出于配合美國需要，日本的海洋安全戰(zhàn)略以中國為主要競爭和防范對手，其主要方式是借助“第一島鏈”封堵中國海洋發(fā)展空間，公開介入臺海問題，在宮古海峽等出?？谠黾訉?dǎo)彈等遠程軍事力量部署，不斷出動航母、潛艇等力量持續(xù)在南海舉行聯(lián)合軍演，以刺激當(dāng)?shù)鼐o張局勢等等。日本與美國一起共同壓縮中國的海洋空間，遏制中國的海洋發(fā)展空間，以強化對中國的海洋圍堵。

再次，依靠日美海洋同盟，拓展全球制海權(quán)。隨著美國圍堵遏制中國的“印太戰(zhàn)略”逐漸深化，為擴大在更廣闊區(qū)域內(nèi)的海洋權(quán)益，日本必須要在深化日美海權(quán)同盟的基礎(chǔ)上，以意識形態(tài)上的海洋法制和自由主義經(jīng)濟制度下的航路安全為紐帶，吸納有共同海洋權(quán)益需求的國家參加，構(gòu)建以日美海權(quán)同盟為核心的印太地區(qū)海洋合作共同體，在日美同盟的支持下拓展全球制海權(quán)。這表明日美同盟的海權(quán)同盟性質(zhì)日益凸顯，日本開始企圖染指全球海洋。2012 年12 月，安培訪問印度時發(fā)表文章《亞洲的民主主義鉆石同盟》，該文以國際海洋的法律秩序受到威脅為名，首次提出“民主安全菱形”構(gòu)想，提議加強日美澳印的海洋安保合作，保衛(wèi)印太地區(qū)公海權(quán)益，以實現(xiàn)在中國東海和南海地區(qū)對中國海權(quán)拓展的包圍和遏制。這一戰(zhàn)略將日本的“價值觀外交”和對印度太平洋的擴張戰(zhàn)略聯(lián)系起來，其實質(zhì)是在圍堵遏制中國海洋權(quán)益的同時，為實現(xiàn)海權(quán)勢力范圍向印度洋和太平洋的擴張奠定基礎(chǔ)。2020 年11 月3 日，日美印澳四方“馬拉巴爾”聯(lián)合演習(xí)首次在印度洋舉行，標(biāo)志著四國軍事政治聯(lián)盟正式成立，企圖共同對付中國。在強化日美海權(quán)同盟的基礎(chǔ)上，日本提出要把全球海上交通要道都納入安全防御范圍，要成為“海洋的監(jiān)護人”，由傳統(tǒng)利用者立場轉(zhuǎn)變成海洋秩序管理者立場。[36]

為實現(xiàn)恢復(fù)“正常國家”地位，謀求海洋大國的目標(biāo)，日本不斷突破武器裝備出口、集體自衛(wèi)權(quán)以及海外派兵的限制，其現(xiàn)行海防體制也逐漸充滿擴張性。這種擴張型海洋體制，不符合地區(qū)國家和平發(fā)展的潮流，尤其是日本跟隨美國的海洋霸權(quán)政策，容易導(dǎo)致地區(qū)海洋糾紛與矛盾的升級，日本應(yīng)在平等互利的基礎(chǔ)上，聯(lián)手地區(qū)國家建設(shè)人類海洋命運共同體。